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RELATÓRIO SÍNTESE

PLAGESAN

Plano de Gestão

Ambiental do

Município de Santo

André

SEMASA - SERVIÇO MUNICIPAL DE

SANEAMENTO AMBIENTAL DE SANTO ANDRÉ

Santo André,Santo André,Santo André,Santo André,

DEZEMBRO DE 2008

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SUMÁRIO

1. Introdução

2. Instituindo o PLAGESAN

3. As estratégias para o Planejamento Integrado e Multisetorial

4. Metodologia

5. Processo de construção do PLAGESAN

6. Próximas Passos

7. Componentes Estrturadores do PLAGESAN

7.1. Diagnóstico Regional e Municipal

7.2. Objetivo Geral do PLAGESAN e Princípios Fundamentais da Política

Municipal de Saneamento Ambiental

7.3. Matriz Estruturadora do PLAGESAN

7.4. Metodologia de priorização das metas e/ou operações para

implementação do PLAGESAN

7.5. Sistema de monitoramento e avaliação do PLAGESAN

8. Ficha Técnica

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1. INTRODUÇÃO

Este relatório tem como objetivo apresentar à população a primeira etapa de

um longo trabalho elaborado por várias mãos, entre técnicos do Semasa e da

Prefeitura de Santo André, buscando integrar diferentes ações na área de Gestão

Integrada em Saneamento Ambiental. Idealizado pela Lei Municipal 7733/98 o

PLAGESAN visa articular, integrar e coordenar recursos tecnológicos, humanos,

econômicos e financeiros com vistas ao alcance de níveis crescentes de

salubridade ambiental para a nossa cidade.

Com essa etapa do trabalho finalizada esperamos a sua continuidade, a partir de

agora, com o início de um processo participativo junto à comunidade andreense.

Entendemos que, como parte da consolidação deste Plano, este documento deve

tornar-se público, disponível às entidades representantes do Conselho de Gestão

e Saneamento Ambiental - COMUGESAN, aos técnicos que participaram do

processo e àqueles que se interessarem pelo tema.

Além disso, o fato de inventariar as tarefas a serem executadas pelo Semasa

possibilita a todas as áreas do poder público e privado poder iniciar o

detalhamento das operações de forma sistêmica e participativa estabelecendo

prioridades para a cidade.

Desta forma, espera-se que a construção das próximas etapas venha reforçar as

características originais do Plano de Gestão e Saneamento Ambiental, de forma

dinâmica e contínua, sendo revisado e adequado periodicamente, de maneira

que possa servir como eficaz ferramenta para o alcance da qualidade ambiental

da cidade.

Eng. Milton Luis Joseph

Superintendente do SEMASA

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2. INSTITUINDO O PLAGESAN

O PLAGESAN – Plano de Gestão e Saneamento Ambiental de Santo André foi

constituído como um dos instrumentos da Política Municipal de Gestão e

Saneamento Ambiental, ao lado do Fundo Municipal de Gestão e Saneamento

Ambiental, pela Lei 7.733, de 14 de outubro de 1998, que dispôs sobre essa Política.

O artigo 19 da Lei explicita o grande objetivo do plano: articular, integrar e coordenar

recursos tecnológicos, humanos, econômicos e financeiros com vistas ao alcance de

níveis crescentes de salubridade ambiental. Logo no artigo seguinte, a Lei esclarece

que o plano será quadrienal e conterá um conjunto amplo de elementos: o

diagnóstico ambiental, os objetivos e diretrizes gerais, o estabelecimento de metas

de curto e médio prazos, identificação e busca da superação dos obstáculos de

natureza político-institucional, caracterização e quantificação dos recursos humanos,

materiais, tecnológicos, caracterização e quantificação dos recursos humanos,

materiais, tecnológicos, institucionais e administrativos, cronograma de execução das

ações formuladas, definição dos recursos financeiros necessários, fontes de

financiamento e cronograma de aplicação e programa de investimento em obras e

outras medidas relativas à utilização, recuperação, conservação e proteção dos

sistemas de saneamento ambiental, em consonância com o Plano Plurianual.

A Lei ainda define que o primeiro PLAGESAN será bienal, mas que será atualizado

anualmente durante o período de sua vigência, tomando por base os relatórios de

salubridade ambiental do município. O Relatório de Situação de Salubridade

Ambiental deveria conter, pela lei, a avaliação da salubridade ambiental do

município; avaliação do cumprimento dos programas previstos no Plano; proposição

de possíveis ajustes dos programas e as decisões tomadas pelo COMUGESAN

previstas na Lei e em seus regulamentos.

Seis anos depois de promulgada a Lei 7.733/98, o Plano Diretor do município foi

aprovado, reforçando o PLAGESAN como o instrumento da gestão do saneamento

ambiental, re-afirmando novamente em seu artigo 18, todo o conteúdo mínimo que já

havia sido estabelecido na lei anterior.

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As difíceis questões de se trabalhar a temática do saneamento ambiental de forma

integrada re-apareciam aqui, assumindo-se que poucos passos ainda haviam sido

dados no sentido de construir o Plano, da forma como a Política do Saneamento

apontava como missão. Assim se referia o texto do Plano Diretor sobre o

PLAGESAN:

“O PLAGESAN constituir-se-á num relevante instrumento de planejamento,

articulando e integrando as diferentes componentes do saneamento ambiental –

água, esgoto, drenagem, resíduos sólidos, controle de riscos ambientais e gestão

ambiental ao Sistema Municipal de Áreas Verdes e de Lazer – com base em

diagnósticos setoriais acurados. Deverá conter, também, a definição dos recursos

necessários a sua implementação e, ainda, a regulamentação dos instrumentos

específicos de gestão ambiental adequados à viabilização da Política Municipal de

Gestão e Saneamento Ambiental.”

Interessante notar que a forma integrada de tratar a questão do saneamento

ambiental, visão que contribuiu para formular e consolidar o SEMASA como uma

autarquia municipal voltada à condução da política ambiental desta forma,

representava um desafio que se inseria nas demais discussões nacionais que já se

faziam presentes no modelo de gestão do saneamento ambiental adotado pelo

Ministério das Cidades. Em 2007, foi aprovada a Lei Federal de Saneamento Básico

(Lei 11.445/07) que estabeleceu princípios que iam de encontro a esta visão, dos

quais dois podem ser destacados:

� Integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e

componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico,

propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e

maximizando a eficácia das ações e resultados;

� Articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de

habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção

ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social

voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento

básico seja fator determinante;

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Era determinante, no âmbito das políticas de saneamento, que o Plano fosse

trabalhado de forma integrada, o que problematizou a sua formulação, identificando-

o, ao longo dos anos, como um instrumento que traria toda a concepção ambiental

que já vinha sendo formulada, desde a construção da AGENDA 21, pelos seus

pressupostos integradores, articuladores e interdisciplinares. A sua formulação

dependia, portanto, de uma estratégia específica de condução, questão que não se

resolveria simplesmente através de processos internos aos órgãos do SEMASA ou

Prefeitura Municipal. Tratava-se de uma iniciativa complexa que dependia da

aplicação de um método que fosse capaz de estabelecer uma articulação precisa

entre as áreas envolvidas no planejamento ambiental.

