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RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO
TC n. 021.573/2016-6
Relator: Walton Alencar Rodrigues
DA FISCALIZAÇÃO
Modalidade: Operacional
Ato originário: Acórdão 1.731/2016-TCU-Plenário
Objeto da fiscalização: Avaliação da estrutura de governança da construção da
Ferrovia Nova Transnordestina (FTN)
Tipo da Obra: Ferrovia
DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO
Órgãos/entidades fiscalizados: Agência Nacional de Transportes Terrestres
Vinculação (ministério): Ministério dos Transportes
Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Portuária e Ferroviária
TC 021.573/2016-6 (alíneas “b” e “e” do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016, peça 1,
p. 2-6)
1. Tratou de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança
da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à assimetria
de informação entre regulador, concessionária, financiadores e acionistas públicos, bem
como as ações destinadas à recuperação do cronograma da obra.
2. Diante disso, a presente auditoria, conforme foi dito alhures, foi proposta com
o objetivo de atender aos itens ‘b’ e ‘e’ do referido Requerimento, tendo sido autorizada
pelo Acórdão 1.731/2016-TCU-Plenário.
3. Para o atingimento do objetivo, foram formuladas três questões de auditoria,
sendo que a questão três foi dividida em três subquestões, da seguinte forma:
1) Como é a estrutura de governança do empreendimento?
2) Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e acompanha
o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR, conforme manda o contrato?
3) Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do
cronograma de execução das obras?
a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de conclusão dos
investimentos obrigatórios?
b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização por eventuais atrasos
de cronograma?
c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução dos investimentos
obrigatórios?
4. Em relação à primeira questão de auditoria, sobre a estrutura de governança
do empreendimento, apresentou-se os papeis e algumas características dos diversos
órgãos envolvidos.
5. Verificou-se que, até a assinatura do novo contrato de concessão, em 2014,
havia Grupo Interministerial coordenado pela Secretaria de Gestão de Programas de
Transportes do então Ministério dos Transportes (Seges/MT) e que contava com a
participação do Ministério da Integração (MI), da ANTT, do Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (Dnit), da Superintendência de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) e do Banco do Nordeste (BNB) com o objetivo de avaliar a eficiência e a
eficácia da aplicação dos recursos públicos; a fiscalização do empreendimento pelos entes
públicos envolvidos no financiamento; e a uniformização das informações prestadas entre
os diversos membros. Após a assinatura do novo contrato de concessão em 2014, sob o
argumento de que teria ocorrido melhora significativa na governança do empreendimento
com o referido termo, o grupo foi extinto.
6. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento
tivessem ficado mais claros com a assinatura do contrato, não previu estrutura parecida e
com as mesmas funções. Observou-se falta de comunicação entre os diversos atores e que
as informações entre eles não estavam uniformizadas. Por exemplo, os
acionistas/financiadores públicos contavam cada um com diferentes orçamentos da obra.
Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o orçamento passou de R$ 5,4 bilhões
para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento, contudo, o valor do projeto aprovado no âmbito do
Finor ainda era de R$ 5,4 bilhões. O valor de R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento
vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não
obstante, em abril de 2016, o Finor aprovou o pleito da concessionária de adequação
técnica do projeto, aumentando o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões.
7. Verificou-se que a Casa Civil vinha promovendo reuniões com alguns entes
envolvidos na construção da FTN no intuito de uniformizar as informações e manter
diálogo sobre eventuais problemas.
8. A questão 2 da Matriz de Planejamento buscou responder em que medida a
ANTT estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de caixa da concessão
para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme estipulado no contrato, e como
se daria esse acompanhamento.
9. Verificou-se que a fórmula prevista na Cláusula Terceira do contrato de
concessão não contemplaria diretamente os investimentos realizados (Capex), mas apenas
o aporte de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos, ou seja, a TR contratual
não corresponderia à taxa interna de retorno (TIR) do projeto, mas apenas à taxa de
retorno do capital próprio investido (CPI) pela concessionária, ou seja, dos próprios
acionistas. Isso quer dizer que a ANTT não estava obrigada a verificar o custo efetivo de
construção da ferrovia, o que era a preocupação central que motivou a elaboração da
referida questão.
10. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existiam
valores recebidos, nem desembolsos. Assim, o único fator da fórmula passível de
acompanhamento pela Agência eram os valores aportados pelos acionistas no capital
social da concessionária, o que vinha sendo feito e não demandava grandes esforços, nem
trazia grandes riscos para a gestão do contrato. Por esse motivo, a questão ficou
prejudicada por perda de objeto.
11. Em relação à terceira questão de auditoria, foi considerada boa prática a
Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas da
ANTT (Sufer) possuir manual para acompanhamento de obras ferroviárias instituído,
com critérios objetivos para o recebimento de obras. Esse tipo de documento contribui
para uma maior previsibilidade do processo, reduzindo o custo regulatório e de transação.
12. Por outro lado, identificou-se que a apuração pela ANTT da responsabilidade
pelos descumprimentos na conclusão dos investimentos obrigatórios inseridos no
contrato firmado em 2014 apresentava ineficiências.
13. Observou-se alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de
investimentos, inserida pelo novo contrato de concessão. Esta previa compartilhamento
do risco de financiamento com o Poder Público, delegando à Agência avaliar se o
concessionário deu causa a eventual não repasse de recursos dos financiadores públicos
quando essa ausência de recursos tivesse contribuído para o atraso nas obras.
14. Em outras palavras, significa que a ANTT devia verificar as razões para os
atrasos no cronograma de aportes por parte dos financiadores e avaliar a razoabilidade de
seus motivos, no intuito de afastar a responsabilidade do concessionário. Trata-se de
atribuição complexa e que não fazia parte do fluxo de trabalho normal da Agência em
uma concessão ferroviária típica. Observou-se que, apenas em dezembro de 2016, a
ANTT, no âmbito da 2ª instância dentro da Superintendência responsável, diligenciou os
fundos públicos para saber os motivos do não repasse de recursos. Dessa forma, a análise
de 1ª instância não verificou essas informações de maneira aprofundada.
15. Constatou-se que a ausência de estrutura organizacional e de processos de
trabalho apropriados para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª instância
prejudicou a tempestividade do processo sancionatório e pode ter fragilizado a efetividade
da fiscalização.
16. Por todo esse contexto, entendeu-se necessário propor determinação à ANTT
para que apresentasse plano de ação com os próximos passos da investigação em curso
acerca da culpa pelos atrasos, bem como com proposta para institucionalizar fluxo de
trabalho tendente a prover apuração tempestiva e eficiente da responsabilização por
atrasos no âmbito da construção da FTN. Essa proposta teve como objetivo
institucionalizar importante processo dentro da ANTT, além de aumentar o contato da
Agência com os entes financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma atuação
mais efetiva e coordenada entre eles.
17. Recomendou-se à Agência também que avaliasse se as ineficiências no fluxo
processual apresentadas neste relatório, em especial, a ausência de análise dos motivos
para o atraso dos repasses dos financiadores públicos do empreendimento no âmbito da
1ª instância poderia fragilizar o processo de responsabilização a ponto de exigir alguma
atuação da referida Autarquia.
18. Ressaltou-se como positivo que a auditoria tinha evidenciado o esforço da
ANTT desde 2014 para fiscalizar o contrato e como o concessionário até hoje não tinha
apresentado as informações requeridas e nem tinha sido suficientemente proativo para
trazer à luz toda problemática envolvendo o atual conflito de atrasos nos aportes dos
financiadores e como isso estava afetando o cronograma das obras.
19. Verificou-se também que essa alteração atípica da matriz de risco de
financiamento constante do contrato de concessão foi assinada sem que seus impactos na
estrutura organizacional da Agência tivessem sido estudados. Assim, entendeu-se
pertinente recomendar à Agência que antes de firmar novos contratos ou termos aditivos,
procedesse a análise de impacto organizacional das cláusulas contratuais, no sentido de
verificar, previamente à sua assinatura, os impactos e as alterações necessárias nos fluxos
de trabalho decorrentes das atribuições assumidas.
20. Por fim, chamou a atenção da equipe ao longo desta auditoria o fato de a
ANTT não dispor de informações mínimas que permitissem à Agência avaliar a
continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA. Resolveu-se tratar a questão como
achado, mesmo que tal análise não existisse originalmente na matriz de planejamento.
21. Isso porque passados mais de dez anos do início das obras a Agência ainda
não aprovou o orçamento da obra e, pelo menos desde 2014, cobra, sem sucesso, que a
concessionária saneasse as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos
apresentados. A estimativa de custo de implantação da FTN já tinha sido alterada diversas
vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para R$ 5,4 bilhões em 2008, e, quando da
assinatura Acordo de Acionistas, em 2013, havia sido revista para R$ 7,5 bilhões. A
concessionária informou em relatórios recentes que o orçamento da obra seria de R$ 11,2
bilhões.
22. Recentemente, em outubro de 2016, a concessionária apresentou cronograma
informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os
serviços de sondagem necessários para a aprovação pela ANTT dos projetos e orçamentos
da obra. O prazo final para fazer os ajustes nos projetos executivos, por sua vez,
dependeria do resultado desse serviço e não poderia ser precisado naquele momento.
23. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela
agência reguladora, outro condicionante informado pela ANTT como necessário para
garantir a viabilidade do projeto e justificar a repactuação do cronograma das obras seria
a concessionária demonstrar que existia estrutura financeira adequada e suficiente para
dar cabo do empreendimento, com recursos próprios ou de terceiros, sem comprometer a
viabilidade econômico-financeira da concessão, o que não se pode garantir no presente
momento.
24. Em suma, como o poder público não sabia precisar de forma robusta o valor
da obra, não se podia garantir que os recursos de responsabilidade de entidades
governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com o Acordo
de Investimentos e com o apurado pela ANTT, seriam suficientes para concluir a obra.
Dessa forma, entendeu-se pertinente recomendar à Agência para que apenas repactuasse
o contrato após validar o orçamento da obra e após devida demonstração da viabilidade
econômico-financeira do empreendimento e estrutura de financiamento apta a concluir as
obras.
25. Em que pese as razões expostas pela unidade técnica para o encaminhamento
proposto, o Exmo. Sr. Ministro Relator entendeu por bem alterá-lo, de modo que o
Acórdão 1.408/2017- TCU- Plenário, de 5/7/2017, foi aprovado com o seguinte teor:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão
Plenária, diante das razões expostas pelo Redator, em determinar:
9.1. à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, com base
no art. 43 da Resolução TCU 259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento
Interno, a constituição de processo apartado em que deve conceder o prazo de quinze
dias para que a Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
apresente suas razões de justificativa por não regulamentar o regime de apuração e
controle dos saldos e parâmetros financeiros previstos na Cláusula 3ª do Contrato de
Concessão firmado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres e a empresa
Transnordestina Logística, segundo previsto no parágrafo 3º daquela cláusula;
9.2. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art.
250, inciso II, do RITCU, que encaminhe, no prazo de trinta dias, planos de ação,
contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por:
9.2.1. realizar o levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os desembolsos
já realizados pela Concessionária TLSA, para a construção da Ferrovia
Transnordestina;
9.2.2. concluir a análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma de
aportes e julgar, em última instância, no âmbito da ANTT, os Processos
Administrativos Simplificados relativos ao atraso na conclusão dos investimentos
obrigatórios;
9.3. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art.
250, inciso II, do RITCU, que, caso decida repactuar o cronograma de obras para a
construção da Ferrovia, encaminhe, no prazo de trinta dias, a contar da data da
decisão que optou por tal repactuação, plano de ação, contendo cronograma,
atividades detalhadas e responsáveis por institucionalizar fluxo de trabalho,
contendo competências, prazos, responsabilidades e critérios de análise
transparentes e necessários para implementar o processo de fiscalização da Ferrovia
Transnordestina, sob a perspectiva (i) do acompanhamento da evolução das obras
frente aos prazos para sua conclusão e (ii) da situação de desembolsos financeiros,
corrigindo as falhas apontadas nesta auditoria;
9.4. recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil que coordenem o compartilhamento de
informações produzidas pelas diferentes instituições públicas envolvidas no
empreendimento Ferrovia Transnordestina;
ANEXO A - Deliberações
GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário
TC 021.573/2016-6
Natureza(s): Relatório de Auditoria
Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Transportes
Terrestres; Banco do Nordeste do Brasil S.A.; Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
Ministério da Integração Nacional (vinculador);
Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil;
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;
Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Interessado: Congresso Nacional (vinculador) ()
Representação legal: Juliana Calixto Pereira
(130.070/OAB-RJ) e outros, representando Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
Augusto Cesar Carvalho Barbosa de Souza,
representando Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil; Débora Goelzer Fraga e outros,
representando Agência Nacional de Transportes
Terrestres; Silvia Regina Schmitt (58372/OAB-RS),
representando Valec Engenharia, Construções e
Ferrovias S.A.; Haroldo Maia Junior, representando
Banco do Nordeste do Brasil S.A..
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL.
PROBLEMAS DE GOVERNANÇA NA
CONSTRUÇÃO DA FERROVIA NOVA
TRANSNORDESTINA. FALHAS NA
FISCALIZAÇÃO E ACOMPANHAMENTO DAS
OBRAS E DA LIBERAÇÃO DE RECURSOS
PÚBLICOS. NÃO REGULAMENTAÇÃO DE
REGIME DE APURAÇÃO E CONTROLE DE
SALDOS DE CAPITAL PRÓPRIO INVESTIDO,
NOS TERMOS DO CONTRATO DE
CONCESSÃO. CONSTITUIÇÃO DE APARTADO
PARA APURAÇÃO DE RESPONSABILIDADES.
DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de
governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à
assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e acionistas
públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma da obra.
A auditoria é parte de um conjunto de fiscalizações em andamento com o
objetivo de atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) apresentada no âmbito
do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016, pelo Deputado
Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da Comissão Externa –
Construção da Ferrovia Nova Transnordestina (Cextrane).
Essa Comissão Externa foi instituída com o objetivo de acompanhar in loco
a situação das obras que compõem o projeto de construção da FTN e quais as providências
que foram e/ou serão adotadas para regularizar a execução do projeto, tendo em vista as
irregularidades e as responsabilidades apuradas na auditoria realizada no TC
010.453/2014-8. Por meio do Requerimento 16/2016, solicitou que o Tribunal
investigasse os seguintes pontos:
a) legalidade do contrato de concessão, tendo em vista que a obra da Nova
Transnordestina começou a partir da autorização para construção de um
ramal, tornando-se uma nova concessão sem o devido processo licitatório;
b) desvio de agenda já efetivado e eficácia das ações de recuperação do
cronograma por parte do regulador;
c) análise de viabilidade técnica e econômica que embasou a entrada da
VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho de
Administração daquela estatal na avaliação de riscos, ponderação de possíveis
resultados e aprovação do investimento;
d) legalidade e efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta entre a
ANTT e a concessionária, em que as sanções têm sido substituídas por
medidas saneadoras que, a nosso ver, não têm sido capazes de mudar o
andamento da obra; e
e) estrutura de governança do empreendimento no que diz respeito à
assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores e
regulador.
Transcrevo, a seguir, o relatório de auditoria apresentado pela equipe técnica:
“1. INTRODUÇÃO
1. Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança
da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à
assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e
acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma
da obra.
2. A auditoria visa atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) apresentada
no âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de
27/4/2016, pelo Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de
Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova
Transnordestina (Cextrane), em que consta o Requerimento Req 16/2016 acerca
de solicitação de fiscalização por parte desta Casa no Contrato de Concessão da
referida ferrovia.
3. Essa Comissão Externa foi instituída com o objetivo de acompanhar in loco a
situação em que se encontram as obras que compõem o projeto de construção da
FTN e quais as providências que foram e/ou serão adotadas para regularizar a
execução do projeto, tendo em vista as irregularidades e as responsabilidades
apuradas na auditoria realizada no TC 010.453/2014-8.
4. O Requerimento solicitou que o Tribunal investigasse os seguintes pontos:
a) legalidade do contrato de concessão, tendo em vista que a obra da Nova
Transnordestina começou a partir da autorização para construção de um
ramal, tornando-se uma nova concessão sem o devido processo
licitatório;
b) desvio de agenda já efetivado e eficácia das ações de recuperação do
cronograma por parte do regulador;
c) análise de viabilidade técnica e econômica que embasou a entrada da
VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho
de Administração daquela estatal na avaliação de riscos, ponderação de
possíveis resultados e aprovação do investimento;
d) legalidade e efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta entre a
ANTT e a concessionária, em que as sanções têm sido substituídas por
medidas saneadoras que, a nosso ver, não têm sido capazes de mudar o
andamento da obra; e
e) estrutura de governança do empreendimento no que diz respeito à
assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores
e regulador.
5. Como se observa, as questões apresentadas pela Cextrane abrangiam tópicos
como a concessão do serviço de transporte ferroviário, a governança do
acompanhamento do empreendimento e as obras de construção da Ferrovia Nova
Transnordestina.
6. Conveniente destacar que nos últimos 10 anos diversas alterações perturbaram o
equilíbrio econômico-financeiro contratual da concessão, de maneira que a
situação apresentada hoje possui alta complexidade e demandaria atuação deste
Tribunal sobre diferentes atores responsáveis pelo empreendimento. Portanto, a
busca por esclarecer a todos os pontos levantados na SCN em um único processo
mostrava-se inviável.
7. Diante disso, a presente auditoria foi proposta com o objetivo de atender aos itens
‘b’ e ‘e’ do referido Requerimento, tendo sido autorizada pelo Acórdão
1.731/2016-TCU-Plenário e materializada no Fiscalis 334/2016.
8. Antes de delimitar o objetivo e o escopo da auditoria, entende-se
metodologicamente mais adequado relatar breve visão geral do objeto a ser
auditado.
2. VISÃO GERAL
9. O contrato original de concessão da hoje conhecida “Ferrovia Nova
Transnordestina” tinha por objeto a concessão da denominada Malha Nordeste,
anteriormente pertencente à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), cuja
extensão total era de 4.238 km e era composta pelas ferrovias abrangidas pelas
superintendências regionais SR-1 (Recife), SR-11 (Fortaleza) e SR-12 (São Luís).
A assinatura do contrato foi feita em 31/12/1997, entre a União e a Companhia
Ferroviária do Nordeste (CFN).
Figura 1 - Mapa da Malha Nordeste concedida em 1997
Fonte: ANTT (disponível em http://appweb2.antt.gov.br/concessaofer/cfn/mapa_cfn.asp,
acessado em 10/5/2016)
10. Em 2004, a concessionária solicitou à ANTT autorização para executar as “obras
de construção da ferrovia Transnordestina”. Em sua visão, seria necessário
promover uma “remodelação e melhoria da Malha Nordeste” para suprir
demandas não previstas à época da realização do Edital de Licitação. É
importante destacar, nesse ponto, que não se trata de pedido para construir o
projeto da também chamada ferrovia Transnordestina, a cargo da União,
conforme preceituava o contrato original, mas sim de aplicação de cláusulas
contratuais que previam o direito à construção de ramais e de promoção de
melhorias e expansões na malha nordeste concedida.
11. O pleito foi atendido por meio da Resolução-ANTT 1.210/2005, que autorizou a
elaboração de projetos visando à construção, ao alargamento, à remodelação e
à modernização de ramais pela CFN na Malha Nordeste.
12. Com base nesse normativo, em 2005, a CFN, a União, a Agência de
Desenvolvimento do Nordeste (Adene, atual Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene)), o Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) firmaram
documento denominado "Protocolo de Intenções" para a realização do projeto de
infraestrutura da referida ferrovia.
13. O novo projeto teve como objetivo a construção da "Ferrovia Nova
Transnordestina", com trajeto previsto de 1.728 quilômetros de extensão, ligando
os portos de Pecém (CE) e Suape (PE) ao município de Eliseu Martins (PI). O
aspecto geográfico da concessão pode ser visto na Figura 2 a seguir.
Figura 2 - Malha Nordeste com o traçado do Projeto “Nova Transnordestina”
Fonte: Sítio eletrônico da Transnordestina Logística S.A. – TLSA. (disponível em
http://www.csn.com.br/irj/go/km/docs/csn_multimidia/transnordestina/imagens/MapaTLSAnovo.
jpg, acessado em 10/5/2016).
14. A obra foi incluída no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em 2007.
Naquele momento, o projeto custava R$ 4,5 bilhões e estava previsto para ser
concluído até 2010. Em abril de 2014, a previsão de conclusão passou para
janeiro de 2017, tendo o custo de construção sido ampliado para R$ 7,5 bilhões.
A obra está sob a responsabilidade da própria concessionária, que mudou de
nome em 2008 de CFN para Transnordestina Logística S.A. (TLSA), após
autorização contida na Deliberação-ANTT 42/2008.
15. No intuito de conferir maior segurança jurídica à construção, foram assinados
em 20/9/2013 um acordo de investimentos e um acordo de Acionistas, em que se
estabeleceram os diretos e obrigações dos acionistas e os limites de participação
do Bloco Público no capital social votante, bem como as condições, os prazos e
os montantes a serem desembolsados pelos acionistas e investidores da ferrovia.
Participam desses termos a Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
(Valec), o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), a Companhia
Siderúrgica Nacional (CSN) e a TLSA. No Acordo de Acionistas, além desses
quatro citados, é signatário também o BNDES Participações S. A. (BNDESpar).
16. Em janeiro de 2014, com base em pleito apresentado em 2013 à ANTT, um novo
contrato de concessão com a TLSA foi assinado. No requerimento, a TLSA
justificou ser necessário obter “segurança contratual” no tocante às obrigações
assumidas no Protocolo de Intenções assinado em 2005 e demais termos
acordados em 2013 e apontou para a necessidade de: (i) incluir no contrato as
obrigações relativas à construção do projeto Nova Transnordestina, com a
implantação e exploração de terminais intermodais nos portos de Pecém e Suape;
(ii) excluir as superposições de trechos entre a Malha Nordeste e as linhas e
ramais do projeto Nova Transnordestina, bem como trechos inviáveis econômica
e operacionalmente; e (iii) prorrogar o prazo da concessão para fins de assegurar
o retorno e a remuneração dos investimentos feitos na concessão.
17. Em resposta ao pedido da concessionária, a ANTT autorizou o pleito, mediante
as Resoluções-ANTT 4.041/2013 e 4.042/2013, que resultaram na:
a) celebração de termo aditivo ao contrato de concessão original para
prorrogar o contrato até 2057 e nele incluir obrigações relativas à
construção do conjunto de linhas e ramais complementares à Malha
Nordeste, excluindo os trechos com superposição na referida malha;
b) cisão da concessão original, criando as chamadas Malha I (antiga Malha
Nordeste) e Malha II (projeto Nova Transnordestina), assim como definiu
os grupos controladores de cada malha. Para a Malha I, permanecem a
Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Taquari Participações como
controladores, enquanto a Malha II possui os seguintes controladores: CSN,
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), Valec e BNDES
(Resolução-ANTT 4.042/2013); e
c) cisão de uma parcela do capital social da TLSA para formar uma nova
concessionária, chamada Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL), a
quem foi confiada a administração da Malha I.
18. Com essas alterações, a TLSA passou a ser a concessionária não mais de contrato
de concessão para a exploração de serviço de transporte ferroviário, mas de um
novo termo cujo objeto caracterizava-se, também, pelas obras de construção civil
da chamada ferrovia Nova Transnordestina (Malha II). Mais ainda, foram
incluídas diversas cláusulas contratuais, a exemplo da obrigação de construir a
Ferrovia Transnordestina até janeiro 2017, com a previsão, inclusive, de
penalidades e repactuação do equilíbrio econômico financeiro por atraso, e do
encerramento antecipado da Concessão quando do atingimento de uma Taxa de
Retorno acordada, a ser monitorada pela ANTT.
19. Em razão da sua dimensão e importância econômica para a Região Nordeste, o
empreendimento constantemente é objeto de matérias nos veículos de
comunicação, a exemplo da publicada no final de 2015 no jornal Valor
Econômico intitulada “Transnordestina oficializa novo atraso”, que destacou a
continuidade dos atrasos no cronograma e o aumento do custo do
empreendimento, que passaria dos atuais R$ 7,5 bilhões para R$ 11 bilhões
(disponível em http://www.valor.com.br/empresas/4276942/transnordestina-
oficializa-novo-atraso, acessado em 25/11/2015).
20. Quanto ao financiamento da construção da ferrovia, verifica-se que a Malha II
vem utilizando pequena parcela, proporcionalmente, de recursos próprios da
controladora CSN e de vultosos recursos de diversas origens públicas, entre os
quais merecem destaque os financiamentos concedidos pelo FDNE, Fundo
Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e BNDES, além de aportes
no capital social da concessionária pela Valec e pelo Fundo de Investimento do
Nordeste (Finor) e do custeio das desapropriações.
21. A Tabela 1 mostra a previsão inicial do aporte de recursos até dezembro/2015
pelos diferentes financiadores do projeto e os valores efetivamente alocados no
período, indicando defasagem de R$ 2,15 bilhões.
Tabela 1 – Valores previstos e aportados pelos diferentes atores envolvidos
no projeto da Nova Transnordestina (em R$ milhões)
Ente Valores
Previstos*
Valores
Realizados
Valores não
aportados no
prazo previsto FDNE 4.306 3.065 1.241
CSN 1.424 1.181 243
FINOR 1.124 364 760
VALEC 237 985 748
BNDES 225 225 -
FNE 185 180 5
CONT. Uso da Via 653 - 653
Total 8.154 6.000 2.154 Fonte: ANTT Processo 50500.382607/2015-29. Valores atualizados para dez/2015. (peça 54)
*Valores previstos para serem aportados até dez/2015, atualizados para essa
data. (Não corresponde ao total de recursos previstos para a obra de construção
da ferrovia. O cronograma de desembolso do Anexo X do Acordo de Investimentos
prevê, ainda, R$ 165,6 milhões, a preços de abr/2012, a serem desembolsados
pela CSN e pelo Finor).
22. O Gráfico 1 mostra que o descompasso entre os valores previstos para serem
aportados para a obra e os montantes efetivamente desembolsados, ano a ano,
começou a ocorrer a partir de 2012.
Fonte: ANTT Processo 50500.382607/2015-29. Valores atualizados para dez/2015.
23. Embora mais de 70% dos recursos previstos no Acordo de Investimentos já tenha
sido investido na ferrovia, apenas cerca de 50% do projeto (50% segundo a
concessionária, 40% segundo a ANTT) foi efetivamente executado. O montante a
ser aportado não seria, desse modo, suficiente para garantir a conclusão das
obras. Atualmente, a concessionária divulga na mídia e em relatórios de
acompanhamento encaminhados à ANTT o orçamento da obra de R$ 11,2 bilhões.
Esse novo valor, contudo, até o momento não foi aprovado nem pelos agentes
financiadores, nem pela Agência. Pertine ressaltar também que o orçamento da
obra nesse valor tornaria menos significativo o descompasso entre a execução
física e financeira das obras.
3. ANTECEDENTES
24. No âmbito do Tribunal, a Transnordestina foi e está sendo fiscalizada em diversas
frentes e processos. Apresenta-se a seguir informações resumidas sobre esses
trabalhos.
TC 010.453/2014-8 – Relatório de auditoria (Relator: Min. Walton Alencar
Rodrigues)
25. A auditoria realizada em 2014 pela então Secretaria de Fiscalização de
Desestatização e Regulação de Transportes (SefidTransporte) teve por objeto o
exame da conformidade na atuação da ANTT na fiscalização da execução
contratual da concessão da ferrovia Transnordestina. O relatório evidenciou
diversas irregularidades relativas à concessão e ao acompanhamento da obra de
construção do projeto Nova Transnordestina.
26. De forma descritiva, a auditoria apontou que a Concessionária TLSA não era
eficiente, pois não logrou alcançar nenhuma das metas anuais de produção e
somente cumpriu quatro do total de 16 metas de redução do número de acidentes.
A partir dessa constatação, verificou-se que a ANTT incluiu indevidamente as
penalidades já aplicadas em Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), deixou de
cobrar as multas em parcelas autorizadas no TAC e sobrestou, sem a devida
fundamentação, processo administrativo instaurado pela própria Agência para
apuração de irregularidades que poderiam ensejar a caducidade da concessão.
27. Quanto às obras, no que concerne aos procedimentos de autorização e
fiscalização da implantação do empreendimento, constatou-se que ressalvas
apontadas em autorizações de projeto emitidas pela diretoria da ANTT para
diversos trechos foram irregularmente consideradas suprimidas pela unidade
técnica da Agência, permitindo o seu início sem que as ressalvas estivessem sido
de fato cumpridas. Por fim, verificou-se que o novo contrato de concessão relativo
à Malha II foi celebrado sem estar fundamentado em nenhum estudo prévio que
justificasse o atendimento ao interesse público e a manutenção do seu equilíbrio
econômico-financeiro, em afronta aos dispositivos da Lei 10.233/2011, da Lei
8.987/1995 e de cláusulas do contrato de concessão.
28. No curso da auditoria, contudo, foram verificadas possíveis irregularidades que
deveriam ser objeto de fiscalizações específicas, a exemplo da análise da
legalidade da assinatura do contrato de concessão da Malha II que não foi escopo
da fiscalização. O citado Relatório de Auditoria ainda não foi submetido a
julgamento por este Tribunal. Atualmente, o processo encontra-se sobrestado,
aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7.
TC 034.299/2014-9 – SCN (Relator: Min. Bemjamin Zymler)
29. Refere-se a uma Solicitação do Congresso Nacional, encaminhada pelo Of. P-
152/2014/CVT, de 10/12/2014, do Deputado Arnaldo Faria de Sá, Presidente da
Comissão de Viação e Transportes (CVT), propondo que o TCU fiscalizasse a
obra de ampliação da Transnordestina, no sentido de verificar a regularidade da
aplicação dos recursos federais, conforme proposta de fiscalização PFC 82 de
2012 de autoria do Deputado Antonio Carlos Mendes Thame.
30. Diante da similaridade com o escopo da auditoria promovida no âmbito do
TC 010.453/2014-8, o Plenário deste Tribunal, por meio do Acórdão 1.161/2015,
aprovou o envio de cópia do relatório completo do TC 010.453/2014-8 antes de
seu julgamento. O processo encontra-se encerrado após o envio do relatório de
auditoria.
TC 019.494/2014-9 – Representação (Relator: Min. Walton Alencar Rodrigues)
31. Representação feita por Auditor Federal de Controle Externo acerca de indícios
de irregularidades encontrados em TACs celebrados pela ANTT no âmbito dos
contratos de Concessão da Ferrovia Transnordestina. A relatoria é do Ministro
Walton Alencar Rodrigues e o processo encontra-se em aberto para instrução
nesta unidade técnica.
32. Conveniente destacar que, por força do Acórdão 2.820/2015-TCU-Plenário, os
autos do TC 026.045/2015-0, que trata de representação com proposta de medida
cautelar formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União
(MPTCU), na pessoa do Exmo. Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, contra os
TACs firmados pela ANTT no âmbito dos contratos de concessão de rodovias e
ferrovias, foram apensos ao TC 019.464/2014-9. Isso porque os objetos de ambas
as representações guardam conexão.
TC 012.179/2016-7 – Representação (Relator: Min. Walton Alencar Rodrigues)
33. Representação, com proposta de medida cautelar, apresentada pelo Ministério
Público de Contas (MPTCU), na pessoa do Exmo. Sr. Procurador Júlio Marcelo
de Oliveira, acerca de indícios de irregularidades graves cometidas pela ANTT,
materializado pela assinatura do contrato de concessão da Malha II com a TLSA.
34. Por meio de despacho (TC 012.179/2016-7, peça 8), o Ministro Relator decidiu
pelo indeferimento do pedido de cautelar para suspender a execução das obras e
pelo deferimento da suspensão do fluxo de recursos financeiros feitos pela
Valec, pelo Finor, pelo FNE, pelo FDNE, pelo BNDES e pelo BNDESPar, a
qualquer título, para as obras de construção da ferrovia Transnordestina (Malha
II).
35. Determinou que a unidade técnica deverá examinar também os seguintes indícios
de irregularidades:
a) autorização para execução de obras de construção da ferrovia
Transnordestina sem realização de certame licitatório para a escolha da
empresa responsável pela execução do empreendimento;
b) autorização para execução de obras de construção da ferrovia
Transnordestina sem que os projetos apresentados fossem aprovados pelo
órgão competente;
c) assinatura de Protocolo de Intenções relacionados à execução do
projeto “Nova Transnordestina” em que se admitia a construção e o
financiamento das obras de construção da ferrovia sem que tenha havido
licitação para a escolha da empresa responsável pela execução do projeto;
d) alteração, ampliação e prorrogação indevida do contrato de concessão
da Malha Nordeste;
e) cisão do contrato de concessão da Malha Nordeste e sua outorga à
pessoa jurídica estranha ao contrato original;
f) participação de entidades da administração pública federal, sem
autorização legal, na formação da pessoa jurídica a quem foi outorgada a
construção e exploração da ferrovia Transnordestina;
g) assinatura de termos aditivos e outros instrumentos voltados à irregular
modificação dos aspectos contratuais da concessão da Malha Nordeste;
h) realização de aportes financeiros destinados à ferrovia Transnordestina
por parte de diversas entidades e órgãos da administração sem que
houvesse estudos de viabilidade, projetos e orçamentos adequados.