Cabe ressaltar que o processo de planejamento ambiental no município de Santo

André já vinha de longa data, corroborado pela percepção da importância do

planejamento como método de desenvolver as políticas públicas no município. Várias

das questões presentes na agenda do saneamento ambiental municipal já vinham

sendo tratadas em processos participativos como o Projeto Cidade Futuro e o

Orçamento Participativo, processos estes que já orientavam a integração entre os

diversos setores da Administração Municipal. Além disso, o SEMASA caminhava em

seu próprio processo de planejamento, elaborando planos setoriais que foram cruciais

para o desenvolvimento das ações, contribuindo para o destaque de Santo André no

campo do saneamento e determinando a política eficiente do SEMASA, que

conquistou, em 1996 , a certificação ISO 9002/94 para os processos de Água e

Esgoto e, a partir de 1997, quando foi implementado o saneamento ambiental

integrado no SEMASA os demais processos - drenagem, resíduos sólidos, gestão

ambiental e riscos ambientais - passaram a ser incorporados ao Sistema de Gestão da

Qualidade e em 2003, o SEMASA foi re-certificado pela nova versão ISO 9001/2000.

O Plano Diretor de Água elaborado em 1991, praticamente todo executado, o Plano

Diretor de Esgoto, elaborado em 1995 e o de Drenagem, elaborado em 1998, estes

últimos contendo importantes diretrizes para as ações de saneamento. Ambos

determinaram as iniciativas que vem sendo realizadas, das quais participa, inclusive,

a SABESP. Mas ainda assim, faltava estabelecer um planejamento integrado das

ações, agenda trazida pelo PLAGESAN.

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3 - AS ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO INTEGRADO

E MULTISETORIAL

As discussões para definir as estratégias de construção de um planejamento

integrado tomaram corpo no início de 2007. Toda uma abordagem conceitual foi

desenvolvida pelo SEMASA para que uma proposta metodológica pudesse ser criada

na linha da multidisciplinaridade em acordo com o conceito de desenvolvimento

sustentável que vem sendo disseminado pela agenda ambientalista no Brasil. A

diferença entre o planejamento setorial e o planejamento inter-setorial mereceu uma

preocupação especial durante as preparações para a contratação da equipe

consultora, sendo determinante para definir o principal escopo do contrato que

contribuiria para a elaboração do plano. Assim é que as duas visões foram

contrapostas e explicitadas nestas primeiras explorações:

“A análise setorial tradicional segue normalmente um processo linear que

inicia no diagnóstico, continua com a seleção de prioridades a serem trabalhadas,

estrutura propostas e segue para a fase de execução e monitoramento. Esta

seqüência metodológica permite, sem dúvida, aumentar à eficiência do diagnóstico e

das soluções propostas. Contudo, sua fraqueza radica na incapacidade de

considerar o impacto que os aspectos da realidade externos à área de análise têm

sobre a temática estudada. (...)

A análise intersetorial, diferentemente, parte do reconhecimento de que

qualquer variável que seja estudada inserida num contexto dinâmico, com o qual a

dita variável interage e se relaciona. Desta forma, como pode ser visto no gráfico a

seguir, não só é imprescindível diagnosticar as problemáticas próprias de área de

análise: é necessário avaliar de que forma, as prioridades setoriais são afetadas por

fatores da realidade alheios a elas.”

A integração vertical com outras entidades e órgãos externos ao SEMASA também foi

abordada e referenciada como importante estratégia para se conquistar o

planejamento integrado do saneamento ambiental. O diagrama abaixo demonstra

esta atitude previamente pensada e estruturada:

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Desde então, sabia-se que não era possível construir um plano que fosse alheio ao

marco regulatório mais geral. A questão ambiental ultrapassa fronteiras e é neste

marco institucional mais abrangente que o plano deveria ser construído:

“O PLAGESAN, como ferramenta de planejamento, não existe no vácuo. A

capacidade de atuação direta do SEMASA está delimitada pelas esferas de atuação de

vários outros órgãos, nos níveis Municipal, inter-Municipal, Estadual e Federal.

Portanto, é imprescindível que, como parte do PLAGESAN, seja desenvolvida uma

leitura crítica das ferramentas de planejamento e das legislações desenvolvidas em

todos estes níveis, que tenham incidência em áreas que são objeto de trabalho no

PLAGESAN.”

Por fim, a estrutura de participação de todos os técnicos municipais, dos segmentos

sociais e da população em geral também ganhou um sentido especial, traçado para

PLAGESAN (SEMASA)

PLANOS DIRETORES SETORIAIS (PSA)

FERRAMENTAS DE

PLANEJAMENTO REGIONAL (EX. Programa SOS Mananciais)

LEGISLAÇÃO OU PLANEJAMENTO ESTADUAL

LEIS FEDERAIS

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garantir que o processo fosse devidamente amadurecido e trabalhado com

tranqüilidade, na perspectiva de se atingir as metas estabelecidas, contando com o

esforço de toda a sociedade. Para isso, foi estruturado um sistema de quatro anéis, a

partir dos quais foram definidos os atores e os seus níveis de responsabilidade

perante o projeto, contribuindo para se obter e socializar as informações criadas no

âmbito do plano. As quatro anéis foram assim desenhados:

� 1º Anel, Coordenação de Trabalho (CT – PLAGESAN): Este grupo é

o responsável pelo planejamento e acompanhamento do processo de

geração do PLAGESAN.

� 2º Anel, Grupo de Trabalho Interdepartamental do SEMASA (GTI-

PLAGESAN): o principal objetivo de estabelecer um grupo desta

natureza, é o de consolidar a cultura institucional de planejamento e

trabalho integrado, valorizando a participação de quem executa as tarefas

do dia a dia no processo de estabelecer metas, prioridades e detectar

problemas.

� 3º Anel, Interfaces na Prefeitura (IP-PLAGESAN): o principal

objetivo de estabelecer um grupo desta natureza é o de facilitar a

comunicação constante com aquelas áreas da prefeitura, cujas ações têm

interface com as atividades e prioridades estabelecidas pelo PLAGESAN

consolidando também a cultura institucional de planejamento e trabalho

integrado com a prefeitura no processo de estabelecer metas, prioridades

e detectar problemas.

� 4º Anel, Interfaces Externas (IE-PLAGESAN): O 4º anel é composto

por Organizações da Sociedade Civil, ONG´s, empresários, Universidades e

outros setores da população de Santo André. O intuito do 4º anel é

construir um espaço que permita socializar e discutir criticamente as

prioridades técnicas estabelecidas no PLAGESAN.

Em um primeiro momento, havia a preocupação de realizar o processo de discussão e

construção de consensos internamente pelas equipes do SEMASA e Prefeitura. Com

isso, decidiu-se que a primeira etapa seria realizada até o 3º Anel. O 4º Anel passaria

a participar através de processos e métodos de participação específicos que seriam

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realizados após o estabelecimento de consensos sobre as questões e a decisão

coletiva das estratégias e objetivos a se atingir, por todos os técnicos municipais

envolvidos no processo. Espera-se que o momento de envolvimento de todos os

participantes do 4º Anel se dê na próxima etapa de construção do Plano. Por ora,

cabe comentar que os três primeiros anéis tiveram uma participação expressiva,

evidenciando um avanço que não seria possível se tal discussão fosse ampliada desde

o primeiro momento. Uma vez que o plano demandou a elaboração de informações e

formulações técnicas, era necessário consolidar tal construção internamente,

integrando, por outro lado, o 3º Anel junto aos 1º e 2º Anéis, integração esta que

representou um avanço considerável do ponto de vista institucional, já que eram

raros, até então, os momentos em que SEMASA e Prefeitura compartilhavam uma

mesa de planejamento inter-setorial para discutir especificamente a temática

ambiental.