36. Tais indícios de irregularidades, definidos como não-escopo do TC
010.453/2014-8, perpassam pela avaliação da legalidade da delegação para a
construção de 1.753km da ferrovia à concessionária sem licitação prévia,
amparada tão somente na previsão contratual de a concessionária ter direito de
construir ramais e variantes com prévia autorização da Agência. As análises
permitirão concluir se as avenças celebradas padecem de vício insanável, como
apontou o Procurador Júlio Marcelo de Oliveira na peça inicial da
Representação.
37. Recentemente, foi exarado no âmbito do processo o Acórdão 67/2017-TCU-
Plenário, que deliberou:
9.1. determinar, com fulcro no art. 276 do RI/TCU, à Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias, ao Fundo de Investimento do Nordeste - Finor, ao
Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, ao Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste - FDNE, ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e ao BNDES Participações
S.A. - BNDESPar que se abstenham de destinar recursos, a qualquer título,
para as obras de construção da Ferrovia Transnordestina (Malha II) ou
para a respectiva concessionária, até que a TLSA apresente à ANTT todos
os elementos de projetos, incluindo os estudos geotécnicos, solicitados por
aquela Agência, bem como até que a ANTT valide as alterações do projeto
e a definição do respectivo orçamento.
38. O processo encontra-se atualmente em instrução de agravo apresentado pela
concessionária contra essa decisão.
TC 005.015/2016-2 – Relatório de acompanhamento (Relator: Min. Augusto
Nardes)
39. Trata-se de fiscalização que tem como objetivo avaliar a legalidade, legitimidade
e economicidade dos atos administrativos do conselho de administração da Valec.
Nesse tipo de fiscalização, o Tribunal utiliza a técnica da observação para
acompanhar as discussões promovidas entre os membros do conselho de
administração da estatal sobre os diversos assuntos de sua responsabilidade.
Dessa forma, sem interferir nas discussões, busca-se avaliar as decisões tomadas
que possam trazer riscos ao erário de forma a possibilitar atuação tempestiva do
Tribunal. A previsão é de que o acompanhamento do conselho tenha a duração
de doze meses.
TC 007.655/2016-9 – Relatório de levantamento (Relator: Min. Augusto Nardes)
40. Relatório de Levantamento com o objetivo de obter informações sobre a execução
das obras de construção da ferrovia Transnordestina com uso das técnicas
desenvolvidas no âmbito do Projeto GeoControle (imagens de satélite associadas
a geoprocessamento). O trabalho também objetiva identificar riscos e pontos de
controle relacionados ao empreendimento.
TC 021.577/2016-1 – Relatório de auditoria (Relator: Walton Alencar Rodrigues)
41. Trata-se de Relatório de Auditoria com o intuito de verificar aspectos da
participação societária da Valec, em termos de avaliação de riscos, ponderação
de possíveis resultados e a provação dos investimentos por meio de aportes de
capital na concessionária destinados à construção da FTN, Malha II. Também foi
iniciada visando dar tratamento à SCN apresentando pela Cextrane. Encontra-se
atualmente em processo final de elaboração do relatório no âmbito desta
Secretaria.
4. OBJETIVOS, ESCOPO E METODOLOGIA
4.1. Problema de auditoria
42. Dado esse contexto (visão geral e antecedentes), observa-se de forma geral que a
obra de construção da FTN encontra-se atrasada em relação aos prazos
avençados, progride em ritmo lento e os custos superaram as estimativas iniciais
em quase três vezes, sem o conhecimento pela ANTT do custo total do
empreendimento.
43. Apesar das discussões acerca da legalidade desse novo contrato, pertine
reconhecer que ele está vigente e em execução, portanto, gerando repercussões
fáticas, principalmente no âmbito jurídico e econômico, e é independente do
contrato original de 1997. Além disso, é razoável concluir que ele gerou objeto
novo, novas obrigações (cláusulas e regras contratuais) e nova estrutura de
governança. Especificamente, a nova configuração exige nova atuação, bem mais
complexa, da ANTT no acompanhamento desse empreendimento.
44. Por exemplo, cite-se a cláusula terceira, de onde se pode depreender que a ANTT
deve acompanhar o fluxo de caixa da concessão, na medida em que está previsto
que o contrato será encerrado em 31/12/2057 ou uma vez alcançada a taxa
interna de retorno (TIR) de 6,75%. O alcance desse valor dar-se-á pela seguinte
fórmula:
S(x) = {S(x-1)* TR(x)} + CPI(x) – R(x) + D(x), em que, resumidamente,
CPI seria o capital próprio investido pelos acionistas para a construção das
obras, R seria a Receita e D as Despesas. S(x), assim, seria o saldo a
retornar do CPI.
45. Pelo contrato, esse saldo deveria ser apurado trimestralmente e a ANTT teria a
obrigação de regulamentar um regime de apuração e controle desses valores.
Note-se que a Agência não realiza esse tipo de atividade nos outros contratos de
concessão. Parece razoável supor, assim, que o cumprimento dessa cláusula não
se coaduna com o fato de a ANTT não ter conhecimento do custo total da obra e
nem estar acompanhando em detalhes sua evolução.
46. A cláusula quarta traz que a concessionária é responsável pela obtenção dos
financiamentos necessários para a execução do objeto contratual, salvo na
hipótese em que os atrasos na liberação de recursos de aporte/financiamento por
entes do Poder Público não tenham ocorrido por atos decorrentes de
responsabilidade da TLSA, a ser apurada em processo administrativo conduzido
pela ANTT.
47. Essa regra flexibiliza o risco de financiamento, que traz consequências profundas
no processo de acompanhamento do cronograma, a principal atividade da ANTT
segundo o contrato. Com base na teoria da alocação de riscos, que propugna que
os riscos devem ser atribuídos a parte que possui melhor condição para
administrá-lo, trata-se de risco normalmente suportado integralmente pelo
concessionário, pois é ele quem decide a estrutura de capital do empreendimento
e é ele que deve manter as condições para a obtenção dos financiamentos
necessários. No âmbito deste contrato, todavia, a ANTT deve apurar, mediante
processo administrativo, quem deu causa a eventual atraso na obtenção ou na
liberação dos financiamentos de responsabilidade da União e demais entes
governamentais. Essa atividade também não é realizada hodiernamente pela
Agência no tocante aos contratos de concessão do setor ferroviário e traz reflexos
na questão do desvio de agenda e na recuperação do cronograma das obras.
48. Os limites contratuais dessas novas atribuições não estão definidos. Além disso,
as informações levantadas na fase de planejamento indicam que essa omissão
reforça as assimetrias existentes no empreendimento, aumentando o risco de que
o objetivo final, a construção da ferrovia no prazo pactuado e com eficiência, não
seja alcançado.
49. Essa assimetria e suas consequências são relevantes e transversais, por isso a
equipe entendeu que esse deve ser o foco da auditoria. Ela ofusca outras
assimetrias que poderiam estar contribuindo para o atraso nas obras, por
exemplo o fluxo de informações da concessionária para os financiadores e o
próprio processo de obtenção e liberação de financiamentos por parte dos entes
públicos governamentais.
4.2. Objetivo
50. O objetivo da auditoria, assim, é descrever a estrutura de governança da
construção da Ferrovia Nova Transnordestina após a assinatura do Contrato da
Malha II e avaliar em que medida a ANTT se estruturou para acompanhar, e
como acompanha, o fluxo de caixa da concessão e o cronograma de realização
dessas obras no que tange à redução de assimetrias entre o concessionário e os
demais entes públicos envolvidos no empreendimento.
4.3. Escopo e não escopo
51. O escopo da fiscalização contempla a descrição da estrutura de governança do
empreendimento e a atuação da ANTT após a assinatura do contrato da Malha
II, especificamente no que tange:
a) à apuração do atingimento da TIR (fluxo de caixa do empreendimento)
b) ao acompanhamento do cronograma contratual
c) ao processo de acompanhamento dos investimentos obrigatórios;
d) à aplicação das sanções;
e) à apuração de responsabilidades por eventuais atrasos; e
f) ao relacionamento com os financiadores públicos.
52. Para o atingimento desse escopo, foram formuladas três questões de auditoria,
sendo que a questão 3 apresenta 3 subquestões, da seguinte forma:
1. Como é a estrutura de governança do empreendimento?
2. Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e
acompanha o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR,
conforme manda o contrato?
3. Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do
cronograma de execução das obras?
a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de
conclusão dos investimentos obrigatórios? b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização
por eventuais atrasos de cronograma? c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução
dos investimentos obrigatórios? 53. Não fazem parte do escopo da presente auditoria:
a) o Contrato original de concessão da Malha Nordeste e o termo
aditivo que resultou na concessão da agora chamada Malha I;
b) a legalidade da Cisão da concessão da Malha Nordeste, que gerou
o contrato da Malha II;
c) a existência e o conteúdo dos estudos que comprovam a manutenção
do equilíbrio contratual da Malha Nordeste antes da assinatura do
Contrato de concessão da Malha II; e
d) a governança da atuação dos financiadores públicos no
empreendimento (a liberação de recursos do fundo em desacordo
com as normas internas, por exemplo, é problema de controles
internos do fundo e não de governança do empreendimento).
4.4. Metodologia
54. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria
Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010.
55. Na fase de planejamento foram realizadas, primeiramente, pesquisas na
legislação e ofícios de requisição foram encaminhados aos principais órgãos
envolvidos no empreendimento, BNB, MI, MTPA e Sudene (peças 6 e 8-10) no
sentido de entender sua forma de participação na construção da Transnordestina.
Com o mesmo intuito, encaminhou-se ofício ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (peça 11). Foram também realizadas entrevistas com a
ANTT e com a Casa Civil da Presidência da República. A partir desta análise
inicial pôde-se construir imagem clara e completa de como a governança do
empreendimento está estruturada, definir o escopo desta auditoria e construir a
matriz de planejamento.
56. Para validação da matriz de planejamento, a equipe de auditoria realizou painel
de referência interno, que contou com a participação de membros de todas as
diretorias da então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária,
Hídrica e Ferroviária (SeinfraHidroFerrovia) e do gabinete do Ministro-Relator
Walton Alencar Rodrigues.
57. Por fim, ainda no planejamento, a equipe elaborou a matriz de critérios, a partir
de critérios normativos, contratuais e de boas práticas, com destaque para o
Referencial de Governança de Políticas Públicas elaborado pelo TCU. As boas
práticas elencadas pelo documento podem, por analogia, trazer conceitos
aplicáveis aos processos internos da ANTT em busca do cumprimento do
contrato, especificamente quando tratam da institucionalização dos processos, da
busca e do tratamento por informações e da coordenação com outros
stakeholders.
58. Durante a execução, foram realizadas três entrevistas com equipes da ANTT,
cujos registros validados foram utilizados como evidência no presente relatório.
5. DELIMITAÇÃO DA ESTRUTURA DE GOVERNANÇA DO
EMPREENDIMENTO
59. O projeto de construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) envolve um
grande número de entes públicos e privados, situação atípica em se tratando
formalmente de uma concessão de serviço público delegada à iniciativa privada,
com diversos papéis e responsabilidades, definidos em vários documentos, desde
normativos legais até termos de compromisso, passando por contratos de
concessão, de financiamento e outros. A compreensão da participação de todos
os principais atores envolvidos foi objeto da questão 1 da Matriz de Planejamento
desta Auditoria Operacional.
60. O papel dos entes públicos vai desde a elaboração da política pública até o
financiamento da obra, tanto por meio de acionistas diretos na concessionária
como por meio de empréstimos com taxas de juro subsidiadas, sem esquecer a
regulação e fiscalização do contrato de concessão e da obra. Os entes privados,
concessionária e seus acionistas, por sua vez, são responsáveis, respectivamente,
pela execução da obra e por aportar recursos próprios e celebrar os contratos de
financiamento.
61. No sentido de obter informações sobre a atuação dos entes envolvidos, além de
pesquisa à legislação e normativos internos aplicáveis, foram encaminhados os
Ofícios de Requisição 1 a 5-334/2016-SeinfraHidroFerrovia (peças 6 e 8-11),
para o MI, o MTPA, o MPOG, a Sudene e o BNB. Essas respostas estão incluídas
nas peças 15 a 17, 20, 35 e 36.
62. Este capítulo, portanto, procura detalhar a participação e responsabilidade de
cada ente envolvido na construção da ferrovia, conforme resumido na Tabela 2
abaixo, delimitando sua estrutura de governança atual.
63. Além disso, embora se trate de empreendimento privado, no âmbito de contrato
de concessão de serviço público de transporte ferroviário, a grande diversidade
de atores públicos envolvidos na construção da ferrovia parece requerer trabalho
adicional de coordenação por parte dos órgãos à frente do projeto. Por isso, a
segunda parte do capítulo pretende realizar breve descrição de como ocorrem as
diversas relações entre os entes públicos que participam do projeto e quais os
mecanismos de coordenação adotados pelo Governo Federal. Essas questões
também foram tratadas no âmbito dos citados Ofícios.
5.1. Principais atores envolvidos
64. Entende-se pertinente, inicialmente, trazer à baila tabela resumo em que constam
os órgãos mais importantes que possuem ligação com o empreendimento de
construção da FTN. Tabela 2 - Entes envolvidos no projeto Nova Transnordestina
Papel Ente Responsabilidades
Concessionária Transnordestina Logística
S. A. – TLSA
Executar as obras e operar a futura ferrovia;
Controlador
privado da
concessionária
Companhia Siderúrgica
Nacional - CSN
Aportar recursos no capital social da
concessionária;
Viabilizar recursos para conclusão do projeto; e
Indicar 5 dos 7 membros do Conselho de
Administração da concessionária;
Regulador ANTT Autorizar, fiscalizar e aprovar a construção; e
Regular e Fiscalizar a prestação dos serviços;
Gestor –
formulador de
políticas públicas
Ministério dos
Transportes, Portos e
Aviação Civil - MTPA
Elaborar a política nacional de transporte
ferroviário; e
Coordenar o Grupo Interministerial de
Acompanhamento da construção da Ferrovia Nova
Transnordestina instituído em 2009 e encerrado
em 2015.
Gestor/
Financiador
Ministério da Integração
Nacional - MI
Gerir o FINOR (aprovar os projetos de
investimentos e autorizar liberação dos recursos).
Coordenar o Grupo Interministerial para elaborar
proposta para conclusão da Transnordestina
(período pré FTN), que funcionou entre julho e
setembro de 2003.
Gestor/
Financiador e
agente financeiro
Superintendência de
Desenvolvimento do
Nordeste – Sudene
Gerir o FDNE (aprovar os projetos de
investimentos e autorizar liberação dos recursos).
Gestor –
Financiador e
agente financeiro
Banco do Nordeste do
Brasil – BNB
Gerir o FNE (aprovar os projetos de investimentos
e autorizar liberação dos recursos); e
Ser agente financeiro do Finor, do FDNE e do
FNE (assinar os contratos de financiamento,
analisar e aprovar as prestações de contas e
liberar os recursos).
Financiador Banco de
Desenvolvimento
Econômico e Social –
BNDES
Financiar o aporte de capital próprio pela CSN na
concessionária; e
Financiar parte das obras de construção da
ferrovia.
Acionista público VALEC Aportar recursos no capital social da
concessionária; e
Indicar 2 dos 7 membros do Conselho de
Administração.
Desapropriações
Departamento Nacional
de Infraestrutura de
Transportes Terrestres -
DNIT
Realizar a desapropriação da faixa de domínio do
trecho Missão Velha – Salgueiro.
Governo do estado de
Pernambuco
Realizar a desapropriação da faixa de domínio do
trecho Divisa PE/PI – Salgueiro – Suape (TT
282/2007.
Governo do estado do
Ceará
Realizar a desapropriação da faixa de domínio do
trecho Missão Velha – Pecém (TT 283/2007).
Governo do estado do
Piauí
Realizar a desapropriação da faixa de domínio do
trecho Divisa PE/PI – Eliseu Martins (TT
284/2007).
Licenciamento
ambiental
Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais
Renováveis - Ibama
Realizar o licenciamento ambiental da obra de
construção, concedendo as licenças prévia, de
instalação e de operação do empreendimento.
Fonte: Nota técnica 14/2012 – SEGEST/MT (TC 010.453/2014-8, peça 192, p. 9).
5.1.1 TLSA
65. A TLSA é a empresa concessionária responsável pela construção e operação da
FTN. É controlada pela CSN.
66. A FTN corresponde à Malha II, resultante, como já mencionado, da cisão da
Malha Nordeste, objeto do contrato de concessão original assinado em
31/12/1997 entre a União, por intermédio do MTPA, e a então CFN. Com a cisão
da concessão original – cuja legalidade está sendo discutida no TC
012.179/2016-7, representação do MPTCU – autorizada pela Resolução-ANTT
4.042/2013, a Malha Nordeste foi dividida na Malha I – composta pelos trechos
São Luiz-Mucuripe, Arrojado-Cabedelo e Macau-Recife – e na Malha II. A
concessionária operadora da Malha I é a FTL, cujos controladores são a CSN e
a Taquari Participações S. A.
67. Pela referida resolução, a composição acionária da TLSA, operadora da Malha
II, é formada pela CSN, pela Valec, pelo FDNE e pelo BNDES (por meio da
BNDESPar). A TLSA manteve o mesmo Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
(CNPJ) da CFN enquanto a FTL possui um novo.
68. Na citada norma não há composição acionária definida, remetendo para que isso
seja feito no momento da cisão. Segundo o sítio da Comissão de Valores
Imobiliários, alimentado com informações da própria concessionária, a
composição acionária da TLSA constitui-se da seguinte forma: Tabela 3 – Composição acionária da TLSA
ACIONISTA AÇÕES
ORDINÁRIAS
AÇÕES
ORDINÁRIAS
(%)
AÇÕES
PREFERENCIAIS
AÇÕES
PREFERENCIAIS
(%)
TOTAL DE
AÇÕES
TOTAL DE
AÇÕES (%)
COMPANHIA SIDERURGIA
NACIONAL CSN 24.168.304 92,60 0 0,00 24.168.304 46,30
BNDES PARTICIPAÇÕES SA 208.743 0,80 1.557.818 5,97 1.766.561 3,38
BNDES 0 0,00 2.386.777 9,14 2.386.777 4,57
VALEC ENGENHARIA CONSTRUÇÕES E FERROVIAS
SA
1.722.716 6,60 18.686.075 71,59 20.408.791 39,10
FINAME 0 0,00 565.755 2,17 565.755 1,08
FUNDO DE INVESTIMENTOS DO NORDESTE - FINOR
0 0,00 2.903.323 11,12 2.903.323 5,56
TOTAL 26.099.763 100,00 26.099.748 100,00 52.199.511 100,00
Fonte: Item 15. Controle e grupo econômico / subitem 15.1/2 posição acionária do Sistema
EmpresasNet (ENET) da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) acesso digital por meio do
endereço eletrônico https://www.rad.cvm.gov.br/enetconsulta/frmGerenciaPaginaFRE.aspx?CodigoTipoInstituicao=
1&NumeroSequencialDocumento=62143 (acesso em 22/3/2017, com informações atualizadas
em 24/1/2017 16:59).
69. Em 22/1/2014, foi assinado novo Contrato de Concessão entre a União, por
intermédio da ANTT, e a TLSA, definindo o objeto da concessão, as obrigações
da concessionária e do poder concedente, renovando o prazo da concessão até
2057 ou até o atingimento da taxa de retorno de 6,75% a.a (peça 34, p. 4).
5.1.2 Companhia Siderúrgica Nacional - CSN
70. A CSN é a única acionista privada do empreendimento, sendo a controladora da
TLSA. De acordo com o Acordo de Investimentos, deveria aportar no capital
social da companhia
R$ 1.387 milhões (o que correspondia à 18,39% do investimento total previsto na
obra), sendo
R$ 675 milhões por meio de financiamento do BNDES e R$ 712 milhões de capital
próprio (correspondente a apenas 9,44% do valor então estimado da obra). Além
disso, a CSN obrigava-se, pelo mesmo Acordo, a prover R$ 501 milhões sob a
modalidade de Contrato de Uso da via Permanente (e/ou outras modalidades
reguladas pela ANTT), dos quais
R$ 463 milhões seriam provenientes de financiamento do BNDES, para
integralizar os R$ 7.542 milhões necessários à conclusão das obras (valor
estimado até então).
71. Por ocasião da assinatura do Acordo de Investimentos, estimava-se o prazo de
conclusão das obras em 36 meses, ou seja, até janeiro de 2017, desde que
cumprido o cronograma de liberação de recursos.
72. O Acordo de Acionistas previu que a CSN, como acionista controlador da TLSA,
designe a maioria dos membros do Conselho de Administração e seu presidente.
73. A cláusula 3.8 do Acordo de Investimento (peça 48, p. 9) estabeleceu que, caso a
TLSA necessite de recursos adicionais para conclusão do empreendimento, a
obtenção de tais recursos será de responsabilidade da CSN.
5.1.3 ANTT
74. A ANTT é a agência reguladora responsável pela regulação, fiscalização e
acompanhamento da construção da ferrovia e da futura prestação do serviço de
transporte ferroviário. A ANTT foi criada pela Lei 10.233/2001 e não existia,
portanto, quando da celebração do contrato de concessão original, em 1997. A
ANTT, no entanto, foi responsável pela assinatura do novo Contrato de
Concessão da Malha II com a TLSA em 22/1/2014.
75. Pelas regras definidas no novo contrato, a Agência deve fiscalizar o cumprimento
das obrigações contratuais pela concessionária, entre as quais a conclusão dos
trechos ferroviários de acordo com o cronograma definido no contrato. O
descumprimento do cronograma pela concessionária pode gerar a aplicação de
penalidades pela ANTT – como advertência e multa – e até mesmo a declaração
de caducidade da concessão. A TLSA, contudo, pelo disposto no novo Contrato
de Concessão (peça 34, p. 6, Cláusula Quarta, §3º do Contrato de Concessão),
não pode ser penalizada pelo atraso nas obras se o atraso decorrer de problemas
na liberação de recursos provenientes dos entes públicos, exceto se decorrente de
sua responsabilidade, apurada em processo administrativo realizado pela
Agência.
76. Por isso, a ANTT deve, além de fiscalizar o cumprimento dos prazos contratuais
pela concessionária, acompanhar as razões que derem origem a eventuais atrasos
na liberação de recursos provenientes dos entes públicos, de forma a se certificar
de que a TLSA foi ou não responsável por tais atrasos e, assim, poder aplicar as
medidas sancionadoras (e saneadoras) pertinentes.
77. Além disso, a Agência Reguladora deve, nos termos da fórmula definida na
Cláusula Terceira do Contrato de Concessão, acompanhar o capital próprio
investido (CPI) pela concessionária com vistas a verificar a taxa de retorno (TR)
do referido instrumento, uma vez que a concessão se extingue quando a TR
alcançar 6,75%, ou em 31/12/2057, se não atingir esse resultado.
78. A área técnica responsável pelo acompanhamento das concessões ferroviárias é
a Superintendência de Infraestrutura e Transporte Ferroviário de Cargas (Sufer).
A estrutura desse departamento será melhor delimitada no decorrer da análise,
quando da descrição dos achados.
5.1.4 Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
79. O Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) foi um dos
signatários do Protocolo de Intenções assinado com a concessionária (então
CFN) em 25/11/2005. Nos termos desse Protocolo, suas atribuições são
supervisionar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados (Dnit, Valec,
ANTT) e coordenar, no âmbito governamental, as providências necessárias à
execução do Projeto. Nesse sentido, a Pasta atua por meio da Secretaria de
Fomento para Ações de Transporte (SFAT). Seu Regimento Interno (Portaria-GM
250/2012) traz, entre outras competências, a coordenação e avaliação técnica e
econômica dos projetos de concessão, a ser realizada pelo Departamento de
Concessões.
80. No âmbito do Projeto, pertinente ressaltar que coordenou Grupo de Trabalho
com a função, justamente, de coordenar as atuações dos entes públicos envolvidos
na construção da referida ferrovia. A atuação desse grupo será melhor detalhada
na segunda parte desse capítulo.
81. Em sua resposta (peça 17), o MTPA reforçou que sua competência se dá no
âmbito da formulação, coordenação e supervisão de políticas públicas nacionais
e que o papel de acompanhar e fiscalizar o contrato de concessão seria da ANTT.
Relatou, contudo, que desde junho de 2016 estão sendo realizadas reuniões entre
representantes da Casa Civil, do MPOG, do MTPA, do Ministério da Fazenda,
da Valec e da ANTT para tomar conhecimento da situação das obras e buscar
soluções para sua retomada. Ressaltou, todavia, que diante da complexidade das
questões envolvidas, o Ministério ainda não teria “uma posição concreta acerca
das medidas a serem adotadas”.
82. Mencionou que em 5/9/2016 foi criado, por meio da Portaria-MT 370/2016, novo
grupo de trabalho “com o objetivo de subsidiar a Agência Nacional de
Transportes Terrestres – ANTT na análise dos projetos a serem apresentados pela
Ferrovia Transnordestina, bem como na definição de seus respectivos
orçamentos”. Segundo a Pasta, o início das atividades desse grupo possibilitaria
uma melhor compreensão da FTN para posterior tomada de decisão pelo
Governo Federal. Em razão de a concessionária não ter entregue os projetos
conforme solicitado pela Agência, o grupo foi desfeito.
5.1.5 Valec
83. A Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. é uma empresa pública,
reestruturada pela Lei 11.772/2008, e tem por função social a construção e
exploração de infraestrutura ferroviária. O art. 9º, inciso IX, do referido diploma
legal (incluído pela Lei 12.058/2009) prevê, expressamente, que compete à Valec,
em conformidade com as diretrizes do Ministério dos Transportes, “participar
minoritariamente do capital de empresas que tenham por objeto construir e
operar a EF 232”. O trecho corresponde ao trecho Suape – Eliseu Martins da
Ferrovia Transnordestina.
84. O Acordo de Investimentos prevê que a Valec aportaria, inicialmente,
R$ 230 milhões no capital social da concessionária, correspondente a pouco mais
de 3% do montante do orçamento total das obras, ou a 8,3% do capital social
previsto. Os aportes da Valec na concessionária até o momento, contudo, são da
ordem de R$ 1 bilhão, pois, além dos valores de sua responsabilidade original
previstos no Acordo de Investimentos, a empresa estatal também efetuou aportes
em substituição ao Finor e ao FDNE, em razão do disposto na cláusula 3.1.4
do referido acordo. Ela estabelece que se, por qualquer razão, o Finor e/ou o
FDNE deixarem de disponibilizar, total ou parcialmente, os recursos de sua
responsabilidade (devidamente corrigidos) dentro do prazo previsto no
cronograma do Acordo de Investimentos, a Valec fica obrigada a aportar com
recursos próprios na concessionária o valor faltante. Os valores pagos pela
Valec são discriminados na tabela a seguir.
Tabela 4 – Total de Aportes da Valec na TLSA
Motivação Principal Atualização Monetária Total
Responsabilidade Valec 229.600.000 7.593.448 237.193.448
Em Substituição ao Finor 484.370.442 82.417.800 566.788.242
Em Substituição ao FDNE - 320.618.310 320.618.310
Total 713.970.442 270.629.558 1.124.600.000
Fonte: TC 021.577/2016-1, peça 52, p. 10-11 (Setembro de 2016). Elaboração:
SeinfraPortoFerrovia.
85. Embora o Acordo de Investimentos estabeleça (cláusula 3.1.1) que todos os
valores previstos para serem aportados pelos acionistas e investidores serão
corrigidos pro rata temporis pela variação do IPCA entre abril de 2012 e a data
do efetivo desembolso, os contratos de financiamento com os fundos públicos
(FDNE, Finor e FNE) não preveem qualquer atualização monetária. Por isso, a
Valec tem sido chamada a complementar, também, o montante correspondente à
atualização monetária da parte desses fundos, conforme discriminado na Tabela
4.
86. A aplicação dos recursos aportados pela Valec no capital social da TLSA não são
objeto de qualquer fiscalização por parte da empresa estatal, diferentemente do
que ocorre com os aportes do Finor (que dependem de prévia comprovação da
execução dos investimentos, que serão ressarcidos) e do FDNE, cujas liberações
de recursos dependem, entre outras coisas, da comprovação da correta utilização
das parcelas anteriormente liberadas.
87. A Valec, como acionista da TLSA, participa do Conselho de Administração da
concessionária com apenas 2 do total de 7 conselheiros. Os membros da diretoria
são eleitos em chapa por voto da maioria do Conselho de Administração (peça
49, p. 15).
88. O Acordo de Acionistas prevê (peça 49, p. 10, cláusula 3.2) que diversas matérias
– como alteração do objeto social, alteração do estatuto social, liquidação,
dissolução, falência, recuperação judicial, fusão incorporação, cisão,
reorganização societária etc. – dependem de prévia aprovação da Valec. Outras
matérias, tais como orçamento anual, escolha dos auditores independentes,
aprovação da política comercial, de fornecedores, de clientes, para investimentos
etc., dependem de aprovação prévia da Valec apenas nos 3 primeiros anos de
vigência do Acordo.
89. A participação da Valec no projeto da Transnordestina é objeto de auditoria
operacional conduzida por esta SeinfraPortoFerrovia no âmbito do TC
021.577/2016-1, que se encontra em fase de elaboração do relatório de auditoria.
5.1.6 Ministério da Integração Nacional e Finor
90. Também foi um dos signatários do Protocolo de Intenções assinado com a
concessionária (então CFN) em 25/11/2005. Nos termos desse Protocolo, suas
atribuições são coordenar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados
(unidades da estrutura organizacional do Ministério, antiga Adene – sucedida
pela Sudene) e coordenar, no âmbito governamental, as providências necessárias
à execução do Projeto.
91. Previamente à assinatura do referido termo, coordenou Grupo de Trabalho
Interministerial, instituído pelo Decreto s/n de 11/6/2003, que efetuou análise
situacional da então Ferrovia Transnordestina e propôs, como relatório final, a
execução da remodelação da malha existente, a reconstrução de trechos
inoperantes e a construção de novos trechos. Essas propostas foram o embrião
do Protocolo de Intenções, que eventualmente redundou na criação da FTN (peça
17, p. 3).
92. O MI é responsável pela formulação das políticas públicas que norteiam a
atuação dos 3 fundos públicos regionais que financiam a implantação da FTN –
Finor, FDNE e FNE. Com a extinção da antiga Sudene, em 2001, o Ministério
passou a ser responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos financiados
pelo Finor.
93. O Finor é mero ente contábil, sem personalidade jurídica. Trata-se de benefício
fiscal concedido pelo Governo Federal, criado pelo Decreto-Lei 1.376/1974, e
reformulado pela Lei 8.167/1991, regulamentada pelo Decreto 101/1991, com
modificações introduzidas pela Medida Provisória 2.199-14/2001 (última
reedição da MP 2.058, de 23/8/2000). Destina-se a apoiar financeiramente
empreendimentos instalados ou que venham a se instalar na área de atuação da
Sudene, com vistas a contribuir para o desenvolvimento econômico da Região
Nordeste e parte dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo.
94. Os recursos do Finor são provenientes, principalmente, de opções de pessoas
jurídicas contribuintes do imposto de renda incidente sobre o lucro real que
podem deduzir parte desse imposto como forma de incentivo fiscal, para
aplicação em projetos aprovados pelo seu órgão gestor, atualmente o
Departamento Financeiro e de Recuperação de Projetos (DFRP). Os recursos do
Finor, portanto, possuem natureza de renúncia fiscal. No caso da FTN, os
recursos são oriundos de parcelas do IRPJ devidos pela CSN e sistema BNDES
(incluindo BNDESpar e Finame).
95. O benefício foi extinto pelo art. 32, inciso XVI, da MP 2.156-/2001, que revogou
o inciso I do art. 1º da Lei 8.167/1991, não havendo mais, dessa forma, a
admissão de novos projetos.
96. O agente financeiro e representante legal do Finor é o BNB, a quem cabe liberar
os recursos do fundo por meio da subscrição e integralização de debêntures e de
ações emitidas pelas empresas beneficiárias.
97. Atualmente, o DFRP, que integra a estrutura da Secretaria de Fundos Regionais
e Incentivos Fiscais do MI (Decreto 8.161/2013), é o órgão responsável pela
gestão e fiscalização da carteira de projetos ativos do Finor (em número de 20),
uma vez que desde 2001 não são admitidos novos projetos.
98. Segundo informado pelo Ministério (peça 15), o acompanhamento físico-contábil
do projeto, inclusive a verificação da compatibilidade da execução da Ferrovia
com o projeto aprovado, está a cargo da Gerência Regional de Recife (GRR),
subordinada ao DFRP.
99. A liberação de recursos do Fundo depende, entre outros pontos, da constatação
da correta implantação física do projeto e da comprovação física e documental
da execução da obra com recursos próprios do beneficiário, de modo que o modus
operandi do Finor se caracteriza como ressarcimento de recursos previamente
aplicados. Conforme informado pelo MI, o acompanhamento do projeto é feito
mediante visitas trimestrais in loco ao empreendimento, observando a
conformidade do executado com as metas físicas, além de verificação contábil
dos investimentos apresentados pela beneficiária, tudo de acordo com o Manual
de Fiscalização de Projetos e demais normas aplicáveis.