Por fim, e, identificadas com o aspecto multissetorial do plano, as linhas de ação

foram definidas, ou seja, as frentes sobre as quais o plano seria desenvolvido junto à

equipe consultora contratada. As cinco linhas de ação propostas foram as seguintes:

� Linha de ação 1 – Diagnóstico ambiental do municípi o, com

ênfase nos aspectos de saúde, qualidade ambiental e oferta de

serviços de saneamento; bem como discussões preliminares com a

comunidade. Atende à lei 7733/98 – Art. 20 - inciso I (desenvolvida

pela Equipe do SEMASA com acompanhamento e orientação

metodológica da contratada).

� Linha de ação 2 – Prioridades setoriais, interferên cias entre

áreas temáticas do SEMASA, e entre o trabalho do SE MASA e a

PSA, etc. Atende à lei 7733/98 – Art. 20 - incisos II, III e IV

(desenvolvida pela equipe da contratada, a partir de dados

fornecidos pelo SEMASA).

� Linha de ação 3 – Estudo das sobreposições ou inter ferências

com políticas nacionais ou leis nacionais, estaduai s, regionais,

e municipais. Atende à lei 7733/98 – Art. 20 - inciso IV

(desenvolvida pela Equipe do SEMASA com acompanhamento e

orientação metodológica da contratada).

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� Linha de ação 4 – Definição de recursos necessários , prazos,

metas. Programa de investimentos. Atende à lei 7733/98 – Art. 20

- incisos V, VI, VII e VIII (desenvolvida pela equipe da contratada, a

partir de dados fornecidos pelo SEMASA).

� Linha de ação 5 – Discussão e socialização de metas e

prioridades com a comunidade, entidades de classe, etc.

(desenvolvida pela equipe da contratada em conjunto com a equipe

do SEMASA).

No decorrer do processo, entretanto, ocorreram várias mudanças dos objetos

estabelecidos na participação da equipe consultora em cada uma destas linhas de

ação. Tais mudanças ocorreram não só pelo grau de complexidade de algumas delas,

como pelas dificuldades impostas em realizar plenamente outras no espaço de tempo

estabelecido para o contrato. Com isso, as adaptações realizadas foram sendo

efetivadas, garantindo uma melhor qualidade ao produto final. Algumas destas foram,

por exemplo:

� A inclusão da Linha de Ação 3 na Linha de Ação 1, entendendo que o

levantamento, sistematização e análise do marco jurídico-institucional

deveriam dialogar com o diagnóstico ambiental;

� A inclusão de um sistema de indicadores junto às metas como

instrumentos de monitoramento do processo e a exclusão da definição de

recursos, já que elas dependeriam da realização de planejamentos

estratégicos de cada área específica para o detalhamento das operações

estabelecidas e das ações, atividades e tarefas – próximo nível de

aproximação do plano a serem realizados nas próximas etapas de

implementação;

� A inclusão de um sistema de monitoramento e avaliação, considerando

que o plano baseou-se, essencialmente, em um amplo sistema de

indicadores;

� A decisão de que a linha de Ação 5, neste momento, só se realizaria

através do acompanhamento do processo pelo COMUGESAN, através de

apresentações do andamento do plano em reuniões realizadas junto ao

Conselho.

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Diante deste conjunto de ações atribuídas para a equipe consultora contratada, ficava

claro que, diante das limitações de tempo e recursos, parte das etapas estabelecidas

pela Lei 7.733/98 não poderiam ser realizadas neste primeiro momento de construção

do PLAGESAN. Assim, por exemplo, “a caracterização e quantificação dos recursos

humanos, materiais, tecnológicos que se interpõe à consecução dos objetivos e

metas propostos”; “cronograma de execução das ações formuladas; definição dos

recursos financeiros necessários, das fontes de financiamentos e cronograma de

aplicação e o programa de investimento em obras e outras medidas relativas à

utilização, recuperação, conservação e proteção dos sistemas de saneamento

ambiental (em observância ao com o Plano Plurianual Municipal), assim como todo o

processo participativo de construção do plano, serão realizados em etapas posteriores

a serem organizadas pelo SEMASA.

4. METODOLOGIA

A primeira etapa da elaboração do plano com participação da equipe consultora foi o

estabelecimento do método a partir do qual ele seria desenvolvido. Uma vez que o

diagnóstico já estava sendo trabalhado por técnicos do SEMASA com o

acompanhamento da equipe consultora já contratada, era necessário compatibilizar

os diversos métodos em aplicação para não criar conflitos nas etapas seguintes.

Inicialmente a equipe técnica do SEMASA propunha trabalhar com o método proposto

pelo PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente) denominado GEO

Cidades, que tem como pressupostos, realizar um processo contínuo de avaliação

ambiental, considerando os diversos agentes que atuam no meio ambiente,

aproximando esferas científicas das esferas políticas, além de criar uma base

consensual sobre as informações ambientais. Tal método permitiria criar um sistema

contínuo de informações como um ciclo, da apropriação da realidade à tomada de

decisões e ações, em que o conjunto de indicadores tornar-se-ia a grande ferramenta

de monitoramento (pressão – estado - resposta), retro-alimentando constantemente

um novo processo que buscaria sempre ampliar os interlocutores e os agentes

envolvidos na melhoria dos padrões ambientais.

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O método seria então associado a outro, este elaborado pela Organização para a

Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD), denominado “Pressão, Estado e

Resposta”, que consiste na visualização, de forma simplificada, das relações de causa

e “efeito”, ou condições / qualidade de determinadas problemáticas, fornecendo,

assim, os meios para selecionar e organizar indicadores (um relatório de estado do

ambiente), de uma forma útil às autoridades e ao público, e de garantir que nada de

importante seja esquecido.

Na perspectiva relacional entre pressão, estado e resposta que se daria através do

levantamento preciso dos indicadores e sua classificação em uma destas categorias,

permitindo, com isso, observar “causas” e “efeitos”, uma série de indicadores

estavam sendo produzidos no corpo do diagnóstico pela equipe técnica do SEMASA,

ainda que não se soubesse, ao certo, quais eram as principais problemáticas que

deveriam ser enfrentadas pelo plano. Tanto a escolha dos indicadores selecionados,

como os valores que eles representavam apontavam para uma incipiência dos

métodos utilizados e sabia-se, de antemão, que era importante aprofundar um

conjunto de temáticas que já vinham sendo trabalhadas pelos processos de

planejamentos anteriores como o Projeto Cidade Futuro e o Plano Diretor

Participativo. Assim é que três problemas foram apontados na adoção deste método:

primeiro, que ele não permitia a construção de um cenário a ser atingido – questão

crucial em qualquer processo de planejamento - considerando principalmente a

pertinência de se estabelecer metas que fossem claramente visualizáveis por todos os

agentes participantes do processo; segundo, que, entendido como um ciclo,

impunha-se ao indicador, o principal componente do planejamento, quando outros

componentes também eram importantes, como, por exemplo, os objetivos, as metas,

as diretrizes; e terceiro, que a proeminência nos indicadores conferir-lhe-ia um valor

maior do que simples componentes da formulação de diagnósticos - eles serviriam a

esta situação relacional e, portanto, não se encerrariam na representação de uma

determinada realidade, sobrevalorizando o seu papel. O diagrama abaixo assim o

demonstra:

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Produção de informações, escolha de fontes e elaboração de indicadores

Construção do Diagnóstico, elaboração dos Informes, temas emergentes e cenários

Instalação da equipe

Estratégias políticas de gestão urbano-ambiental

Avaliação das políticas

Assim é que a proposta metodológica apresentada pela equipe consultora

estruturou-se de forma adaptada à metodologia GEO Cidades e da OECD. Duas

razões existiam para isso: a primeira dizia respeito à própria natureza do PLAGESAN,

compreendido como um plano de gestão que corrobora a estrutura hierarquizada e

articulada presente no SEMASA e Prefeitura Municipal, indicada pelos quatro Anéis de

participação. Com isso, a vinculação das ações capilarizadas por todo o corpo técnico

e administrativo da Empresa e da Prefeitura estaria referenciada por objetivos e

metas claros e transparentes, componentes essenciais do método de planejamento

tradicional. A segunda, de que o PLAGESAN é decorrente de processos anteriores já

consolidados, como o Projeto Cidade Futuro e o próprio Plano Diretor Participativo,

que já haviam estabelecido objetivos concretos a serem considerados no processo de

planejamento. A matriz que se propôs utilizar, neste sentido, estruturou-se sobre o

conceito de planejamento tradicional como um sistema, na organização de processos

e sub-processos para se alcançar determinados objetivos. Neste caso, o plano seria

determinante ao se definir como um ciclo completo do método GEO Cidades,

incorporando, por outro lado, os elementos tradicionais do planejamento: objetivos,

metas, diretrizes e operações. Desta simbiose, nasceu uma matriz de planejamento.

Nesta matriz proposta, aquele método (GEO Cidades) ensinava que os objetivos não

poderiam ser vistos como fins em si mesmos, que o processo ganharia extrema

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INDICADORES

Meta 1Ações 1.1; 1.2; 1.3

Diretriz 1

Meta 2Ações 2,1; 2.2; 2.3

Cenários e tendências (Diagnóstico)

Objetivos Resultados

Meta 1Ações 1.1; 1.2; 1.3

Diretriz 2

Meta 2Ações 1.1; 1.2; 1.3

importância e que as mudanças de cenários eram dinâmicas, exigindo a revisão e a

reconstrução constante das metas e objetivos. O diagrama abaixo demonstra a matriz

de planejamento proposta e utilizada metodologicamente pelo processo:

Conceitos

Uma questão metodológica de crucial importância foi a apresentação e a

difusão dos conceitos subjacentes aos vários elementos da matriz de planejamento

para toda a equipe que trabalharia na construção deste plano. Com isso, a sua

estruturação e a classificação hierarquizada dos seus eixos e componentes seriam

facilmente trabalhadas por todos os envolvidos. Assim foram estruturados os

conceitos utilizados:

� Objetivo Geral: algo que podemos contribuir para, mas não podemos

nos responsabilizar por. Razão de existir do projeto. A missão do grupo.

Deve ser abrangente e único. (redigido no infinitivo).

� Valores / Princípios: são idéias fundamentais em torno das quais se

constrói a organização. Representam as convicções dominantes, as

crenças básicas, aquilo em que a maioria das pessoas da organização

acredita. Os valores constituem uma fonte de orientação e inspiração no

local do trabalho. São elementos motivadores que direcionam as ações

das pessoas na organização.

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� Objetivos específicos: desafios que o projeto se destina a cumprir,

visando o objetivo geral. Devemos nos responsabilizar por eles, garantir a

sua execução. São claros e específicos. Delimitam o escopo do trabalho.

(redigido no infinitivo).

� Estratégia/Diretriz /Trajetória : é um caminho em direção a um objetivo,

reflete (os valores) as políticas adotadas pela instituição. Devem ser

concretas e coerentes entre si e orientar a definição das metas ou das

operações. Atua da seguinte forma:Descreve como concretizar os

objetivos ou as metas definidas. Leva em consideração os valores/política

que cercam a instituição. Orienta a alocação e o emprego dos recursos

humanos e financeiros (redigido no infinitivo).

� Metas / Resultados: a reunião das metas deve garantir a conquista dos

objetivos específicos. São os impactos tangíveis desejados pelo projeto

em um período de tempo. Podem ser renováveis.Deve ser: concreto –

todo observador deve ver o mesmo fenômeno; atingível – estar no nosso

espaço de governabilidade (temos/podemos viabilizar os recursos

necessários); mensurável – descreva quantidade e qualidade que possam

ser verificados. Não deve ser: aspirações, diretrizes, expressão de

vontade, etc. (redigido no passado ou particípio passado).

� Operação/ Planos de Ação: conjunto de ações necessárias para atingir

um resultado. Deve ser suficientemente abrangente para incluir todas as

ações necessárias para atingir um resultado; verbo escolhido deve

expressar com precisão as ações para alcançar o resultado (redigidas no

infinitivo).

� Ações / atividades: são os passos que devem ser realizados visando

viabilizar produtos e conseqüentemente os resultados. A somatória das

atividades, verificáveis em forma de produtos, deve garantir que se

alcance os resultados. Interessam mais ao coordenador da atividade são

de nível gerencial. Deve-se estabelecer os principais agentes e os

participantes da sua execução. (redigidos no infinitivo).

� Produtos: são a concretização de operações e atividades, marcam

etapas intermediárias no caminho para se atingir os resultados. São

verificáveis em forma de documentos, relatórios, seminários, obras, etc..

(redigidos no passado ou particípio passado).

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Com o compartilhamento destes conceitos, a matriz foi construída coletivamente por

todos os técnicos envolvidos no processo de formulação do plano. Esta

homogeneidade na compreensão dos conceitos foi fundamental, portanto, para que

as classificações fossem corretas, atendendo aos pressupostos do método que

estava sendo utilizado.

5. PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DO PLAGESAN

O processo de construção do PLAGESAN seguiu a ordem estabelecida pelas linhas

de ação, de acordo com o método proposto e aplicado pela equipe consultora. O

papel desta equipe tinha uma especificidade que foi melhor explicitada no decorrer

deste processo, já que não era sua atribuição, desenvolver os conteúdos técnicos,

mas garantir que o plano tivesse um caráter sistêmico, abrangente e intercambiado.

Enquanto esta equipe era responsável pela estruturação do sistema de planejamento

e integração entre todos os envolvidos, de forma a tornar o processo multissetorial,

de acordo com os pressupostos definidos pelo Termo de Referência do Edital de

contratação, cabia aos técnicos da Administração envolvidos levantar, investigar e

apresentar o conteúdo técnico demandado e conduzido pela equipe contratada. Esta

divisão de trabalho foi crucial para o sucesso de sua elaboração, demonstrando o

caráter coletivo resultante.

As etapas previstas foram realizadas buscando-se, portanto, uma integração

temática e de todos os atores envolvidos e responsáveis por cada um dos temas.

Esperava-se realizar discussões entre todas as áreas responsáveis ou co-

responsáveis pela política ambiental no município. A participação de todos os atores

que eram responsáveis ou tinham alguma interface com as temáticas pré-definidas

revelou-se como a principal estratégia para trazer ao plano o seu caráter

multissetorial e multidimensional, como eram as prerrogativas contratuais. Não só a

explicitação das complementaridades entre as diversas áreas na condução de

políticas, como a emersão de conflitos destes setores foram importantes para iniciar

um diálogo multidisciplinar, diálogo que não deveria se encerrar com a conclusão

desta etapa, mas, como pressuposto da sua própria metodologia, deveria manter-se

constantemente, na implementação e acompanhamento do plano. A seguir, serão

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descritas sucintamente cada uma das etapas trabalhadas desde o início do contrato

com a equipe consultora para a construção do PLAGESAN.

Levantamento e análise das informações (“diagnóstic o”)

O diagnóstico do plano, ou, utilizando termos menos ideológicos, o processo de

leitura e análise das problemáticas e condicionantes para as quais o plano irá

responder, é uma etapa vital para o seu bom desenvolvimento. A depender dos

dados coletados, das informações produzidas e das análises sistematizadas, o plano

pode definir rumos decisivos na potencialização de situações positivas ou na

alteração / mudança de situações indesejáveis e que dependem, às vezes, de ações

incisivas do Poder Público. Um bom e completo diagnóstico garante o

desenvolvimento de um bom plano e, ainda, de que as decisões serão tomadas com

base em uma mesma leitura da realidade enxergada de igual forma pelos envolvidos,

ainda que sejam diferentes as interpretações sobre tal leitura.