100. Diferentemente do que ocorre com os recursos proveniente do FDNE, no caso do
Finor o BNB não participa do acompanhamento e fiscalização da aplicação dos
recursos, que são de inteira responsabilidade do Ministério. O Banco apenas
transfere os recursos ao beneficiário, após autorização do MI. Não obstante, o
Decreto 101/1991 prevê a realização de acompanhamento conjunto com o banco
operador quando se julgar necessário.
101. O Acordo de Investimentos estabelece que a participação financeira do Finor
ocorra como aporte de capital na TLSA. O montante de recursos previstos é de
R$ 1.143 milhões, ou 15,16% do total de recursos necessários para construção
da ferrovia (conforme estimado naquele momento). No entanto, apenas parte
desses recursos, R$ 364 milhões, havia sido efetivamente transferida para a
concessionária até dezembro de 2016. Em razão disso, a Valec, em cumprimento
à cláusula 3.1.4, como já mencionado, substituiu parte desses aportes.
102. Deve-se notar que o Finor (seu representante legal ou o MI) não participou da
assinatura do Acordo de Investimentos, o qual, todavia, especifica aporte de
recursos do Fundo em montante superior ao que até então já havia sido
aprovado pelo MI. Apenas em abril de 2016 o Ministério aprovou aumento da
participação do Finor no valor previsto no Acordo de Investimentos, como se verá
a seguir.
103. No âmbito do Finor, o projeto original de construção da Ferrovia
Transnordestina foi aprovado pela antiga Sudene (extinta em 2001; a atual
Sudene foi recriada em 2007, como se detalha mais abaixo), por meio da
Resolução 11.226/1999, nos termos do art. 9º da Lei 8.167/1991, por meio da
emissão de ações da beneficiária em nome do Fundo. O valor estimado do projeto
à época era de R$ 398 milhões e a participação do Finor seria de 50% (a preços
de fev/1999).
104. Ao longo dos anos, o projeto sofreu diversas alterações de conteúdo e valores.
Trechos que constavam do projeto original, como Sobradinho (BA) - Petrolina
(PE), foram suprimidos, enquanto outros foram incluídos, como Eliseu Martins
(PI) - Salgueiro (PE). Além disso, trechos que seriam apenas recuperados, como
Salgueiro-Recife (PE), passaram a ser objeto de nova construção. Os valores do
projeto e a correspondente participação do Finor também foram
significativamente alterados. Em 2006, quando se definiu o atual projeto em
execução, o custo da obra foi estimado em R$ 4,5 bilhões (a preços de fev/2006)
e a participação do Fundo foi reduzida percentualmente para 33,3%, mas o
montante sofreu significativo acréscimo, passando para R$ 1,5 bilhão.
105. A última alteração de valores do projeto, no âmbito do Finor, ocorreu em 2016,
com a aprovação do pleito da concessionária de adequação técnica visando à
reestruturação financeira, quando o investimento total passou para R$ 9,2
bilhões e a participação do Finor foi elevada de
R$ 823 milhões para R$ 1,143 bilhão (peça 15, p. 6), conforme valor previsto no
Acordo de Investimentos.
106. O último aporte de recursos no projeto ocorreu em 16/1/2017, no valor de R$ 152
milhões, autorizado pelo Ministro de Estado da Integração Nacional (peça 51),
já destinados para aumento do capital social da companhia (peça 52).
107. Importante registrar que, após essa liberação, o Tribunal, por meio do Acórdão
67/2017-TCU-Plenário, aprovou medida cautelar proposta pelo Ministro Walton
Alencar Rodrigues, suspendendo todos os repasses de recursos públicos ao
projeto da FTN ou à TLSA até que a concessionária apresente à ANTT todos os
elementos de projeto e que a Agência valide as alterações do projeto e o novo
orçamento da obra.
5.1.7 Sudene e FDNE
108. A Sudene é uma autarquia federal (re)criada pela Lei Complementar 125/2007,
com sede em Recife/PE. Sucedeu a Agência de Desenvolvimento do Nordeste
(Adene) na participação do Projeto da Ferrovia Transnordestina, como gestora
do FDNE. Além disso, define prioridades para utilização dos recursos do FNE.
109. O FDNE é um fundo contábil criado pela Medida Provisória 2.156-5/2001 e
regulamentado, atualmente, pelos Decretos 6.952/2009 e 7.838/2012, sendo que
o projeto da Transnordestina é regido pela primeira norma. Beneficia a área de
atuação da Sudene e é por ela gerido. Tem como agente operador preferencial o
BNB. Diferentemente dos outros fundos regionais, a principal fonte de recursos
do FDNE são dotações do Orçamento Geral da União (OGU, Tesouro Nacional),
isto é, não possui nenhuma receita vinculada. As primeiras operações de
financiamento do FDNE só vieram a ser contratadas em 2006, ainda assim com
dificuldades operacionais para a liberação de recursos.
110. É destinado a financiar projetos de infraestrutura ou grandes projetos
considerados estruturadores, com potencial de alavancar o desenvolvimento
regional. Até o momento existe pequeno número de projetos beneficiados com
recursos deste Fundo, sendo a Transnordestina o maior deles.
111. O FDNE é o principal financiador das obras da Ferrovia Transnordestina. De
acordo com o previsto no Acordo de Investimentos, é responsável pelo aporte de
R$ 3,87 bilhões por meio da emissão de debêntures, o que correspondia a mais
de 50% do orçamento total do projeto estimado naquele momento.
112. Conforme estabelecem as regras do Fundo, 50% das debêntures aportadas no
projeto devem (conforme cláusula 3.4 do Acordo de Investimentos, desde que em
obediência às regras do fundo) ser convertidas em ações da companhia
financiada após a entrada em operação do empreendimento.
113. A Sudene assinou o Acordo de Investimentos na qualidade de gestora do FDNE.
Antes, a Adene, antecessora da Superintendência, havia assinado o Protocolo de
Intenções (2005) se comprometendo a analisar a carta-consulta do Projeto para
aplicação de recursos do referido Fundo.
114. Conforme consta das peças 35 e 36, a Sudene é responsável pela aprovação dos
projetos que pretendem utilizar recursos do Fundo. O processo tem início com a
apresentação pelo interessado do pleito à Superintendência, por meio de carta-
consulta descrevendo o empreendimento a ser financiado. Se a carta-consulta é
aprovada, o interessado tem prazo de 120 dias para encaminhar o projeto
definitivo, com toda documentação exigida, inclusive os estudos de viabilidade
técnica, econômico, financeira e ambiental.
115. Na análise do projeto, a Sudene conta com o apoio do BNB, conforme acordo de
cooperação técnica firmado em 2005 entre a antiga Adene e o Banco e contrato
de prestação de serviços (para análise de viabilidade econômico-financeira e de
risco para projetos do FDNE) celebrado em 2008 entre a Sudene e o Banco.
116. No caso da Transnordestina, foram submetidas diversas cartas-consulta à
Sudene, ainda sob a égide do Decreto 4.253/2002 (revogado pelo Decreto
6.952/2009). O empreendimento atual teve sua carta-consulta aprovada pela
Diretoria Executiva da Sudene por meio da Resolução 19, de 8/9/2008. Já o
projeto foi aprovado pela Sudene por meio da Resolução 24, de 24/11/2008, após
análise do BNB e parecer favorável da área técnica da Superintendência.
117. O contrato de financiamento (Contrato Particular de Investimento) foi celebrado
entre o BNB, a TLSA e a CSN em abril de 2009.
118. Posteriormente, foram aprovadas pela Sudene diversas alterações no projeto a
pedido da concessionária, envolvendo adequações técnicas, reconfiguração do
cronograma físico-financeiro, de desembolso e de reembolso, aumento do
orçamento global do projeto e aporte adicional de recursos do FDNE.
119. Além disso, a Sudene precisa aprovar previamente as liberações de recursos para
os projetos. O processo de liberação tem início quando a empresa protocola
pedido junto ao BNB, declarando que o empreendimento está sendo implantado
de acordo com o cronograma aprovado e que tem recursos próprios para
contrapartida. O banco é responsável por fiscalizar e atestar a veracidade das
informações prestadas, por meio de acompanhamento físico, financeiro e contábil
do empreendimento. Confirmada a regularidade do projeto e os demais trâmites
bancários, como apresentação de garantias e análise cadastral, o BNB propõe à
Sudene que os recursos financeiros sejam liberados. Com o parecer positivo do
banco, a Sudene então autoriza o operador financeiro a efetuar a transferência
ao beneficiário, antecedida da subscrição de debêntures.
120. A movimentação dos recursos se dá em conta vinculada, exclusivamente pelo
agente operador a pedido do beneficiário.
121. Até o momento já ocorreram sete liberações de recursos para a TLSA, totalizando
R$ 3,065 bilhões, todas já sob o amparo do Decreto 6.952/2009. A primeira
parcela foi liberada em janeiro de 2010, no valor de R$ 336 milhões, e a última
em agosto de 2014, no montante de R$ 800 milhões. Desde então não foi
apresentado nenhum novo pedido de liberação de recursos pela concessionária à
Sudene, uma vez que ainda existem pendências na aprovação pelo BNB das
parcelas anteriormente liberadas (peça 50, p. 4).
5.1.8 BNB e FNE
122. BNB é uma instituição financeira múltipla, criada pela Lei 1.649/1952,
organizada na forma de sociedade de economia mista, com capital aberto e mais
de 90% sob controle do governo federal. Possui sede na cidade de Fortaleza/CE.
123. É administrador do FNE e agente financeiro (ou operacional) do FDNE e do
Finor, principais financiadores do projeto da Ferrovia Transnordestina, embora
desempenhe papel mais restrito no âmbito do Finor, atuando apenas como
operador.
124. O BNB é signatário do Protocolo de Intenções (2005), no qual se comprometia a
analisar os estudos de viabilidade do projeto que ainda seriam apresentados pela
concessionária, além de celebrar os instrumentos jurídicos necessários à
concessão do financiamento na qualidade de agente financeiro do FDNE.
125. O referido Banco, contudo, não participou da celebração do Acordo de
Investimentos. Nesse momento, já estavam praticamente acertados os últimos
repasses de recursos do FNE, que totalizariam o valor de R$ 180 milhões,
baseado no Contrato de Abertura de Crédito por Instrumento Particular
16.2009.1170.3262, celebrado com a TLSA em 8/5/2009.
126. O FNE foi criado pelo art. 159, inciso I, alínea “c”, da Constituição de 1988 e
regulamentado pela Lei 7.827/1989. É um dos instrumentos de financiamento da
Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). É operado pelo BNB,
que é responsável tanto pela aprovação dos projetos beneficiados como pelo
repasse dos recursos e fiscalização de sua aplicação, seguindo as prioridades
estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Sudene e as diretrizes do MI.
127. Os recursos do FNE representam apenas 2,4% do valor estimado para
implantação da Transnordestina quando da assinatura do Acordo de
Investimentos. A totalidade desses recursos,
R$ 180 milhões, já foi transferida pelo BNB.
128. Como se percebe, entre os diversos financiadores públicos da Transnordestina, 3
são fundos regionais vinculados ao MI, mas que possuem regras de
funcionamento próprias, além de diferentes gestores – responsáveis pela
aprovação dos projetos – e responsáveis pelo acompanhamento. Para facilitar o
entendimento dessas diferenças, elaborou-se a tabela 5.
Tabela 5 – Fundos Regionais que financiam a Transnordestina e seus respectivos
responsáveis
Fundos Valores
(R$ milhões) Participação Gestor Acompanhamento Operador
Finor 1.143 Aporte MI (DFRR) MI (GRR) BNB
FDNE 3.876 Debêntures * Sudene BNB BNB
FNE 180 Empréstimo BNB BNB BNB *(50% conversíveis em ações após entrada em operação)
Fonte: Respostas aos Ofícios de Requisição 1 a 5. Elaboração: SeinfraPortoFerrovia.
5.1.9 BNDES
129. O BNDES é um banco público, com sede na cidade do Rio de Janeiro/RJ, criado
pela Lei 1.628/1952. Possui linhas de crédito específicas, com juros
diferenciados, para investimento em infraestrutura de transporte, inclusive
ferroviário.
130. No caso da Ferrovia Transnordestina, foi um dos signatários do Protocolo de
Intenções (2005), no qual se comprometia a analisar os estudos de viabilidade do
projeto e a carta-consulta com solicitação de apoio financeiro à concessionária,
além de optar, a cada exercício, em aplicar no Projeto, por intermédio do Finor,
recursos indicados na sua declaração de rendimentos até o montante acumulado
de R$ 1,5 bilhão.
131. O Acordo de Investimentos (peça 48) – que não foi assinado pelo Banco – previu
financiamento de R$ 675 milhões para aporte de capital da CSN na TLSA e mais
R$ 225 milhões para a TLSA para custeio das obras. Todos esses recursos foram
transferidos (antes mesmo da celebração do Acordo de Investimentos). Além
disso, o referido Acordo também previa que o Banco financiaria R$ 463 milhões
(dos R$ 501 milhões) para a CSN celebrar Contrato de Uso da Via Permanente,
comprando de forma antecipada capacidade da ferrovia.
132. Em diversas manifestações, a TLSA menciona que parte dos recursos públicos
previstos que não teriam sido aportados no projeto da Transnordestina seria o
financiamento pelo BNDES dos recursos necessários para celebração do
Contrato de Uso da via Permanente. O Banco, no entanto, registra que a carta-
consulta apresentada pela CSN não foi aprovada, em razão de questões
creditícias que impediam o aumento da participação do BNDES.
5.1.10 Dnit
133. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) é uma
autarquia federal, com sede em Brasília, criada pela Lei 10.233/2001. No âmbito
do Projeto da Transnordestina, é responsável pela expedição dos Atos
Declaratórios de Utilidade Pública para fins de desapropriação das áreas
necessárias à viabilização do traçado da ferrovia (desde que não coincidentes
com trechos do traçado atual da Malha Nordeste). Também foi responsável por
executar as desapropriações da faixa de domínio do trecho Missão Velha –
Salgueiro.
134. No Protocolo de Intenções (2005), era responsável por aprovar os projetos de
engenharia e fiscalizar a execução das obras (essa atribuição posteriormente foi
transferida para a ANTT, como órgão regulador setorial).
5.1.11 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
135. Como se trata de obra incluída no PAC, o empreendimento possui interface com
o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), por meio, segundo
o Decreto 8.818/2016, da Secretaria de Desenvolvimento de Infraestrutura (SDI),
que exerce atualmente as funções da antiga Secretaria do PAC.
136. Em resposta ao Ofício de Requisição 5-334/2016-SeinfraHidroFerrovia (peça
16), acerca da atuação do Ministério no âmbito do citado projeto, a referida
Pasta respondeu que acompanha os relatórios sobre o andamento das obras de
forma a tentar compatibilizar os recursos previstos pelos responsáveis das obras
com as disponibilidades orçamentárias em cada exercício. Além disso, foram
realizadas reuniões no âmbito das Salas de Situação do PAC acerca da
recuperação do cronograma. Essas reuniões, contudo, não possuem sistemática
para confecção de atas, o que impede um relato mais preciso de seus conteúdos
e decisões por parte da equipe de auditoria.
5.2. RELAÇÕES ENTRE OS ENTES
137. Como mencionado anteriormente, na estrutura do empreendimento de construção
da FTN antes da assinatura do contrato existia Grupo Interministerial criado por
meio da Portaria Interministerial 4, de 31/12/2009, coordenado pela Secretaria
de Gestão de Programas de Transportes do então Ministério dos Transportes
(Seges/MT) e que contava com a participação do MI, da ANTT, do Dnit, da
Sudene, do BNDES e do BNB. Interessante notar que a Valec não participava do
Grupo.
138. O foco de preocupação era com a avaliação da eficiência e eficácia da aplicação
dos recursos públicos e com a fiscalização do empreendimento pelos entes
públicos envolvidos no financiamento, além da uniformização das informações
prestadas entre os diversos membros. Suas reuniões deveriam ser trimestrais e o
prazo de funcionamento era o mesmo da conclusão das obras. Não obstante, no
início de 2016, o Grupo Executivo Interministerial foi extinto por meio da
Portaria Interministerial 1/2016, sob a alegação de que, com a assinatura do
novo Contrato de Concessão, em janeiro de 2014, e do Acordo de Acionistas e do
Acordo de Investimentos em setembro de 2013, teria ocorrido melhora
significativa na governança do empreendimento, uma vez que os papéis de cada
ente estavam mais bem definidos (última Ata da Reunião do Grupo, 17/9/2015,
peça 40).
139. As reuniões nunca chegaram a ter periodicidade trimestral. O Grupo se reuniu
duas vezes em 2010, três em 2011, uma em 2012, duas em 2013 e uma em 2014.
Em 2015, o Grupo se reuniu apenas para discutir sua extinção.
140. A CGU registrou na Nota Técnica (NT) 2056/2010 (peça 41, p. 13-16) que as
ações do Grupo Interministerial possuíam baixa efetividade, havendo, por
exemplo, dificuldade de compatibilizar as visitas técnicas do Dnit/ANTT/MT com
as dos financiadores, em razão de supostas diferenças de enfoque. Enquanto os
primeiros teriam maior preocupação com os aspectos técnicos da obra, os últimos
estariam mais interessados em verificar questões financeiras e documentais.
141. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento tenham
ficado mais claros com a assinatura do contrato em janeiro de 2014, o termo não
previu estrutura parecida e com as mesmas funções.
142. Verifica-se atualmente falta de comunicação entre os diversos atores e que as
informações entre eles não estão uniformizadas. Isso porque os
acionistas/financiadores públicos contam cada um com diferentes orçamentos da
obra. Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o orçamento passou de
R$ 5,4 bilhões para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento, contudo, o valor do projeto
aprovado no âmbito do Finor ainda era de R$ 5,4 bilhões. O valor de
R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT
não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não obstante, em abril de 2016, quando,
ao que tudo indica, as obras já estavam bastante defasadas em relação ao
cronograma contratual, o Finor aprovou o pleito da concessionária de
adequação técnica do projeto, apresentado em 30/10/2014 (peça 53, p. 6),
aumentando o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões (peça 53, p. 2).
143. A Valec, além do aporte no capital social inicialmente previsto, ficou responsável,
nos termos do Acordo de Investimentos (peça 48, p. 8, cláusula 3.1.4), por cobrir
eventuais atrasos das parcelas previstas para o FDNE e Finor. Não obstante, a
Valec não fez qualquer consulta ao FDNE e ao Finor para saber os motivos do
não repasse. Apenas em junho de 2016, após decisão cautelar do TCU que
suspendeu o repasse de recursos públicos para a concessionária, a estatal oficiou
os fundos acerca das razões do atraso ou não repasse (peça 42, p. 5 e 11).
144. O FDNE, especificamente o BNB, em resposta ao questionamento da Valec,
informou que o atraso se devia às glosas – inicialmente de mais de R$ 800 milhões
– na comprovação da aplicação das parcelas anteriormente liberadas. Como,
segundo o Banco, a concessionária não havia, até então (julho de 2016), logrado
comprovar a correta aplicação dos recursos, ficava impedida de receber a
parcela seguinte (peça 42, p. 15).
145. Após receber a comunicação do FDNE, a área técnica da Valec entendeu que,
como a concessionária havia dado causa ao atraso no repasse dos recursos do
FDNE, não caberia à estatal repassar os recursos não transferidos pelo Fundo à
concessionária (peça 42, p. 16). Até esse momento, contudo, a Valec já havia
aportado na concessionária R$ 747 milhões em substituição ao FDNE e ao Finor
sem questionar os motivos da não liberação ou atraso no repasse de recursos
pelos fundos. Para essa conclusão, é preciso comparar a informação dos aportes
da Valec em substituição aos referidos fundos até maio de 2016 (peças 46, p. 3)
com a data dos ofícios de questionamento, datados de junho de 2016 (peça 42, p.
5 e 11).
146. Por fim, convém relatar que nos ofícios de requisição enviados (peças 6 e 8-10),
quando questionados sobre as ações de coordenação/interação no âmbito do
projeto, todos os órgãos responderam que apenas recentemente a Casa Civil
iniciou reuniões conjuntas para tratar da FTN, visando à uniformização das
informações nos entes públicos envolvidos e à solução de conflitos que pudessem
estar atrasando a retomada das obras.
6. ACOMPANHAMENTO DO FLUXO DE CAIXA DA CONCESSÃO
147. A questão 2 da Matriz de Planejamento desta Anop busca responder em que
medida a ANTT estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de
caixa da concessão para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme
estipulado no contrato, e como se dá esse acompanhamento.
148. Essa questão foi definida em razão de sua relevância para a concessão da FTN
porque o novo contrato prorrogou o prazo da concessão original, que venceria
em dezembro de 2027, para dezembro de 2057, mas definiu que sua extinção
poderia ocorrer antes, caso a taxa de retorno dos investimentos alcançasse o
percentual de 6,75%. A data de 31/12/2057 seria, assim, apenas o prazo máximo
da concessão. Para saber quando a concessão iria atingir taxa de retorno
definida no contrato, portanto, a ANTT teria que acompanhar o fluxo de caixa
real da concessão.
149. Como a FTN ainda se encontra em fase de construção, sem que haja qualquer
operação, isto é, sem que a concessão incorra em custos e receitas operacionais,
a principal preocupação da equipe de auditoria, nesta questão, relacionou-se à
apuração, pela Agência, dos investimentos (Capex) efetivamente realizados pela
concessionária.
150. Durante a execução da auditoria, contudo, após reuniões com a equipe da
Sufer/ANTT, unidade responsável pelo acompanhamento econômico-financeiro
da concessão (peças 38 e 39), explicou-se que a fórmula prevista na Cláusula
Terceira do contrato de concessão, que trata do prazo da concessão, não
contempla diretamente os investimentos realizados (Capex), mas apenas o aporte
de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos:
S(x) = {S(x-1) *TR(x)} + CPI(X) – R(x) + D(x)
151. A fórmula contratual abrange o capital próprio investido (CPI), correspondente
à soma total dos valores aportados no capital social da concessionária pelos
acionistas públicos e privados, inclusive os 50% das debêntures subscritas pelo
FDNE que serão convertidas em ações quando a ferrovia entrar em operação
(limitado a R$ 4,668 bilhões); o total dos valores recebidos (R) pela
concessionária pela prestação de serviços objeto da concessão ou de projetos
associados; e o total de desembolsos (D) incorridos pela concessionária para
prestação dos serviços objeto da concessão ou de projetos associados (Opex),
incluindo despesas administrativas e valores incorridos com o pagamento do
principal e dos juros dos financiamentos. Com relação ao Capex, a fórmula
considera apenas os desembolsos adicionais a R$ 7,012 bilhões (corrigidos pelo
IPCA a partir de abril de 2012) para conclusão das obras, limitados aos
recebimentos a título de antecipação pela cessão de direito de uso da via
permanente nos termos do Contrato de Uso da Via Permanente (isto é, venda de
capacidade futura da ferrovia).
152. O montante de R$ 4,668 bilhões a que estaria limitado o CPI corresponderia, com
pequena diferença, ao valor dos aportes de capital previstos no Acordo de
Investimentos somado a 50% do financiamento a ser obtido junto ao FDNE, o
qual seria convertido em ações da concessionária após a entrada em operação
da ferrovia. Da mesma forma, o valor de R$ 7,012 bilhões, acima do qual seriam
considerados os desembolsos (D) para conclusão da obra, teria sido trazido da
estimativa de investimentos prevista no Acordo de Investimentos, excluídos os
recursos a serem obtidos pela CSN de “Outras Fontes (Contrato de Uso da Via
Permanente)” (Considerando IX do Acordo de Investimento).
153. De acordo com a fórmula contratual, a TR não corresponderia à taxa interna de
retorno (TIR) do projeto, mas apenas à taxa de retorno do capital próprio
investido (CPI) pela concessionária, ou seja, dos próprios acionistas.
154. Considerando que até o momento não houve celebração de contrato de uso da via
permanente para financiar a implantação da ferrovia, a ANTT, pelo que dispõe o
[novo] Contrato de Concessão, não está obrigada a verificar o custo efetivo de
construção da ferrovia, o que era a preocupação central que motivou a
elaboração desta questão.
155. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existem valores
recebidos (R), nem desembolsos (D). Assim, o único fator da fórmula passível de
acompanhamento pela Agência são os valores aportados pelos acionistas no
capital social da concessionária (CPI), o que vem sendo feito pela ANTT e não
demanda grandes esforços, nem traz grandes riscos para a gestão do contrato.
156. De acordo com o informado pela ANTT, o custo (futuro) da obra é importante
para eventual repactuação do cronograma (assunto tratado na Questão 3 da
Matriz de Planejamento), mas não para acompanhamento do atingimento da TR
do CPI.
157. Em um contrato de concessão regular, precedido de licitação, tanto o custo dos
investimentos, como as receitas e despesas operacionais são riscos da
concessionária, sendo calculados no estudo de viabilidade realizado no bojo do
procedimento licitatório. A lucratividade (taxa de retorno) do empreendimento (e
dos acionistas) não é nem garantida nem limitada pelo contrato de concessão,
como ocorre no presente caso.
158. Cabe ressaltar que a aderência legal e os efeitos econômico-financeiros desta forma
atípica de organização do contrato de concessão não foram objeto de análise
neste trabalho. Está em fase de instrução nesta Secretaria o TC 012.179/2016-7,
representação do MPTCU que trata da legalidade da origem do contrato de
concessão da Malha II. Naqueles autos, abordam-se, entre outros aspectos, a
legalidade desse contrato de concessão e da cisão do contrato original de
concessão que abrangia toda a Malha Nordeste.
159. De toda forma, até o presente estágio de implantação da FTN, não existe previsão
contratual para que a ANTT tenha que acompanhar o valor dos investimentos
efetivamente utilizados pela concessionária na implantação da ferrovia,
diferentemente do que se imaginava quando da elaboração da matriz de
planejamento. Por esse motivo, a questão ficou prejudicada por perda de objeto.
7. Ineficiência no fluxo de trabalho de apuração da responsabilidade pelos
atrasos na conclusão dos investimentos obrigatórios.
160. Observou-se que o processo de apuração pela ANTT da responsabilidade pelos
descumprimentos dos prazos dos investimentos obrigatórios, conforme previsto
no caput e no § 3º da Cláusula Quarta do Contrato de Concessão, bem como no
§ 5º da Cláusula Quinta desse mesmo instrumento, nos casos em que o atraso no
repasse de recursos pelos financiadores públicos contribuiu para esse
descumprimento, é ineficiente porque está ocorrendo apenas no âmbito da
segunda instância dentro da Sufer.
161. A alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de investimentos,
inserida pelo novo contrato de concessão, obriga a Agência, em determinados
casos, a avaliar as razões apresentadas pelos financiadores públicos para atrasos
no cronograma de aportes, de forma a garantir que não houve culpa da
concessionária, antes de decidir acerca da aplicação das sanções contratuais.
162. Como forma de contextualizar a situação, relata-se que até a assinatura do novo
contrato de concessão referente à Malha II, os investimentos realizados na malha
ferroviária concedida não eram de caráter obrigatório, mas de interesse da
concessionária. Nesse sentido, as autorizações para a realização de investimento
(Resolução-ANTT 1.210/2005) e de projeto de engenharia (Resoluções-ANTT
1.400/2006, 2.870/2008, 2.872/2008, 2.895/2008 e 3.069/2009) emitidas pela
Agência tratavam da autorização para a realização dos projetos sem estabelecer
prazos para conclusão das obras, fazendo com que o ritmo de construção fosse,
até então, de responsabilidade exclusiva da concessionária.
163. Sendo assim, até a celebração do novo termo de concessão, a Agência não tinha
instrumentos para exigir a realização de investimentos e a conclusão dos trechos
nos prazos previstos. Portanto, sob esse enfoque, até o ano de 2013 a construção
da ferrovia Nova Transnordestina contava com baixo grau de controle e
acompanhamento pela Agência.
164. Os investimentos obrigatórios foram incluídos na concessão por meio da
Cláusula Quinta do novo contrato de concessão referente à Malha II, conforme
os seguintes termos:
5.1 das obras ferroviárias – constitui obrigação da CONCESSIONÁRIA a
execução das obras de implantação dos trechos ferroviários descritos no
Anexo I, no prazo e nas condições estabelecidas pelo projeto autorizado
pela ANTT, devendo, para tanto, realizar todos os investimentos
necessários à implementação dos referidos trechos. (grifo nosso)
165. Frise-se, nesse ponto, que a inclusão dessa obrigação é uma inovação deste
novo contrato de concessão, já que não estava prevista nem no edital, nem no
ajuste inicialmente firmado (em 1997). Foi, portanto, fruto do processo de cisão
iniciado em 2013, cuja legalidade vem sendo tratada no âmbito do TC
012.179/2016-7. Destaca-se, ainda, que o
TC 010.453/2014-8, ainda sem julgamento, abordou a inexistência de estudos
que embasaram o novo contrato de concessão.
166. O contrato de concessão dividiu o empreendimento em lotes que formaram cinco
trechos ferroviários, cujos prazos, definidos em meses a contar da assinatura do
contrato, foram pactuados na Tabela 1 (peça 34, p. 9) da avença conforme
apresentado na Tabela 6 a seguir.
Tabela 6 – Prazos de conclusão dos investimos obrigatórios no contrato.
Trecho Sigla Lotes Prazo para
conclusão do Lote
Prazo para
conclusão do Trecho
Missão Velha-Salgueiro MVS - 1
Salgueiro-Trindade ST - 12
Trindade-Eliseu Martins EMT
L1 33
33
L2 31
L3 28
L4 25
L5 22
L6 20
L7 17
Salgueiro-Porto de
Suape SPS
L1 NI*
33
L2 NI*
L3 6
L4 20
L5 22
L6 25
L7 28
L8 31
L9 33
Missão Velha-Porto de
Pecém MVP
L1 15
36
L2 17
L3 19
L4 21
L5 23
L6 25
L7 27
L8 29
L9 31
L10 33
L11 36 Fonte: Tabela 1 do contrato de concessão da TLSA firmado em 22/1/2014 com
adaptações (peça 34, p. 9).
*NI = prazo não informado na Tabela 1 do contrato.
167. Os prazos pactuados para cada lote e trecho da ferrovia foram definidos em
número de meses a partir da assinatura do contrato, que variavam de 1 mês para
o trecho localizado entre Missão Velha-Salgueiro e 36 meses para o trecho entre
Missão Velha-Porto de Pecém (CE). Considerando a assinatura do contrato em
22/1/2014, a previsão era de que os cinco trechos da ferrovia seriam finalizados
em 22/1/2017, o que não ocorreu.
168. O §3º da Cláusula Quinta determina que o descumprimento dos prazos indicados
na Tabela 1 do contrato e no §1º ensejaria a aplicação de penalidades previstas
nos §§s 11 a 16 da Cláusula Décima-Sétima (das infrações e penalidades). A
partir desse momento, a ANTT, como a responsável pela fiscalização do contrato
(art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001) e por força do § 9º da Cláusula Décima-
Sexta (da fiscalização), ampliou o controle sobre a evolução das obras do
empreendimento, uma vez que a autarquia passou a ser competente para exigir a
conclusão das obras no prazo e na qualidade autorizados. Qualquer
descumprimento verificado poderia resultar na aplicação de advertências e
multas, e até na caducidade da concessão na hipótese de descumprimento
contratual contumaz.
169. Tais dispositivos remetem a uma atuação típica de fiscalização da execução das
obras no âmbito dos contratos de concessão, para a qual a Agência já estaria
estruturada.
170. O novo contrato, contudo, trouxe inovação no caput e no §3º da Cláusula Quarta,
bem como no § 5º da Cláusula Quinta, que alteraram de forma significativa a
matriz de risco de financiamento da concessão e, consequentemente, na forma
como a Agência deveria se estruturar, conforme se verifica a seguir.
CLÁUSULA QUARTA – DOS FINANCIAMENTOS
A CONCESSIONÁRIA é a única e exclusiva responsável pela obtenção dos
financiamentos necessários à execução do objeto contratual, de modo a
cumprir, cabal e tempestivamente, todas as obrigações assumidas no
CONTRATO, ressalvados os financiamentos e/ou aportes sob
responsabilidade da UNIÃO e demais órgão ou entidades governamentais,
em relação aos quais a CONCESSIONÁRIA somente será responsável
caso a não obtenção dos respectivos financiamentos decorra de ato de sua
comprovada responsabilidade, devidamente apurado em processo
administrativo conduzido perante a ANTT.
(...)
§3º A CONCESSIONÁRIA não poderá invocar qualquer disposição,
cláusula ou condição dos contratos de financiamento ou de operações com
semelhantes efeitos, ou qualquer atraso no desembolso dos recursos, para
eximir-se, total ou parcialmente, das obrigações assumidas neste
CONTRATO, ressalvados eventuais entraves ou atrasos na obtenção ou
liberação de recursos provenientes de financiamentos sob
responsabilidade da UNIÃO e demais entidades governamentais, hipótese
em que a Concessionária somente será responsável caso tais entraves ou
atrasos decorram de ato de sua comprovada responsabilidade,
devidamente apurado em processo administrativo conduzido perante a
ANTT.
(...)
CLAUSULA QUINTA - DOS INVESTIMENTOS OBRIGATÓRIOS
(...)