O diagnóstico, na visão da equipe consultora, deveria, portanto, dividir-se em duas

fases: uma primeira voltada para a coleta de dados e produção de informações,

cuidando para que tais informações fossem produzidas de forma isenta de

interpretações ou de cargas ideológicas, tornando este processo mais “científico” do

ponto de vista metodológico e uma segunda que seria dedicada às análises e

interpretações, tomando como base métodos comparativos, tendências e percepções

da equipe consultora e dos atores envolvidos. Além disso, era importante garantir

que tais informações produzidas considerassem as mensurações necessárias para a

elaboração dos indicadores, cruciais para o estabelecimento das etapas seguintes.

Como a elaboração do diagnóstico estava atribuída à equipe do SEMASA, coube à

equipe consultora orientá-la em uma formatação que garantisse a divisão das duas

fases descritas acima e também uma abrangência necessária para que todas as

questões, que eram objeto do plano, fossem abarcadas. A equipe do SEMASA já

vinha trabalhando na construção do diagnóstico antes que a equipe consultora fosse

contratada. Quando esta chegou, tomou contato com o método proposto que estava

sendo aplicado, mas que conflitava com aquele por esta proposto, questão que em

parte já foi explicado acima. Tal conflito se deu basicamente por duas razões:

primeiro porque se baseava na seleção prévia de indicadores (escolhidos por grupo

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restrito de técnicos responsáveis pelo plano), sem que um conhecimento mais amplo

da realidade do saneamento ambiental no município fosse levantado e apresentado,

para que então, a partir daí, fossem extraídos os indicadores pertinentes. Segundo,

porque parte desta elaboração já veio carregada de interpretações que não cabiam

ainda naquele momento.

Coube então à equipe consultora re-orientar o processo e estabelecer um novo

método de aproximação da realidade que se integraria ao método proposto para a

elaboração das próximas etapas do plano. Para isso, a equipe estabeleceu um

roteiro para o levantamento dos dados e produção de informações, organizando-o

por temáticas e dividindo cada tema em duas escalas de abrangência: regional e

municipal. Para definir este roteiro e, portanto, decidir qual seria a abrangência das

temáticas e do conteúdo que cada temática trataria, a equipe consultora analisou três

conjuntos de materiais produzidos existentes. O primeiro incluía todos os registros

documentados pelo processo de construção do Projeto Cidade Futuro que se

realizava em Santo André desde 1999 e que trazia extenso material resultante dos

processos de planejamento participativo. O segundo abarcou as diretrizes

estabelecidas no Plano Diretor de 2005, no campo do saneamento ambiental, a partir

dos quais foi possível complementar as indagações feitas sobre o material analisado

do Projeto Cidade Futuro. O terceiro contou com uma série de apontamentos que já

haviam sido feitos em reuniões sistemáticas no ano de 2006 entre os vários

departamentos do SEMASA e que resultou em uma matriz de prioridades e

problemáticas – matriz esta que também indicava questões importantes, não

necessariamente tratadas nas duas anteriores. Além disso, a equipe consultora

realizou uma série de reuniões com cada uma das áreas ou setores do SEMASA (2º

Anel) responsáveis diretamente pelas temáticas que seriam abordadas pelo plano, a

partir do qual a equipe consultora pôde tomar contato com as principais

problemáticas e as medidas operacionais realizadas cotidianamente.

Neste âmbito, foram definidos 8 temas: água, esgoto, drenagem, resíduos sólidos,

poluição ambiental, riscos ambientais, áreas verdes e gestão ambiental. Os temas

água, esgoto, drenagem e resíduos sólidos foram tratados na escala regional

(Região Metropolitana de São Paulo e Região do ABC) e municipal, os demais,

apenas na escala municipal. O roteiro estabeleceu, para cada tema, um conjunto de

questões ou perguntas levadas para que as áreas responsáveis ou co-responsáveis

20

naquele tema preenchessem com dados e informações existentes de cada questão

específica. A idéia, neste momento, foi agregar o máximo de informações existentes

no âmbito das preocupações traçadas a partir das leituras daqueles três conjuntos de

elementos e das reuniões realizadas com os técnicos, compilando um conjunto único

de informações por tema para, em um segundo momento, realizar análises mais

acuradas. É importante salientar que a divisão por temas, ao contrário do que se

propunha anteriormente, classificar de antemão indicadores em três níveis: pressão,

estado e resposta (ou impacto), embora aparentemente retornasse ao esquema

setorial, tinha como propósito permitir que, no momento de análise, fossem

realizadas as interfaces necessárias (cruzamento, relação e comparação de

indicadores), questão que o método anterior não permitiria já que determinava, de

antemão, quais relações horizontais deveriam ser estabelecidas (entre indicadores

de pressão, estado e impacto), sem permitir relações verticais (entre os próprios

indicadores de pressão, estado ou impacto). Além disso, facilitaria sobremaneira o

levantamento e a investigação dos dados e produção das informações, considerando

a sua abrangência e complexidade.

Por sugestão da equipe consultora, o conteúdo da linha de ação 3 (estudo das

sobreposições ou interferências com políticas nacionais ou leis nacionais, estaduais,

regionais, e municipais), foi transferido para a linha de ação 1, buscando realizar o

levantamento dos aspectos jurídicos e institucionais também por temática. Porém, as

dificuldades interpostas pelo tempo e a complexidade deste levantamento (pelo

conjunto extenso de normas e configurações institucionais) não permitiram um

resultado satisfatório, ainda apresentando lacunas que deverão ser preenchidas nas

próximas etapas da construção deste plano.

É importante salientar ainda, que foram elaboradas 4 versões deste relatório de

informações, até que se chagasse a uma versão mais completa e, de fato

abrangente, na totalidade que se queria abarcar. Houve uma insistência para que as

informações viessem com consistência suficiente para que se pudesse calcular os

indicadores, essenciais para o andamento das etapas seguintes.

21

Aprofundamento dos princípios fundamentais da Polít ica de Saneamento

Ambiental e definição do objetivo geral do PLAGESAN

Ainda durante o momento de levantamento e sistematização dos dados coletados

pelos departamentos do SEMASA, foram realizadas algumas reuniões para discutir

os princípios fundamentais da política municipal de saneamento ambiental,

estabelecidos pelo artigo 2º da lei 7.733/98. A discussão para o aprofundamento

destes princípios fazia sentido uma vez que já haviam passado dez anos que lei fora

promulgada e, portanto, cabia rever e compreender o sentido pleno que cada deles

trazia. O objetivo desta discussão não era o propor modificações legais, mas apenas

o de re-memorizar as questões, os conceitos e as preocupações que estavam por

trás de cada um daqueles incisos. Além disso, procurou-se traçar um paralelo dos

princípios estabelecidos por esta lei e aqueles estabelecidos pela lei federal de

saneamento básico, verificando-se como o município estava inserido, do ponto de

vista legal, na política nacional de saneamento ambiental.

A proposta de discussão dos princípios tinha, por outro lado, um caráter estratégico.

Eram dos princípios que todos os outros componentes do plano (objetivos, diretrizes

e metas) partiriam. Aos princípios estavam associados os valores, a essência a partir

do qual toda a política de saneamento ambiental vinha sendo praticada nos últimos

dez anos. A reflexão sobre estes valores e a relação destes com as ações realizadas

até então era uma estratégia importante. A partir da reflexão e discussão dos

significados subjacentes a cada princípio, as decisões que seriam tomadas em torno

de cada um dos outros componentes do planejamento teriam uma referência de onde

partir. Na dúvida, durante os processos de escolhas, haviam tais referências que

dariam peso aos rumos propostos.