§5º Caso o não cumprimento dos prazos para a conclusão de trechos
decorra comprovadamente de atrasos nas desapropriações e servidões
administrativas atualmente a cargo da UNIÃO e dos Estados de
Pernambuco, Piauí e Ceará, bem como de qualquer fato não
comprovadamente atribuível à CONCESSIONÁRIA, impeditivo da
execução de suas obrigações, a ANTT eximirá a CONCESSIONÁRIA da
aplicação de advertências e multas por atraso. (grifo nosso)
171. Verifica-se que as cláusulas contratuais alteraram de forma relevante a forma de
atuação da ANTT perante esse contrato e impuseram a nova responsabilidade de,
no descumprimento dos prazos, apurar a responsabilidade pelos atrasos que não
podem ser comprovadamente atribuíveis à concessionária. Essa alteração na
matriz de alocação de risco imposta pelo contrato de concessão firmado com a
TLSA impacta negativamente a governança do empreendimento.
172. Isso porque nas concessões comuns, o risco relativo ao financiamento é
responsabilidade do concessionário, justamente por ser o privado mais capaz que
o poder público para lidar com os trâmites de aprovação e liberação dos recursos
junto aos financiadores, de forma que há claro incentivo ao privado em buscar
as melhores condições para o seu projeto. Ao contrário, na construção da FTN
previu-se justamente um compartilhamento desse risco com a Administração
Pública. Dito de outra forma, foi atribuída à ANTT, pelo contrato, a complexa
responsabilidade pela análise dos motivos para o não cumprimento dos prazos
de conclusão das obras, de forma a eximir a concessionária das penalidades pelos
fatos não atribuíveis a ela.
173. Diante desse contexto e com o objetivo de responder à questão 3 da matriz de
planejamento, buscou-se avaliar em que medida a autarquia está estruturada
para fiscalizar os prazos de conclusão das obras sob três prismas: a) fiscalização
da obra, b) apuração da responsabilidade por eventuais atrasos e c) repactuação
do cronograma.
174. Como se observou no início desse capítulo, o presente achado aborda a
ineficiência do fluxo de trabalho de apuração da responsabilidade pelos atrasos
na realização dos investimentos obrigatórios, especificamente a análise junto aos
fundos públicos dos motivos que levaram ao atraso no cronograma de aportes
(item 7.2) somente na 2ª instância e de forma ad hoc, ou seja, sem processo
institucionalizado dentro da Agência.
175. Antes, porém, o item 7.1 contextualiza o processo de fiscalização e
acompanhamento das obras inseridas na concessão. Posteriormente, conforme
será apresentado no item 7.3, os procedimentos de auditoria relacionados ao
processo de repactuação dos prazos pela ANTT ficaram prejudicados devido à
intempestividade da responsabilização.
176. Por fim, comente-se que embora a matriz de planejamento tenha separado o
processo de acompanhamento do cronograma em três subquestões, acompanhar,
responsabilizar e repactuar são meramente etapas de um único processo,
conforme os termos do contrato.
7.1. Fiscalização da obra e dos prazos de conclusão dos investimentos
obrigatórios pela ANTT
177. Verificou-se que a ANTT realiza a fiscalização das obras e acompanha o
cumprimento do cronograma dos empreendimentos ferroviários por meio da
Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de
Cargas (Sufer), mais especificamente a Gerência de Projetos Ferroviários
(GPFER). Esse processo de trabalho está institucionalizado no Manual Interno
de Procedimentos de Acompanhamento da Coordenação de Acompanhamento de
Projetos de Investimentos Ferroviários (CAPPI), da mesma Superintendência
(peça 44), aprovado pela Diretoria. Dessa forma, a Agência cumpre suas
obrigações legais, nos termos do art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001 e
contratuais, materializada na Cláusula Décima-Sexta do Contrato de Concessão.
178. De acordo com a ata da entrevista realizada (peça 37), a GPFER é a unidade
cuja atividade central consiste na análise e acompanhamento de projetos e
investimentos, nos termos do art. 73D, inciso XII, e no §4º do art. 73E da
Resolução-ANTT 3.000/2009.
179. A GPFER possui quatro unidades organizacionais, instituídas por meio da
Portaria-ANTT DG 83, de 12/3/2015, publicada no DOU em 26/3/2015, assim
descritas na entrevista (peça 37, p. 1):
a) Coordenação de Análise de Projetos e Investimentos Ferroviários
(COAPI), à qual compete analisar os projetos e investimentos no âmbito das
outorgas ferroviárias e instruir o processo de autorização;
b) CAPPI, à qual compete acompanhar os projetos de investimentos no
âmbito das outorgas ferroviárias e elaborar os relatórios de
acompanhamento;
c) Coordenação de Orçamentos e Custos Referenciais de Projetos de
Investimentos Ferroviários (COCIF), à qual compete analisar o orçamento
de projetos de investimentos ferroviários e gerir a Sistemática de Custos
Referencias de Investimentos Ferroviários (SICFER); e
d) Núcleo Técnico (NUTEC), ao qual compete a instrução e análise dos
recursos em processos administrativos a serem julgados pela Gerência, bem
como instruir os processos de declaração de utilidade pública para
implantação de projetos e monitoramento de processos de licenciamento
ambiental.
180. Apesar de ser constituída por 4 unidades organizacionais, a GPFER conta com
poucos servidores, assim distribuídos: a COAPI possui cinco, a CAPPI é
composta por quatro, a equipe da COCIF é formada por dois e mais três
engenheiros contratados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e o NUTEC
compõe-se de três.
181. No que tange ao acompanhamento das obras, verifica-se que a equipe da CAPPI
é a responsável pelas inspeções de acompanhamento dos investimentos realizados
na ferrovia Nova Transnordestina e nas demais concessões que possuem obras
em execução, como, por exemplo, a Estrada de Ferro Carajás e a Ferrovia
Centro-Atlântica (FCA).
182. As vistorias e as auditorias nos investimentos obrigatórios da FTN são realizadas
por meio da análise do relatório mensal encaminhado pela concessionária TLSA
e de vistorias amostrais in loco previstas no Plano Anual de Fiscalização (PAF),
conforme a tabela 7 a seguir.
Tabela 7 – Vistorias realizadas pela CAPPI/GPFER nas obras da FNT
Data da
vistoria Caráter Ofícios Nota Técnica Escopo
2015
9 a 13/2/2015 Ordinária 049/2015/GPFER/SUFER 035/GPFER/SUFER/2015 TS 01 e 02
049/2015/GPFER/SUFER 043/GPFER/SUFER/2015 SMV, SPS 03 e 04
1 a 3/6/2015 Extraordinária NA 018/GPFER/SUFER/2016 SMV - teste da
metodologia MAC
8 a 12/6/2015 Ordinária 440/2015/GPFER/SUFER 126/GPFER/SUFER/2015
EMT 1, EMT 2 e
EMT 3
440/2015/GPFER/SUFER 127/GPFER/SUFER/2015 MVP 1 e MVP 2
28/9 a
2/10/2015 Ordinária 962/2015/GPFER/SUFER 238/GPFER/SUFER/2015
EMT 6 e 7, SPS 4 e
5
1 a 2/12/2015 Extraordinária 1051/2015/GPFER/SUFER 276/GPFER/SUFER/2015
SMV, SPS-01, SPS-
02 e SPS-03 -
execução dos
Data da
vistoria Caráter Ofícios Nota Técnica Escopo
programas
ambientais
2016
16 a 19/2/2016 Ordinária 242/2016/GPFER/SUFER 043/GPFER/SUFER/2016
Reunião BNB,
Igreja Custódia e
SPS 01, 02 e 03
28/3 a 1/4/2016 Ordinária 334/2016/GPFER/SUFER 065/GPFER/SUFER/2016
Vistoria conjunta
com IBAMA, EMT -
LOTES 4, 5, 6, E 7
1 a 5/8/2016 Extraordinária 600/2016/GPFER/SUFER 129/GPFER/SUFER/2016 SPS 1, 2 e 3; SMV e
MVP 1 com FINOR
8 a 12/8/2016 Ordinária 595/2016/GPFER/SUFER 137/GPFER/SUFER/2016 SMV; SPS 1, 2 e 3;
TS
17 a
21/10/2016 Ordinária 632/2016/GPFER/SUFER 194/GPFER/SUFER/2016
EMT 04, 05, 06, 07,
TS 01 e 02
12 a
16/12/2016 Ordinária Cancelada Cancelada Cancelada
Fonte: Tabela 6 do documento encaminhado pela GPFER na entrevista (peça 43, p. 10).
183. Há de se destacar como boa prática levantada na auditoria a existência do
Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI (peça 44),
aprovado por meio da Deliberação 419 da Diretoria da ANTT (peça 45), que
orienta a equipe de fiscalização na análise dos investimentos obrigatórios. A
existência desse Manual institucionalizado no âmbito da Sufer está alinhada à
boa prática prevista no referencial de governança do TCU cujo sentido é de que
“Espera-se que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada,
com o estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam
claramente as arenas decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos
atores envolvidos”. (Referencial para avaliação de governança em políticas
públicas, Tribunal de Contas da União. – Brasília: TCU, 2014, p. 43).
184. A institucionalização de procedimentos de fiscalização garante a previsibilidade
do processo, ajudando tanto na gestão do contrato pela Agência, quanto no
planejamento das ações pelo concessionário, reduzindo sobremaneira o custo
regulatório e o de transação.
185. Ainda sobre o processo de fiscalização do empreendimento, conforme informado
em entrevista (peça 37, p. 2), a fiscalização é feita de maneira amostral, formada
por equipe de duas pessoas e demora uma semana em média. Os objetivos das
inspeções em campo são averiguar a confiabilidade das informações prestadas
nos relatórios mensais de obra enviados pela concessionária e aferir de maneira
amostral os aspectos relacionados à qualidade e à segurança da via.
186. Os relatórios mensais são elaborados pela concessionária a partir de um padrão
e prazo pré-definidos pelo órgão regulador. Eles são acostados aos respectivos
processos de acompanhamento e, conforme disponibilidade e gravidade de
eventual falha encontrada, a equipe procede à sua análise. O resultado da análise
é materializado em uma nota técnica que, dependendo das sugestões de
encaminhamento, pode gerar ofícios de determinações às concessionárias. A
seguir, consta tabela com as notas técnicas emitidas em relação ao
acompanhamento dos relatórios de Monitoramento encaminhados pela TLSA.
Tabela 8 – Análise dos Relatórios de Monitoramento da TLSA
Relatório de Monitoramento
Nota Técnica Ofício de determinações /
recomendações
Mês de
referência Protocolo
Número Número
jan/15 50500.053089/2015-89 não houve análise
fev/15 50500.075125/2015-15 não houve análise
mar/15 50500.105808/2015-12 não houve análise
abr/15 50500.142422/2015-83 não houve análise
mai/15 50500.0169860/2015-99 122/GPFER/SUFER/2015 604/2015/GPFER/SUFER
jun/15 50500.213615/2015-26 159/GPFER/SUFER/2015 724/2015/GPFER/SUFER
jul/15 50500.249672/2015-43 210/GPFER/SUFER/2015 889/2015/GPFER/SUFER
ago/15 50500.283857/2015-87 não houve análise
set/15 50500.334754/2015-92 não houve análise
out/15 50500.380385/2015-18
277/GPFER/SUFER/2015 001/2016/GPFER/SUFER
nov/15 50500.391262/2015-02 003/GPFER/SUFER/2016 011/2016/GPFER/SUFER
dez/15 50500.017587/2016-07 040/GPFER/SUFER/2016 228/2016/GPFER/SUFER
jan/16 50500.048139/2016-47 040/GPFER/SUFER/2016 228/2016/GPFER/SUFER
fev/16 50500.079724/2016-99 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER
mar/16 50500.140290/2016-36 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER
abr/16 50500.183142/2016-14 094/GPFER/SUFER/2016 433/2016/GPFER/SUFER
mai/16 50500.215725/2016-11 103/GPFER/SUFER/2016 460/2016/GPFER/SUFER
jun/16 50500.254233/2016-33
189/GPFER/SUFER/2016 756/2016/GPFER/SUFER jul/16 50500.327860/2016-09
ago/16 50500.365158/2016-35
set/16 50500.392568/2016-59 204/GPFER/SUFER/2016 790/2016/GPFER/SUFER
Fonte: Tabela 7 do documento encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p.11).
187. Como se observa, o acompanhamento do relatório de monitoramento ocorre
aproximadamente a cada 30 dias. Sobre isso, em entrevista (peça 37, p. 2), a Sufer
destacou que a experiência tem mostrado que as obras da ferrovia Nova
Transnordestina evoluem pouco em um mês, por isso a Superintendência tem se
questionado se essa frequência para o encaminhamento dos relatórios pela
concessionária seria o mais adequado.
188. Conclui-se, assim, que a ANTT, por meio da CAPPI, realiza a fiscalização das
obras e acompanha o cumprimento do cronograma dos empreendimentos
ferroviários, sendo responsável pela análise e produção mensal de relatórios e
notas técnicas produzidos com base em processo de trabalho institucionalizado
no Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI (peça 44)
aprovado pela Diretoria. Tal conduta alinha-se às atribuições legalmente
atribuídas à ANTT.
189. Em razão disso, não há proposta de recomendação ou determinação resultante
das análises efetuadas para esta subquestão.
7.2. Apuração da responsabilidade por atrasos de cronograma
190. Sob o prisma da apuração da responsabilidade pelos atrasos na conclusão dos
investimentos obrigatórios, nos termos do caput e no § 3º da Cláusula Quarta do
Contrato de Concessão, bem como no § 5º da Cláusula Quinta desse mesmo
instrumento, verificou-se atuação ineficiente da ANTT. Isso porque a Agência
somente iniciou a análise completa das razões apresentadas pelos atrasos, aqui
incluída a motivação dos financiadores públicos para o não repasse de recursos
consoante o cronograma de aportes, no nível da 2ª instância dentro da Sufer e
que o processo vem ocorrendo de maneira ad hoc, ou seja, sem processo
previamente institucionalizado por normas da Agência.
191. Assim, conforme será apresentado, constatou-se a existência de processos de
penalização que chegaram à 2ª instância sem avaliar as razões apresentadas
pelos fundos financiadores para o atraso/não repasse de recursos, o que pode
fragilizar o processo, considerando a possibilidade de que algumas informações
não passem pelo devido contraditório, bem como contribui para a
intempestividade no fluxo do processo de responsabilização como um todo.
192. Conforme descrito no item 7.1, o acompanhamento realizado pela GPFER pode
culminar, nos casos de descumprimentos, na elaboração de Notas Técnicas e no
envio de ofício contendo recomendações ou determinações. Dependendo do nível
de gravidade das pendências e da reincidência dos descumprimentos, nos termos
do art. 81 da Resolução-ANTT 5.083/2016, abre-se processo administrativo
simplificado (PAS) para caracterização da responsabilização e aplicação de
penalidades. Conforme o §1º do art. 5º da mencionada Resolução, os
Superintendentes e os Gerentes são os responsáveis, em suas esferas de
competência, pela instauração, instrução e decisão dos PAS.
193. No âmbito da Sufer, as equipes das unidades organizacionais são as responsáveis
por instaurar e instruir o processo, que é encaminhado para os gerentes
decidirem em 1ª instância acerca da aplicação das penalidades. Contra essa
decisão, a concessionária pode recorrer apresentando recurso administrativo que
será julgado, após instrução, em 2ª instância pelo Superintendente.
194. Visualiza-se, por meio das notas técnicas apresentadas na Tabela 9, que a
GPFER e suas coordenações têm sido os responsáveis pelo acompanhamento e
fiscalização dos prazos pactuados no contrato.
Tabela 9 – PAS devido atraso de obras
TRECHO PRAZO DE
CONCLUSÃO PAS Nº NOTA TÉCNICA Nº
MALHA
II 22/01/2017
SMV 22/02/2014 50500.068311/2014-17 111/GPFER/SUFER/2014
TS 22/01/2015 50500.189430/2015-93 035/GPFER/SUFER/2015
EMT 22/10/2016
50500.431931/2016/6
9
179/GPFER/SUFER/2016
EMT 02 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016
EMT 03 22/05/2016 50500.225409/2016-40 084/GPFER/SUFER/2016
EMT 04 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016
EMT 05 22/11/2015 50500.401341/2015-21 279/GPFER/SUFER/2015
EMT 06 22/09/2015 50500.342638/2015-47 228/GPFER/SUFER/2015
EMT 07 22/06/2015 50500.222520/2015-01 144/GPFER/SUFER/2015
SPS 22/10/2016
50500.431931/2016/6
9
179/GPFER/SUFER/2016
SPS 03 22/05/2014 50500.126522/2014-81 154/GPFER/SUFER/2014
TRECHO PRAZO DE
CONCLUSÃO PAS Nº NOTA TÉCNICA Nº
SPS 04 22/09/2015 50500.365147/2015-74 238/GPFER/SUFER/2015
SPS 05 22/11/2015 50500.401336/2015-18 279/GPFER/SUFER/2015
SPS 06 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016
SPS 07 22/05/2016 50500.225409/2016-40 084/GPFER/SUFER/2016
SPS 08 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016
MVP 22/01/2017
MVP 01 22/04/2015 50500.189369/2015-84 127/GPFER/SUFER/2015
MVP 02 22/06/2015 50500.189369/2015-84 127/GPFER/SUFER/2015
MVP 03 22/08/2015 50500.342465/2015-67 229/GPFER/SUFER/2015
MVP 04 22/10/2015 50500.342465/2015-67 229/GPFER/SUFER/2015
MVP 05 22/12/2015 50500.013847/2016-67 002/GPFER/SUFER/2016
MVP 06 22/02/2016 50500.071903/2016-88 029/GPFER/SUFER/2016
MVP 07 22/04/2016 50500.175970/2016-71 071/GPFER/SUFER/2016
MVP 08 22/06/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016
MVP 09 22/08/2016 50500.363384/2016-81 148/GPFER/SUFER/2016
Fonte: Tabela 10 do documento encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p.
13).
195. Especificamente quanto ao acompanhamento das obras da ferrovia Nova
Transnordestina e considerando que a concessionária TLSA não logrou concluir
nenhum dos investimentos nos prazos avençados, a GPFER abriu diversos PAS
pelos descumprimentos dos prazos previstos na Tabela 1 do contrato de
concessão. Após análise realizada pela CAPPI, a gerência decidiu em 1ª instância
aplicar as devidas sanções à concessionária.
196. Antes disso, porém, a Sufer ainda teve que enfrentar questão importante
relacionada à interpretação do contrato. De acordo com o §11 da Cláusula
Décima Sétima do Contrato de Concessão, o atraso na conclusão de lotes enseja
a aplicação de advertência e a de trechos multa cumulativa de 30.000 vezes o
valor básico unitário (VBU), que é o equivalente ao valor da maior parcela fixa
entre as tarifas de referência homologadas para a malha, expressa em reais por
tonelada.
197. Por falta de uma definição explícita no contrato de concessão, a Sufer entendeu
ser necessário, para trazer mais segurança ao processo sancionatório, definir o
valor dessa tarifa após a conclusão de estudo técnico, que resultou, por meio da
Deliberação 236, de 25/8/2016, na aprovação da VBU no valor de R$ 20,63. Isso
também atrasou o processo de responsabilização.
198. Conforme pode ser visto na Tabela 10, a 1ª instância recorrentemente decidiu
pela aplicação de multa e de advertências para os trechos e lotes,
respectivamente, enquanto todas as decisões que foram levadas à 2ª instância
ainda estão pendentes.
Tabela 10 – PAS relativos ao atraso na conclusão dos investimentos
obrigatórios
Processo Nº Nº AI / NI Objeto Penalidade Lote/
Trecho
DECISÃO 1ª
Instância Data
DECISÃO 2ª
Instância
50500.068311/
2014-17
NI 018/2014
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do
Trecho Missão
Velha - Salgueiro
30.000
vezes o
VBU
Trecho Multa 24/10/2016 Pendente
50500.189430/
2015-93
NI 20/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do
Trecho Salgueiro -
Trindade
30.000
vezes o
VBU
Trecho Pendente - -
50500.222520/
2015-01
NI 21/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do Lote
EMT 7
Advertência Lote Advertência 17/11/2015 Pendente
50500.342465/
2015-67
NI 24/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão dos
Lotes MVP 3 e
MVP 4
Advertência Lote Advertência 02/03/2016 Pendente
50500.342638/
2015-47
NI 25/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do Lote
EMT 6
Advertência Lote Advertência 18/03/2016 Pendente
50500.365147/
2015-74
NI 33/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do Lote
SPS 4
Advertência Lote Advertência 14/04/2016 Pendente
50500.401336/
2015-18
NI 38/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do Lote
SPS 5
Advertência Lote Advertência 09/05/2016 Pendente
50500.401341/
2015-21
NI 39/2015
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão Lote
EMT 5
Advertência Lote Advertência 26/04/2016 Pendente
50500.013847/
2016-67
NI 01/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do lote
MVP 5
Advertência Lote Advertência 30/05/2016 Pendente
50500.071903/
2016-88
NI 05/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão dos
Lotes EMT 4, SPS
6 e MVP 6
Advertência Lote Advertência 11/07/2016 Pendente
50500.175970/
2016-71
NI 09/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do Lote
MVP 7
Advertência Lote Advertência 19/08/2016 Pendente
50500.225409/
2016-40
AI 10/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do
LotesEMT 3 e SPS
7
Advertência Lote Advertência 15/08/2016 Pendente
50500.372534/
2016-48
AI 19/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão dos
Lotes EMT 2, SPS
8, MVP 8 e MVP9
Advertência Lotes Pendente - -
50500.431931/
2016/69
AI 22/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão dos
Lotes SPS 9, MVP
10, EMT 1
Advertência Lotes Pendente - -
50500.431931/
2016/69
AI 23/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do
Trecho Eliseu
Martins -
Trindade
30.000
vezes o
VBU
Trecho Pendente - -
50500.431931/
2016/69
AI 24/2016
GPFER/SUFER
Atraso na
conclusão do
Trecho Salgueiro
– Porto de Suape
30.000
vezes o
VBU
Trecho Pendente - -
Fonte: adaptado da Tabela 12 - Status dos Processos Administrativos Sancionadores – PAS
para a TLSA, encaminhado pela ANTT durante a auditoria (peça 43, p. 15-20).
199. Observa-se que, até o momento, a 2ª instância ainda não se manifestou em
nenhum dos processos administrativos simplificados que tratam dos frequentes
descumprimentos do cronograma das obras de implantação da FTN.
200. Verificou-se em entrevista (peça 37) que as análises realizadas no âmbito da 1ª
instância, quando alegado que o descumprimento se deu devido ao não repasse
de recursos de financiadores públicos, não se detiveram em apurar, conforme os
termos do contrato, se o concessionário deu causa a tanto, sob o argumento de
que não foram apresentadas provas suficientes. Dessa forma, nesse momento
sequer houve diligências aos fundos para que fossem conhecidos os motivos do
não repasse.
201. Apontou-se que a CAPPI é uma unidade que conta com quatro servidores para
atuação nacional, voltada prioritariamente para o acompanhamento in loco e
amostral das questões ligadas à obra e ao cronograma, ou seja, esse tipo de
análise não faz parte da rotina normal de trabalho da Gerência.
202. Em entrevista realizada em 30/1/2017 (peça 39), a Sufer destacou,
adicionalmente, que durante a instrução em 2ª instância dos recursos
apresentados pela concessionária surgiu a necessidade de avaliar de maneira
sistêmica os recorrentes argumentos de que os atrasos na conclusão das obras
teriam sido causados pela ausência de liberação de recursos financeiros pelos
entes públicos.
203. Na mesma entrevista, a equipe da Agência afirmou que a “alocação de riscos no
contrato trouxe elementos de subjetividade, em especial a verificação da ‘culpa’
pelos atrasos na liberação dos recursos, o que aumentou sobremaneira a
dificuldade e a complexidade na análise”.
204. A partir dos recursos apresentados pela concessionária, a Agência percebeu que
as razões apresentadas pontualmente a cada trecho ou lote demandariam análise
mais complexa do que aquelas que foram realizadas no bojo da 1ª instância.
Assim, a Sufer registrou que para verificar a efetiva responsabilidade pelos
atrasos seria necessário promover nova avaliação, mais ampla e global, das
justificativas apresentadas.
205. O primeiro passo para essa avaliação, segundo a Agência, foi instaurar o
Processo ANTT 50500.382607/2015-29 (peça 54), destinado a apurar os repasses
de recursos efetuados até dezembro de 2015 nos termos do Acordo de
Investimentos firmado pelos financiadores. De forma sintética, esse relatório
concluiu, em julho de 2016, que com base no cronograma de liberação de
recursos constante no Anexo X do Acordo de Investimentos, em dezembro de
2015, a disponibilização de recursos para a construção da ferrovia estava
atrasada em R$ 2,154 bilhões (peça 54, p. 10).
206. Com evidências claras do descompasso de recursos, a Sufer afirmou que o
próximo passo seria a apuração efetiva de quem deu causa aos atrasos, a ser
realizada no âmbito do Processo ANTT 50500.156492.2016-08. Em dezembro de
2016, a Agência diligenciou os fundos financiadores para encaminhar suas
razões acerca do descompasso financeiro e até janeiro de 2017, todos eles, com
exceção do Finor, haviam encaminhado suas respostas (peça 39). Com base
nesses documentos, a ANTT necessitará de equipe e tempo para proceder à
análise das respostas afim de concluir quem deu efetivamente causa aos atrasos.
207. A situação de incerteza encontrada sobre a causa dos atrasos permite concluir
que as novas responsabilidades impostas pelo contrato à ANTT, em especial à
GPFER, demandam a institucionalização de fluxo de trabalho e de alocação de
recursos que visem à apuração tempestiva da responsabilidade (leia-se de
maneira global, incluindo as razões de não repasse pelos fundos) pelos atrasos
logo na 1ª instância, em vez de criar rotinas de trabalho que procuram responder
reativamente às novas obrigações específicas do contrato em questão. Sob esse
aspecto, verificou-se que a atuação da Superintendência na apuração da
responsabilidade pelos atrasos no contrato da TLSA vem ocorrendo de forma ad
hoc, ou seja, o processo de responsabilização está sendo criado e conduzido no
presente momento, “para solucionar conflito cuja complexidade só foi
evidenciada na fase de apuração em segunda instância”.
208. Sob o enfoque estritamente jurídico, não se vislumbrou haver ocorrido
irregularidade nas análises realizadas pela 1ª instância da Sufer, contudo ao se
avaliar a eficiência do fluxo de trabalho contido no contrato, que visa à conclusão
célere das obras, foi possível constatar que a falta de apuração tempestiva da
responsabilidade pelos atrasos junto aos diversos atores logo em 1ª instância
trouxe ineficiência ao acompanhamento do empreendimento pela Agência.
209. Isso porque existe a possibilidade de que novas informações sejam produzidas e
analisadas durante esse processo amplo tocado no âmbito da 2ª instância. Nesse
caso, haveria fragilização do processo de responsabilização, pela possibilidade
de haver elementos que não tenham passado pelo duplo grau de jurisdição ou o
devido contraditório, ocasionando dessa forma a reforma da decisão ou mesmo
o retorno dos processos à 1ª instância, o que em qualquer das situações retarda
o processo de penalização e, por consequência, a conclusão das obras. Esse fato,
sob última análise, também leva à conclusão de que a investigação pouco
aprofundada feita na 1ª instância não foi eficiente ao processo, ou seja, levou-se
mais tempo que o necessário para seu efetivo desdobramento, tornando, portanto,
o fluxo processual intempestivo.
210. Conveniente ressaltar que o Referencial de Governança de Políticas Públicas do
TCU indica a necessidade de que as organizações possuam estruturas e
processos apropriados para empreender as atividades planejadas, assegurar o
bom uso dos recursos públicos, supervisionar as ações descentralizadas,
monitorar os resultados e realimentar o processo decisórios, com vistas ao
aperfeiçoamento da sua formulação e da sua própria implantação (Referencial
para avaliação de governança em políticas públicas, Tribunal de Contas da
União. – Brasília: TCU, 2014, p. 53).
211. A ausência de estrutura organizacional e de processos de trabalho apropriados
para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª instância prejudica a
tempestividade do processo sancionatório e a efetividade dos processos de
fiscalização atribuídos legalmente e contratualmente à Agência.
212. Importante observar que apenas em abril de 2016 a TLSA protocolou documento
(carta CEX-PRTR-095-16, peça 47) apresentando de maneira mais detida, entre
outros pleitos, as alegadas dificuldades nas liberações de recursos pelos
financiadores públicos como justificativa para o atraso nas obras. Pertine
chamar a atenção para o fato de que quando a TLSA encaminhou tal
comunicação, os prazos para conclusão de diversos trechos e lotes já estavam
vencidos. Isso indica que a concessionária não observou o previsto no §4º da
Cláusula Quinta do contrato, ao deixar de comunicar à ANTT tempestivamente
os eventos não atribuíveis a ela que afetassem o cumprimento dos prazos, visando
à fixação de novo cronograma e outras soluções a serem adotadas. Observou-se,
assim, falta de pró-atividade da concessionária.
213. A equipe da Sufer ressaltou em entrevista (peça 39) que o primeiro processo
(quantificação dos atrasos nos aportes) levou meses para ser concluído e que a
segunda etapa será ainda mais complexa porque prevê a necessidade de entender
detalhadamente as regras de aprovação, fiscalização e prestação de contas pela
TLSA junto a cada financiador. A equipe entrevistada apontou que a ausência de
informações relativas ao projeto executivo e ao orçamento aprovado do
empreendimento, necessários para o acompanhamento da construção da
ferrovia, contribuem para a falta de apuração da responsabilização pelo atraso
nos investimentos obrigatórios.
214. A principal causa para o presente achado é a baixa governança da construção da
FTN, especialmente materializada na ausência de planejamento e de estudos
técnicos prévios à assinatura do referido termo, conforme apontado no âmbito do
TC 010.453/2014-8. Isso impactou negativamente o processo de
acompanhamento das obras pela Agência.
215. Sobre o planejamento, verificou-se que a ANTT desconsiderou a necessidade de
avaliar o impacto na sua estrutura organizacional dos fluxos de trabalho
necessários para fazer frente às novas obrigações contratuais.
216. Entretanto, a principal causa para a intempestividade na atuação da ANTT
adveio da alteração da matriz de risco de financiamento ocorrida no contrato,
que impôs à Agência a obrigação de promover a apuração da responsabilidade
pelos atrasos nos investimentos obrigatórios considerando a atuação dos entes
públicos financiadores antes de aplicar as sanções previstas na avença. Trata-se
de uma obrigação atípica presente unicamente no contrato firmado com a TLSA.
217. Para isso, a Superintendência teve que fazer adaptações nos fluxos de trabalho
apenas com o objetivo de atender às novas competências e obrigações trazidas
por esse termo. Como visto, essa adaptação foi realizada de forma ad hoc, à
medida que a Agência foi se deparando com toda a problemática de
responsabilização, de forma reativa, para dar solução a um conflito existente,
exatamente porque essa competência contratual não foi pensada previamente
pela Agência em termos de planejamento organizacional. Assim, destaca-se que
o novo contrato aumentou o custo regulatório porque ampliou consideravelmente
a carga de trabalho para acompanhar concessão com cláusulas sui generis. Além
disso, os ajustes nas rotinas de trabalho com o objetivo de adaptá-las ao contrato
da TLSA impactam nas atividades normais da Superintendência, já que a unidade
possui recursos escassos.
218. Como efeito desse achado pode-se mencionar que os recorrentes atrasos na
conclusão da ferrovia Nova Transnordestina impedem o início da geração dos
benefícios econômicos e sociais esperados do projeto, devido à incerteza acerca
do início de sua operação.
219. Ademais, outros possíveis efeitos são: a inocuidade das sanções propostas pela
unidade técnica em 1ª instância por desconsiderar as razões dos fundos para a
ausência ou o atraso nos repasses, em desarmonia com o previsto no contrato; a
fragilidade do processo devido a possível falta do devido contraditório de
elementos cruciais da decisão; e a possibilidade de envio de novos recursos
financeiros à concessionária pelos entes públicos financiadores sem que ANTT
tenha se manifestado acerca da responsabilidade pelos descumprimentos dos
prazos contratuais.
220. Pelo exposto, entende-se necessário determinar à ANTT, com base no art. 43,
inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, e considerando
o que rege o art. 25, inciso IV, da Lei 10.233/2001 e as Cláusulas Quarta e
Quinta do Contrato de Concessão da Malha II para construção da Ferrovia
Nova Transnordestina, que:
a) apresente, em 30 dias, Plano de Ação, com indicação de
responsáveis, etapas intermediárias e respectivos prazos para conclusão visando
ao encerramento da apuração da responsabilidade pelos atrasos na realização
dos investimentos obrigatórios previstos no contrato de concessão, incluindo a
análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma de aportes; e
caso o processo de responsabilização leve à repactuação do
cronograma, que apresente a este Tribunal, em 60 dias da decisão que optou
pela repactuação, Plano de Ação com vistas a institucionalizar fluxo de trabalho
contendo competências, prazos, responsabilidades e critérios de análise
transparentes e necessários que abarquem todo o processo de fiscalização para
apuração tempestiva da responsabilização por atrasos na liberação dos aportes
no âmbito da construção da Ferrovia Nova Transnordestina.
221. Adicionalmente, nos termos do art. 250, inciso III, do RITCU c/c o art. 6º da
Resolução-TCU 265/2014, pertine recomendar à ANTT que reavalie no âmbito
da primeira instância se a concessionária não deu causa ao atraso na liberação
de recursos de financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da União e
demais órgãos ou entidades governamentais, encaminhando posteriormente a
este Tribunal os resultados dessa análise.
222. Entende-se que essas propostas apresentam o benefício de institucionalizar
importante processo dentro da ANTT, o que reduziria significativamente os
efeitos apresentados neste relatório, especialmente a própria intempestividade da
atuação da Agência, dando maior previsibilidade aos procedimentos,
responsáveis e critérios que seriam utilizados pela ANTT para análise da
responsabilidade. A institucionalização do processo pode majorar o contato da
ANTT com os entes financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma
atuação mais efetiva e coordenada entre eles.
223. Uma avaliação quanto à necessidade de se investigar de maneira mais
aprofundada logo na 1ª instância os motivos apresentados pelos fundos públicos
para o não repasse de recursos, de modo a afastar a culpa da concessionária, nos
termos do contrato, pode gerar mais efetividade e eficiência aos processos de
apuração de descumprimentos contratuais e de aplicação de sanções.
224. Pertinente recomendar à Agência, por fim, nos termos do art. 250, inciso III, do
RITCU c/c o art. 6º da Resolução-TCU 265/2014, que avalie, antes de firmar
novos contratos ou termos aditivos, efetuar análise de impacto organizacional
das cláusulas contratuais, no sentido de verificar, em especial, os impactos e
alterações necessárias nos fluxos de trabalho decorrentes das atribuições
assumidas, de forma a melhorar a alocação de recursos humanos e tecnológicos
decorrentes de novas obrigações.
225. Com isso, a ANTT, antes de assinar contratos, poderá verificar a existência de
competências atípicas que demandem fluxos de trabalhos adicionais, bem como
a carga adicional gerada em processos existentes, de modo que o custo-benefício
e a alocação de recursos humanos e tecnológicos da Agência alinhem-se com os
objetivos e obrigações estabelecidas pelo contrato.
7.3. Repactuação do cronograma
226. O final do processo de fiscalização dos investimentos obrigatórios perpassa, nos
casos em que a concessionária não for responsabilizada, pela repactuação do
cronograma inserido na avença, nos termos do §4º Cláusula Quinta do referido
termo (peça 34, p. 10). Considerando que a ANTT não concluiu o processo de
responsabilização pelos atrasos nas obras da FTN, verificou-se que até o
momento nenhum prazo contido na Tabela 1 do contrato foi repactuado.
227. Por meio da entrevista (peça 37), a Agência reconheceu que não possui processos
institucionalizados de cálculo e repactuação dos prazos do contrato firmado com
a TLSA, contudo complementaram que o fluxo processual deve seguir as seguintes
etapas:
b) concessionária propõe, com base na sua expertise e situação
econômico-financeira, um cronograma de execução das obras;
agência avalia a proposta com base nos projetos executivos;
agência critica as condições apresentadas;
as partes negociam o novo prazo; e
as partes celebram termo aditivo ao contrato.
228. Um dos empecilhos para esse processo é o fato que até 30/11/2016 a TLSA não
havia apresentado os projetos de engenharia com seus elementos básicos. Alegou
que somente poderia entregar os projetos executivos finais, contemplando as
sondagens, em agosto de 2017, praticamente um ano após a ANTT deliberar sobre
a necessidade da entrega dos projetos finais. Essa questão será melhor detalhada
no próximo achado.
229. Dessa forma, a equipe entrevistada (peça 37) concluiu que qualquer proposta de
prazo de conclusão das obras nesse momento, sem esses estudos de engenharia,
estaria imbuída de alto grau de imprecisão. Além de apurar a responsabilidade
pelos atrasos e analisar os projetos de engenharia, dois passos importantes
mencionados pela ANTT seriam avaliar a estrutura de financiamento e a
viabilidade do empreendimento. Na visão da Agência, esses passos seriam
mínimos para que um novo cronograma possua rigor técnico e condições mais
eficientes de ser efetivamente fiscalizado.
230. Portanto, quanto ao processo para avaliar eventual repactuação do
cronograma, verificou-se que este está pendente de conclusão do processo de
responsabilização e que não há processo institucionalizado para sua execução.
8. AUSÊNCIA DE INFORMAÇÕES MÍNIMAS QUE PERMITAM À ANTT
AVALIAR A CONTINUIDADE DO CRONOGRAMA DAS OBRAS.
231. Ao longo desta auditoria operacional, chamou a atenção da equipe o fato de a
ANTT não dispor de informações mínimas que permitam à Agência avaliar a
continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA.
232. Essa questão tem especial relevância neste momento porque o prazo previsto no
cronograma do Contrato de Concessão para conclusão das obras expirou em
22/1/2017, e que existem informações, embora não se possa confirmá-las, de que
apenas cerca de 50% das obras foram executadas até o momento.
233. Uma das justificativas apresentadas no processo que resultou na celebração do
novo Contrato de Concessão entre a ANTT e a TLSA, em janeiro de 2014, foi a
necessidade de tornar a obra de construção da Ferrovia Transnordestina
obrigação da concessionária, com cronograma definido no contrato, cujo
descumprimento sujeitaria a TLSA a sanções – advertência e multa (cláusula
décima-sétima, §11) – e até mesmo à declaração de caducidade da concessão
(cláusula décima-sétima, § 15, e cláusula décima-nona, § 10, inciso II) (peça 34).
234. A continuidade das obras, no âmbito da atual concessão, depende da repactuação
do cronograma contratual, que deverá ser precedida de apuração que demonstre
a inexistência de culpa da concessionária pelo atraso das obras, nos termos da
Cláusula Décima-sétima, § 16, do Contrato de Concessão (peça 34), conforme
analisado no achado anterior do presente relatório. No caso de culpa da
concessionária, por outro lado, a ANTT pode dar início ao processo de
caducidade da concessão.
235. O primeiro requisito para iniciar a repactuação do cronograma ou o processo de
caducidade, portanto, é a apuração da responsabilidade pelo atraso na liberação
dos recursos dos financiadores e acionistas públicos, que ainda se encontra em
estágio inicial e sem previsão de conclusão, por se tratar de trabalho atípico da
Agência, como relatado no item anterior. Também foi ressaltado que, além da
questão da responsabilização, a Agência ainda não dispõe de informações
básicas sobre o empreendimento, as quais, segundo a própria Sufer (peça 37, p.
3), são necessárias para assegurar a continuidade das obras em consonância com
o interesse público, como o orçamento consistente da obra e a comprovação de
capacidade financeira da concessionária para concluir o empreendimento.
236. Pelo menos desde 2014, a ANTT cobra, sem sucesso, que a concessionária saneie
as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos apresentados e atenda
as condicionantes registradas nas autorizações emitidas pela Agência, conforme
a competência que lhe confere o art. 24, inciso IX, da Lei 10.233/2001 (aprovar
projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas) e especificamente
no § 6º da cláusula quinta do Contrato de Concessão (aprovar os projetos finais
de implantação) (peça 55, p. 3-5).
237. Desde a assinatura do Protocolo de Intenções, em 2005, quando se definiram as
características gerais do projeto, a estimativa de custo de implantação da FTN já
foi alterada diversas vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para R$ 5,4
bilhões em 2008, e, quando da assinatura Acordo de Acionistas, em 2013, havia
sido revista para R$ 7,5 bilhões.
238. Passados mais de 10 anos do início das obras, contudo, a Agência ainda não
aprovou o orçamento da obra, em razão de inconsistências nos projetos e da
insuficiência das informações prestadas pela concessionária, não obstante as
reiteradas solicitações da ANTT (peça 55).
239. Em agosto de 2014, 7 meses após a assinatura do novo Contrato de Concessão,
a concessionária, por meio da Carta CEX-PRTR-250-14 (peça 56), apresentou à
ANTT planilha orçamentária com valor global de R$ 7,5 bilhões (data base
março/2013). Após análise do material (NT 170/2014/GPFER/SUFER, peça 57),
a Agência constatou diversas pendências que impediam a adequada verificação
do orçamento e que deveriam ser sanadas, entre as quais:
a) indicação de referência de preços;
b) discriminação de preços nos itens mobilização, desmobilização,
canteiro de obras;
c) ausência de memórias de cálculo;
d) ausência de detalhamento de custos das obras de arte especiais;
e
e) ausência de detalhamento de custos ambientais.
240. Mesmo após a expedição de diversas comunicações da Agência solicitando
providências, a concessionária não solucionou as pendências, de modo que a
validação do orçamento da obra restou impossibilitada (peça 55, p. 30-31).
241. A última tentativa de suprir essas lacunas se deu no início do segundo semestre
de 2016, quando a Agência, por meio da Portaria-Sufer 43, de 12/7/2016 (peça
58), fixou prazo de 15 dias para que a concessionária apresentasse plano de
trabalho para sanear as condicionantes de projeto e orçamento. Em agosto de
2016, a TLSA previu a conclusão dos trabalhos para 30/11/2016, conforme
informado na Carta CEX-DIRPLTR-075-16 (peça 60), mas a ANTT, por meio do
Ofício 135/2016/SUFER (peça 61) comunicou à concessionária que considerou
que o plano proposto não contemplava as atividades necessárias para corrigir as
falhas apontadas, especialmente a realização de sondagens.
242. Em resposta, a concessionária apresentou, por intermédio da Carta CEX-
DIRPLTR-102-16 (peça 62), em outubro de 2016, novo cronograma informando
que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os
serviços de sondagem, que estariam concluídos somente em agosto de 2017. O
prazo final para fazer os ajustes nos projetos executivos, por sua vez, dependeria
do resultado desse serviço e não poderia ser precisado naquele momento.
243. Considerando que o tempo solicitado pela concessionária extrapolava o prazo
contratual para conclusão das obras e que a TLSA não demonstrou que possuía
mobilização de recursos humanos e financeiros para sanar as inconsistências
reiteradamente apontadas, a Agência entendeu que o plano de trabalho proposto
era inviável e comunicou seu indeferimento à concessionária em novembro
seguinte (NT 181/2016/GPFER/SUFER e Ofício 166/2016/SUFER, peça 63) e
deu publicidade à decisão em janeiro (com a publicação da Portaria 3/2017 no
DOU de 12/1/2017, (peça 64).
244. Outros elementos, conforme identificado pela Agência no acompanhamento das
obras, agravam as incertezas quanto ao custo do empreendimento, tais como:
indefinição do projeto executivo de determinados trechos (ainda sem traçado),
ausência de sondagens para os trechos não iniciados, realização das sondagens
apenas após a supressão vegetal e imprevisibilidade dos custos relativos à
distância média de transporte (DMT) (peça 55, p. 30-31).
245. Nos Relatórios de Monitoramento a partir do final de 2015, a concessionária
passou a informar o valor global do empreendimento como sendo R$ 11,2 bilhões
(data base novembro/2015), “apesar de jamais ter sido submetido para análise e,
portanto, sem reconhecimento da Agência” (peça 55, p. 32).
246. Resta claro do documento que jamais houve qualquer solicitação por parte da
concessionária de análise orçamentária do novo valor apresentado, nem
documentação que embasasse o valor declarado, caracterizando-se para ela
como “mera especulação de lastro desconhecido” (peça 55, p. 32-34).
247. Desse modo, mesmo a informação de que a obra estaria com cerca de 50% de
execução não pode ser considerada precisa. Segundo o último Relatório de
Monitoramento da concessionária, relativo a dezembro de 2016, citado na NT
20/GPFER/SUFER/2017 (peça 55), a evolução física e financeira do
empreendimento estaria, respectivamente, em 52% e 56%. Não obstante, em
razão da ausência de um orçamento consistente e de problemas identificados na
execução da obra, a Agência entendeu que estes números não são confiáveis
(peça 55, p. 34).
248. Em razão dos problemas identificados pela Agência, conforme mencionado
acima, bem como dos atrasos na execução dos lotes e trechos da obra, foram
autuados 38 Processos Administrativos Simplificados (PAS) para apuração da
responsabilidade da concessionária, os quais resultaram na proposta de
advertências e multas no montante global de R$ 5.941.440 (peça 55, p. 35). Como
mencionado no item anterior do relatório, a aplicação dessas penalidades está
pendente de análise na 2ª instância.
249. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela agência
reguladora, outro condicionante informado pela Agência, em entrevista (peça
37), como necessário para garantir a viabilidade do projeto e justificar a
repactuação do cronograma das obras seria a concessionária demonstrar que
existe estrutura financeira adequada e suficiente para dar cabo do
empreendimento, com recursos próprios ou de terceiros, sem comprometer a
viabilidade econômico-financeira da concessão.
250. Por todos esses fatos, observa-se que o empreendimento de construção da
Transnordestina foi iniciado e desenvolvido sem que o Poder Público tivesse
acesso a informações essenciais, normalmente obtidas ou elaboradas
previamente à concessão, na fase de preparação para a licitação.
251. Ao se compulsar a legislação, é possível verificar diversos dispositivos legais que
deixam clara a necessidade de o poder concedente e a agência reguladora
possuírem conhecimento sobre vários aspectos da concessão que não existem no
caso em comento.
252. A definição legal de infraestrutura viária adequada, por exemplo, um dos
objetivos do Sistema Nacional de Viação (Lei 10.233/2001, art. 4º, §1º), diz que
é aquela “que torna mínimo o custo total do transporte, entendido como a soma
dos custos de investimentos, de manutenção e de operação dos sistemas”. Esse
dispositivo mostra a necessidade de o poder público, no caso representado pela
agência reguladora, ter ciência dos custos dos investimentos, para definir que ele
é adequado, ou seja, que o custo total dele é eficiente.
253. A mesma Lei 10.233/2001 estabelece como um dos objetivos da atuação da ANTT
a regulação dos serviços de transportes “com vistas a garantir a movimentação
de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência (...) e modicidade nos
fretes e tarifas” (art. 20, inciso II, alínea “a”); o art. 11, inciso IV, que a União
deve “assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos
serviços prestados em regime de eficiência”; o art. 24, inciso III, “propor ao
Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de
outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e econômica,
para exploração da infraestrutura...”; e o art. 37, inciso III, de que a
concessionária está obrigada a adotar as melhores práticas de execução de
projetos e obras (...), segundo normas e procedimentos técnicos e científicos
pertinentes (...).”.
254. Nota-se dos dispositivos citados preocupação importante do legislador com o
equilíbrio, modicidade e relação custo-benefício, em outras palavras, com a
eficiência da concessão. Para tanto, é fundamental que haja informação
suficiente sobre ela, até mesmo porque isso é necessário para caracterizar o
próprio interesse público do empreendimento ou tomar a melhor decisão sobre a
forma de empreender aquele projeto, se por concessão, por PPP ou por obra
pública, entre outras.
255. Essa preocupação não advém apenas da legislação. No documento “Towards a
framework for the governance and delivery of infrastructure”, da OCDE, é nítida
a importância de que desestatizações sejam baseadas em dados, para facilitar o
cálculo da sua viabilidade e o retorno justo do capital do parceiro privado.
Textualmente: “Project assessments should be based on data and a balanced
value for money procedure”. (…) “The appropriate skills and procedures to
ensure rigorous projects assurance, affordability, value for money and
transparency should be in place.”.
256. Como é possível observar, nenhuma dessas informações estava disponível ou
foi objeto de preocupação dos entes públicos responsáveis pela assinatura do
Contrato de Concessão, em janeiro de 2014. Mesmo 10 anos depois de iniciadas
as obras, o poder público continua sem dispor dessas informações.
257. Repete-se, as principais causas dessa situação estão relacionadas com a falta de
governança, especialmente em relação ao planejamento inadequado, à não
realização de estudos, projetos e orçamentos que dessem maior segurança na
condução do empreendimento. Ressalte-se que, como dito no escopo do presente
trabalho, a legalidade da cisão do contrato original e a decorrente assinatura do
termo sob análise estão sendo tratadas no TC 012.179/2016-7. A abordagem legal
aqui está sendo utilizada para justificar a importância de um planejamento
robusto, principalmente considerando a complexidade e o porte da FTN.
258. Dessa forma, chama a atenção que as obras tenham sido iniciadas em 2006 sem
que houvesse projetos da ferrovia – até mesmo o traçado exato de determinados
trechos – e, consequentemente, sem que houvesse orçamento consistente e
confiável da obra – tanto que já sofreu diversas alterações desde então. Oito anos
depois, quando da assinatura do novo Contrato de Concessão, em 2014, entre a
TLSA e a ANTT, ainda não havia projetos e orçamentos adequados para o
empreendimento. Todos os projetos autorizados pela Agência, que teriam
permitido o início da construção da ferrovia foram aprovados com
condicionantes que precisariam ser saneados pela concessionária, o que,
segundo a ANTT, não ocorreu até o presente (peça 55, p. 5 e seguintes).
259. O conceito legal de concessão de serviço público precedido de execução de obra
pública (Lei 8.987/1995, art. 2º, inciso III) traz, como um dos requisitos, além da
realização do empreendimento por conta e risco da concessionária, que “o
investimento seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço por
prazo determinado”. Ao se realizar uma concessão para prestação de serviços de
transporte ferroviário precedida da construção da ferrovia, como no caso da
FTN, é imprescindível que o poder público se assegure, desse modo, da
viabilidade econômico-financeira do empreendimento. Para isso, é necessário
conhecer tanto os custos relacionados à obra como a capacidade financeira da
concessionária, além do custo dos serviços e receitas operacionais, estimadas
com grau adequado de precisão.
260. Fica evidente, assim, o impasse a que se chegou na execução do Contrato de
Concessão da FTN. Como o cronograma contratual de execução das obras
expirou, a continuidade da construção da ferrovia fica comprometida, pois esse
atraso pode resultar, entre outros efeitos, na declaração de caducidade da
concessão. Por outro lado, as medidas necessárias para efetiva responsabilização
da TLSA, como a identificação de quem deu causa ao atraso no repasses dos
recursos dos financiadores públicos, ainda não foram concluídas e não têm
previsão de término.
261. Em suma, como o poder público não sabe precisar de forma robusta o valor da
obra, não se pode garantir que os recursos de responsabilidade de entidades
governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com
o Acordo de Investimentos e com o apurado pela ANTT, são suficientes para
concluir a obra.
262. Em outras palavras, o investimento público – seja por meio de aportes no capital
social da concessionária de entes governamentais (Valec e Finor), seja por meio
de financiamentos com juros subsidiados, abaixo do preço de mercado (FDNE,
FNE e BNDES) – nessas condições corre altíssimo risco de redundar em
desperdício e mau uso desses recursos. Esse contexto também sugere que existe
chance substancial de que a obra não venha a ser concluída.
263. Por isso, é fundamental que eventual repactuação do cronograma das obras entre
ANTT e concessionária – condição para continuidade das obras – seja precedida
de aprovação formal do orçamento da obra pela Agência, bem como de
demonstração da viabilidade econômico-financeira do empreendimento, além de
capacidade financeira pela TLSA para concluir a obra.
264. Importante considerar, por fim, que embora essas informações não sejam
estritamente necessárias para instrução de processo de caducidade, são
importantes para que o Poder Público possa tomar decisão mais robusta acerca
do futuro da construção da FTN no caso de eventual responsabilização da
concessionária.
265. Ante todo o exposto, de modo a mitigar as incertezas quanto à continuidade do
presente contrato de concessão e com base em interpretação do disposto no art.
2º, inciso III, da Lei 8.987/1995, e arts. 4º, inciso I, § 1º, 20, inciso II, alínea
“a”, 24, inciso III, e 37, inciso III, da Lei 10.233/2001 entende-se pertinente
recomendar à ANTT que avalie condicionar eventual repactuação do
cronograma de obras do contrato referente à Malha II, no intuito de alinhá-la
ao interesse público, à:
a. elaboração de orçamento atualizado com base em projetos que
atendam todas as condicionantes apontadas pela Agência no
processo 50500.168646.2014.34, especialmente a ausência de
sondagem e levantamentos geotécnicos; e
b. demonstração de viabilidade econômico-financeira do
empreendimento e da estrutura de financiamento pretendida para
a conclusão das obras.
266. Os benefícios dessa proposta residem no fato de dotar o Poder Público de dados
robustos que tornem eventual repactuação do cronograma mais útil e efetiva para
um dos propósitos da concessão, ou seja, o término da construção de maneira
eficiente. Outro benefício é reforçar as atribuições institucionais e contratuais da
ANTT, na medida em que essas informações seriam úteis não apenas para a
repactuação do contrato, mas também para sua futura regulação e fiscalização,
caso ele continue válido no futuro.
9. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES
267. Considerando o ciclo da auditoria operacional previsto Manual de Auditoria
Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, uma versão preliminar
deste relatório foi encaminhada à ANTT (Ofício 87/2017-
TCU/SeinfraPortoFerrovia, peça 68), ao MTPA (Ofício 89/2017-
SeinfraPortoFerrovia, peça 70) e ao MI (Ofício 88/2017/SeinfraPortoFerrovia,
peça 69) para cumprimento da fase de comentários dos gestores, a fim de
avaliarem o teor deste relatório preliminar e apresentarem suas considerações.
9.1 Comentários do MTPA e da ANTT
268. A resposta do MTPA foi encaminhada por meio do Ofício 35/2017/AECI/GM-MT,
de 13/3/2017 (peça 76), enquanto a da ANTT pelo Ofício 100/2017/DG/ANTT, de
15/3/2017 (peça 78). Dadas as similaridades entre as respostas, optou-se por
analisá-las em conjunto.
269. O Ministério explanou sua discordância em relação à conclusão da equipe de que
a ANTT estaria intempestiva na apuração da responsabilidade pelos atrasos no
cronograma. Isso porque, na visão da referida Pasta, a complexidade do projeto,
a inserção de rotinas distintas dos demais contratos de concessão e as
informações enviadas pelo concessionário não permitiram uma análise robusta
na 1ª instância da ANTT acerca da excludente de responsabilidade pelos atrasos,
mas os processos foram, de fato, abertos e a situação de conflito entre
financiadores e o concessionário constatada. Dessa forma, uma vez que a ANTT
não deixou de instaurar processos em decorrência dos atrasos, não se pode
concluir pela sua atuação intempestiva.
270. A ANTT mencionou em sua resposta que está verificando a culpa pelos atrasos
na liberação dos recursos sobre o primado da responsabilidade objetiva, ou seja,
que as excludentes de responsabilidades apresentadas pelo concessionário
durante o processo serão levadas em consideração. Mas ressaltou que na
ausência de tais alegações deve ser aplicada a lógica do inciso II do art. 2º da
Lei 8.987/1995, de que a execução do contrato de concessão é por conta e risco
da concessionária. Afirmou que a alegação da TLSA de não repasse de recursos
como fundamento para o atraso nas obras está sendo analisada no âmbito de 2ª
instância, encontrando-se atualmente no aguardo de decisão de recurso. Essa
avaliação estaria sendo promovida visando à instrução processual do § 3º do art.
38 da Lei 8.987/1995, no sentido de comunicar à concessionária os
descumprimentos e consolidar os entendimentos de 1ª e 2ª instâncias dentro da
Agência.
271. Ressaltou que existe rito institucionalizado para o acompanhamento dos
contratos, previsto na Resolução-ANTT 5.083/2016. Essa norma revogou a
Resolução-ANTT 442/2004, que regulamentou as fiscalizações realizadas no
contrato em tela desde 2014. Esse processo atribui à GPFER a competência de
instruir os processos decorrentes de descumprimento contratual. Por isso, desde
2013, a Gerência instaurou 18 processos, dos quais 13 já foram decididos em 1ª
instância e aguardam recurso na 2ª. Nestes processos, a excludente de
responsabilidade alegada pela concessionária (culpa dos financiadores) foi
afastada porque o conjunto probatório teria se mostrado insuficiente, mas
reconhece que as questões estão sendo aprofundadas no âmbito da 2ª instância.
Registrou todavia que existem processos em que os atrasos residem na
divergência entre a ANTT e a TLSA quanto à completude das obras e não pela
ausência de recursos.
272. Afirmou que uma vez que é o papel regimental da GPFER formar juízo pela
culpabilidade nos atrasos das obras, não se pode argumentar pela inocuidade das
sanções aplicadas em 1ª instância, na medida em que a responsabilização da
TLSA e os atrasos foram levadas em consideração, dessa forma, não se trata de
processo ad hoc, como ressaltado no relatório.
9.1.1 Análise dos comentários do MTPA e da ANTT
273. Como construído no decorrer do capítulo 7 do presente relatório, observou-se
que a ANTT instaurou diversos processos para sancionar o concessionário pelos
atrasos no cronograma, mas nenhum deles até o momento chegou até seu final.
Isso porque uma etapa importante do processo, a efetiva caracterização
contratual da responsabilidade do concessionário, não foi realizada
completamente, já que a análise de eventual culpa concessionário para o atraso
de repasses de financiamentos ainda está em andamento.
274. Como ressaltado no subcapítulo 7.1 do relatório, foi constatado que a Sufer
possui rito institucionalizado de acompanhamento de concessões ferroviárias e
que esse rito possuiria, inclusive, manual com critérios, o que foi considerada, na
ocasião, uma boa prática. Dessa forma, em um processo de fiscalização normal,
está regimentalmente claro que a GPFER possui a missão de fiscalizar e formar
juízo acerca da culpabilidade de dado concessionário pelos atrasos nas obras,
bem como se elas foram realizadas nos termos contratados e autorizados. Esse
rito normal de trabalho foi aplicado no contrato de concessão firmado com a
TLSA e levou à instauração de 18 processos. Destes, 13 estão com análise
pendente na 2ª instância.
275. O referido contrato, porém, trouxe competência nova ao processo, algo que a
GPFER não analisa normalmente. O risco de financiamento é compartilhado, ou
seja, caso se comprove em processo administrativo capitaneado pela ANTT que
o concessionário não deu causa ao atraso ele não pode ser responsabilizado. No
caso em comento, isso envolve caracterizar que a culpa é dos financiadores. Essa
competência específica requer que a Sufer verifique junto aos financiadores as
causas que levaram ao atraso no cronograma de aportes e analise sua
razoabilidade, no sentido de afastar efetivamente a culpa do concessionário.
Trata-se de atribuição complexa e que não faz parte dos encargos normais da
Agência em uma concessão ferroviária tradicional.
276. Verificou-se na auditoria que existem processos em que esse procedimento
específico (avaliar junto aos financiadores as causas para o atraso nos aportes)
não foi realizado na 1ª instância e que apenas em dezembro de 2016, no âmbito
da 2ª instância, a Sufer encaminhou ofícios aos financiadores com esse intuito.
277. Ao não realizar de maneira aprofundada essa análise na 1ª instância, entende-se
que existe um risco de que novas evidências surjam no julgamento da 2ª instância
que não tenham sido submetidas ao contraditório e ampla defesa, o que poderia
fragilizar o processo. Esse risco foi apresentado no relatório em forma de alerta
à ANTT, para que ela possa levar isso em consideração quando de seu julgamento
no âmbito da Superintendência. Até por isso foi proposta recomendação para que
ela avalie, processo a processo, se o risco efetivamente existe e a melhor forma
de agir para mitiga-lo.
278. Essa análise aprofundada da questão, frise-se, contratualmente necessária para
o devido processo de responsabilização da concessionária, não existe no fluxo
normal de trabalho da Agência e foi iniciada tardiamente, na visão da equipe, no
âmbito da 2ª instância. E apenas após a Agência verificar se havia efetivamente
atraso no cronograma de aportes. Exatamente esse contexto caracteriza,
portanto, a natureza ad hoc do procedimento. Considerando a importância dessa
análise, entendeu-se que não realiza-lo na 1ª instância pode tornar esta decisão
pouco útil ao processo, servindo para aumentar o prazo necessário para seu
encerramento, ou seja, dotando o fluxo processual de certa intempestividade.
279. Os argumentos de que o concessionário não havia trazido provas suficientes na
1ª instância que tivessem permitido inferir antes a necessidade dessa análise
aprofundada não merecem ser acolhidos. Isso porque a Lei 9.784/1999, em seu
art. 4º, inciso I, dispõe que o processo administrativo rege-se pelo princípio da
verdade material, ou seja, que o administrador deve se pautar pela verdade dos
fatos, não apenas pela verdade do processo.
280. Acrescente-se que independentemente se essa análise está sendo realizada
visando apenas eventual procedimento de caducidade, como alegado pela
Agência, resta claro que ela é essencial para o fim do processo de
responsabilização nos casos em que o não repasse de recursos contribuiu para o
atraso do cronograma de obras, especialmente quando tal fato foi alegado pelo
concessionário. Este procedimento decorre inclusive de obrigação contratual
(cláusulas quarta e quinta).
281. Acrescente-se que, como relatado no relatório, eventual repactuação do contrato,
caso seja interesse do Poder Público, também está impedida de ser iniciada
devido a essa pendência.
282. Entende-se pertinente ressaltar, todavia, que o achado em tela não tem como
objetivo relatar atitude irregular da Agência, mas sim de trazer oportunidade de
melhoria ao processo institucionalizado da ANTT de acompanhamento contratual
de concessões ferroviárias, com intuito de adequá-lo às novas competências
trazidas pelo contrato. A proposta visa, assim, reduzir os riscos e acelerar o
processo de responsabilização, mitigando a intempestividade verificada na
auditoria.
283. Cite-se, por fim, que o subcapítulo 7.1 e o capítulo 8 do presente relatório relatam
as diversas ações da Sufer para fiscalizar o contrato e como o concessionário até
hoje não apresentou as informações requeridas e nem foi suficientemente proativo
para trazer à luz toda a problemática de atrasos nos aportes dos financiadores.
Tal fato efetivamente contribuiu para todo esse contexto de intempestividade.
284. Na visão da equipe, dessa forma, os argumentos apresentados não possuem o
condão de alterar as conclusões expostas no presente relatório.
9.2 Comentários do MI
285. A resposta do MI foi encaminhada por meio do Ofício 90/Secex, de 21/3/2017 e
incluída no processo à peça 79.
286. A referida Pasta manifesta sua concordância com o relatório na medida em que,
segundo comentado, faz uma descrição detalhada das atribuições do MI enquanto
ente responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos incentivados pelo
Finor e dos fatos e atos ocorridos da aprovação do projeto da TLSA perante o
citado fundo.
287. Afirma porém, que embora o relatório alegue suposta falta de governança e
comunicação entre os diversos órgãos públicos atuantes, não pareceu imputar
qualquer conduta irregular do MI. Ressaltou inclusive que a auditoria expressa
corretamente a compreensão de que a atuação dos bancos operadores e demais
entes governamentais envolvidos é autônoma em relação ao MI. Reafirma, por
fim, compromisso para com a decisão do TCU que determinou a suspensão das
liberações de recursos do Finor para a FTN.
9.2.1 Análise dos comentários do MI
288. De fato, o relatório não imputa qualquer conduta irregular ao MI. O que ficou
evidenciado durante a auditoria é que o Finor e o FDNE, embora façam parte da
estrutura do MI e estejam financiando o mesmo empreendimento, não atuam de
maneira coordenada, possuindo, inclusive, informações diferentes sobre o
andamento da concessão.
289. A atuação dos fundos não fez parte, contudo, do objeto da auditoria, assim, o
presente trabalho não se aprofundou nas causas e consequências desse fato a
ponto de ser viável propor algum encaminhamento sobre a questão.
10. BENEFÍCIOS DO CONTROLE
290. A sistemática de identificação, avaliação e registro dos benefícios das ações de
controle externo foi instituída pela Portaria-TCU 82/2012 e regulamentada pela
Portaria-Segecex 10/2012, alterada pela Portaria-Segecex 17/2015. Quanto ao
benefício de controle decorrente da análise ora apresentada, citam-se o
“fornecimento de subsídios par atuações de outros órgãos autoridades” (item
66.8) e o incremento da economia, eficiência, eficácia ou efetividade de órgão ou
entidade da administração pública, especialmente os itens “melhorar processo
de trabalho” (item 56.7) e “aumentar a eficiência na estrutura, em procedimentos
ou no exercício de competências e atribuições” (item 56.8).
11. CONCLUSÃO
291. Trata-se de auditoria operacional com vistas a avaliar a estrutura de governança
da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN) no que diz respeito à
assimetria de informação entre regulador, concessionária, financiadores e
acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do cronograma
da obra.
292. A auditoria visa atender à Solicitação do Congresso Nacional apresentada no
âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de 27/4/2016,
pelo Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da
Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina (Cextrane),
em que consta o Requerimento Req 16/2016 acerca de solicitação de fiscalização
por parte desta Casa no Contrato de Concessão da referida ferrovia.
293. Para o atingimento do objetivo, foram formuladas três questões de auditoria,
sendo que a questão três foi dividida em três subquestões, da seguinte forma:
Como é a estrutura de governança do empreendimento?
Em que medida a ANTT está estruturada para acompanhar e
acompanha o fluxo de caixa da concessão para cálculo da TIR,
conforme manda o contrato?
Em que medida a ANTT está acompanhando o cumprimento do
cronograma de execução das obras?
a) Em que medida a ANTT fiscaliza os prazos de
conclusão dos investimentos obrigatórios? b) Em que medida a ANTT apura a responsabilização
por eventuais atrasos de cronograma? c) Como a ANTT repactua o cronograma de execução
dos investimentos obrigatórios? 294. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria
Operacional, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010.