O objetivo geral do PLAGESAN também foi discutido nestas reuniões, reforçando-se

aquele que já havia sido estabelecido pela Lei 7.733/98 em eu artigo 19:

“Fica instituído o Plano de Gestão e Saneamento Ambiental de Santo

André, PLAGESAN, destinado a articular, integrar e coordenar recursos tecnológicos,

humanos, econômicos e financeiros, com vistas ao alcance de níveis crescentes de

salubridade ambiental.”

22

Definição dos cenários tendenciais, cenários deseja dos e objetivos específicos

Com as informações todas reunidas na última versão do relatório de informações, a

equipe consultora trabalhou na sistematização dos dados de forma a devolver os

principais apontamentos aos técnicos que participaram da sua elaboração. A

organização destas informações e a apresentação do seu conteúdo em três reuniões

permitiriam realizar uma discussão em torno das problemáticas ali apontadas, junto

aos técnicos que participaram da sua elaboração e de outros já do 3º Anel. A idéia

era, a partir destas reuniões, construir uma análise conjunta, para, aí sim, consolidar

o “diagnóstico”, que deveria se constituir em uma síntese analítica a partir da qual,

seriam feitas algumas reflexões e apontamentos para as próximas etapas.

Com as informações sistematizadas em power point, foram realizadas 4 reuniões de

apresentação das informações, discussão e análise das informações a partir das

quais foram divididas equipes para cada temática específica e discussão coletiva (por

equipe) sobre as principais constatações em relação aos problemas apresentados

pelas informações, definição dos cenários tendenciais, entendidos como as

probabilidades possíveis se nada fosse feito em relação ao problema e cenários

desejados, entendidos como o que se queria atingir com a realização de ações no

âmbito do plano.

A montagem destes três componentes: constatação dos problemas, cenários

tendenciais e cenários desejados foi realizada a partir de técnicas de moderação e

facilitação grupal. Com o resultado destes processos a equipe consultora

(DEMACAMP) reorganizou e adequou o conteúdo gerado das discussões em uma

matriz de planejamento já previamente definida, conforme havia sido proposta na

metodologia e, a partir da leitura e interpretação dos cenários propostos, escreveu os

objetivos específicos para cada área temática e que voltaram a ser discutidos em

mais duas reuniões devolutivas com o mesmo corpo técnico que havia participado

das quatro anteriores. Este momento foi especial para efetivar uma integração entre

o corpo técnico do SEMASA e de parte do corpo técnico da Prefeitura Municipal,

iniciando os processos de entrosamento entre os anéis 2 e 3. Além disso, estava

demarcada um importante linha de junção entre problemáticas e cenários, sobre os

quais os técnicos participantes tomaram as principais decisões do plano, a partir dos

23

quais todas as demais seriam derivadas. Participaram deste processo equipes dos

seguintes departamentos ou órgãos:

1 – do SEMASA:

� Superintendência;

� Diretoria de Gestão Ambiental (DGA);

� Diretoria de Projetos e Obras (DPO);

� Diretoria de Manutenção e Operações (DMO);

� Diretoria Administrativa e Financeira (DAF);

� Diretoria de Defesa Civil (DDC);

� Diretoria de Resíduos Sólidos (DRS);

� Encarregatura do Sistema de Gestão da Qualidade;

� Coordenadoria de Assuntos Jurídicos.

2 – da Prefeitura Municipal

� Diretoria de Indicadores Sócio-Econômicos (DISE - SOPP);

� Departamento de Habitação (DEHAB - SDUH);

� Departamento de Controle Urbano (DCURB – SDUH);

� Departamento de Projetos Urbanos (DPU – SDUH);

� Coordenadoria do Plano Diretor (SDUH);

� Departamento de Parques e Áreas verdes (DEPAVE – SOSP)

� Secretaria de Saúde;

� Departamento de Vigilância Sanitária (DVS – SS);

� Departamento de Trânsito e Circulação (DTC-SOSP);

� Subprefeitura de Paranapiacaba (SPPA);

� Secretaria de Desenvolvimento e Ação Regional;

Definição das metas, diretrizes e operações

Esta etapa consistia em uma complementação da anterior, na seqüência dos demais

componentes da matriz de planejamento. De novo, esta etapa deveria ser realizada

com o apoio de todos os técnicos envolvidos, que, orientados, deveriam escrever

para cada um dos objetivos específicos, as metas, diretrizes e operações. Dado o

número considerável de objetivos estabelecidos e que cada objetivo deste se

24

desdobraria em várias diretrizes, metas e operações, seguindo a hierarquia proposta

pela matriz, decidiu-se junto à equipe coordenadora do processo (1º Anel), que

seriam realizadas duas reuniões específicas com todos os participantes para que os

técnicos conduzissem junto aos seus departamentos respectivos, as discussões para

o estabelecimentos destes componentes. Com o diagnóstico mais consolidado a

partir das discussões da etapa anterior e com os objetivos específicos escritos, cada

participante ficou responsável em redigir a seqüência da matriz e enviar para a

equipe consultora (DEMACAMP) avaliar e fazer os ajustes necessários, garantindo

que cada proposta fosse classificada no componente correto (diretriz, meta ou ação).

Alertou-se aos técnicos ainda que, para a definição das metas, era necessário

trabalhar com os indicadores (V0), parte dos quais já tinha sido apresentado no

diagnóstico. O trabalho com os indicadores é que daria a mensuração necessária

para o estabelecimento das metas.

O papel da equipe consultora neste momento foi, não só conduzir estas reuniões,

orientando o corpo técnico a realizar as tarefas da forma mais correta possível, como

também fazer a junção de todas as contribuições. Ressalte-se que, para cada

temática podia haver a participação de mais de um departamento ou órgão, o que

resultou em um volume grande de contribuições. Neste caso, a equipe consultora

receberia as contribuições dos vários departamentos interessados para identificar e

apontar possíveis conflitos de propostas, questão que seria discutida na etapa

seguinte, durante uma nova devolução às equipes. Foram agregados a esta etapa de

discussão, mais dois órgãos da Prefeitura: o Departamento de Trânsito e Secretaria

de Desenvolvimento Econômico.

O resultado desta etapa foi o envio das metas e diretrizes construídas por cada um

dos participantes à equipe consultora, responsável por sistematizar, portanto, as

contribuições recebidas.

Construção da matriz de planejamento

A etapa seguinte consistiu em organizar todas as contribuições enviadas pelos

participantes em uma matriz de planejamento estrutura em conformidade com o

método proposto pela equipe consultora. A matriz proposta no início desta etapa já

25

estava configurada para ser a matriz final, mas dependia de um longo trabalho de

sistematização, arranjos, ajustes, complementações e indicações que foram

realizados internamente pela DEMACAMP, que, para obter resultados satisfatórios e

adequados com a construção coletiva do plano, fez várias consultas individuais aos

técnicos que haviam enviado as contribuições de forma a incluí-las corretamente na

matriz. A DEMACAMP também incluiu as operações que já estavam sendo escritas

pelos participantes desde a etapa anterior, elaborando outras para serem apreciadas

pelas áreas.