295. Em relação à primeira questão de auditoria, sobre a estrutura de governança do
empreendimento, apresentou-se os papeis e algumas características dos diversos
órgãos envolvidos. Verificou-se que até a assinatura do novo contrato de
concessão, em 2014, havia Grupo Interministerial coordenado pela Secretaria de
Gestão de Programas de Transportes do então Ministério dos Transportes
(Seges/MT) e que contava com a participação do Ministério da Integração (MI),
da ANTT, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), da
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Banco do Nordeste (BNB)
com o objetivo de avaliar a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos
públicos; a fiscalização do empreendimento pelos entes públicos envolvidos no
financiamento; e a uniformização das informações prestadas entre os diversos
membros. Após a assinatura do novo contrato de concessão em 2014, sob o
argumento de que teria ocorrido melhora significativa na governança do
empreendimento com o referido termo, o grupo foi extinto.
296. Embora os papeis, responsabilidades e objetivos do empreendimento tenham
ficado mais claros com a assinatura do contrato, ele não previu estrutura
parecida e com as mesmas funções. E observou-se falta de comunicação entre os
diversos atores e que as informações entre eles não estavam uniformizadas. Por
exemplo, os acionistas/financiadores públicos contavam cada um com diferentes
orçamentos da obra. Quando da assinatura do Acordo de Investimentos, o
orçamento passou de R$ 5,4 bilhões para R$ 7,5 bilhões. Nesse momento,
contudo, o valor do projeto aprovado no âmbito do Finor ainda era de R$ 5,4
bilhões. O valor de
R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene, Valec e ANTT
não chegou a ser aprovado pelo Finor. Não obstante, em abril de 2016, o Finor
aprovou o pleito da concessionária de adequação técnica do projeto, aumentando
o orçamento para cerca de R$ 9,2 bilhões.
297. Verificou-se que a Casa Civil tem atualmente promovido reuniões com alguns
entes envolvidos na construção da FTN no intuito de uniformizar as informações
e manter diálogo sobre eventuais problemas.
298. A questão 2 da Matriz de Planejamento buscou responder em que medida a ANTT
estaria estruturada para acompanhar efetivamente o fluxo de caixa da concessão
para cálculo da taxa interna de retorno (TIR), conforme estipulado no contrato,
e como se daria esse acompanhamento.
299. Verificou-se que a fórmula prevista na Cláusula Terceira do contrato de
concessão não contemplaria diretamente os investimentos realizados (Capex),
mas apenas o aporte de capital dos acionistas e os financiamentos obtidos, ou
seja, a TR contratual não corresponderia à taxa interna de retorno (TIR) do
projeto, mas apenas à taxa de retorno do capital próprio investido (CPI) pela
concessionária, ou seja, dos próprios acionistas. Isso quer dizer que a ANTT não
estaria obrigada a verificar o custo efetivo de construção da ferrovia, o que era
a preocupação central que motivou a elaboração da referida questão.
300. Além disso, como a ferrovia ainda está em fase de construção, não existiam
valores recebidos, nem desembolsos. Assim, o único fator da fórmula passível de
acompanhamento pela Agência são os valores aportados pelos acionistas no
capital social da concessionária, o que vem sendo feito e não demanda grandes
esforços, nem traz grandes riscos para a gestão do contrato. Por esse motivo, a
questão ficou prejudicada por perda de objeto.
301. Em relação à terceira questão de auditoria, foi considerada boa prática a
Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de
Cargas da ANTT (Sufer) possuir manual para acompanhamento de obras
ferroviárias instituído, com critérios objetivos para o recebimento de obras. Esse
tipo de documento contribui para uma maior previsibilidade do processo,
reduzindo o custo regulatório e de transação.
302. Por outro lado, identificou-se que a apuração pela ANTT da responsabilidade
pelos descumprimentos na conclusão dos investimentos obrigatórios inseridos no
contrato firmado em 2014 apresenta ineficiências.
303. Observou-se alteração atípica da matriz de risco sobre a realização de
investimentos, inserida pelo novo contrato de concessão. Ela compartilha o risco
de financiamento com o Poder Público, delegando à Agência avaliar se o
concessionário deu causa a eventual não repasse de recursos dos financiadores
públicos quando essa ausência de recursos tenha contribuído para o atraso nas
obras. Em outras palavras, significa que a ANTT deve verificar as razões para os
atrasos no cronograma de aportes por parte dos financiadores e avaliar a
razoabilidade de seus motivos, no intuito de afastar a responsabilidade do
concessionário. Trata-se de atribuição complexa e que não faz parte do fluxo de
trabalho normal da Agência em uma concessão ferroviária típica. Observou-se
que apenas em dezembro de 2016 a ANTT, no âmbito da 2ª instância dentro da
Superintendência responsável, diligenciou os fundos públicos para saber os
motivos do não repasse de recursos. Dessa forma, a análise de 1ª instância não
verificou essas informações de maneira aprofundada.
304. Constatou-se que a ausência de estrutura organizacional e de processos de
trabalho apropriados para avaliar a responsabilidade pelos atrasos logo em 1ª
instância prejudicou a tempestividade do processo sancionatório e pode fragilizar
a efetividade da fiscalização.
305. Por todo esse contexto, entendeu-se necessário propor determinação à ANTT
para que apresente plano de ação com os próximos passos da investigação em
curso acerca da culpa pelos atrasos, bem como com proposta para
institucionalizar fluxo de trabalho tendente a prover apuração tempestiva e
eficiente da responsabilização por atrasos no âmbito da construção da FTN. Essa
proposta tem como objetivo institucionalizar importante processo dentro da
ANTT, além de aumentar o contato da Agência com os entes
financiadores/acionistas públicos, contribuindo para uma atuação mais efetiva e
coordenada entre eles.
306. Recomendou-se à Agência também que avalie se as ineficiências no fluxo
processual apresentadas neste relatório, em especial a ausência de análise dos
motivos para o atraso dos repasses dos financiadores públicos do
empreendimento no âmbito da 1ª instância pode fragilizar o processo de
responsabilização a ponto de exigir alguma atuação da referida Autarquia.
307. Pertine ressaltar como positivo também que a auditoria evidenciou o esforço da
ANTT desde 2014 para fiscalizar o contrato e como o concessionário até hoje não
apresentou as informações requeridas e nem foi suficientemente proativo para
trazer à luz toda problemática envolvendo o atual conflito de atrasos nos aportes
dos financiadores e como isso afetou o cronograma das obras.
308. Verificou-se também que essa alteração atípica da matriz de risco de
financiamento constante do contrato de concessão foi assinada sem que seus
impactos na estrutura organizacional da Agência tenham sido estudados. Assim,
entendeu-se pertinente recomendar à Agência que antes de firmar novos contratos
ou termos aditivos, proceda a análise de impacto organizacional das cláusulas
contratuais, no sentido de verificar, previamente à sua assinatura, os impactos e
alterações necessárias nos fluxos de trabalho decorrentes das atribuições
assumidas.
309. Por fim, chamou a atenção da equipe ao longo desta auditoria o fato de a ANTT
não dispor de informações mínimas que permitissem à Agência avaliar a
continuidade do Contrato de Concessão com a TLSA. Resolveu-se tratar a
questão como achado, mesmo que tal análise não existisse originalmente na
matriz de planejamento.
310. Isso porque passados mais de 10 anos do início das obras a Agência ainda não
aprovou o orçamento da obra e pelo menos desde 2014 cobra, sem sucesso, que
a concessionária saneie as inconsistências e omissões dos projetos e orçamentos
apresentados. A estimativa de custo de implantação da FTN já foi alterada
diversas vezes. Inicialmente em R$ 4,5 bilhões, passou para
R$ 5,4 bilhões em 2008, e, quando da assinatura Acordo de Acionistas, em 2013,
havia sido revista para R$ 7,5 bilhões. A concessionária informa em relatórios
recentes que o orçamento da obra seria de R$ 11,2 bilhões.
311. Recentemente, em outubro de 2016, a concessionária apresentou cronograma
informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e
realizar os serviços de sondagem necessários para a aprovação pela ANTT dos
projetos e orçamentos da obra. O prazo final para fazer os ajustes nos projetos
executivos, por sua vez, dependeria do resultado desse serviço e não poderia ser
precisado naquele momento.
312. Além de um orçamento consistente da obra, devidamente validado pela agência
reguladora, outro condicionante informado pela ANTT como necessário para
garantir a viabilidade do projeto e justificar a repactuação do cronograma das
obras seria a concessionária demonstrar que existe estrutura financeira
adequada e suficiente para dar cabo do empreendimento, com recursos próprios
ou de terceiros, sem comprometer a viabilidade econômico-financeira da
concessão, o que não se pode garantir no presente momento.
313. Em suma, como o poder público não sabe precisar de forma robusta o valor da
obra, não se pode garantir que os recursos de responsabilidade de entidades
governamentais ainda pendentes de serem aportados no projeto, de acordo com
o Acordo de Investimentos e com o apurado pela ANTT, são suficientes para
concluir a obra. Dessa forma, entendeu-se pertinente recomendar à Agência para
que apenas repactue o contrato após validar o orçamento da obra e após devida
demonstração da viabilidade econômico-financeira do empreendimento e
estrutura de financiamento apta a concluir as obras.
314. Os benefícios dessa proposta residem no fato de dotar o Poder Público de dados
robustos que tornem eventual repactuação do cronograma mais útil e efetiva para
um dos propósitos da concessão, ou seja, o término da construção de maneira
eficiente. Outro benefício é reforçar as atribuições institucionais e contratuais da
ANTT, na medida em que essas informações seriam úteis não apenas para a
repactuação do contrato, mas também para sua futura regulação e fiscalização.
12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
315. Diante das constatações da equipe de auditoria, submete-se o presente relatório
à consideração superior com as seguintes propostas:
a. Determinar à ANTT, com base no art. 43, inciso I, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, e considerando o
que rege o inciso IV do art. 25 da Lei 10.233/2001 e as Cláusulas
Quarta e Quinta do Contrato de Concessão da Malha II, para
construção da Ferrovia Nova Transnordestina, que (parágrafo
220):
i. apresente, em 30 dias, plano de ação com indicação de
responsáveis, etapas intermediárias e respectivos prazos
para conclusão visando ao encerramento do processo de
apuração da responsabilidade pelos atrasos na realização
dos investimentos obrigatórios previstos no contrato de
concessão, incluindo a análise da motivação dos fundos
para o atraso no cronograma de aportes, quando for o
caso; e
ii. caso o processo de responsabilização leve à
repactuação do cronograma, apresente a este Tribunal, em
60 dias da decisão pela repactuação, plano de ação com
vistas a institucionalizar fluxo de trabalho contendo
competências, prazos, responsabilidades e critérios de
análise transparentes e necessários que abarquem todo o
processo de fiscalização para apuração tempestiva da
responsabilização por atrasos na liberação dos aportes no
âmbito da construção da Ferrovia Nova Transnordestina.
b. Recomendar à ANTT, nos termos do art. 250, inciso III, do RITCU
c/c o art. 6º da Resolução-TCU 265/2014, que examine a
conveniência e oportunidade de:
i. reavaliar, na esfera da apuração em primeira instância de
infrações cometidas no âmbito do contrato firmado em
2014 relacionado à Malha II, se a concessionária não deu
causa ao atraso na liberação de recursos de
financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da
União e demais órgãos ou entidades governamentais,
encaminhando posteriormente a este Tribunal os
resultados dessa análise (parágrafo 221);
ii. condicionar a repactuação do cronograma de obras
referente ao contrato firmado em 2014 relacionado à
Malha II, caso esta seja a opção da Administração, com o
intuito de melhor alinhá-la ao interesse público, à:
(parágrafo 264):
1. elaboração de orçamento atualizado com
base em projetos que atendam todas as
condicionantes apontadas pela Agência no
processo 50500.168646.2014.34,
especialmente a ausência de sondagem e
levantamentos geotécnicos; e
2. demonstração de viabilidade econômico-
financeira do empreendimento e da estrutura
de financiamento pretendida para a
conclusão das obras.
iii. efetuar análise de impacto organizacional
previamente à assinatura de novos contratos ou termos
aditivos de grande vulto, no sentido de verificar, em
especial, a necessidade de adaptar fluxos de trabalho,
métodos, rotinas ou mesmo alterar sua estrutura e a
alocação de recursos para atividades regulatórias
decorrentes de novas obrigações assumidas (parágrafo
223);
c. Determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura
Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia) a autuação de
processo de monitoramento, a fim de verificar o cumprimento das
deliberações decorrentes deste trabalho; e
d. Encerrar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso V, do
Regimento Interno do TCU, apensando-o ao TC 12.092/2016-9.”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de processo de auditoria operacional instaurada com o objetivo de
avaliar a estrutura de governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina (FTN),
no que diz respeito à assimetria de informação entre o ente regulador, a concessionária,
os financiadores e os acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação
do cronograma da obra.
Sobre o tema, há várias fiscalizações em andamento, das quais é parte a
presente auditoria, determinada com o objetivo de atender à Solicitação do Congresso
Nacional (SCN), no âmbito do TC 012.092/2016-9, por meio do Ofício Pres. 19/2016, de
27/4/2016, da lavra do Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de
Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina,
instituída com o objetivo de acompanhar a situação das obras que compõem o projeto de
construção da FTN e as providências que foram e/ou serão adotadas para regularizar a
execução do projeto, em vista das irregularidades e das responsabilidades apuradas na
auditoria realizada no TC 010.453/2014-8.
Por meio do Requerimento 16/2016, solicitou o Congresso Nacional,
expressamente, que o TCU investigasse os seguintes pontos:
a) legalidade do contrato de concessão, tendo em vista que a obra da Nova
Transnordestina começou a partir da autorização para construção de um
ramal, tornando-se nova concessão, sem o devido processo licitatório;
b) desvio de agenda já efetivado e eficácia das ações de recuperação do
cronograma por parte do regulador;
c) análise de viabilidade técnica e econômica que embasou a entrada da
VALEC no acordo de acionistas, bem como a participação do Conselho de
Administração daquela estatal na estimativa de riscos, ponderação de
resultados e aprovação do investimento;
d) legalidade e efetividade dos Termos de Ajustamento de Conduta entre a
ANTT e a concessionária, em que as sanções têm sido substituídas por
medidas saneadoras que não têm sido capazes de mudar o andamento da obra;
e
e) estrutura de governança do empreendimento, no que diz respeito à
assimetria de informação entre concessionária, acionistas, financiadores e
regulador.
A amplitude das informações, requeridas pelo Congresso Nacional,
demonstra o alto interesse e a preocupação com a condução do empreendimento, já objeto
de diversas intervenções de controle. A presente auditoria abrange, entretanto, apenas os
itens “b” e “e” da Solicitação e busca apurar, por meio da análise de governança, as falhas
existentes na construção da Ferrovia Transnordestina.
II
O contrato de concessão da Ferrovia Transnordestina constituiu-se em
consonância com os seguintes fatos e atos administrativos:
Em 31/12/1997, a União e a Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN)
assinaram o contrato de concessão, referente à Malha Nordeste, anteriormente
pertencente à extinta Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), com a extensão total de
4.238 km, abrangendo as ferrovias administradas pelas superintendências regionais SR-1
(Recife), SR-11 (Fortaleza) e SR-12 (São Luís), conforme a figura abaixo.
O relatório de auditoria (item 103) mencionou a aprovação do projeto inicial
de construção da Ferrovia Transnordestina, pela antiga Sudene, por meio da Resolução
11.226/1999. O valor estimado do projeto à época era de R$ 398 milhões. Ao longo dos
anos, o projeto sofreu diversas alterações de conteúdo e de valores.
O Decreto s/n de 11/6/2003 instituiu Grupo de Trabalho Interministerial,
coordenado pelo Ministério da Integração Nacional, encarregado de analisar e elaborar
proposta para a conclusão da Ferrovia Transnordestina. Ele propôs a remodelação da
malha existente de 2.675 km, a reconstrução dos trechos inoperantes de Recife, Salgueiro
e Recife e Própria, além da construção de vários novos trechos (Petrolina - Parnamirim –
Salgueiro, Salgueiro - Missão Velha, Cratetis - Piquet – Carneiro, Parnamirim –
Araripina, o ramal de acesso ao Porto de Pécem e o ramal de acesso ao Porto de Suape).
Em 2004, a Companhia Ferroviária do Nordeste (CFN) solicitou à ANTT
autorização para executar as “obras de construção da ferrovia Transnordestina”. Em sua
visão, seria necessário promover a “remodelação e melhoria da Malha Nordeste”, para
suprir demandas não previstas à época da realização da licitação da concessão.
Em 25 de novembro de 2005, o documento denominado "Protocolo de
Intenções" (peça 90), tendo como objetivo a realização do projeto de infraestrutura da
"Ferrovia Nova Transnordestina", foi assinado por dois grupos de instituições, o primeiro,
essencialmente privado, composto pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Taquari
Participações, CFN e Transnordestina; e, o segundo, público, pela União (representada
pelos ministros da Fazenda, dos Transportes e da Integração Nacional) e pelas seguintes
instituições: Agência de Desenvolvimento do Nordeste – Adene (atual Superintendência
de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene), Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT), Banco do Nordeste (BNB) e Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES).
Esse “Protocolo de Intenções” apresentava oito motivações ou considerações
para a concretização do projeto, ressaltando-lhe a importância estratégica para a região
Nordeste, com trajeto previsto de 1.728 quilômetros de extensão, ligando os portos de
Pecém (CE) e Suape (PE) ao município de Eliseu Martins (PI).
A última consideração ou motivação apresentada, de ordem institucional-
legal, faz referência à Resolução ANTT nº 1.210/2005, editada exatamente na mesma
data do Protocolo de Intenções, nos seguintes termos:
“Considerando (...) (viii) que, por meio de Resolução, a Agência Nacional de
Transportes Terrestres reconheceu expressamente o direito de a CFN
construir, na qualidade de concessionária dos serviços de transporte de
cargas da Malha Nordeste, ramais e sub-ramais no âmbito da influência
econômico-financeira e técnico-operacional da referida Malha, área em que
se instalarão os trechos da denominada Nova Transnordestina, e que, em
vista dessa circunstância e da demonstração da viabilidade econômico-
financeira do referido Projeto, também aprovou a adoção das medidas
necessárias à reorganização societária da CFN e da companhia
Transnordestina S.A., com vistas à realização do Projeto de que trata o
presente Protocolo”.
Em paralelo com o Protocolo de Intenções - considerando o disposto no inciso
1 da Cláusula X do Contrato de Concessão - a Resolução ANTT nº 1.210/2005 autorizou
a CFN a construir ramais, variantes, pátios, estações, oficinas e demais instalações, bem
como proceder a retificações de traçados, para a melhoria e/ou expansão dos serviços da
malha - fundamentada nos termos do Relatório DG-033/2005 e no que consta do Processo
nº 50500.196978/2004-13 - para “a elaboração de projeto que visa à construção, ao
alargamento, à remodelação e à modernização de ramais, pela Companhia
Ferroviária do Nordeste (CFN) na Malha Nordeste”, condicionando a execução dos
serviços “à apreciação e aprovação de projeto específico, pela ANTT, com as
condições de implementação do plano, os custos e o acompanhamento das obras, a forma
de custeio ou a remuneração pela exploração e o arrendamento dos bens correspondentes
a sua reversão ao termo de Concessão”.
Apesar de o texto da Resolução 1.210/2005 referir-se apenas à construção de
ramais da Malha Nordeste, como será visto à frente, a norma foi o “embrião institucional-
legal” para autorizar a construção da nova ferrovia.
O trajeto do novo empreendimento, incluído no Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), em 2007, pode ser visualizado a seguir. Naquele momento, o custo
estimado do projeto era de R$ 4,5 bilhões, com previsão para a conclusão das obras até
2010 (item 14 do relatório de auditoria, peça 80). Em 2006, iniciaram-se as obras no trecho
Missão Velha (CE) a Salgueiro (PE) e, em 2009, iniciaram-se as obras no trecho Salgueiro
(PE) a Trindade (PE), segundo consta do documento “Relatório da Administração – 2015”
(peça 88).
Em que pese a clara orientação para a elaboração de projeto que configura
nova ferrovia, desde a assinatura do Protocolo de Intenções em 2005, a aprovação do
projeto desta nova ferrovia ocorreu por trechos, mediante plúrimas resoluções da ANTT,
elencadas a seguir:
Resolução nº 1400, de 12 de abril de 2006: aprova o Projeto Final de Engenharia
do trecho ferroviário Salgueiro (PE) - Missão Velha (CE), elaborado pelo
DNIT;
Resolução nº 2870, de 02 de setembro de 2008: autoriza o projeto elaborado sob
a contratação da TLSA, relativo ao segmento ferroviário Salgueiro Porto de
Suape e concede autorização para o início das obras.
Resolução nº 2872, de 02 de setembro de 2008: autoriza os projetos elaborados
relativos aos segmentos ferroviários Salgueiro Riacho Santa Rosa e
Parnamirim Araripina e concede autorização para o início das obras do trecho
Salgueiro Parnamirim - Trindade.
Resolução nº 2895, de 26 de setembro de 2008: autoriza o projeto elaborado sob
a contratação da TLSA, relativo ao trecho ferroviário Eliseu Martins/PI
Trindade/PE e concede autorização para o início das obras;
Resolução nº 3069, de 12 de março de 2009: autoriza o projeto elaborado sob a
contratação da TLSA, relativo ao segmento ferroviário Missão Velha Portode
Pecém (CE), o início das obras e altera o Anexo à Resolução n° 1210, de
25.11.2005.
Apenas a Resolução nº 1.400 não autorizou, explicitamente, o início das
obras. Todas as demais resoluções apresentam aprovações dos projetos com ressalvas. As
duas últimas registraram, expressamente, que a autorização para o início das obras era
condicionada ao atendimento das exigências relativas a tais ressalvas, enquanto nas
resoluções de 2.008 há autorização, com um conjunto de determinações corretivas, que
deixa claro o teor condicionante de atendimento às ressalvas apontadas para a realização
das obras.
Nesse ínterim, em 2008, a razão social da Companhia Ferroviária do Nordeste
(CFN) foi alterada para Transnordestina Logística S/A (TLSA), preparando a empresa
para futura reorganização societária, para a construção e exploração dos serviços de
transporte ferroviário em nova malha a ser construída, a Transnordestina, como será visto
adiante.
Em 31/12/2009, por meio da Portaria Interministerial nº 4/2009, foi instituído
grupo de trabalho, coordenado pelo Ministério dos Transportes, com o objetivo de
acompanhar e avaliar a eficácia da aplicação dos recursos liberados ao projeto, bem como
propiciar a uniformização das informações prestadas entre os diversos membros. Contava
com a participação do Ministério da Integração, da ANTT, do Dnit, da Sudene, do
BNDES e do BNB, estranhamente sem a participação da Valec.
As reuniões deveriam, então, ser trimestrais e o prazo de funcionamento seria
o prazo de conclusão das obras. As reuniões nunca chegaram a ter periodicidade
trimestral. O Grupo se reuniu apenas duas vezes em 2010, três em 2011, uma em 2012,
duas em 2013 e uma em 2014. Em 2010, por meio da Nota Técnica 2056/2010 (peça 41,
p. 13-16), a Controladoria Geral da União se pronunciou no sentido de que as ações do
Grupo Interministerial possuíam baixa efetividade.
Em comunicação de 8 de outubro de 2012 (peça 87, documento Nº CEX-
PRTR-627-12) dirigida à ANTT, a TLSA argumenta que, em que pese o
comprometimento, por meio do Protocolo de Intenções de 2005, com a adoção de
medidas para viabilizar a realização de conjunto de linhas, ramais e sub-ramais, referido
usualmente como Ferrovia Nova Transnordestina, tal projeto, na origem, seria realizado
com recursos e sob a responsabilidade exclusiva da União, conforme previsto na Cláusula
Primeira do Contrato de Concessão de 1997 (peça 91). Transcrevo o parágrafo 2º de tal
Cláusula.
“Parágrafo 2º - A CONCESSÃO compreende também o direito de a
CONCESSIONÁRIA explorar o TRANSPORTE FERROVIÁRIO nos trechos a serem
construídos pela CONCEDENTE, que constituem os projetos denominados Ferrovia
Transnordestina e Acesso Ferrovíário ao Complexo Portuário do Pecém, e que se
destinam a complementar a MALHA NORDESTE.
A CONCESSÃO do serviço público de TRANSPORTE FERROVIÁRIO na
Ferrovia Transnordestina e no Acesso Ferroviário ao Complexo Portuário do Pecém
será outorgada, desde logo, à CONCESSIONÁRIA da MALHA NORDESTE e sob
condição suspensiva cumulada com opção. A condição suspensiva é a construção,
pela UNIÃO, e sem responsabilidade da CONCESSIONÁRIA da MALHA
NORDESTE, de trechos que constam destes projetos. A opção é a faculdade outorgada
à CONCESSIONÁRIA da MALHA NORDESTE de poder desistir, sem qualquer ônus,
da CONCESSÃO de trechos da Ferrovia Transnordestina e do Acesso Ferroviário ao
Complexo Portuário do Pecém, na medida em que sejam concluídos, quando
notificada pela CONCEDENTE sobre o preço mínimo para receber e operar os
respectivos conjuntos de bens operacionais”.
Argumenta a empresa que essa realidade não impediu as partes de negociar a
solução para a realização de tais projetos e concluir que, uma vez assegurado o acesso a
fontes públicas de financiamento, capazes de cobrir parte importante dos seus custos,
seria viável à concessionária assumir a responsabilidade de construí-los e operá-los.
Pondera, entretanto, que, “em vista da dimensão dos recursos financeiros envolvidos com
a realização do projeto, não há como, nos limites do prazo fixado para o período ordinário
da concessão (30 anos), assegurar o retorno e a remuneração do capital investido no
projeto”.
Com base nesses e em outros argumentos acessórios, requereu à ANTT a
adoção das providências necessárias à celebração de aditivo ao contrato de concessão
com vistas a:
a) incluir no contrato as obrigações relativas à construção do projeto Nova
Transnordestina, com a implantação e exploração de terminais intermodais
nos portos de Pecém e Suape;
b) excluir as superposições de trechos entre a Malha Nordeste e as linhas e
ramais do projeto Nova Transnordestina, bem como os trechos inviáveis
econômica e operacionalmente; e
c) prorrogar o prazo da concessão para fins de assegurar o retorno e a
remuneração dos investimentos feitos na concessão.
Antes de seguir com a descrição dos fatos, vale comentar que, do ponto de
vista de governança, a possibilidade prevista no parágrafo 2º da Cláusula Primeira do
Contrato de Concessão de 1997 sinaliza para a necessidade de ajuste com o pagamento
pela concessionária caso esta deseje operar novos trechos que venham a ser
construídos pela União, com vistas a equilibrar a equação econômico-financeira que
rege tal avença.
Em 22/2/2013, a ANTT editou a Resolução nº 4.041/2013, autorizando “a
celebração de Aditivo ao Contrato de Concessão para exploração e desenvolvimento do
serviço público de transporte ferroviário na Malha Nordeste, para nele incluir as
obrigações assumidas pela concessionária, relativas à construção do conjunto de
linhas, ramais e sub-ramais complementares à Malha Nordeste, e dele extinguir as
superposições de trechos observados entre a Malha Nordeste (na configuração indicada
no edital de licitação e no contrato de concessão) e as linhas e os ramais e sub-ramais a
serem construídos e os trechos cuja inviabilidade operacional e econômica aconselhe, por
interesse público, a sua desativação”.
Esta Resolução foi fundamentada no Voto DCN-017, de 18/2/2013, que
consta do processo nº 50500.102582/2012-47 daquela Agência, a partir das seguintes
motivações/considerações:
“CONSIDERANDO que o objeto do Contrato de Concessão para exploração e
desenvolvimento do serviço público de transporte ferroviário de carga na Malha
Nordeste engloba o direito de exploração do serviço público de transporte ferroviário
em ramais a serem construídos pela União em complementação à Malha Nordeste;
CONSIDERANDO a não construção dos referidos trechos pela União;
CONSIDERANDO o interesse público no projeto referente aos ramais
complementares à Malha Nordeste por representar uma solução logística que poderá
atender ao crescimento do agronegócio brasileiro e criar condições para o
escoamento da nova fronteira agrícola do cerrado da região Nordeste, interesse esse
manifestado no Protocolo de Intenções (...); (grifei)(...)
CONSIDERANDO a autorização e aprovações concedidas pela ANTT, por meio
das Resoluções nº 1.210, de 25/11/2005, nº 1.400, de 12/4/2006, nº 2.870, de 2/9/2008,
nº 2.872, de 2/9/2008, nº 2.895, de 29/9/2008 e nº 3.069, de 12/3/2009, para a
elaboração e execução de projetos visando à construção, ao alargamento, à
remodelação e à modernização de linhas, ramais, sub-ramais em complementação à
Malha Nordeste.”
Por sua vez, a Resolução ANTT nº 4.042/2013 autorizou “a cisão da
Concessão para exploração e desenvolvimento do serviço público de transporte
ferroviário de carga na Malha Nordeste, bem como a cisão da concessionária
Transnordestina Logística S.A., com a consequente constituição de duas companhias
abertas, tendo, a primeira, por objeto, a operação da malha composta pelos trechos São
Luiz – Mucuripe, Arrojado – Cabedelo e Macau – Recife (Malha I)1 e, a segunda, a
construção e operação da expansão da malha Nordeste, composta pelos trechos
Missão Velha – Salgueiro, Salgueiro – Trindade, Trindade – Eliseu Martins, Salgueiro –
Porto de Suape e Missão Velha – Porto de Pecém (Malha II)”.
A Resolução ANTT nº 4.042 definiu, ainda, os grupos controladores de cada
malha. Para a Malha I, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a Taquari
Participações (estes grupos criaram nova empresa, denominada Ferrovia Transnordestina
Logística S.A. – FTL); para a Malha II, CSN, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste
(FDNE), VALEC e BNDES (Resolução-ANTT 4.042/2013).
No dia 20/9/2013, a ANTT e a concessionária TLSA celebraram Termo de
Ajuste de Conduta (TAC) com o escopo de proceder à correção de irregularidades e
pendências relacionadas ao descumprimento das obrigações fixadas nos contratos de
concessão e arrendamento firmados em 31 de dezembro de 1997.
Encontra-se, também, em meu gabinete, o TC 019.494/2014-9, consistente
em representação acerca de indícios de irregularidades encontrados neste e em outros
1 A cisão parcial dos ativos e passivos referentes à Malha I foi aprovada pelos
acionistas em 27 de dezembro de 2013, tendo sido então incorporados pela empresa
Ferrovia Transnordestina Logística S.A. (FTL), atos que fogem ao escopo da presente
análise.
TACs, celebrados pela ANTT, no âmbito dessa concessão. Segundo o representante, os
TACs repactuaram metas contratuais, promoveram alterações no objeto licitado, sempre
em favor da contratada, e deram ensejo à renúncia, por parte da Agência, da aplicação de
multas ao concessionário, algumas das quais vencidas.
Na mesma data, em 20/9/2013, foram assinados mais dois documentos de
extrema importância, que delimitaram arranjos de governança e mecanismos de
financiamento para a empresa Transnordestina Logística S.A. e para o empreendimento
Ferrovia Transnordestina: o “Acordo de Investimentos” (peça 48) e o “Acordo de
Acionistas” (peça 49).
Em janeiro de 2014, em decorrência da cisão parcial do contrato inicial de
concessão da Malha Nordeste, foi assinado novo contrato de concessão com a TLSA,
com validade prevista até o ano de 2057 e cujo objeto equivale à Malha II, definida
pela Resolução ANTT nº 4.042/2013.
A previsão de conclusão das obras passou, então, para janeiro de 2017 e o
custo de construção foi ampliado para R$ 7,5 bilhões. O TC 012.179/2016-7,
representação do MPTCU, trata da legalidade desse contrato de concessão e da cisão do
contrato original de concessão que abrangia toda a Malha Nordeste.
O relatório de auditoria, produzido no âmbito do TC 010.453/2014-8 –
processo sobrestado e aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7 - demonstra que “o
contrato de concessão, proveniente da cisão da Malha Nordeste, para a construção e a
exploração da Malha II, foi celebrado sem a realização de estudos prévios e análises
que justifiquem o interesse público e comprovem a manutenção do seu equilíbrio
econômico-financeiro”.
Transcrevo a seguir breve trecho do Relatório.
“236. Ao analisar o Processo 50500.102582/2012-47, que trata
da cisão da concessão da ferrovia Transnordestina, constatou-se a
inexistência de quaisquer estudos ou análises da ANTT acerca do impacto
econômico e financeiro das novas obrigações assumidas pela concessionária
e pelo poder concedente no equacionamento do equilíbrio econômico-
financeiro do novo contrato firmado. Verificou-se no processo administrativo
apenas a inclusão da minuta do novo contrato, para, em seguida, sem análise
da manutenção do equilíbrio econômico financeiro do empreendimento,
incluir o contrato assinado pelos responsáveis na ANTT, no DNIT e pela
Concessionária TLSA. Como será visto adiante, não há nenhuma nota técnica
ou planilha contendo os estudos de demanda que resultarão no fluxo de caixa
com as receitas futuras e os custos do projeto.
237. Conveniente destacar que a nova avença formalizou a construção
da Malha II, a qual se sobrepõe ao Projeto Nova Transnordestina, como
obrigação contratual da concessionária. Contudo, desde a análise das
condicionantes de projeto que apontou divergências entre os quantitativos de
orçamento e de projeto, a ANTT não efetuou nenhuma análise acerca do
orçamento da construção do Projeto Nova Transnordestina. O orçamento
proposto para o projeto não foi, portanto, em nenhum momento autorizado
pela Agência, de maneira que o único estudo existente acerca do valor do
empreendimento foi a proposta inicial apresentada pela própria
concessionária para construção do Projeto. O projeto de viabilidade de
construção do projeto Nova Transnordestina apresentado em 2005 pela
concessionária TLSA consistia em concluir as obras da ferrovia em quatro
anos - de 2006 a 2009 - com um investimento inicialmente previsto de R$ 4,3
bilhões”.
Em 18 de fevereiro de 2016, o Grupo Executivo Interministerial, criado em
2009, foi extinto, por meio da Portaria Interministerial 1/2016. A Ata da Reunião do
Grupo de 17/9/2014 (peça 40) afirma que, com a assinatura dos acordos de Acionistas e
de Investimentos, bem como do novo Contrato de Concessão, haveria melhora
significativa na governança do empreendimento, uma vez que os papéis de cada ente
estavam mais bem definidos.
Em 5/9/2016, foi criado novo grupo de trabalho, “com o objetivo de subsidiar
a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT na análise dos projetos a serem
apresentados pela Ferrovia Transnordestina, bem como na definição de seus respectivos
orçamentos”, por meio da Portaria MT 370/2016. Entretanto, em razão da não entrega de
projetos. por parte da concessionária, conforme solicitado pela Agência, o grupo foi
desfeito.
Se, por um lado, os eventos que culminaram com a assinatura de novo
contrato de concessão e os arranjos regulatórios nele previstos merecem análise mais
profunda, do ponto de vista da legalidade; por outro, em termos de eficiência e
efetividade, tais arranjos produziram resultados práticos muito aquém do esperado.
O diagnóstico preciso do andamento das obras será apresentado no
levantamento de auditoria TC 007.655/2016-9, já em fase de conclusão, da relatoria do
Ministro Augusto Nardes, com o uso de técnicas especialmente desenvolvidas pelo
Tribunal, no âmbito do Projeto GeoControle, que envolvem o uso de imagens de satélite,
associadas a técnicas de geoprocessamento. É possível adiantar estimativas sobre o
avanço das obras, cuja execução não foi sujeita aos condicionantes legais existente nas
obras públicas, muitas vezes apresentados como amarras que causam atrasos ou preços
superiores aos praticados no mercado.
Segundo informações da própria TLSA (Relatório de Monitoramento de
dezembro/2016, citado na NT 20/GPFER/SUFER/2017 – peça 55), a evolução física do
empreendimento estaria, naquela data, em 52% do total. Por ocasião da assinatura do
Acordo de Investimentos, em 2013, estimava-se que seriam necessários 36 meses para a
conclusão das obras, o que equivale à previsão de conclusão para janeiro de 2017.
Em que pese a ANTT considerar que os números apresentados pela TLSA,
para caracterizar 52% de evolução física, não seriam confiáveis (peça 55, p. 34), o
baixíssimo grau de execução, a um mês do prazo para a conclusão da construção da
ferrovia, dá o tom da gravidade da situação analisada, especialmente quando se verifica
que as obras foram iniciadas a partir da cidade de Salgueiro, em direção aos dois portos,
Pecém e Suape.
A parte da ferrovia ainda por construir é justamente a que atravessa as regiões
de maior concentração populacional, eivada de dificuldades relacionadas a processos de
desapropriação, entre outras, o que tende a dificultar os trabalhos e/ou a aumentar os
custos previstos.
Além disso, passados mais de 10 anos do início das obras, a ANTT ainda não
aprovou o orçamento da obra, em razão de inconsistências nos projetos e insuficiência
das informações prestadas pela concessionária. Veja que, até 30/11/2016, a TLSA não
havia apresentado os projetos de engenharia com seus elementos básicos (item 228 do
relatório de auditoria).
Conforme registrado no relatório de auditoria (item 236), a Agência cobra,
desde 2014, sem sucesso, que a concessionária saneie as várias inconsistências e omissões
dos projetos e orçamentos apresentados e atenda às condicionantes registradas nas
autorizações por ela emitidas. Quando se verifica a mobilização institucional para
legitimar o empreendimento, cujos projetos deveriam ter sido realizados em 2005, com a
assinatura do "Protocolo de Intenções" (peça 90), para a realização do projeto de
infraestrutura da "Ferrovia Nova Transnordestina”, este atraso torna-se absolutamente
injustificável.
A gravidade da situação é tal que o Tribunal de Contas da União, ao sopesar
a fumaça do bom direito e o iminente risco de agravamento do dano ao Erário, decorrente
do descasamento entre os cronogramas físico e financeiro do empreendimento, da
ausência de comprovação do efetivo destino dos recursos públicos aplicados e da
inviabilidade de aferição do custo real da obra, ante a precariedade dos projetos e do
orçamento, expediu, por meio do Acórdão 67/2017, medida cautelar, em que
expressamente determinou aos parceiros públicos, signatários do Acordo de
Investimentos, que se abstivessem de destinar recursos, a qualquer título, para as obras
de construção da Ferrovia Transnordestina (Malha II), ou para a respectiva
concessionária, até que a TLSA apresentasse à ANTT todos os elementos de projetos,
incluindo os estudos geotécnicos, solicitados pela Agência, bem como até que a ANTT
validasse as alterações do projeto e a definição do respectivo orçamento. Contra esta
deliberação, a TLSA interpôs agravo, que se encontra em instrução no âmbito da Unidade
Técnica.
Feitas estas considerações preliminares, uma vez apresentada a cronologia
dos principais fatos e atos administrativos que resultaram na assinatura de novo contrato
de concessão, passo a demonstrar, a partir da análise da situação econômico-financeira
da empresa TLSA, tal como refletido em suas demonstrações contábeis de 2015.
Esclareço que não logrei acesso às demonstrações de 2016. A partir da análise desses
dados e dos constantes nos arranjos financeiros e de governança previstos pelos acordos
de Investimento e de Acionistas, verifico que as negociações para a construção da
Ferrovia Transnordestina resultaram na implantação de negócio privado com a
absoluta prevalência de recursos públicos.
III
Os dados do balanço de 31/12/2015, que constam do documento “Relatório
da Administração de 2015”, da TLSA, permitem claramente concluir que, naquela data,
mais de 70% do capital do empreendimento - incluindo o capital próprio e de terceiros -
era público.
Antes de prosseguir com a análise, faço a seguinte ressalva: a composição do
capital social da Transnordestina Logística foi obtida por estimativa (apenas este
Dados do Balanço - Valores em R$ mil 31/12/2015 Público Privado
PASSIVO CIRCULANTE 293.322 - 293.322
PASSIVO NÃO CIRCULANTE 4.908.461 4.552.450 356.011
Empréstimos e financiamentos 607.698 607.698 -
Debêntures 3.724.752 3.724.752 -
Partes relacionadas 356.011 - 356.011
Adiantamento para futuro aumento do capital 220.000 220.000 -
PATRIMÔNIO LÍQUIDO 2.233.069 748.402 1.484.667
Capital social 2.896.505 1.013.777 1.882.728
Prejuízos acumulados (663.436) (265.374) (398.062)
7.434.852 5.300.852 2.134.000
100% 71% 29%TOTAL DOS PASSIVOS E PATRIMÔNIO LÍQUIDO
elemento, todos os outros são informações obtidas diretamente da fonte citada), realizada
por minha assessoria, por não haver nos autos, nem no balanço, a abertura do capital
social em valores, apenas em número de ações.
A estimativa seguiu lógica estritamente conservadora, para estimar o capital
próprio, como sendo 65% privado, em que pese 57% do total das ações pertencerem à
CSN, em 31/12/2015, a partir das regras de emissão de ações que constam do documento
Acordo de Acionistas e dos dados disponíveis de quantidades de ações, por detentor, no
Balanço de 2015.
Este resultado é muito próximo da composição do capital prevista pelo
cronograma de liberações por fonte, que consta do “Anexo Considerando X ao Acordo
de Investimentos” (peça 90, pg. 83). Este anexo, que documenta o arranjo firmado em 20
de setembro de 2013, previa, ao final de 2016, a composição de capitais públicos
equivalente a 75% do total.
Reproduzo a tabela que consta de tal documento, sem registrar a previsão de
retirada de capital próprio da CSN, no período abril/junho de 2013 (célula em cinza), de
R$ 200 milhões, pois, em sua versão original, as somas de campos não consideram
retiradas de capitais, apenas aportes. Tal procedimento é mencionado no item 2.16 do
Relatório de Fiscalização extraordinária, apresentado no âmbito do Processo ANTT nº
50500.382607/2015-29, peça 54. Não sendo computado nas somas, parece-me mais
adequado registrar este valor em separado.
O Acordo de Investimentos foi firmado pela Valec, pela Sudene (como
gestora do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE), pela CSN e pela TLSA.
Importante registrar que nem o Ministério da Integração Nacional, gestor do Finor,
nem o BNDES, assinaram o documento, que prevê financiamentos destas duas
instituições em datas posteriores à sua assinatura.
Os recursos do FDNE, principal financiador do empreendimento, são
provenientes de dotações previstas no Orçamento da União. O item 3.4 do Acordo de
Investimentos prevê que, após a entrada em operação do projeto, 50% do valor total
aportado pelo Fundo, por meio de debêntures, deve ser convertido em ações da TLSA.
É oportuno verificar que, além da previsão de recursos públicos para financiar
diretamente a TLSA, houve também a previsão de financiamentos públicos para a CSN
aportar capital próprio na TLSA.
Sem entrar no mérito dessas complexas operações de crédito, apresento o
mapeamento da origem dos recursos, para demonstrar o esforço de mobilização de
abr - jun 2º Sem.
RECURSOS PRÓPRIOS (aumento de Capital) 1.549,3 214,7 400,0 100,0 160,0 169,9 165,6 2.759,5
CSN 1.036,4 209,3 - 50,0 50,0 20,6 20,6 1.386,9
- CSN (capital próprio) 361,4 209,3 - 50,0 50,0 20,6 20,6 711,9
- CSN (financiemanto BNDES) 675,0 - - - - - - 675,0
FINOR 348,3 5,4 335,0 50,0 110,0 149,3 145,0 1.143,0
VALEC 164,6 - 65,0 - - - - 229,6
RECURSOS DE TERCEIROS 1.871,6 121,9 650,0 162,3 1.089,9 385,7 - 4.281,4
FDNE 1.493,2 121,9 650,0 135,7 1.089,9 385,7 - 3.876,4
BNDES 225,0 - - - - - - 225,0
FNE 153,4 - - 26,6 - - - 180,0
OUTRAS FONTES (via permanente) - - - 250,0 200,0 50,7 - 500,7
CSN - - - 250,0 200,0 50,7 - 500,7
- CSN (capital próprio) - - - - - 37,7 - 37,7
- CSN (financiamento BNDES) - - - 250,0 200,0 13,0 - 463,0
TOTAL 3.420,9 336,6 1.050,0 512,3 1.449,9 606,3 165,6 7.541,6
TotalFONTE
2013mai/12 a
mar/13
liberado
até abr/12 2014 2015 2016
recursos públicos, a viabilizar o empreendimento, tal como previsto nos acordos
assinados.
Em síntese, este exercício permite concluir que 90% do total de recursos
previstos para a construção da Ferrovia Transnordestina é de origem pública, como
demonstrado pelas tabelas a seguir:
Como previsto pelo item 4.2.1 do Acordo de Acionistas, a composição do
Conselho Administrativo da empresa é a seguinte: quatro dos sete conselheiros são
indicados pela CSN, um pelos empregados da TLSA e dois pela Valec. Este Acordo foi
firmado pela Valec, pela Sudene (como gestora do FDNE), pelo BNDESPar (gestora de
participações sociais, subsidiária do BNDES), pela CSN e pela TLSA.
A desproporcionalidade entre a participação pública no Conselho de
Administração e no capital da empresa, seja no capital próprio, como no capital total,
segue planejamento de governança corporativa delineado por meio dos acordos de
Acionistas e de Investimentos.
A par dessa desproporcionalidade, a Valec possui prerrogativas
especialíssimas de aprovação de Matérias Sujeitas a Procedimentos Especiais, nos termos
dos itens 3.2.1 e 3.2.2 do Acordo de Acionistas, que, conjuntamente, envolvem 25 itens,
tais como os seguintes: (i) aprovar ou rejeitar contratos com partes relacionadas de valores
superiores a R$ 10 milhões e (ii) aprovar ou rejeitar a realização de investimentos
recorrentes (Capex) de valores superiores a R$ 20 milhões.
Existe processo específico, materializado no TC 021.577/2016-1, que trata de
auditoria operacional, em que se avalia se a Valec exerceu adequadamente tais
prerrogativas, com base na análise de casos concretos, atualmente em exame em meu
Gabinete.
Com a implementação das regras previstas em tais acordos, o que se verifica
é que a CSN detém a maioria absoluta do capital votante da TLSA (ações ordinárias). A
posição de número de ações por detentor, referente a março de 2017, segundo
informações obtidas pela equipe de auditoria, é apresentada na tabela a seguir.
O Acordo de Acionistas limita a participação pública no capital votante da
empresa. Os itens 2.4 e 2.5 daquele Acordo explicitam salvaguardas e mecanismos que
impedem a CSN de deixar de manter o controle sobre a empresa Transnordestina
Logística. O Acordo de Investimento, por meio da cláusula 3.8 (peça 48, p. 9), estabelece
CAPITAL PRÓPRIO 2.759,5 CAPITAL PRÓPRIO 2.759,5
Privado 1.386,9 Origem privada 711,9
Público 1.372,6 Origem pública 2.047,6
CAPITAL DE TERCEIROS 4.281,4 CAPITAL DE TERCEIROS 4.281,4 Privado 1.887,6 Origem privada 749,6
Privado - Origem privada - Público 5.654,0 Origem pública 6.792,0
Público 4.281,4 Origem pública 4.281,4 Privado (%) 25% Origem privada (%) 10%
OUTRAS FONTES 500,7 OUTRAS FONTES 500,7 Público (%) 75% Origem pública (%) 90%
Privado 500,7 Origem privada 37,7
Público - Origem pública 463,0
TOTAL 7.541,6 TOTAL 7.541,6
ACIONISTAAÇÕES
ORDINÁRIAS(%)
AÇÕES
PREFERENCIAIS(%) TOTAL DE AÇÕES (%)
CSN 24.168.304 92,6% 0 0,0% 24.168.304 46,3%
BNDES-PAR 208.743 0,8% 1.557.818 6,0% 1.766.561 3,4%
BNDES 0 0,0% 2.386.777 9,1% 2.386.777 4,6%
VALEC 1.722.716 6,6% 18.686.075 71,6% 20.408.791 39,1%
FINAME 0 0,0% 565.755 2,2% 565.755 1,1%
FINOR 0 0,0% 2.903.323 11,1% 2.903.323 5,6%
TOTAL 26.099.763 100% 26.099.748 100% 52.199.511 100%
que, caso a TLSA necessite de recursos adicionais aos previstos naquele acordo, para
conclusão do empreendimento, sua obtenção será de responsabilidade da CSN.
Tal planejamento, ao menos em um de seus componentes, foi feito sem
aderência às reais possibilidades de todos os parceiros. O relatório de auditoria registra
que “em diversas manifestações, a TLSA menciona que parte dos recursos públicos
previstos que não teriam sido aportados no projeto da Transnordestina seria decorrente
de financiamento, pelo BNDES, dos recursos necessários para celebração do Contrato de
Uso da via Permanente” (item 132). Este Banco, como já verificado no Relatório que
embasou o Acórdão TCU – Plenário nº 67/2017, registra que a carta-consulta
apresentada pela CSN não foi aprovada, em razão de questões creditícias:
“61. (...) a Resolução ANTT 4.041/2013 haveria aprovado orçamento da obra
para o valor de 7,5 bilhões. Desse total, a CSN explicitou sua expectativa que a
parcela de R$ 463 milhões de sua responsabilidade, referente a compra do direito de
passagem junto à TLSA, seria obtida mediante financiamento adicional do BNDES,
tendo, assim, ingressado em 21/2/2013 com uma carta consulta no valor atualizado
de R$ 500,7 milhões. Segundo o Banco, a operação se enquadrou em uma de suas
linhas de financiamento em 7/5/2013, contudo a mesma não foi aprovada pelas
mesmas questões creditícias relacionadas com a relação existente entre o BNDES e o
grupo CSN. Ressaltou que, embora enquadrado pelo banco, o pedido não foi aprovado
tendo em vista que a pleiteante não preencheu os requisitos creditícios para a
obtenção do crédito em tela”.
Mesmo não havendo análise detalhada da questão e a ressalva de o Acordo
de Investimentos não haver sido firmado por representante do BNDES, é evidente que
acordo que envolva instituições públicas não pode se sobrepor às regras que disciplinam
seu funcionamento e operação, o que inclui as regras para liberação de financiamentos.
Evidente, pois que o “Acordo de Investimentos” só pode ser passível de
implementação no que toca ao financiamento do BNDES à CSN, caso as regras que
disciplinam as condições de financiamento do Banco sejam cumpridas. Aliás, este
entendimento está previsto como princípio pelo Acordo de Investimentos (item 1.2, peça
48).
“1.2. Princípio: O presente Acordo será regido pelo princípio de que as Partes,
observando as normas a que se sujeitam nas respectivas esferas de atuação,
envidarão, nos limites de seus deveres e responsabilidades, todos os esforços
necessários (em particular no que respeita à liberação tempestiva do saldo de
recursos) à consecução dos objetivos do projeto que justifica a celebração do presente
Acordo e dos demais que a ele dizem respeito, de forma que a TLSA possa observar o
fiel cumprimento do investimento e do cronograma do projeto, sendo certo que este
princípio deverá ser aplicado para resolver eventuais conflitos ou lacunas”.
Ainda com relação ao financiamento do empreendimento, o contrato de
concessão, firmado pela ANTT - representando a União - e a TLSA (peça 34), traz, em
sua cláusula 4ª, elementos caracterizáveis como absolutamente fora do padrão de
contratos de concessão, na medida em que o poder concedente assume parte dos riscos
que deveriam ser integralmente suportados pelo concessionário na sua relação privada
com os agentes financiadores:
“Cláusula Quarta – dos financiamentos
A CONCESSIONÁRIA é a única e exclusiva responsável pela obtenção dos
financiamentos necessários à execução do objeto contratual, de modo a cumprir,
cabal e tempestivamente, todas as obrigações assumidas no CONTRATO, ressalvados
os financiamentos e/ou aportes sob responsabilidade da UNIÃO e demais órgãos ou
entidades governamentais, em relação aos quais a CONCESSIONÁRIA somente
será responsável caso a não obtenção dos respectivos financiamentos decorra de ato
de sua comprovada responsabilidade, devidamente apurado em processo
administrativo conduzido perante a ANTT.(...)
§3º A CONCESSIONÁRIA não poderá invocar qualquer disposição, cláusula ou
condição dos contratos de financiamento ou de operações com semelhantes efeitos,
ou qualquer atraso no desembolso dos recursos, para eximir-se, total ou parcialmente,
das obrigações assumidas neste CONTRATO, ressalvados eventuais entraves ou
atrasos na obtenção ou liberação de recursos provenientes de financiamento sob
responsabilidade da UNIÃO e demais entidades governamentais, hipótese em que a
CONCESSIONÁRIA somente será responsável caso tais entraves ou atrasos
decorram de ato de sua comprovada responsabilidade, devidamente apurado em
processo administrativo conduzido pela ANTT.”
Não é o objetivo desta auditoria analisar a legalidade ou a legitimidade dos
atos que materializaram a estratégia do Governo em alavancar o parceiro privado, para
operar a nova concessão, cuja outorga teria ocorrido de maneira heterodoxa, mas
descrever os arranjos de governança que regem o empreendimento, bem como
verificar a sua eficiência e efetividade.
Como já comentado, é no âmbito do TC 012.179/2016-7 que o TCU deverá
pronunciar-se sobre a legalidade do contrato de concessão e da cisão do contrato original
que abrangia a Malha Nordeste. O processo deverá apreciar, em detalhes, a cláusula
quarta do contrato de concessão, que, a princípio, soa totalmente exorbitante, não só por
aparentemente resguardar a Concessionária de eventuais contratempos, ou até mesmo de
enquadrar-se nas regras que disciplinam a aprovação e liberação de financiamentos
públicos e, assim, afastar totalmente os riscos de financiamento do empreendimento,
inerentes ao parceiro privado, mas também por atribuir à ANTT responsabilidade que é
absolutamente alheia às suas atribuições.
Para tal, será necessário analisar sob qual mandato legal a ANTT teria poderes
para aferir a responsabilidade por eventuais entraves ou atrasos na liberação de recursos
ou financiamentos públicos. Da mesma forma, esclarecer as circunstâncias em vista das
quais teria o contrato de concessão o condão de estipular atribuições à ANTT, para
verificar responsabilidades por atrasos ou entraves que envolvem terceiros, alheios à sua
esfera de atuação, como é o caso do financiamento do BNDES à CSN, empresa
controladora da TLSA, para que ela capitalizasse a Concessionária.
Do ponto de vista de governança, tal cláusula, caso válida, dificulta o
acompanhamento das obrigações contratuais, ao criar regime de exceção, em que
enorme leque de eventos ou situações podem ser invocados, para justificar
comportamentos indesejados por parte da Concessionária.
Há, ainda, dois itens do Acordo de Investimento - 3.1.1 e 3.1.4 - que
funcionam como cláusula excepcional de seguro ou salvaguarda. Na realidade, a
inserção da Valec como garantidora equivaleria a constituir a União Federal como
garantidora de última instância, pois aquela empresa depende financeiramente do Tesouro
Nacional:
O item 3.1.1 estabelece que todos os valores previstos serão corrigidos pela
variação do IPCA entre abril de 2012 e a data do efetivo desembolso.
Entretanto, os contratos de financiamento com os fundos públicos (FDNE,
Finor e FNE) não prevêem atualização monetária;
O item 3.1.4 estabelece que, se, por qualquer razão, o Finor e/ou o FDNE
deixarem de disponibilizar, total ou parcialmente, os recursos de sua
responsabilidade, devidamente corrigidos, dentro do prazo previsto no
cronograma do Acordo de Investimentos, a Valec (União) fica obrigada a
honrar tais valores;
Em função de aportes em substituição ao Finor e ao FDNE, conforme previsto
por itens do Acordo de Investimentos, a Valec – ou seja, a União - que aportaria
originalmente R$ 230 milhões no capital social da concessionária, já havia aportado
mais de R$ 1,12 bilhões até setembro de 2016. A análise desses aportes será apresentada
em detalhes no âmbito do TC 021.577/2016-1.
Outro elemento relevante do Contrato de Concessão da Ferrovia
Transnordestina, merecedor de análise de legalidade, por ocasião da apreciação dos
processos conexos já mencionados, é a Cláusula 3ª, que delimita o equilíbrio econômico-
financeiro pactuado no Contrato de Concessão da TLSA. Tal cláusula define o termo
final da concessão como sendo o ano de 2057, ou o momento em que um determinado
ponto de equilíbrio econômico-financeiro seja atingido, in verbis:
“Cláusula 3ª – Do Prazo da CONCESSÃO
A presente CONCESSÃO, inicialmente prevista para vigorar até 31 de
dezembro de 2027, é prorrogada, por este instrumento, por mais 30 anos, até
31 de dezembro de 2057, devendo a CONCEDENTE declarar extinta a
CONCESSÃO, uma vez alcançado o retorno de 6,75% a.a., em valores
constantes, sobre o Capital Próprio Investido ou CPI (conforme definição
abaixo) pela CONCESSIONÁRIA.
§1º O atingimento da TR se dará quando o saldo do CPI for igual ou
menor que zero, calculado nos termos da fórmula abaixo:
S(x) = {S(x-1) *TR(x)} + CPI(x) – R(x) + D(x)
Onde:
S(x) = saldo do CPI a retornar à CONCESSIONÁRIA em um
determinado mês.
S(0) = 0 (saldo inicial igual a zero);
x = Sequência numérica a partir do algarismo 1, que equivale a um
determinado mês e ano, sendo que 1 equivale ao mês de junho/2006, 2
equivale ao mês de julho/2006 e assim por diante.
TR(x) = Taxa de Retorno do CPI pela CONCESSIONÁRIA, em base
mensal, correspondente à taxa de 6,75% ao ano atualizado pelo IPCA,
conforme fórmula abaixo.
(...)
CPI = Capital Próprio Investido, correspondente à soma dos valores
totais aportados na CONCESSIONÁRIA pelos acionistas, a título de capital
social, a partir de junho de 2006, incluindo os valores correspondentes a 50%
das debêntures subscritas pelo FDNE, que serão convertidas em capital
social, para a realização de investimentos necessários à construção dos
trechos previstos no Anexo I do CONTRATO.
CPI(x) = CPI num determinado mês.
R(x) = Total dos valores recebidos pela CONCESSIONÁRIA ou
controladas, em um determinado mês, obtidos pela prestação dos serviços
objeto da CONCESSÃO e/ou de projetos associados à CONCESSÃO,
incluindo as atividades acessórias, alternativas e extraordinárias. Incluem-
se também no cálculo de R(x): (i) a totalidade dos valores recebidos a título
de antecipação de recursos pela celebração de CONTRATO DE USO DA
VIA PERMANENTE e, por ocasião do efetivo uso da via, (ii) 50% dos valores
faturados pela CONCESSIONÁRIA no mês (x) em decorrência da execução
de CONTRATO DE USO DA VIA PERMANENTE.
D(X) = Total dos desembolsos incorridos pela CONCESSIONÁRIA ou
controladas, em um determinado mês, para prestação dos serviços objeto da
CONCESSÃO e/ou de projetos associados à CONCESSÃO, incluindo os
desembolsos decorrentes de atividades acessórias, alternativas e
extraordinárias, despesas administrativas, valores incorridos com o
pagamento de juros e principal de dívida. Incluem-se no cálculo de D(x) os
desembolsos adicionais a R$ 7.012.000.000,00, devidamente corrigidos pelo
IPCA a partir de abril de 2012, para conclusão das obras. Os desembolsos
adicionais são limitados ao total de recebimentos a título de antecipação pela
cessão de direito de uso da via permanente nos termos do CONTRATO DE
USO DA VIA PERMANENTE.
Serão excluídos do cálculo dos desembolsos os gastos da
CONCESSIONÁRIA com empregados e terceirizados decorrentes de multa
trabalhistas ou acordos delas decorrentes, bem como valores destinados a
controladoras, controladas, subsidiárias ou negócios associados que não
possuam no escopo do serviço ou da mercadoria adquirida relação direta
com a prestação de serviço concedido, ou ainda, os valores que a ANTT
qualificar como não necessários para a gestão e prestação dos serviços
objetos da concessão.
§1º Para os fins da presente Cláusula, o CPI estará limitado a R$
4.668.000.000,00, com base em valores de abril de 2012. O saldo calculado
pela diferença entre R$ 4.668.000.000,00 e o valor efetivamente aportado
pelos acionistas, incluindo 50% dos desembolsos relativos às debêntures
subscritas pelo FDNE, até 31 de março de 2012, deverá ser atualizado, a
partir de abril de 2012. Essa atualização será feita mensalmente aplicando o
índice de correção IPCA, sobre o saldo do valor atualizado até o mês
imediatamente anterior, menos o total de desembolsos realizados durante o
mês de apuração.
§2º O saldo a retornar do CPI será apurado trimestralmente, nos meses
de janeiro, abril, julho e outubro de cada ano, considerando os investimentos
feitos a partir do segundo trimestre de 2006.
§3º Observados os princípios e parâmetros que informam a presente
Cláusula, caberá à ANTT regulamentar o correspondente regime de
apuração e controle, por intermédio de relatório auxiliar, cuja análise da
consistência será parte do escopo das atividades da auditoria independente
responsável pela auditoria das demonstrações financeiras da
CONCESSIONÁRIA”.
A Cláusula 3ª apresenta aspectos peculiares no que concerne à governança do
empreendimento. O ponto de equilíbrio econômico-financeiro que ensejaria o fim da
concessão antes de 2057 é definido como o momento em que o saldo de capital próprio
investido tenha sido efetivamente remunerado a 6,75% ao ano em termos reais, ao
longo do tempo. Em termos matemáticos, este momento ocorre quando o saldo S(x)
definido pela equação da Cláusula 3ª for igual a zero.
É de indagar, então, por que motivo um contrato firmado em 2014 adota
fórmula que envolve sequência mensal de possíveis receitas, despesas e aportes de capital
realizados por vários acionistas desde junho de 2006 e, em especial, por que adota
valores tendo por referência a data-base de abril de 2012.
Do ponto de vista da transparência, seria mais adequado realizar os cálculos
de atualização, aplicando as regras e limites estipulados nesta cláusula 3ª do contrato
sobre os valores recebidos, pagos e aportados para então explicitar saldos de capital
próprio (CPI), a serem considerados para fins de remuneração, na data de assinatura do
contrato.
A partir de então, essa equação, com suas regras e limites estipulados em
valores na data do contrato, regularia as atualizações para o futuro. Considerando a
sequência de eventos regulatórios e corporativos, que envolvem, entre outros, a cisão do
objeto da concessão original e a cisão da empresa concessionária, realizados no período
2006-2014, deixar para realizar posteriormente tais cálculos é risco absolutamente
desnecessário.
Não foi possível verificar a aplicação das regras previstas na Cláusula 3ª do
contrato na prática, uma vez que, apesar do disposto no § 3º, da cláusula 3ª, nem a ANTT
regulamentou o regime de apuração e controle do previsto na cláusula em questão, nem
a Concessionária elaborou relatório auxiliar contendo o registro dos saldos e
movimentações financeiras: S(x), CPI(x), R(x) e D(x).
Segundo o registro da Unidade Técnica (Item 155 do Relatório de Auditoria),
pelo fato de a ferrovia estar em construção, não haveria valores recebidos (R), nem
desembolsos (D) e, portanto, o único fator passível de acompanhamento pela Agência
seriam os aportes dos acionistas no capital social da concessionária (CPI), "o que vem
sendo feito pela ANTT e não demanda grandes esforços, nem traz grandes riscos para a
gestão do contrato”.
No entanto, os riscos à gestão do contrato são evidentes, materializados nos
seguintes dados:
Primeiramente, a obrigação da ANTT não se refere apenas ao
acompanhamento, mas à regulamentação do “regime de apuração e controle, por
intermédio de relatório auxiliar”, relativos às receitas, despesas e saldos previstos pela
cláusula 3ª, elemento central do contrato em análise. Passados mais de três anos da
assinatura do Contrato de Concessão, a Agência ainda não cumpriu sua obrigação.
Em segundo lugar, a Concessionária não produziu nenhuma versão de
relatório, contendo a evolução dos diferentes componentes da equação em análise, já
transcorridos os meses 1 (junho/2006) a 132 (maio/2017) e, por consequência, os
auditores independentes não puderam opinar sobre a consistência de tais valores nas
últimas três demonstrações contábeis anuais da empresa. No Relatório da Administração
de 2015, da TLSA (peça 88), não há menção a tal relatório ou ao saldo CPI (x) apurado
para fins do contrato em análise.
Finalmente, as demonstrações contábeis de 2015, que integram esse
Relatório da Administração (peça 88), registram movimentações ou saldos que indicam
o recebimento e o pagamento de outros dos componentes da fórmula em análise que não
apenas o aporte de capital por parte dos acionistas, CPI (x):
“9. Partes Relacionadas” (pg 29): registro de saldo de R$ 29,6 milhões em
31/12/2015, referentes a “serviços compartilhados e outros – representado
substancialmente por valores a receber referentes ao rateio de gastos
administrativos nos termos do contrato de serviços compartilhados firmado
entre as partes, além de saldos a receber por vendas e reembolso de despesas”;
“12. Financiamentos e Empréstimos” (pg 32): registro de R$ 17,5 milhões
referentes à amortização de principal de financiamentos com o BNDES, BNB
e Itaú ao longo de 2015, além de pagamento de R$ 42,5 milhões em juros
desses financiamentos no mesmo período;
“21. Compromissos Futuros” (pg 47): a empresa registra que “em 31 de
dezembro de 2015 a Companhia possuía aproximadamente R$ 600 milhões
em contratos já assinados para a prestação de serviços futuros”. Mesmo
na hipótese de não haver realização de receitas desses contratos, o simples
registro desses recebíveis deveria ensejar a atuação da ANTT.
Em síntese, esse panorama configura situação de descontrole na
regulamentação e no acompanhamento previsto no Contrato de Concessão, razão
pela qual entendo necessário determinar - com base no art. 43 da Resolução TCU
259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento Interno - a constituição de processo
apartado para perquirir, na questão, a responsabilidade da Diretoria da ANTT, por não
regulamentar o regime de apuração e controle dos saldos e parâmetros financeiros
previstos na Cláusula 3ª do Contrato de Concessão da empresa Transnordestina Logística,
segundo o previsto no parágrafo 3º daquela cláusula.