A concepção desta matriz já considerava as estratégias de monitoramento e

avaliação. Estas só poderiam ser realizadas a partir da formulação dos vários

indicadores, estabelecidos com esta perspectiva e já incluía os componentes que

desciam além das operações, embora as metas das operações e atividades deverão

ser realizadas apenas nas próximas etapas, através da realização do planejamento

estratégico com cada departamento ou setor responsável ou co-responsável. Os

componentes da matriz ficaram estruturadas da seguinte forma:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Eix

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mát

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Con

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Pra

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ão

Res

pons

ável

pel

a op

eraç

ão

Estes componentes podem ser definidos da seguinte forma:

� Eixo temático: é o sub-tema do tema específico e expressa em uma

palavra ou termo a grande questão que será tratada pelos demais

componentes da matriz. O eixo temático é a chave de entrada para a

seqüência lógica da matriz. Para cada tema, os eixos possuem uma

hierarquização, que será tratada na metodologia de priorização.

26

� Constatação do problema: contém a análise sintética sobre as

informações produzidas no “diagnóstico”. Pela constatação do problema é

possível compreender porque o eixo foi definido e a caracterização

sucinta da problemática, feita a partir da análise dos técnicos envolvidos

junto à equipe consultora.

� Objetivo específico: está diretamente relacionado com a problemática

apontada – é uma resposta imediata à problemática caracterizada e

derivou dos cenários desejados construídos nas reuniões moderadas

realizadas com os técnicos. O objetivo específico é a principal opção

política realizada pelo corpo técnico do SEMASA e da PMSA – comunica

o ponto final onde se quer chegar no âmbito daquele eixo. É dele que

decorrerão todos os demais componentes do sistema e, portanto, será a

grande referência para qualquer ação que venha ser realizada. Deverá

ser lembrado cada vez que alguma ação realizada contrariá-lo.

� Abrangência territorial: a abrangência territorial é o nível de

desagregação espacial que cada objetivo alcança. Foram estabelecidos

vários níveis: nível regional metropolitano (RMSP), nível regional da

Região do ABC, nível municipal (todo o município), Macrozona Urbana,

Macrozona De Proteção Ambiental, sub-bacias.

� Meta do objetivo: representa a mensuração e o prazo do objetivo

específico, tornando-o claro e preciso. O acompanhamento da meta,

através do indicador, possibilita a verificação se o objetivo está sendo

atingido ou não.

� Prazo da meta: toda meta deve ter um prazo definido para a sua

realização plena e deve ser definido avaliando-se a capacidade real de,

no seu intervalo de tempo, possibilitar o seu alcance. Foram definidos três

tipos de prazos no PLAGESAN: curto: 4 anos; médio: 8 anos e longo: 12

anos.

� Governabilidade: outro aspecto importante é a governabilidade sobre o

alcance das metas estabelecidas. Algumas metas dependem de uma

complexidade de fatores e graus de dificuldade que fogem ao controle,

muitas vezes, das áreas responsáveis por sua implementação. A

dependência de fatores externos ou da atuação de outros atores e a

dificuldade de envolvê-los indicam o grau de dificuldade da realização da

meta. É importante saber de antemão a governabilidade sobre as metas

27

para não gerar frustrações futuras. Foram definidos três graus de

governabilidade: alta, média e baixa.

� Indicador: este indicador será o indicador de eficácia, conforme será

detalhado no sistema de monitoramento e avaliação. É através desta

expressão numérica que se mensura a cada período, o quanto da meta já

foi atingido, no seu período de alimentação. Demonstrará se o os

objetivos do Plano estão sendo atingidos e indica se os rumos (diretrizes)

estabelecidos para o Plano são eficazes e se há necessidade de realizar

modificações nestes rumos, sugerindo a exclusão de algumas diretrizes

ou inclusão de outras. A matriz apresenta, para cada um dos objetivos, as

metas e os indicadores relacionados. Para cada um destes indicadores,

há ainda uma indicação sobre a fonte de alimentação e o prazo de

alimentação a partir do envio de relatório contendo o cálculo do indicador

específico.

� Diretrizes: as diretrizes são os caminhos, os rumos definidos para que se

atinja o objetivo específico. Para cada objetivo específico são definidos

vários caminhos – todos devem chegar em um lugar comum que é dado

pelo objetivo específico. Elas se aproximam mais da realidade concreta

das ações, mas ainda não estão nesse nível. Se as metas dos objetivos

não estiverem sendo atingidos, pode ser que haja necessidade de alterar

as diretrizes, ou seja, os rumos estabelecidos pelo plano.

� Metas das diretrizes: assim como os objetivos específicos, as diretrizes

também podem ser avaliadas em metas, verificando-se através de

mensuração, se os rumos realmente estão no sentido correto.

� Indicador: aqui estão os indicadores de desempenho, conforme será

detalhado no sistema de monitoramento e avaliação. Está relacionado

com as diretrizes do plano e demonstrará se as atividades vinculadas às

operações estão possibilitando que as diretrizes estejam seguindo o rumo

previsto. Estes indicadores devem garantir que se avaliem se as ações

desenvolvidas no âmbito do plano são adequadas e se estão surtindo

algum efeito nos caminhos adotados para atingir os objetivos específicos.

A matriz apresenta, para cada uma das diretrizes, as metas e os

indicadores relacionados. Para cada um destes indicadores, há ainda uma

indicação sobre a fonte de alimentação e o prazo de alimentação a partir

do envio de relatório contendo o cálculo do indicador específico.

28

� Interfaces: neste nível já é possível verificar possíveis interfaces entre

outros eixos temáticos – que ou podem contrariar a diretriz definida

naquele eixo ou podem contribuir ou potencializar a sua efetivação. É

importante conhecer as interfaces para que se possa manejá-las de forma

correta.

� Operações: é o menor nível que se chegou no âmbito desta etapa e o

que mais se aproxima das ações concretas e rotineiras realizadas pelas

áreas. Nas operações aparecem os mecanismos e instrumentos

necessários para “pôr em marcha” a diretriz definida. No nível das

operações, já se sabe exatamente o que será necessário realizar nos

próximos anos

� Metas das operações: novamente as metas também podem mensurar se

tal operação se realizou ou não. Por exemplo: ter o plano diretor de água

concluído até final de 2009.

� Prazo das operações: cada operação deve ter um prazo determinado

para se realizar.

� Responsável pelas operações: cada operação deve ter explicitado o

departamento, órgão ou área responsável pela sua realização completa.

Esta matriz ainda poderia seguir com outros componentes descendo ainda mais no

nível das realizações, o que poderá ser realizado, inclusive, nas próximas etapas.

Assim é que as ações, tarefas e atividades poderão ser preenchidas por cada uma

das áreas envolvidas através do método de planejamento estratégico. Neste nível,

também será possível chegar nos custos e nas fontes de recursos necessárias para

a realização das ações.

Ajustes e complementações da matriz de planejamento

Preenchida a matriz com todo o conteúdo discutido e proposto pelas equipes

técnicas do SEMASA e PMSA, era necessário fazer vários ajustes e

complementações. Muitos indicadores não haviam sido estabelecidos (por falta de

informações do diagnóstico) e as áreas deveriam avaliar cada um dos conteúdos

propostos. Foram necessárias várias semanas para realizar estes ajustes e

complementações, momento que revelou um envolvimento ainda mais expressivo

das áreas responsáveis.

29

Metodologia de priorização e Sistema de Monitoramen to e Avaliação

Estas foram as últimas etapas realizadas no âmbito do contrato, relacionando-se

diretamente com a matriz de planejamento proposta. Por um lado, diante dos

inúmeros objetivos, diretrizes e operações, era necessário estabelecer uma

hierarquização daqueles mais prioritários, que deveriam merecer mais atenção dos

responsáveis por sua realização. Por outro, o número expressivo de indicadores

propostos e a complexidade como foram organizados também requeriam o

estabelecimento de uma metodologia específica para realizar o monitoramento e

avaliação do processo. Ambos foram desenvolvidos internamente pela equipe da

DEMACAMP e diziam respeito ao método proposto por esta que resultou na matriz

de planejamento.

Quanto à metodologia de priorização, propôs-se trabalhar com três referências para

a priorização tomando como base a ramificação da matriz de planejamento. A

primeira referência refletiu a hierarquização proposta em relação aos eixos temáticos

definidos em cada uma das temáticas do PLAGESAN, tendo como exceção o caso

da Gestão Municipal, cujos objetivos são considerados meios para a melhoria da

qualidade ambiental e, portanto, permanentes. A hierarquia reforçou aqueles

objetivos centrais ou considerados chaves para que o PLAGESAN tenha êxito

enquanto principal orientador da política municipal de saneamento ambiental. A

segunda referência foi traduzida nos princípios da Política Municipal de Saneamento

Ambiental contidos na Lei 7733/98, também identificados nos princípios da Lei de

Saneamento Básico – Lei Federal 11.445/07. Estes princípios ajudam a explicitar as

questões cruciais e as marcas e opções definidas no âmbito da Política, orientando,

desta forma, as ações prioritárias a serem desenvolvidas pelo PLAGESAN. Esta

segunda referência tem uma interferência direta na priorização das diretrizes. Por fim

, a terceira referência foi baseada em alguns critérios voltados às práticas

operacionais do plano, vinculados mais na seleção das operações, observando-se os

aspectos de gestão na sua implementação. Os critérios definidos foram: usuários /

beneficiários, impactos, urgência, limites, custo / benefício, tempo / benefício.

Já o sistema de monitoramento e avaliação foi baseado essencialmente na matriz de

planejamento em conformidade com a lógica proposta do vínculo entre as operações,

diretrizes, metas e objetivos específicos. Como a matriz já foi idealizada tendo como

30

pressuposto o acompanhamento das metas através dos indicadores definidos na sua

estrutura, é auto-explicativa quanto ao funcionamento do monitoramento e avaliação.

Neste sistema, o monitoramento foi entendido como o processo de acompanhamento

das ações desenvolvidas no âmbito do PLAGESAN, utilizando-se dos indicadores

associados às metas das diretrizes e dos objetivos específicos, estabelecendo-se um

modelo de acompanhamento estruturado por tabelas e gráficos registrados em

relatórios executivos sumários elaborados com determinada periodicidade por agente

responsável pela área técnica envolvida. Por avaliação, compreendeu-se o processo

de análise e posicionamento acerca dos valores resultantes apresentados pelos

indicadores em relação às metas estabelecidas, verificando-se estado atual,

tendências, criticidades, condicionantes, observando-se, inclusive, a relação entre

processos acionados pelas operações e o alcance ou não das metas estabelecidas.

A avaliação serve para que se faça a devida correção de rumos no processo, seja

através da mudança das operações estabelecidas, seja por mudança das diretrizes.

6. PRÓXIMOS PASSOS

Como já explicitado, há ainda uma série de etapas a serem vencidas para a

conclusão do PLAGESAN, ainda que a idéia exposta pela equipe consultora no

método proposto e resultante deste primeiro momento seja a de que este plano não

se encerra em si mesmo, mas aponta para o estabelecimento do processo de

planejamento, ou se quiser denominar, da sua gestão. Trata-se, portanto, de um

plano de gestão, realçando os processos de execução e acompanhamento desta

execução. O que se quer é que este plano se torne vivo, no sentido pleno da palavra,

podendo ser periodicamente revisto, atualizado, modificado, com critérios e

participação dos técnicos e da sociedade. O próprio sistema de monitoramento e

avaliação já foi pensado neste sentido, para que, em um momento oportuno, os

vários segmentos da sociedade (organizados ou não) possam participar não só do

acompanhamento das metas, através dos indicadores (alimentados periodicamente

por equipes responsáveis do SEMASA e da PMSA), mas que também possam

participar, incluindo sua contribuição, através da inclusão de operações ou ações que

já realizam e que podem inclusive contribuir para melhorar o indicador e atingir as

metas estabelecidas, se for o caso. É neste sentido, que uma há ainda uma série de

etapas a serem desenvolvidas nos próximos anos:

31

1 – Realizar o processo participativo, envolvendo não só os Conselhos

pertinentes, mas os segmentos e a sociedade como um todo. Para isso, deverá ser

desenvolvido um método para o qual deverão ser estruturadas as formas de

participação, os mecanismos de comunicação, os prazos, etc. Também será

necessário estabelecer os mecanismos de acompanhamento e controle social

posterior ao processo participativo.

2 – Complementar o “diagnóstico”, principalmente com o conteúdo previsto

na antiga linha de ação 3: estudo das sobreposições ou interferências com políticas

nacionais ou leis nacionais, estaduais, regionais, e municipais, conteúdo que ficou

prejudicado durante esta primeira etapa de elaboração do plano. Outras lacunas,

também explicitadas, deverão ser complementadas pelas áreas responsáveis,

principalmente aquelas que orientam a construção de indicadores.

3 – Construir os indicadores ainda sem informações. Muitos dos indicadores

não possuem hoje informações suficientes. O esforço na sua construção será mais

um passo importante para efetivar o processo de gestão do plano. Isto depende da

realização de alguns levantamentos, pesquisas, etc.

4 – Complementar as operações, já que estas não foram propostas na sua

totalidade. Tal abrangência demandaria um prazo de tempo maior que superava o

disponível para esta primeira etapa realizada. A complementação das operações

tornará ainda mais concreto o plano, conforme foi construído na matriz de

planejamento.

5 – Realizar o planejamento estratégico com todas as áreas envolvidas de

forma a estabelecer, para cada uma das operações, as ações, atividades e tarefas

necessárias, elegendo responsáveis e todos os recursos necessários para a sua

realização. Além disso, nos processos de planejamento das áreas, estas poderão

preencher as lacunas ainda existentes na matriz de planejamento, como as metas

das operações, demais interfaces, etc.

6 – Com a estrutura da matriz completa e com todos os níveis

desenvolvidos (até as atividades e tarefas), desenvolver o sistema de custos e as

fontes de recursos necessárias para a sua realização. Será possível trabalhar com

diversos cenários de recursos disponíveis para que se tenha flexibilidade na adoção

das ações em conformidade à matriz de priorização.

7 – Desenvolver a matriz de priorizações, adotando a metodologia proposta

e testando o ranking resultante para verificar se não há distorções que precisam ser

revistas no sistema de pontuação e pesos proposto.

32

8 – Estruturar o sistema de monitoramento e avaliação junto à Gerência de

Qualidade, de forma a iniciar imediatamente a gestão do plano. Na estruturação

deste sistema, há uma série de tarefas a serem cumpridas: montar o banco de dados

e informações, a partir de um sistema único entre SEMASA e PMSA; desenvolver o

sistema georreferenciado, permitindo que alguns indicadores sejam visualizados

territorialmente, estruturar a equipe necessária para as atividades diárias; entre

outras.

33

7. COMPONENTES ESTRUTURADORES DO PLAGESAN

O processo de construção do PLAGESAN descrito neste documento síntese é

estruturado pelos seguintes componentes:

7.1. Diagnóstico Regional e Municipal

7.2. Objetivo Geral do PLAGESAN e Princípios Fundamentais da Política

Municipal de Saneamento Ambiental

7.3. Matriz Estruturadora do PLAGESAN

7.4. Metodologia de priorização das metas e/ou operações para

implementação do PLAGESAN

7.5. Sistema de monitoramento e avaliação do PLAGESAN