IV
Se considerarmos a diversidade de instituições públicas envolvidas neste
empreendimento e o volume dos investimentos públicos, garantir a disponibilidade,
fidedignidade e uniformidade das informações é aspecto fundamental para a
adequada governança da concessão. Como registrei na sequência cronológica de eventos,
as iniciativas de coordenação institucional - por meio do Grupo de Trabalho criado em
2009, que deveria reunir-se trimestralmente e se reuniu apenas nove vezes, ao longo de
sete anos de existência - produziram efeitos deveras questionáveis.
A equipe de auditoria registra, ainda, que, inquiridos sobre ações de
coordenação relativas ao projeto, “todos os órgãos responderam que apenas recentemente
a Casa Civil iniciou reuniões conjuntas para tratar da situação da Ferrovia
Transnordestina, com vistas a uniformizar as informações nos entes públicos envolvidos
e solucionar conflitos que pudessem estar atrasando a retomada das obras”.
Apresenta, ainda, a seguinte sequência de fatos, para concluir que,
atualmente, há falta de comunicação entre os diversos atores e as informações entre eles
não estão uniformizadas.
O valor de R$ 7,5 bilhões, que até hoje é o orçamento vigente no BNB, Sudene,
Valec e ANTT não chegou a ser aprovado pelo Finor. Em abril de 2016,
quando as obras já estavam bastante defasadas em relação ao cronograma
contratual, o Finor aprovou o pleito apresentado em 30/10/2014 pela
concessionária, de adequação técnica do projeto (peça 53, p. 6), com proposta
de orçamento de cerca de R$ 9,2 bilhões (peça 53, p. 2);
A Valec, responsável por honrar parcelas previstas para o FDNE e Finor, nos
termos do item 3.1.4 do Acordo de Investimentos, havia feito uma série de
aportes, num total de R$ 747 milhões, até junho de 2016, sem ter realizado
qualquer consulta ao FDNE ou ao Finor acerca das razões para o não repasse
de recursos.
Após decisão cautelar do TCU que suspendeu o repasse de recursos públicos
para a concessionária, a Valec oficiou aos fundos (peça 42, p. 5 e 11) e obteve
a informação de que a TLSA não havia comprovado a correta aplicação dos
recursos. A Valec, então, entendeu que, como a concessionária havia dado
causa ao atraso no repasse dos recursos do FDNE, não caberia a ela, Valec,
repassar os recursos não transferidos pelos fundos à concessionária (peça 42,
p. 16);
O relatório de auditoria apresenta algumas informações sobre a forma de
liberação de recursos, bem como de eventual acompanhamento e fiscalização das obras
por alguns dos múltiplos financiadores públicos da Ferrovia Transnordestina, dentre elas,
as seguintes:
A aplicação dos recursos aportados pela Valec no capital social da TLSA não é
objeto de fiscalização por parte da empresa estatal;
No caso do Finor, cujo agente financeiro é o BNB, a liberação de recursos do
Fundo depende, entre outros pontos, da verificação da correta implantação
física do projeto e da comprovação física e documental da execução da obra.
O acompanhamento do projeto é feito mediante visitas trimestrais in loco ao
empreendimento, observando a conformidade do executado com as metas
físicas, além de verificação contábil dos investimentos;
No caso do FDNE, a Sudene é a responsável por aprovar os projetos, bem como
as liberações de recursos. O financiamento ao projeto foi aprovado pela
Sudene por meio da Resolução 24, de 24/11/2008, após análise do BNB e
parecer favorável da área técnica daquela Superintendência, com diversas
aprovações posteriores decorrentes de alterações no projeto por parte da
TLSA. Para haver a liberação dos recursos, é preciso comprovar que o
empreendimento está sendo implantado de acordo com o cronograma
aprovado. O BNB é responsável por fiscalizar e atestar a veracidade das
informações prestadas, por meio de acompanhamento físico, financeiro e
contábil do empreendimento;
No caso do FNE, o BNB é o responsável tanto pela aprovação dos projetos como
pelo repasse dos recursos e fiscalização de sua aplicação, seguindo as
prioridades estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Sudene e as
diretrizes do Ministério da Integração.
Não há nenhuma informação sobre o processo de liberação de recursos, ou se
há algum tipo de acompanhamento por parte do BNDES. Em que pese não ser o escopo
da auditoria estabelecer que tipo de informações são produzidas pelas fiscalizações e
acompanhamentos referentes à aplicação dos recursos provenientes do Finor, do FNE e
do FDNE, cujo responsável é o BNB, fato é que os relatórios desse Banco poderiam servir
aos demais parceiros como fonte de informações sobre o empreendimento, nem que
apenas para circularização, caso houvesse algum mecanismo efetivo de coordenação
institucional e compartilhamento de informações.
Se, por um lado, seria razoável esperar que as instituições públicas, que atuem
como financiadores, compartilhassem informações, em especial quando estas dizem
respeito a situações que ensejam a liberação ou não de recursos, por outro, é importante
notar que há um grupo de instituições públicas que possuem atribuições relacionadas à
produção de informações sobre o andamento das obras da Ferrovia Transnordestina, ou
sobre a fidedignidade de tais informações:
A ANTT, criada pela Lei 10.233/2001, é a instituição responsável pela
regulação, fiscalização e acompanhamento do setor ferroviário. Atribuições
estas que incluem o acompanhamento e fiscalização da construção da
ferrovia, bem como da futura prestação do serviço de transporte ferroviário
pela Concessionária;
O Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), nos termos do
Protocolo de Intenções (peça 90) de 25/11/2005, tinha como atribuições
supervisionar a atuação dos órgãos e entidades a ele subordinados (Dnit,
Valec, ANTT) e coordenar, no âmbito governamental, as providências
necessárias à execução do Projeto. O Regimento Interno da Secretaria de
Fomento para Ações de Transporte deste Ministério (Portaria nº 250/2012)
prevê como atribuições “coordenar e supervisionar as atividades inerentes à
concessão, autorização e permissão de exploração da infraestrutura e de
prestação de serviços de transportes”;
O Ministério da Integração Nacional, nos termos do Protocolo de Intenções
(peça 90) de 25/11/2005, tinha como atribuições coordenar no âmbito
governamental, as providências necessárias à execução do Projeto. É ainda
responsável pela formulação das políticas públicas que norteiam a atuação
dos 3 fundos regionais que financiam o empreendimento: Finor, FDNE e
FNE. Com a extinção da Sudene, em 2001, o Ministério passou a ser
responsável pela gestão e acompanhamento dos projetos financiados pelo
Finor.
A Valec, empresa pública reestruturada pela Lei 11.772/2008, tem por função
social a construção e exploração de infraestrutura ferroviária. O art. 9º, inciso
IX, desta Lei prevê como atribuição da empresa "participar minoritariamente
do capital de empresas que tenham por objeto construir e operar a EF 232"2.
Além disso, a Valec indica dois conselheiros de administração da TLSA e
possui um conjunto de cerca de 25 prerrogativas de aprovação de Matérias
Sujeitas a Procedimentos Especiais, algumas delas apenas nos três primeiros
anos de vigência do Acordo de Acionistas de 2013;
O Dnit, no âmbito do projeto da Transnordestina, é responsável pela expedição
dos Atos Declaratórios de Utilidade Pública para fins de desapropriação das
áreas necessárias à viabilização do traçado da ferrovia, nos trechos não
coincidentes com o traçado atual da Malha I;
As atribuições legais da ANTT permitem qualificá-la, no âmbito das
instituições públicas, como a produtora primária de informações sobre o andamento
das obras da Ferrovia Transnordestina, ou como a responsável primária por chancelar
a fidedignidade das informações produzidas pela TLSA. Sendo assim, para que a
governança do empreendimento seja adequada é fundamental que os processos de
fiscalização das obras e o acompanhamento do fluxo de caixa da concessão sejam
efetivos.
2 O trecho corresponde ao trecho Suape - Eliseu Martins da Ferrovia
Transnordestina.
Ao tratar do acompanhamento do fluxo de caixa3, a equipe de auditoria
apresenta análise sobre a cláusula 3ª do contrato de concessão, já mencionada neste Voto,
em que registra que “como até o momento não houve celebração de contrato de uso da
via permanente, para financiar a implantação da ferrovia, a ANTT, pelo que dispõe o
[novo] Contrato de Concessão, não está obrigada a verificar o custo efetivo de construção
da ferrovia” (item 154). Assevera, ainda, que, “de acordo com o informado pela ANTT,
o custo (futuro) da obra é importante para eventual repactuação do cronograma (...), mas
não para acompanhamento do atingimento da TR do CPI” (item 156).
Em que pese não haver regulamentação da ANTT sobre o cômputo dos saldos
previstos na equação da cláusula 3ª do Contrato, essa cláusula prevê que poderão ser
computados os desembolsos para a construção das obras adicionais a R$ 7,012 bilhões,
corrigidos pelo IPCA a partir de abril de 2012, limitados ao total de recebimentos, a título
de antecipação de receitas, nos termos do contrato de uso da via permanente.
Assim, nos termos da cláusula 3ª, é possível vislumbrar a possibilidade de
ocorrência de situações em que valores de desembolsos D(x) para a construção da obra,
anulem valores de receitas antecipadas via contratos de uso da via R(x), antecipados de
um momento futuro (x+t). Caso não ocorressem tais desembolsos, as receitas futuras
R(x+t) iriam minorar o saldo CPI(x+t), ao invés de abater os valores de desembolsos com
obras D(x).
Com os desembolsos, a Concessionária leva mais tempo para zerar o saldo
CPI, sendo necessário manter vigente a concessão por período de tempo maior do que se
não houvesse incorrido em custos adicionais para concluir as obras. Isto demonstra que,
contrariamente ao entendimento da ANTT, esposado pela Unidade Técnica, o custo da
obra é importante para verificar em que momento se atinge a taxa de remuneração TR do
CPI.
Sendo assim, a ANTT precisa acompanhar o valor dos investimentos
realizados, para verificar se o total de desembolsos para a construção das obras supera
ou não o montante total de R$ 7,012 bilhões em valores de abril de 2012. Desnecessário
demonstrar o quão contraproducente seria esperar que sejam assinados tais contratos para
começar a avaliar o montante de desembolsos relativos à construção da Ferrovia. Pelo
contrário, o que se depreende da leitura da Cláusula 16ª do Contrato, que trata da
fiscalização, e mais especificamente em seus parágrafos 9 e 10, é que o
acompanhamento possui natureza concomitante e periódica.
Por essa razão, discordo da conclusão da Unidade Técnica de que “até o
presente estágio de implantação da FTN, não existe previsão contratual para que a ANTT
tenha que acompanhar o valor dos investimentos” e de que, “por esse motivo, a questão
ficou prejudicada por perda de objeto”. Ainda que não haja análise sobre se a Agência
estaria estruturada para acompanhar o fluxo de caixa, ficou demonstrado que não houve
efetivo acompanhamento de fluxo de caixa ou de desembolsos da TLSA para a construção
da ferrovia pela ANTT até o momento.
Diante de tais fatos, determino à ANTT que apresente, no prazo de trinta dias,
plano de ação, contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por realizar o
3 A questão de auditoria foi enunciada da seguinte forma: “Em que medida a
ANTT está estruturada para acompanhar e acompanha o fluxo de caixa da concessão para
cálculo da TIR, conforme manda o contrato”?
levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os desembolsos já realizados pela
Concessionária TLSA para a construção da Ferrovia Transnordestina.
Recomendo, também, ao Ministério dos Transportes e à Casa Civil da
Presidência da República que coordenem o compartilhamento de informações produzidas
pelas diferentes instituições públicas envolvidas no empreendimento.
No âmbito da ANTT, a fiscalização das obras e acompanhamento do
cumprimento do cronograma dos empreendimentos ferroviários é atribuição da
Superintendência de Infraestrutura e Serviços de Transporte Ferroviário de Cargas
(Sufer), mais especificamente da Gerência de Projetos Ferroviários (GPFER), assim
estruturada:
Coordenação de Análise de Projetos e Investimentos Ferroviários (COAPI), à
qual compete analisar os projetos e investimentos no âmbito das outorgas
ferroviárias e instruir o processo de autorização;
Coordenação de Acompanhamento de Projetos de Investimentos Ferroviários
(CAPPI), à qual compete acompanhar os projetos de investimentos no âmbito
das outorgas ferroviárias e elaborar os relatórios de acompanhamento;
Coordenação de Orçamentos e Custos Referenciais de Projetos de Investimentos
Ferroviários (COCIF), à qual compete analisar o orçamento de projetos de
investimentos ferroviários e gerir a Sistemática de Custos Referencias de
Investimentos Ferroviários (SICFER); e
Núcleo Técnico (NUTEC), ao qual compete a instrução e análise dos recursos
em processos administrativos a serem julgados pela Gerência, bem como
instruir os processos de declaração de utilidade pública para implantação de
projetos e monitoramento de processos de licenciamento ambiental.
Apesar de ser constituída por 4 unidades organizacionais, a GPFER conta
com poucos servidores, assim distribuídos: a COAPI possui cinco servidores, a CAPPI
quatro, a equipe da COCIF é formada por dois servidores e três engenheiros contratados
pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) e o NUTEC compõe-se de três servidores.
O acompanhamento do andamento das obras é realizado tendo como ponto
de partida os relatórios mensais encaminhados pela concessionária, que são elaborados
pela concessionária a partir de padrão pré-definido pela Agência. O resultado da análise
destes relatórios é materializado em nota técnica que, dependendo das sugestões de
encaminhamento, pode gerar ofícios de determinações às concessionárias. A tabela 7 do
relatório demonstra que desde janeiro de 2015 a concessionária envia relatórios mensais.
Em 2015, os relatórios referentes aos quatro primeiros meses, agosto e setembro não
foram analisados.
Há um conjunto de inspeções e de auditorias para verificar investimentos
obrigatórios previstos no Plano Anual de Fiscalização (PAF). As fiscalizações são
realizadas com base em procedimentos amostrais, por equipe de duas pessoas e demoram
em média uma semana. O objetivo das inspeções em campo é o de averiguar a
confiabilidade das informações prestadas nos relatórios mensais de obra enviados pela
concessionária e aferir aspectos relacionados à qualidade e à segurança da via. A tabela 6
do relatório demonstra que houve cinco vistorias em 2015 e cinco em 2016.
Existe um Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI
(peça 44), aprovado por meio da Deliberação 419, da Diretoria da ANTT de 15/12/2015
(peça 45), que orienta a equipe de fiscalização na análise dos investimentos obrigatórios.
A Unidade Técnica não apresenta análise do que prevê tal manual, nem estudo de caso
para demonstrar o que foi efetivamente vistoriado em alguma situação específica entre as
existentes. Com base nesses escassos elementos concretos de análise, conclui que a
conduta da ANTT, no que toca à fiscalização das obras e acompanhamento do
cronograma dos empreendimentos ferroviários, alinha-se às suas atribuições legais. Não
esposo de tal conclusão por motivos que serão trazidos a seguir.
Dependendo do nível de gravidade das pendências e da reincidência dos
descumprimentos apontados pelo acompanhamento realizado pela GPFER, abre-se
Processo Administrativo Simplificado (PAS), para caracterização da responsabilização e
aplicação de penalidades, nos exatos termos do art. 81 da Resolução-ANTT 5.083/2016.
Conforme o art. 5º, §1º desta norma, os Superintendentes e os Gerentes são os
responsáveis, em suas esferas de competência, pela instauração, instrução e decisão dos
PAS.
Os recorrentes descumprimentos de prazo para conclusão dos trechos
das obras por parte da TLSA resultaram na abertura de quinze PAS, com propostas de
multas e advertências em primeira instância. Até dezembro de 2016, data do documento
da ANTT (peça 43), não havia nenhuma decisão relativa a tais processos em segunda
instância.
Em entrevista (peça 39), a Sufer informou que “na instrução em 2ª instância
dos recursos apresentados pela concessionária surgiu a necessidade de avaliar de maneira
sistêmica os recorrentes argumentos de que os atrasos na conclusão das obras teriam sido
causados pela ausência de liberação de recursos financeiros pelos entes públicos”.
Também em entrevista (peça 37), foi informado que, nas análises, em primeira instância,
não houve exame estabelecendo se havia nexo de responsabilidade entre atrasos nas obras
e o não repasse de recursos públicos conforme previsto no Acordo de Investimentos.
No âmbito do processo 50500.382607/2015-29 (peça 54), a ANTT apurou o
total de aportes de recursos até dezembro de 2015 e concluiu que, até aquele mês, a
disponibilização de recursos estava atrasada em R$ 2,154 bilhões, sendo destes R$
1,258 bilhões de responsabilidade de entidades governamentais. Ao analisar tal
relatório, minha assessoria não encontrou a tabela com registro detalhado de aportes de
recursos e respectivas datas, com abertura por instituição, apenas resultados tratados e a
informação de que os cálculos constam em CD anexo a tal relatório.
A apuração efetiva de quem deu causa aos atrasos será realizada no âmbito
da ANTT por meio do processo 50500.156492.2016-08. Em dezembro de 2016, a
Agência diligenciou os fundos financiadores para que encaminhassem suas razões acerca
do descompasso financeiro e, até janeiro de 2017, todos eles, com exceção do Finor,
haviam enviado suas respostas (peça 39).
Os problemas identificados no processo de fiscalização decorrem,
principalmente, de não existir processo de acompanhamento da liberação dos
recursos financeiros feito de forma concomitante ao acompanhamento das obras.
Seria mais efetivo dispor de dois sistemas de fiscalização ou acompanhamento, operando
em paralelo, de forma coordenada, um para verificar o andamento das obras e outro para
acompanhar os desembolsos financeiros. Entretanto, a ANTT não implementou esquema
capaz de cumprir com estas duas atribuições previstas nas cláusulas 4ª e 16ª do Contrato
de Concessão.
A ineficiência do processo fiscalizatório é resultado da incapacidade da
Agência em delinear estratégia de atuação para cumprir todas as suas atribuições legais e
contratuais, e de implementá-la a tempo. Como demonstrado no voto, a postura da
ANTT é absolutamente reativa.
O Contrato previa a conclusão de trechos e lotes em até um ano (tabela 6 do
Relatório) da data de sua assinatura (22/1/2014): a um mês desta data (trecho Missão
Velha – Salgueiro), a seis meses (lote 3 do trecho Salgueiro – Porto de Suape) e a doze
meses (trecho Salgueiro Trindade). Entretanto, só há registro de relatórios mensais da
TLSA a partir de janeiro de 2015 (tabela 8 do Relatório), sendo que os apresentados até
abril não foram analisados. Houve cinco vistorias em 2015. Entretanto, a efetiva
aprovação do “Manual Interno de Procedimentos de Acompanhamento da CAPPI” (peça
44) ocorreu apenas em 15/12/2015.
Apenas após instaurados os PAS e com a conclusão, em 1ª instância, pela
aplicação de sanções, que a Sufer decidiu realizar estudo para definir o Valor Básico
Unitário (VBU), previsto no Contrato de Concessão, para definir o valor das multas.
Somente em 25/8/2016, dois anos e meio depois de assinado tal contrato, a ANTT logrou
definir o VBU em R$ 20,63.
Tendo em vista que o contrato de concessão define o VBU como o
equivalente ao valor da maior parcela fixa entre as tarifas de referência homologadas para
a malha, expressa em reais por tonelada, e as multas contratuais têm o VBU como
referência, a realização de estudo para a definição desse valor deveria ocorrer, senão antes
de ser assinado o contrato, ao menos imediatamente em seguida, para assegurar que as
sanções nele previstas pudessem ser aplicadas.
Sem me alongar nos pontos já analisados anteriormente neste Voto, vale
lembrar que, até o presente momento, a ANTT ainda não regulamentou a forma de
apuração e controle dos saldos previstos pela cláusula 3ª do Contrato de Concessão. Ainda
não realiza acompanhamento de desembolsos para verificar se e em qual momento
ocorrerão desembolsos adicionais a R$ 7,012 bilhões, em valores de abril de 2012, para
conclusão das obras.
Em 2008, quando os projetos relativos aos diferentes trechos da ferrovia
foram sucessivamente aprovados pela Agência, existiam ressalvas e condicionantes para
o início das obras (Resoluções ANTT nºs 2870 e 2872, de 02 de setembro de 2008, nº
2895, de 26 de setembro de 2008 e nº 3069, de 12 de março de 2009). O relatório de
auditoria produzido no âmbito do TC 010.453/2014-8, que se encontra sobrestado em
meu gabinete, aguardando o deslinde do TC 012.179/2016-7, documenta alguns dos
problemas existentes no início das obras e as falhas na atuação da ANTT:
“120. (...) após a análise de versões preliminares dos projetos
dos trechos SPS, EMT e MVP, a ANTT emitiu as resoluções 2.870, 2.895 e
3.069, entre setembro de 2008 e março de 2009, autorizando os projetos
apresentados pela concessionária, com ressalvas que deveriam ser
cumpridas antes do início das obras.
121. Em julho de 2009, por meio do ofício 547/2009/GEROF/SUCAR,
a ANTT informou à concessionária que considerava ‘supridas as
condicionantes’ das resoluções, o que significou dizer que as obras daqueles
trechos poderiam ser iniciadas (peça 51, p. 1). Destaca-se que, apesar de a
Agência ter considerado as condicionantes supridas, nesse mesmo ofício a
ANTT declarou, de forma contraditória, que os projetos continuavam em
análise e que ainda poderia solicitar esclarecimentos e ajustes à
concessionária. Portanto, verificou-se que as condicionantes dos projetos
foram consideradas supridas antes mesmo de concluir as devidas análises.
122. A impropriedade é reforçada novamente no mês seguinte. Em
agosto de 2009, por meio do Ofício 612/2009/GEROF/SUCAR, no qual a
ANTT declarou que a análise das condicionantes impostas pelas resoluções
apontou divergências significativas entre os quantitativos dos orçamentos e
dos projetos, deixando clara a permanência de pendências nos projetos. A
Agência ainda destacou que a TLSA estaria efetuando ajustes nos projetos
analisados com o objetivo de adequá-los aos custos do empreendimento
(peça 53).
123. Em que pese a ANTT ter, na oportunidade, informado que
interromperia a análise dos projetos até que as novas versões fossem
apresentadas pela concessionária, os acontecimentos posteriores revelam
um claro descontrole da Agência em relação às obras empreendidas pela
concessionária TLSA.
124. Constatou-se que o início das obras pela concessionária nos
trechos SPS, EMT e MVP, ocorreu antes de a ANTT ter se manifestado sobre
as novas versões dos projetos. Dos dez lotes de obras iniciados pela
concessionária entre dezembro de 2009 e junho de 2011, cinco deles
começaram antes mesmo de a TLSA ter entregue as novas versões dos
projetos à ANTT, o que somente ocorreu em abril de 2010.
125. Dessa forma, verifica-se que a Agência, em afronta aos incisos VIII
e IX, do art. 24 da Lei 10.233/2001, deixou de fiscalizar a concessionária,
alertando-a da inexistência das referidas autorizações para execução das
obras.
126. Em seguida, constatou-se impropriedade na atitude do
Superintendente de Cargas da ANTT, visto que a manifestação da Agência
acerca da análise dos novos projetos decorrentes das adequações propostas
pela concessionária, se deu por meio deste, enquanto que o art. 4º da
Resolução 2.695/2008/ANTT determina que a manifestação deve ser da sua
diretoria.
127. Até a presente data, as únicas manifestações da autarquia a
respeito dos denominados projetos adequados foram emitidas pela SUCAR,
nos meses de julho e novembro de 2011, por meio dos ofícios
329/2011/GEROF/SUCAR/ANTT (peça 48) e
432/2011/GEROF/SUCAR/ANTT (peça 49), respectivamente. Portanto,
conclui-se que o superintendente extrapolou as suas competências ao se
manifestar em nome da ANTT, afrontando o art. 4º da Resolução
2.695/2008/ANTT”.
Em agosto de 2014, 7 meses após a assinatura do novo Contrato de
Concessão, a TLSA apresentou à ANTT planilha orçamentária com valor global de R$
7,5 bilhões, em valores de março/2013. A Agência encontrou diversas pendências (NT
170/2014/GPFER/SUFER, peça 57) que impediam a adequada verificação do orçamento
e deveriam ser sanadas, entre as quais:
a) indicação de referência de preços;
b) discriminação de preços nos itens mobilização, desmobilização, canteiro
de obras;
c) ausência de memórias de cálculo;
d) ausência de detalhamento de custos das obras de arte especiais; e
e) ausência de detalhamento de custos ambientais.
Em julho de 2016, a ANTT fixou o prazo de quinze dias para que a TLSA
apresentasse plano de trabalho para sanear as condicionantes de projeto e orçamento. Em
agosto de 2016, a TLSA previu a conclusão dos trabalhos no dia 30 de novembro de 2016.
A ANTT concluiu que o plano proposto não apresentava as atividades necessárias para
corrigir as falhas apontadas, especialmente a realização de sondagens.
A concessionária apresentou, em outubro de 2016, novo cronograma,
informando que seriam necessários mais 9,5 meses apenas para contratar e realizar os
serviços de sondagem, que estariam concluídos somente em agosto de 2017. E o prazo
final para fazer os ajustes nos projetos executivos dependeria do resultado desse serviço.
Considerando que o tempo solicitado pela concessionária extrapolava o prazo
contratual para conclusão das obras e a TLSA não demonstrava possuir mobilização de
recursos humanos e financeiros para sanar as inconsistências apontadas, a Agência
entendeu que o plano de trabalho proposto era inviável, comunicou seu indeferimento à
concessionária em novembro de 2016 e deu publicidade à decisão no Diário Oficial da
União de 12 de janeiro de 2017 (peça 64).
Nos Relatórios de Monitoramento apresentados a partir do final de 2015, a
concessionária passou a registrar a estimativa global do custo do empreendimento de R$
11,2 bilhões, a preços de novembro/2015, “apesar de jamais ter sido submetido para
análise e, portanto, sem reconhecimento da Agência”, segundo informa a ANTT (peça
55, p. 32).
O desenrolar destes fatos revela que a ANTT, quase uma década depois de
finalizar o processo de aprovação parcelada dos projetos dos diferentes trechos que
compõem o projeto da Ferrovia Transnordestina, com ressalvas e condições para o início
das obras, continua a debater-se com a Concessionária, para obter elementos básicos, cuja
ausência deveria ter impedido o próprio início da construção da ferrovia.
Transcorrido o prazo final para a conclusão destas obras - que sequer
deveriam ter sido iniciadas, por falta de elementos básicos de projeto - o que se
verifica hoje é situação de impasse absoluto, na qual a ANTT nem aprovou sanções
pelo descumprimento reiterado de prazos, para a conclusão dos diversos trechos das
obras, nem foi capaz de repactuá-los.
O que se verificou ao longo de todo o período transcorrido, desde a assinatura
dos acordos de Acionistas e de Investimentos, bem como do Contrato de Concessão, foi
situação de absoluta falta de coordenação institucional que fosse capaz de produzir
informações fidedignas e tempestivas sobre o efetivo andamento das obras e sobre as
reais causas de eventuais atrasos.
Por todos estes motivos não posso concordar com as conclusões da equipe
técnica de que (i) a conduta da ANTT, no que toca à fiscalização das obras e
acompanhamento do cronograma das obras, alinha-se às suas atribuições e de que (ii) “a
principal causa para a intempestividade na atuação da ANTT adveio da alteração da
matriz de risco de financiamento ocorrida no contrato, que impôs à Agência a obrigação
de promover a apuração da responsabilidade pelos atrasos nos investimentos
obrigatórios”.
Mais do que isso, todas as evidências apontam no sentido da atuação
absolutamente insuficiente da Agência para cumprir com suas atribuições de
fiscalizar os termos do Contrato de Concessão e dos acordos firmados, não só em
relação à apuração da responsabilidade pelos atrasos nos investimentos, com
grandes prejuízos para a governança do empreendimento.
Essa absoluta indefinição, quanto à conclusão das obras e entrada em
operação da Ferrovia Transnordestina, enseja determinações à ANTT no seguinte sentido:
a) apresente em trinta dias, plano de ação, com indicação de responsáveis, etapas
intermediárias e respectivos prazos para conclusão da análise da motivação
dos fundos para o atraso no cronograma de aportes e julgamento, em última
instância no âmbito da ANTT, dos Processos Administrativos Simplificados
relativos ao atraso na conclusão dos investimentos obrigatórios;
b) caso o processo de responsabilização leve à repactuação do cronograma,
apresente em trinta dias da decisão que optar pela repactuação, plano de ação
com vistas a institucionalizar fluxo de trabalho contendo competências,
prazos, responsabilidades e critérios de análise transparentes e necessários
para implementar o processo de fiscalização sob a perspectiva (i) do
acompanhamento da evolução das obras frente aos prazos para sua conclusão
e (ii) da situação de desembolsos financeiros.
Para finalizar, proponho o envio de cópias deste Voto, do Acórdão que vier a
ser proferido e do Relatório que os acompanha ao Deputado Raimundo Gomes de Matos,
na qualidade de Coordenador da Comissão Externa – Construção da Ferrovia Nova
Transnordestina, à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, à Casa
Civil da Presidência da República, ao Ministério da Integração Nacional, ao Ministério
dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social, ao Banco do Nordeste do Brasil, à Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste e à empresa Valec Engenharia, Construções e Ferrovias.
Feitas essas considerações, voto por que o Tribunal de Contas da União
aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de
julho de 2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
ACÓRDÃO Nº 1408/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 021.573/2016-6.
2. Grupo II – Classe V – Relatório de Auditoria
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional (vinculador).
4. Órgãos/Entidades: Agência Nacional de Transportes Terrestres; Banco do Nordeste do
Brasil S.a.; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social; Ministério da
Integração Nacional (vinculador); Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil;
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste; Valec Engenharia, Construções e
Ferrovias S.A..
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária
(SeinfraPor).
8. Representação legal :
8.1. Juliana Calixto Pereira (130.070/OAB-RJ) e outros, representando Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social.
8.2. Augusto Cesar Carvalho Barbosa de Souza, representando Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil.
8.3. Débora Goelzer Fraga e outros, representando Agência Nacional de Transportes
Terrestres.
8.4. Silvia Regina Schmitt (58372/OAB-RS), representando Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias S.A..
8.5. Haroldo Maia Junior, representando Banco do Nordeste do Brasil S.A..
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional com
vistas a avaliar a estrutura de governança da construção da Ferrovia Nova Transnordestina
(FTN) no que diz respeito à assimetria de informação entre regulador, concessionária,
financiadores e acionistas públicos, bem como as ações destinadas à recuperação do
cronograma da obra;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Redator, em determinar:
9.1. à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, com
base no art. 43 da Resolução TCU 259/2014 e no art. 250, IV do Inciso Regimento
Interno, a constituição de processo apartado em que deve conceder o prazo de quinze dias
para que a Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) apresente
suas razões de justificativa por não regulamentar o regime de apuração e controle dos
saldos e parâmetros financeiros previstos na Cláusula 3ª do Contrato de Concessão
firmado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres e a empresa Transnordestina
Logística, segundo previsto no parágrafo 3º daquela cláusula;
9.2. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992
c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, que encaminhe, no prazo de trinta dias, planos de
ação, contendo cronograma, atividades detalhadas e responsáveis por:
9.2.1. realizar o levantamento, em não mais do que 120 dias, de todos os
desembolsos já realizados pela Concessionária TLSA, para a construção da Ferrovia
Transnordestina;
9.2.2. concluir a análise da motivação dos fundos para o atraso no cronograma
de aportes e julgar, em última instância, no âmbito da ANTT, os Processos
Administrativos Simplificados relativos ao atraso na conclusão dos investimentos
obrigatórios;
9.3. determinar à ANTT, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992
c/c o art. 250, inciso II, do RITCU, que, caso decida repactuar o cronograma de obras
para a construção da Ferrovia, encaminhe, no prazo de trinta dias, a contar da data da
decisão que optou por tal repactuação, plano de ação, contendo cronograma, atividades
detalhadas e responsáveis por institucionalizar fluxo de trabalho, contendo competências,
prazos, responsabilidades e critérios de análise transparentes e necessários para
implementar o processo de fiscalização da Ferrovia Transnordestina, sob a perspectiva (i)
do acompanhamento da evolução das obras frente aos prazos para sua conclusão e (ii) da
situação de desembolsos financeiros, corrigindo as falhas apontadas nesta auditoria;
9.4. recomendar à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil que coordenem o compartilhamento de informações
produzidas pelas diferentes instituições públicas envolvidas no empreendimento Ferrovia
Transnordestina;
9.5. enviar cópias deste Acórdão, do Voto e do Relatório que o acompanham
ao Deputado Raimundo Gomes de Matos, na qualidade de Coordenador da Comissão
Externa – Construção da Ferrovia Nova Transnordestina, à Comissão de Serviços de
Infraestrutura do Senado Federal, à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério
da Integração Nacional, ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, ao Banco do Nordeste do Brasil, à
Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, à empresa Valec Engenharia,
Construções e Ferrovias e ao Ministério Público Federal.
10. Ata n° 25/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 5/7/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1408-25/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, José Múcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno
Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho
e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral