RELATÓRIO FINAL213.30.17.29/drural/Avaliacao/FEOGA/Agro_Avaliacao_Intercalar.pdf · Formação...
Transcript of RELATÓRIO FINAL213.30.17.29/drural/Avaliacao/FEOGA/Agro_Avaliacao_Intercalar.pdf · Formação...
EESSTTUUDDOO DDEE AACCTTUUAALLIIZZAAÇÇÃÃOO AAVVAALLIIAAÇÇÃÃOO IINNTTEERRCCAALLAARR
PPRROOGGRRAAMMAA OOPPEERRAACCIIOONNAALL AAGGRRIICCUULLTTUURRAA EE
DDEESSEENNVVOOLLVVIIMMEENNTTOO RRUURRAALL
RREELLAATTÓÓRRIIOO FFIINNAALL
Inovação, Competitividade Agrícola
e Desenvolvimento Rural
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
ÍNDICE
APRESENTAÇÃO .......................................................................................................i/iv
I. REAVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA DO PROGRAMA ................................................................ 1
I.1. Revisão sistemática das Conclusões (gerais e específicas) e das Recomendações da Avaliação Intercalar ...................................................... 1
I.2. Revisão sistemática das alterações introduzidas no âmbito da Reprogramação Intercalar............................................................................ 5
I.3. Pertinência e relevância da estratégia adoptada ......................................... 11
II. AVALIAÇÃO EXTENSIVA DO PROGRAMA...................................................................... 15
II.1 Reanálise do desempenho financeiro do Programa Operacional, ao nível global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida ...................... 15
II.2 Reanálise das realizações e dos resultados ao nível global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida/Acção............................................. 23
II.3. Avaliação dos impactes e Questões de Avaliação ....................................... 31
III. AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA E ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO ....................... 37
III.1. Análise em profundidade de Medidas e Acções do Programa.................... 37 Medida 1. Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações ...............37 Medida 2. Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas.......................49 Medida 3. Desenvolvimento Sustentável das Florestas ..........................................58 Medida 7. Formação Profissional............................................................................67 Medida 8. Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração......................................78 Medida 9. Infra-estruturas Produtivas e Tecnológicas ...........................................89
III.2. Análise de temas relevantes..................................................................... 95
III.2.1. Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias ...................................................................... 95
III.2.2. Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça.................... 102
III.2.3. Efeitos comparados dos incentivos típicos da engenharia financeira face aos incentivos tradicionais......................................... 111
III.2.4. Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de sucesso e de insucesso ............................. 121
IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO ........................ 131
IV.1. Conclusões gerais e específicas da Actualização da Avaliação................. 131
IV.1.1. Conclusões gerais da Actualização da Avaliação............................. 131
IV.1.2. Conclusões específicas da Actualização da Avaliação ..................... 137
IV.2. Recomendações da Actualização da Avaliação, por Eixo e temas relevantes............................................................................................... 144
IV.3. Preparação do novo ciclo de intervenções estruturais............................. 146
IV.3.1. Novas orientações da política agrícola e desafios para Portugal.............................................................................................. 149
IV.3.2. Domínios de intervenção e de financiamento................................ 151
SIGLAS E ACRÓNIMOS .............................................................................................. 160
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
ANEXOS
Anexo A – Anexo Metodológico
Anexo B – Elementos estatísticos de suporte à análise do desempenho físico e
financeiro do Programa
Anexo C – Questões de Avaliação Comuns e específicas e estrutura de
Indicadores
Anexo D – Componentes de avaliação extensiva das Medidas seleccionadas
Anexo E – Quadros de apuramento dos inquéritos realizados no âmbito das
diversas Medidas
Anexo F – Novos vectores estratégicos e enquadramento regulamentar da
Agricultura e do Desenvolvimento Rural
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
ÍNDICE DE QUADROS
Pág.
Quadro II.1 - Distribuição da programação financeira por Fundo Estrutural.................................... 17
Quadro II.2 - N.º de projectos, montantes aprovados e montantes médios ................................... 18
Quadro II.3 - Níveis de compromisso (aprovações vs. programações) (%) .................................... 19
Quadro II.4 - Aprovações e taxas de execução por Fundo estrutural ............................................. 20
Quadro II.5 - Taxas de execução (Despesa pública) ................................................................... 21
Quadro II.6 - Níveis de execução face aos montantes aprovados e programados............................ 21
Quadro II.7 - Custos médios de cada Acção face à Despesa Pública (Despesa Pública/ /n.º de projectos aprovados ou executados) .......................................................... 23
Quadro II.8 - Número de projectos aprovados, por Medida/acção e ano ........................................ 25
Quadro II.9 - Indicadores de Impacte do PO.............................................................................. 26
Quadro II.10 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 1) ....................................................................................... 27
Quadro II.11 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 2) ....................................................................................... 28
Quadro II.12 - Indicadores de resultados para o Eixo 1............................................................... 29
Quadro II.13 - Indicadores de resultados para o Eixo 2............................................................... 31
Quadro II.14 - Objectivos de nível QCA III vs. Objectivos dominantes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR).................................... 32
Quadro II.15 - Contributos das Medidas do POADR para os objectivos de nível QCAIII .................... 34
Quadro III.1 - Alterações da dotação financeira da Medida 1........................................................ 38
Quadro III.2 - Impactes que o investimento teve sobre a exploração agrícola................................ 42
Quadro III.3 - Impactes que o projecto de investimento teve sobre a exploração agrícola ............... 43
Quadro III.4 - Alterações consideradas importantes para um próximo Programa para o sector agrícola ....................................................................................... 46
Quadro III.5 - Avaliação do impacte da formação na actividade profissional dos empregados........... 56
Quadro III.6 – Áreas ardidas entre 2000 e 2005 ........................................................................ 58
Quadro III.7 - Plantas certificadas das principais espécies florestais.............................................. 62
Quadro III.8 - Distribuição dos projectos da Acção 7.1, segundo o tipo de entidades promotoras (2000-2004) .................................................................................. 68
Quadro III.9 - Domínios de Acreditação da Entidade................................................................... 70
Quadro III.10 - Caracterização física das instalações da formação ................................................ 71
Quadro III.11 - Critérios prioritariamente mobilizados para a selecção da candidatura .................... 72
Quadro III.12 - Domínios para os quais a entidade orientou a formação........................................ 73
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
Quadro III.13 - Apreciação dos efeitos induzidos sobre os formandos em resultado
das acções desenvolvidas.................................................................................. 75
Quadro III.14 - Avaliação do impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores .......... 75
Quadro III.15 - Resultados dos 1º e 2º Convite da Acção 8.1. ..................................................... 77
Quadro III.16 - Distribuição das candidaturas por componentes da Acção 8.2................................ 80
Quadro III.17 - Distribuição do financiamento e de participações por tipo de entidade participante (Convites de 2001 e 2003) .............................................................. 80
Quadro III.18 - Acção 8.2. Distribuição das candidaturas por sector de origem .............................. 81
Quadro III.19 - Acção 8.2. Situação das candidaturas por sector.................................................. 82
Quadro III.20 - Execução Financeira da Acção 8.1. (até Junho 2005)............................................ 82
Quadro III.21 - Compromissos financeiros por componente e tipo de beneficiário (até Julho 2005) .............................................................................................. 83
Quadro III.22 - Execução Financeira da Acção 8.2 (até Julho 2005).............................................. 83
Quadro III.23 - Avaliação concepção do Programa (objectivos e prioridades), à luz dos objectivos que os projectos se propõem a atingir.................................... 91
Quadro III.24 - Avaliação dos principais elementos de operacionalização do POADR ....................... 92
Quadro III.25 - Principais barreiras encontradas na transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais................................................................................ 93
Quadro III.26 - Contributos esperados para os objectivos da Acção 9.1., tendo presente os resultados a atingir com a concretização das componentes do projecto................... 93
Quadro III.27 - Desagregação do investimento total em projectos da Acção 3.4. por componentes 106
Quadro III.28 - Nº de projectos e investimento, por concelho ....................................................109
Quadro III.29 - Número de projectos, por classe de investimento................................................109
Quadro III.30 - Postos de trabalho permanente directos criados .................................................110
Figura III.1 - Instalação de jovens agricultores (2001-2004) ......................................................123
Quadro III.31 - Principais objectivos do projecto de investimento no âmbito da Acção 1.1..............126
Quadro III.32 - Principais impactes que o projecto de investimento teve sobre a exploração agrícola .......................................................................126
Quadro III.33 – Quantificação dos impactos do projecto de investimento sobre a exploração agrícola ..............................................................................127
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
1
APRESENTAÇÃO
O Relatório Final do Estudo de Actualização da Avaliação Intercalar processa um
vasto conjunto de informação empírica, resultante do desenvolvimento das actividades de
avaliação concretizadas na sequência da aprovação do Relatório de Progresso de Março de
2005, e integra a resposta aos comentários do Relatório Final Preliminar emitidos pelos
elementos do Grupo Técnico de Acompanhamento e Avaliação.
Os pontos seguintes sistematizam as principais componentes técnicas de avaliação (Roteiro
metodológico) e apresentam, em síntese, o Relatório Final.
1. Roteiro metodológico
As Especificações Técnicas desenharam um perfil de Actualização da Avaliação Intercalar
bastante exigente, com a avaliação extensiva de seis das dez Medidas do Programa e a
análise de quatro temas relevantes. A estrutura metodológica comportou, assim, um peso
relevante da análise documental e dos processos de inquirição (inquéritos e estudos de caso
na generalidade daquelas Medidas), conforme se sintetiza nas alíneas seguintes.
� Análise documental - com destaque para os Relatórios de Execução do Programa que
se caracterizam por reunir informação útil para a Avaliação com maior fiabilidade e
mais completa e para documentação temática de suporte ao aprofundamento da
análise dos temas relevantes (Consistência e Efeitos de arrastamento entre as
actividades primárias e secundárias; Efeitos territoriais das ajudas na indústria da
cortiça; Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia Financeira face aos
incentivos tradicionais; Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens
agricultores – factores de sucesso e de insucesso).
� Informação estatística de execução, de suporte à (re)análise do desempenho
financeiro global, por Medida e por Eixo do Programa fundamentalmente utilizada no
Capítulo II, com remissão para anexo dos quadros de apuramento.
� Inquirição de entidades beneficiárias das Acções das Medidas objecto de análise em
profundidade, um processo conduzido de molde a assegurar níveis de resposta
confortáveis para fundamentar a análise constante do Capítulo III, ponto III.1.
O desenvolvimento dos processos de inquirição, por via postal com
acompanhamento telefónico, permitiu atingir os seguintes resultados:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
2
• Medida 1 – Amostra com representatividade do universo incidindo sobre
22,5% dos projectos conduzidos até final de 2004. Taxas de resposta: Acção
1.1 (49,7%) e Acção 1.2 (41,7%).
• Medida 2 – Opção pela inquirição de 55% dos projectos aprovados até final
de 2002 para potenciar a base de análise uma vez que o número de projectos
concluídos até final de 2004 era reduzido. Taxa de resposta: 37,3%.
• Medida 3 – Inquirição de todos os projectos aprovados até final de 2002 pelas
razões apontadas para a Medida 2. Taxas de resposta: Acção 3.1/3.2
(44,6%); Acção 3.3 (42,9%); Acção 3.4 (45,5%) e Acção 3.5 (36,1%).
• Medida 7 – Inquirição das entidades titulares de pedidos co-financiamento
aprovados até final de 2004. Taxa de resposta: 31,4%.
• Medida 8 – Inquiridas as entidades beneficiárias da Acção 8.1 com base numa
distribuição equilibrada de instituições e de orientações temáticas. Taxa de
resposta: 34,2%.
• Medida 9 – Inquirição da totalidade das entidades beneficiárias com projectos
concluídos em final de 2004. Taxa de resposta: 66,7%.
O Anexo Metodológico apresenta informação adicional de detalhe relativa aos
processos de inquirição.
� Realização de um conjunto de Estudos de caso a entidades beneficiárias das Medidas
do Programa, seleccionadas para análise extensiva assumindo as características
seguintes:
• Medida 1. Selecção aleatória a partir da Base de Dados de Execução e
informação complementar das Direcções Regionais do IFADAP. Realizados dez
estudos de caso.
• Medida 2. Realização de cinco estudos de caso de escolha aleatória centrados
em cinco sub-sectores de maior expressão económica [vinho (vinicultura e
vitivinicultura), azeite, leite e horto-fruticultura].
• Medida 3. Selecção com base nos critérios de avaliação a partir da Base de
Dados de Execução e informação complementar das Direcções Regionais do
IFADAP e outras entidades do sub-sector. Realizados doze estudos de caso.
• Medida 7. Selecção de entidades titulares de pedidos de co-financiamento de
PIF e de Planos de Formação de carácter mais vincadamente sectorial e
regional. Realizados cinco estudos de caso.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
3
• Medida 8. Realização de seis estudos de caso centrados em entidades
promotoras de projectos mais volumosos e com procedimentos de
monitorização.
� Realização de entrevistas às Direcções Regionais de Agricultura e do IFADAP, a
organismos do MADRP (GPPAA, IDRHa, …), a responsáveis pela coordenação das
Medidas e ao Gabinete do Gestor, bem como a observadores privilegiados dos
sectores florestal e agro-alimentar (organizações de produtores e associações
empresariais).
O Anexo Metodológico apresenta com detalhe, por Medida, os elementos documentais
estatísticos e de inquirição concreta (entrevistas, inquéritos e estudos de caso)
desenvolvidos durante a Actualização da Avaliação Intercalar.
2. Organização do Relatório
A estrutura do Relatório Final é sintetizada nos pontos seguintes que apresentam de
forma sucinta cada Capítulo, alguns dos quais recuperam resultados da Avaliação de 2003,
numa óptica de reanálise/revisão sistemática das diversas componentes de avaliação.
Tendo em consideração as orientações/restrições relativas à dimensão optou-se por
estruturar capítulos mais sintéticos remetendo para os Anexos componentes de natureza
mais estatística (p.e., Capítulo II), de análise de maior detalhe (p.e., Capítulo III, ponto
III.1 – Análise extensiva das Medidas), bem como uma organização coerente dos
apuramentos/tratamento dos Inquéritos, reduzindo ao estritamente necessário a inclusão
no Relatório de quadros de apuramento.
CAPÍTULO I. REAVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA DO PROGRAMA, que compreende: uma revisita das
Conclusões gerais e específicas constantes da Avaliação de 2003, bem como das
Recomendações, então, formuladas; uma referência às principais alterações introduzidas no
âmbito da Reprogramação Intercalar; e uma visão de síntese dos elementos de pertinência
e relevância da estratégia adoptada.
CAPÍTULO II. AVALIAÇÃO EXTENSIVA DO PROGRAMA, que compreende um trabalho
predominantemente analítico realizado sobre as bases de dados de execução das Medidas
do Programa, no plano financeiro e das realizações e resultados, bem como uma
aproximação à (re)análise dos impactes directos das Medidas. A resposta às Questões de
Avaliação comuns e específicas é apresentada no Volume de Anexos (Anexo C).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
4
CAPÍTULO III. AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA – ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO que
compreende fundamentalmente duas vertentes de análise: (i) análise em profundidade por
Medida, abrangendo as Medidas 1, 2, 3, 7, 8 e 9 (Acção 9.1.); e (ii) análise de um conjunto
de quatro temas relevantes seleccionados pelas Especificações Técnicas.
CAPÍTULO IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO que
compreende, por um lado, componentes de balanço (conclusões gerais e específicas do
Estudo de Actualização e com remissão para as Conclusões do Estudo de 2003) e, por outro
lado, de sistematização de Recomendações, sobretudo, orientadas para a preparação do
novo ciclo de intervenções estruturais.
O Volume de Anexos de suporte ao Relatório Final integra as componentes seguintes:
(i) Descrição sumária da metodologia de avaliação (Anexo Metodológico – Anexo A).
(ii) Elementos estatísticos de suporte à análise do desempenho físico e financeiro do
Programa apresentado no Capítulo II (Anexo B).
(iii) Questões de Avaliação Comuns e específicas e estrutura de Indicadores (Anexo C).
(iv) Componentes de avaliação extensiva das Medidas seleccionadas (Anexo D).
(v) Quadros de apuramento dos inquéritos realizados no âmbito das diversas Medidas
(Anexo E).
(vi) Novos vectores estratégicos e enquadramento regulamentar da Agricultura e do
Desenvolvimento Rural (Anexo F).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
5
CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO III... RRREEEAAAVVVAAALLLIIIAAAÇÇÇÃÃÃOOO DDDAAA EEESSSTTTRRRAAATTTÉÉÉGGGIIIAAA DDDOOO PPPRRROOOGGGRRRAAAMMMAAA
I.1. REVISÃO SISTEMÁTICA DAS CONCLUSÕES (GERAIS E ESPECÍFICAS) E DAS RECOMENDAÇÕES DA
AVALIAÇÃO INTERCALAR
Esta componente da Actualização da Avaliação Intercalar, tem em vista preencher uma
dimensão de balanço compreensivo da evolução das Medidas e do Programa no período
2003/2004 (sobretudo ao longo do último ano) e, designadamente, aferir até que ponto
esse padrão de evolução mantém válidas (ou não) as Conclusões e Recomendações
formuladas no âmbito da Avaliação Intercalar de 2003.
Um ensaio de (re)leitura do Relatório de Avaliação Intercalar do POADR permite evidenciar
alguns vectores-chave a ter presente neste exercício de revisão sistemática e dinâmica que
é predominantemente centrada na dimensão Eficácia do Programa.
As alíneas seguintes sistematizam um conjunto relevante de Conclusões e Recomendações
que se nos afiguram mais relevantes para sustentar aquela revisão. A referência mais
desenvolvida, designadamente, da vertente Recomendações é útil também na perspectiva
do ponto seguinte, em que se trata de compreender em que medida as alterações
introduzidas na Reprogramação Intercalar acolheram as Recomendações enunciadas pela
Avaliação de 2003.
(a) Conclusões gerais e específicas
� grande heterogeneidade das dinâmicas de execução dos projectos com reflexos nas
trajectórias de realização dos objectivos e metas programadas;
� evolução do perfil de investimento produtivo centrada no incremento de produção
(predomínio da componente “Máquinas e Equipamentos”) e menos expressiva nos
investimentos dirigidos ao melhoramento fundiário, das estruturas produtivas e da
preservação e melhoria do ambiente;
� escassa contribuição das ajudas à 1ª instalação para concretizar o objectivo de
antecipar a cessação de actividade;
� contributo potencial elevado dos projectos aprovados na Medida 2 para o reforço da
competitividade, designadamente em fileiras de produção com indicação de
prioridade no Complemento de Programação;
� ritmos limitados de investimento no sector florestal fruto dos reduzidos níveis de
profissionalização e de empresarialidade que caracteriza as actividades florestais;
� perfil de orientação da formação profissional dependente das lógicas da oferta e
“
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
6
insuficientes contributos para a actualização de competências/reconversão
profissional e para a introdução de novas formas de trabalho.”
(b) Recomendações
Nesta síntese das Recomendações formuladas na Avaliação Intercalar de 2003,
assinalam-se em itálico aquelas que foram retidas no Documento Técnico da
Reprogramação Intercalar, como base de fundamentação dos ajustamentos propostos e
aprovados em 2004.
� relançamento das dinâmicas de instalação dos jovens agricultores;
� estabelecimento, no âmbito da Medida 2, de um quadro de referência orientado para
apoiar estratégias agro-económicas concebidas numa base regional e de fileira, de
modo a estimular a reestruturação das unidades empresariais com viabilidade
económica, designadamente nos domínios da capacidade financeira, tecnológica, de
gestão e de mercado;
� estímulo à divulgação orientada do perfil de apoios existentes em Medidas/Acções,
nomeadamente daquelas que apresentam menores ritmos de execução (p.e., Medida
3);
� avaliação de soluções tecnico-económicas adequadas ao reforço dos apoios à
rearborização de áreas ardidas e ao ordenamento e gestão florestais, nomeadamente
através de ajudas resultantes de uma reprogramação inter-Acções da Medida 3, do
reforço financeiro da mesma, bem como da Medida 5;
� atribuição de prioridade a acções de apoio à modernização de explorações agrícolas
e à transformação e comercialização de produções, em áreas beneficiadas por
infra-estruturas de rega;
� implementação do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal enquadrando,
nomeadamente, o apoio às organizações de produtores florestais, à constituição de
um “banco” de terras de suporte ao reordenamento fundiário da floresta e a acções
estratégicas de prevenção dos incêndios;
� introdução de ajudas de adaptação ambiental, segurança alimentar e bem estar
animal em zonas-piloto;
� estímulo à identificação e divulgação de projectos e acções que permitam ilustrar o
que se pode fazer (ou tem sido feito) de positivo, com o co-financiamento de
instrumentos de apoio ao investimento, em particular do POADR;
� valorização profissional assente em conhecimento técnico e tecnológico que garanta
produções de qualidade que observem princípios estabelecidos em matéria de
protecção do ambiente, bem estar animal, higiene e segurança no trabalho e
“
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
7
condições higio-sanitárias;
� reforço da prioridade relativa ao critério associado ao contributo para a formação de
agricultores envolvidos em projectos de investimento co-financiados pelo POADR e
por outras intervenções de política agrícola;
� estímulo, no plano da aplicação dos critérios de selecção, a pedidos de
co-financiamento, no âmbito da Medida 7, da formação e valorização de recursos
humanos ligada aos projectos (p.e., em áreas funcionais do controlo da qualidade,
área comercial, "marketing" e concepção e desenvolvimento de produtos), para a
reorientação estratégica de que o sector necessita;
� desenvolvimento de oferta formativa dirigida aos agentes da floresta, numa
perspectiva de gestão, de exploração e de ordenamento das actividades florestais;
� reforço dos projectos de I&D dirigidos às actividades que sustentabilizam o
desenvolvimento da competitividade económica das explorações agrícolas e das
actividades das fileiras produtivas agro-florestais;
� estímulo à apresentação de projectos por parte do conjunto de Laboratórios
identificado no Complemento de Programação e que, ainda, não tiveram
candidaturas aprovadas;
� elaboração de estudos estratégicos de avaliação das necessidades regionais de
serviços agro-rurais especializados;
� inclusão da dimensão “desenvolvimento local” na estratégia de desenvolvimento do
POADR (micro-iniciativas, gestão participada, cooperação entre territórios rurais,...);
� estímulo à apresentação de projectos-tipo de Serviços Agro-rurais especializados,
segundo domínios passíveis de intervenção estruturante da Medida eliminando a
sobreposição e fragmentação de projectos.” (Cf. Sumário Executivo da Avaliação
Intercalar, pgs. 24 e sgs.).
Em termos de tarefas técnicas, a revisão sistemática assenta fundamentalmente na análise
dos elementos seguintes: (i) Relatórios de Execução do Programa mais recentes (anos de
2003 e 2004); (ii) Documento de Reprogramação Intercalar do POADR; (iii) entrevista com
o Gabinete do Gestor e a Estrutura de Apoio Técnico/Coordenação das Medidas.
Com base nestas componentes metodológicas foram sistematizadas, entre outras, as
alterações no desempenho dos dispositivos de gestão, dos circuitos de operacionalização e
da eficácia das realizações e dos resultados atingidos pelas Medidas e pelo Programa, como
um todo.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
8
A trajectória de gestação de resultados em função dos níveis de absorção de recursos de
financiamento e da capacidade de realização das entidades beneficiárias, coloca num
patamar bastante satisfatório as ‘performances’ de adesão e eficácia do Programa e das
suas principais Medidas, sendo de relevar nesta conclusão geral os seguintes traços
característicos mais específicos:
� Aumento do volume de instalações dos jovens agricultores em 2004, contrariando
uma tendência decrescente que se verificava neste indicador nos anos anteriores de
vigência do Programa.
� Melhoria dos níveis de ligação directa entre a instalação de jovens e a cessão de
actividade, ainda que com índices de adesão ao processo de reforma antecipada
claramente insatisfatórios face às necessidades e às metas programadas.
� Melhoria dos níveis de ajustamento entre a concepção/programação dos planos de
formação apresentados para aprovação e o perfil de necessidades dos agentes do
sector (dominância da procura), num contexto de (re)organização da oferta
formativa para o sector e de melhoria do ciclo formativo (maior recurso a
diagnósticos de necessidades e investimento nas capacidades logísticas, de
formadores e de métodos didácticos).
� Evolução positiva dos indicadores de produto e emprego nas unidades apoiadas a
partir dos projectos financiados, ainda que se trate de resultados com dilação
temporal e que carecem da consolidação e sustentabilidade dos investimentos.
� Maior adequação dos projectos ao perfil de objectivos globais do Programa e,
designadamente, às componentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural
(EADR), a par de uma melhoria (via Acção 9.1) dos níveis de apetrechamento
logístico e tecnológico das unidades de I&D (laboratórios e estações experimentais).
Os resultados menos satisfatórios situam-se em alguns domínios relacionados com
áreas-objectivo cruciais para o sucesso da abordagem do Programa:
� Evolução não linear da intensidade de trabalho nas explorações apoiadas pelas Acções da
Medida 1, com manutenção da estrutura familiar da mão-de-obra que reproduz padrões de
gestão e mobilização de recursos que não evidenciam um percurso claro em matéria de
competitividade das explorações agrícolas.
� Concretização parcial dos efeitos de arrastamento pretendidos (no espaço das relações
económicas entre as produções primárias e a transformação agro-alimentar e agro-industrial),
ainda não alargada ao conjunto das fileiras produtivas prioritárias.
� Ritmo lento na absorção dos recursos de financiamento (e das mensagens inovadoras)
presentes nas Acções da Medida 3, numa conjuntura medeada por um cálculo económico de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
9
oportunidade muito baixo para o investimento florestal.
� Dificuldade em alargar às associações de agricultores de proximidade as capacidades de
intervenção mobilizadora e de renovação, em matéria de serviços já alcançadas com as
Confederações.
Do conjunto de Recomendações formuladas na Avaliação de 2003, há um conjunto
relevante das mesmas que registam contributos positivos resultantes das dinâmicas de
projecto (candidaturas/aprovações/execução), ainda que predominantemente em operações
a montante da produção de resultados. Estão neste caso:
• o aumento dos ritmos de execução dos investimentos nas explorações agrícolas, no
quadro das actividades de instalação;
• o reforço da divulgação dos apoios existentes e da filosofia de intervenção de Acções
da Medida 3;
• a concepção e implementação de projectos no âmbito da Medida 6;
• o reforço da prioridade da formação dos agricultores beneficiários de projectos de
investimento co-financiados por Medidas do Programa;
• o aumento do volume de projectos aprovados no âmbito da produção de recursos e
materiais didácticos;
• o desenvolvimento de oferta formativa para os agentes da floresta;
• a diversificação do perfil de projectos (Acção 8.1) e de entidades beneficiárias com
projectos aprovados no âmbito da Acção 8.2 e da Acção 9.1.
No vasto conjunto de Recomendações que integram a Avaliação Intercalar de 2003,
permanece um leque de propostas que se considera útil reconsiderar na óptica da
preparação do próximo período de programação. Nesse sentido, serão objecto de
ponderação na perspectiva das Recomendações a apresentar no último Capítulo desta
Actualização da Avaliação Intercalar.
I.2. REVISÃO SISTEMÁTICA DAS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS NO ÂMBITO DA REPROGRAMAÇÃO
INTERCALAR
As alterações à programação não incorporaram mudanças estruturais significativas, tanto
no perfil de objectivos e de Medidas, como em aspectos-chave de operacionalização
(critérios de selecção, modelo de gestão, …).
Com efeito, a Reprogramação Intercalar teve fundamentalmente em vista:
� Incorporar as dotações financeiras provenientes da Reserva de Eficiência (dotação no
valor de 45,3 milhões de Euros) e da Reserva de Programação (dotação no valor de
60,5 milhões de Euros) e, ainda, a dotação proveniente da reafectação entre
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
10
Programas (dotação no valor de 4,5 milhões de Euros).
� Integrar novas acções e novos quadros de elegibilidade, acesso, selecção e ajudas
nas Medidas e Acções existentes (visando um acesso mais fácil a outros
instrumentos de política e aumentando a sua capacidade integradora).
� Ajustar a programação financeira associada à gestão das novas necessidades.
A reafectação de verbas privilegiou, no caso da Reserva de Eficiência, as Medidas mais
eficientes; no caso da Reserva de Programação, as Medidas 3 e 5, numa óptica de reposição
de capital produtivo afectado e a Medida 1, compensando transferências anteriores para a
Medida 5; e, no caso da reafectação entre Programas, a Medida 1 pelas razões apontadas
de repor o esforço de financiamento relativo à substituição de capital fixo nas explorações
agrícolas e com proveniência dos PO Regionais do Norte, Centro e Alentejo.
Esta componente de avaliação foi desenvolvida em estreita articulação com as componentes
de carácter específico (Medidas seleccionadas e temas a aprofundar) de modo a avaliar até
que ponto a Reprogramação Intercalar materializou novos elementos de trajectória, dentro
de uma perspectiva global de realização do Programa.
Os quadros seguintes sistematizam, para um conjunto de dimensões analíticas, as
respostas possíveis para as questões formuladas no Documento Metodológico da
Actualização da Avaliação Intercalar. Essas respostas são construídas com base no
Documento da Reprogramação Intercalar, no Complemento de Programação revisto e na
informação empírica da Actualização da Avaliação Intercalar.
ACTUALIZ
AÇÃO DA A
VALIA
ÇÃO INTERCALAR
DO P
ROGRAMA O
PERACIO
NAL DE A
GRIC
ULTURA E
DESENVOLVIM
ENTO R
URAL
RELATÓRIO FINAL
11
Questões de Avaliação
Elementos de resposta
� P
ertinência e relevância estratégicas das alterações
� A
1ª fa
se d
a A
valia
ção Inte
rcalar
contribuiu p
ara
fundam
enta
r as
alter
açõ
es introduzidas?
Que
Conclusõ
es
ou R
ecom
endaçõ
es d
a A
valia
ção
Inte
rcalar podem
ser
ass
ociadas a
essa
s alter
açõ
es?
O D
ocu
men
to d
a R
epro
gra
maçã
o I
nte
rcalar
reco
nhec
e e
sist
ematiza
os
contributo
s da A
valia
ção I
nte
rcalar
de
2003 (
conclusõ
es e
Rec
om
endaçõ
es)
para
fundam
enta
r as
alter
açõ
es introduzidas, a
par
de
outra
info
rmaç
ão
estraté
gica d
e aco
mpanham
ento
.
Conclusões. Gra
nde
het
erogen
eidade
das
dinâm
icas
de
exec
uçã
o d
os
pro
ject
os
com
ref
lexo
s nas
traje
ctórias
de
realiz
açã
o d
os
obje
ctivos
e m
etas
pro
gra
madas;
esc
assa
contribuição d
as
aju
das
à 1
ª inst
alaçã
o p
ara
con
cret
izar
o obje
ctivo de
ante
cipar
a ce
ssaçã
o de
act
ividade;
co
ntributo
pote
ncial elev
ado dos
pro
ject
os
apro
vados
na
Med
ida 2
para
o ref
orç
o d
a c
om
pet
itividade,
des
ignad
am
ente
em
file
iras de
pro
duçã
o com
indicaçã
o d
e prioridade
no C
om
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o; ritm
os
limitados
de
inve
stim
ento
no s
ecto
r flore
stal fruto
dos
reduzidos
níveis
de
pro
fiss
ionaliz
açã
o e
de
empre
sarialid
ade
que
cara
cter
izam
as
act
ividades
flore
stais;
per
fil de
orien
taçã
o d
a
form
açã
o pro
fiss
ional
dep
enden
te das
lógicas
da of
erta
e
insu
ficien
tes
contributo
s para
a act
ualiz
açã
o de
com
pet
ências/
reco
nve
rsão p
rofiss
ional e
para
a introduçã
o d
e nova
s fo
rmas de
trabalho.
Recomendações. Relançamento das dinâmicas de instalação dos jovens agricultores; estabelecimento
, no â
mbito
da M
edida 2
, de um quadro de referência orientado para apoiar estratégias agro-económicas concebidas numa
base regional e de fileira,
de
modo a es
tim
ular
a re
estrutu
raçã
o das
unidades
em
pre
sariais co
m viabilidade
económ
ica,
des
ignadam
ente
nos
dom
ínios
da ca
pacidade
finance
ira,
tecn
ológica,
de
ges
tão e
de
mer
cado;
avaliação de soluções tecnico-económicas adequadas ao reforço dos apoios à rearborização de áreas ardidas e
ao
ord
enam
ento
e
ges
tão flore
stais,
nom
eadam
ente
atravé
s de
aju
das
resu
ltan
tes
de
um
a re
pro
gra
maçã
o
inte
r-Acç
ões
da M
edida 3
, do ref
orç
o finance
iro d
a m
esm
a, bem
com
o da M
edida 5
; implementação do Fundo de
Investimento Imobiliário Florestal en
quadra
ndo, nom
eadam
ente
, o a
poio à
s org
anizaçõ
es d
e pro
duto
res flore
stais,
à const
ituição d
e um
“banco
” de
terras de
suporte
ao reord
enam
ento
fundiário d
a flore
sta e
a a
cções
estra
tégicas
de
pre
vençã
o d
os
incê
ndios;
valorização profissional assente em conhecimento técnico e tecnológico que garanta
produções de qualidade q
ue o
bse
rvem
princípios
esta
belecidos
em m
até
ria d
e pro
tecç
ão d
o a
mbiente
, bem
est
ar
anim
al, h
igiene
e se
gura
nça
no t
rabalho e
condições
higio-s
anitárias;
ref
orç
o d
a p
rioridade
relativa
ao c
rité
rio
ass
ociado a
o c
ontributo
para
a form
ação de agricultores envolvidos em projectos de investimento co-financiados
pelo POADR e
por
outras
inte
rven
ções
de
polít
ica agríco
la; desenvolvimento de oferta form
ativa dirigida aos
agentes da floresta
, num
a p
ersp
ectiva
de
ges
tão,
de
explora
ção e
de
ord
enam
ento
das
act
ividades
flore
stais;
re
forç
o d
os
pro
ject
os
de
I&D d
irigidos
às
act
ividades
que
sust
enta
biliza
m o
des
envo
lvim
ento
da c
om
pet
itividade
económ
ica das
explora
ções
agríco
las
e das
act
ividades
das
fileiras
pro
dutiva
s agro
-flore
stais; estímulo à
apresentação de projectos-tipo de Serviços Agro-rurais especializados, se
gundo d
om
ínios pass
íveis de
inte
rven
ção
estrutu
rante
da Med
ida elim
inando a so
bre
posiçã
o e fragm
enta
ção de
pro
ject
os. (C
f. Sumário Executivo da
Avaliação Intercalar, p
gs. 2
4 e
sgs.).
(con
tinua)
ACTUALIZ
AÇÃO DA A
VALIA
ÇÃO INTERCALAR
DO P
ROGRAMA O
PERACIO
NAL DE A
GRIC
ULTURA E
DESENVOLVIM
ENTO R
URAL
RELATÓRIO FINAL
12
(con
t.) Questões de Avaliação
Elementos de resposta
� Pertinência e relevância estratégicas das alterações
� E
m q
ue
orien
taçõ
es d
e polít
ica a
nível
nacional
e co
munitário se
base
iam
es
sas
alter
açõ
es?
Qual
o co
ntributo
es
per
ado para
es
sas
orien
taçõ
es de
polít
ica?
Quais o
s im
pact
es e
sper
ados
des
sas alter
açõ
es?
� Q
ue
novo
s elem
ento
s de
cara
cter
izaçã
o da agricu
ltura
e
do
des
envo
lvim
ento
ru
ral
fora
m
ou
podem
se
r invo
cados
para
fu
ndam
enta
r as
alter
açõ
es
introduzidas?
� Q
ue
orien
taçõ
es
de
polít
ica
com
unitária fo
ram
co
nvo
cadas
para
fu
ndam
enta
r a
inclusã
o da
nova
Acç
ão
1.3
? Há
doc
um
ento
s es
pec
íficos
de
orien
taçã
o q
ue
podem
se
r ass
ociados
à
pro
post
a
de
repro
gra
maçã
o?
A ref
eren
ciaçã
o reg
ulam
enta
r oco
rre,
sobre
tudo, para
as alter
açõ
es n
a M
edida 1
com
alarg
am
ento
ao
artigo 3
3º da
Reg
. (C
E) 1257/9
9, base
reg
ulam
enta
r de
suporte
da M
edida e
com
a criaçã
o d
a A
cção 1
.3 (artigo 3
3º - trave
ssão
9º)
.
Não se
regista
m n
ova
s orien
taçõ
es d
e polít
ica n
acion
al e
com
unitária q
ue
fundam
ente
m o
s aju
stam
ento
s oper
acionaliz
ados, o
s quais rem
etem
para
um
a m
elhoria d
os níveis de
aju
da torn
ando a
s des
pes
as eleg
íveis m
ais
conse
ntâ
nea
s co
m o
padrã
o de
nec
essidades
dos ben
eficiários direc
tos.
A criaçã
o com
cará
cter
pilo
to d
as Acç
ões
inova
dora
s de
des
envo
lvim
ento
e a
melhoria d
e infra-e
stru
tura
s de
suporte
ao d
esen
volvim
ento
da a
gricu
ltura
têm
em
vista
melhora
r as co
ndições
de
explora
ção m
oder
na e
com
pet
itiva
(ace
ssos, á
gua, elec
tricidade
e ef
luen
tes)
.
Em
ter
mos prá
tico
s, h
á u
m conju
nto
de
inve
stim
ento
s m
ate
riais q
ue
importa suportar co
m v
ista
a red
uzir os fa
ctore
s de
risc
o a
ssociados, n
om
eadam
ente
à 1
ª instalaçã
o, a
tenuando a
s dificuldades
exist
ente
s.
� N
íveis de sinergia e complementaridade do Programa
� Q
ue
com
plem
enta
ridade
esper
ada foi
esta
belec
ida co
m a fo
rmulaçã
o das
m
edidas
des
conce
ntradas
dos
PO
Reg
ionais?
O p
rincipal elem
ento
de
com
plem
enta
ridade
pro
voca
do
pelas alter
açõ
es rem
ete
para
a p
oss
ibilidade
de
candidatu
ra a
Acç
ões
da M
edida 1
de
explora
ções
agríco
las que
tenham
ben
eficiado d
a a
pro
vaçã
o de
pro
ject
os no â
mbito
da A
cção
1 (Diver
sifica
ção n
a P
equen
a A
gricu
ltura
) da M
edida
ADR d
os PO R
egionais p
rocu
rando e
stim
ular pro
cura
s m
ais
conso
lidadas e
de
maior dinam
ism
o d
e inve
stim
ento
, te
nden
cialm
ente
ger
adora
s de
maiore
s níveis de
resu
ltados e
impact
es, nom
eadam
ente
a n
ível loca
l.
(con
tinua)
ACTUALIZ
AÇÃO DA A
VALIA
ÇÃO INTERCALAR
DO P
ROGRAMA O
PERACIO
NAL DE A
GRIC
ULTURA E
DESENVOLVIM
ENTO R
URAL
RELATÓRIO FINAL
13
(con
t.)
Questões de Avaliação
Elementos de resposta
� N
íveis de sinergia e complementaridade do Programa (co
nt.)
� A
s siner
gias e
com
plem
enta
ridades
en
tre
Med
idas FE
OGA e
FSE
enco
ntram
-se
dev
idam
ente
aca
ute
ladas nas alter
açõ
es
introduzidas?
O Anex
o 1 – Nota
s ex
plic
ativa
s co
mplem
enta
res
da Rep
rogra
maçã
o In
terc
alar
apre
senta
a Med
ida 7 co
mo
inst
rum
ento
com
plem
enta
r e
pote
nciador das inte
rven
ções
rea
lizadas ao n
ível d
as difer
ente
s Med
idas.
A Med
ida es
tá es
trutu
rada
de
modo a co
nst
ituir um
inst
rum
ento
co
mplem
enta
r e
pote
nciador
das
inte
rven
ções
re
aliz
adas
ao nível das
rest
ante
s m
edidas, des
ignadam
ente
, no âm
bito da “M
oder
nizaçã
o,
reco
nve
rsão e
diver
sifica
ção d
as
explora
ções
”, d
a “Diver
sifica
ção
na p
equen
a a
gricu
ltura
”, d
a “Tra
nsform
açã
o e
com
ercializ
açã
o d
e pro
duto
s agríco
las”
, do “D
esen
volvim
ento
dos
pro
duto
s de
qualid
ade”
, do “D
esen
volvim
ento
su
sten
táve
l das
flore
stas”
e d
a “
Ges
tão
e infra-e
stru
tura
s hidro
-agríco
las”
. Esta c
om
plem
enta
ridad
e é
ass
egura
da p
elas
seguinte
s vias:
− privilegiar a form
açã
o d
irigida à
s act
ividades
agríco
las, p
ecuárias e
silvícolas prioritá
rias;
− ass
egura
r a
orien
taçã
o e
aco
nse
lham
ento
em
form
açã
o pro
fiss
ional dos
agricu
ltore
s, p
ara
o d
esen
volvim
ento
de
per
curs
os fo
rmativo
s adeq
uados às su
as nec
essidades
esp
ecíficas;
− privilegiar as acç
ões
dirigidas aos agricu
ltore
s e
empre
sas co
m p
roje
ctos de
inve
stim
ento
apro
vados;
− es
tabelec
er red
es d
e info
rmaçã
o e
ntre
as m
edidas
que
per
mitam
iden
tifica
r os
seus
ben
eficiários
e des
sa form
a pro
move
r um
a o
ferta d
irigida e
det
erm
inada p
elas nec
essidades
; − introduzir
em a
lgum
as
Med
idas
níveis
de
exigên
cia d
e qualificaçã
o,
que
det
erm
inarã
o n
eces
sidades
a s
erem
apoiadas pela M
edida d
e fo
rmaçã
o p
rofiss
ional;
− nas
acç
ões
dirigidas
aos
agricu
ltore
s incluir d
e fo
rma s
iste
mática
com
ponen
tes
form
ativa
s que
vise
m a
ges
tão e
a com
ercializ
açã
o;
− em
todas
as
acç
ões
incluir d
e fo
rma s
iste
mática
com
ponen
tes
form
ativa
s, s
obre
pro
tecç
ão a
mbienta
l, p
rote
cção
da p
aisagem
, prá
tica
s e
méto
dos
de
pro
duçã
o c
om
patíve
is c
om
a p
aisagem
e o
am
biente
, norm
as
de h
igiene
e bem
-est
ar anim
al. �
Realizações e eficácia
� Q
ue
alter
açõ
es fundam
enta
is e
m
sede
de
Com
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o p
odem
ser
ass
ociadas
alter
açõ
es à
s alter
açõ
es introduzidas?
� Q
ue
alter
açõ
es reg
ulam
enta
res (p
.e.,
nova
s co
ndições
de
eleg
ibilidade
e de
apre
ciaçã
o d
e pro
ject
os)
fora
m
incluídas na seq
uên
cia d
as
alter
açõ
es?
As principais a
lter
açõ
es introduzidas re
portam
aos elem
ento
s se
guinte
s:
Medida 1
– T
ipologias
de
apoio a
os
pro
ject
os/
Des
pes
as
eleg
íveis/
Nível d
e aju
das/
Condições
de
ace
sso (Acç
ões
1.1
e
1.2
). A
Acç
ão 1
.3 foi introduzida p
ela p
rim
eira v
ez n
o C
om
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o e
segue
a e
stru
tura
de
ponto
s e
conte
údos da g
ener
alid
ade
das inte
rven
ções
. Medida 2
– D
espes
as eleg
íveis/
Nível de
aju
das/
Condições
de
ace
sso.
Medida 3
– D
espes
as eleg
íveis/
Níveis d
e aju
da/C
ondições
de
selecç
ão/P
rioridades
. Medida 6
– C
ondições
de
ace
sso.
Medida 7
– N
ível das Aju
das/
Condições
de
ace
sso (introduçã
o do C
onvite
Públic
o)/Condições
de
selecç
ão (introduçã
o dos Cader
nos de
Enca
rgos)
/Prioridades
(hiera
rquia e
stabelec
ida d
os Cader
nos de
Enca
rgos)
. Medida 8
– C
rité
rios de
selecç
ão/C
ondições
de
Selec
ção/
Prior
idades
. Medida 9
– N
ível d
e aju
das.
(con
tinua)
ACTUALIZ
AÇÃO DA A
VALIA
ÇÃO INTERCALAR
DO P
ROGRAMA O
PERACIO
NAL DE A
GRIC
ULTURA E
DESENVOLVIM
ENTO R
URAL
RELATÓRIO FINAL
14
(con
t.) Questões de Avaliação
Elementos de resposta
� R
ealizações e eficácia (co
nt.)
� F
ace
à
traje
ctória
de
pro
gra
maçã
o
e re
aliz
açã
o
da
1ª
fase
de
vigên
cia
do
Pro
gra
ma, quais a
s im
plic
açõ
es, em
ter
mos
de
pro
gra
maçã
o
finance
ira,
das
nova
s alter
açõ
es introduzidas?
� A
s alter
açõ
es introduzidas
são s
usc
eptíve
is
de
ser
just
ificadas
com
os
ritm
os
e
traje
ctórias
de
exec
uçã
o e
concr
etizaçã
o d
o
PO a
té Junho d
e 2003?
A g
ener
alid
ade
das
alter
açõ
es introduzidas
com
a a
prova
ção d
a Rep
rogra
maçã
o In
terc
alar
em f
inal de
2004
enco
ntra-s
e, act
ualm
ente
, a fa
zer
o se
u cu
rso de
oper
acionaliz
açã
o pelo que
é pre
matu
ro es
tabelec
er
implic
açõ
es res
ultante
s.
No en
tanto
, ex
iste
um
fio
conduto
r pre
sente
nas
alter
açõ
es introduzidas
que
ass
enta
no binóm
io “a
tenuar
dificuldades
ex
iste
nte
s na ca
pacidade
de
abso
rção
dos
recu
rsos
ass
ociados
à deb
ilidade
das
diver
sas
pro
cura
s”/“
colm
ata
r fa
lhas
de
mer
cado em
zo
nas/
segm
ento
s a que
se re
conhec
em pote
ncialid
ades
e
se
consider
am
susc
eptíve
is d
e co
ntribuir p
ara
a conso
lidaçã
o e
moder
nizaçã
o d
o sec
tor”.
Nes
te e
nquadra
men
to, a finalid
ade
das
alter
açõ
es rem
ete
para
a m
elhoria d
os
ritm
os
e traje
ctórias
de
exec
uçã
o e
concr
etizaçã
o d
e obje
ctivos e
met
as.
� A
s alter
açõ
es introduzidas
são c
orp
oriza
das
em s
ede
de
Com
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o co
m
met
as
suficien
tem
ente
ex
plíc
itas
e
quantifica
das
que
per
mitam
iso
lar co
m rigor
o s
entido d
a t
ransform
açã
o introduzida e
m
term
os de
obje
ctivos e
de
eficácia?
Relativa
men
te à
Acç
ão 1
.3, o C
om
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o iden
tifica
os indicadore
s de
aco
mpanham
ento
físicos
e finance
iros
e quantifica
met
as
para
2006. Nas
Acç
ões
1.1
e 1
.2, pro
cede-
se a
nova
s quantifica
ções
par
a 2
006
de
indicadore
s físico
s co
nst
ante
s do C
om
plem
ento
de
Pro
gra
maçã
o.
� A
introduçã
o da Acç
ão 1.3
te
ve ass
ociada
um
a e
stra
tégica d
e divulgaçã
o c
onse
ntâ
nea
co
m a
natu
reza
dos
des
tinatá
rios-
alvo e
os
ritm
os de
exec
uçã
o p
rete
ndidos?
O lança
men
to da Acç
ão não tinha sido co
ncr
etizado
no final
do 1º
sem
estre
de
2005.
Os
dispositivo
s de
divulgaçã
o (c
onvite
públic
o e
outros)
não fo
ram
ainda dec
ididos, es
tando em
elabora
ção a adapta
ção dos
modelos de
anális
e dos pro
ject
os, e
m sed
e IF
ADAP.
� Q
uais
os
principais
dom
ínios
onde
são
expec
táve
is a
lter
açõ
es d
e ef
eito
s e
impact
es
ass
ociados às m
udança
s introduzidas?
Não h
á n
ovo
s dom
ínios
de
efeito
s e
impact
es, pre
vendo-s
e apen
as
um
a m
aior
concr
etizaçã
o e
am
plit
ude
dos
mes
mos, d
esignadam
ente
, na e
sfer
a e
conóm
ica e
social a
partir d
os aju
stam
ento
s nas Acç
ões
da M
edida 1
.
� Implicações em term
os de gestão, acompanhamento e controlo
� Q
uais
as
implic
açõ
es
das
alter
açõ
es
introduzidas
em
term
os
de
ges
tão
do
Pro
gra
ma
e de
afe
ctaçã
o
de
recu
rsos
inte
rnos
à
ges
tão
e aco
mpanham
ento
es
pec
ífico d
os pro
ject
os?
� A
s alter
açõ
es
introduzidas
tive
ram
re
flex
os
nos
circ
uitos
de
oper
acionaliz
açã
o
(anális
e,
selecç
ão,
pagam
ento
s, …
)?
As
alter
açõ
es introduzidas
não im
plic
am
adapta
ções
na e
sfer
a d
a g
estã
o e
aco
mpanham
ento
dos
pro
ject
os
na
med
ida e
m q
ue
se t
rata
m d
e alter
açõ
es “
cirú
rgicas”
cen
tradas, p
redom
inante
men
te,
ao
nível d
e aju
das, e
m
condições
de
ace
sso, prioridades
, co
ndições
de
selecç
ão, et
c. E
stas alter
açõ
es induze
m p
equen
as adapta
ções
dos
m
odelos
de
anális
e e
não inte
rfer
em c
om
os
fluxo
s inst
ituídos
nos
circ
uitos
adm
inistrativo
s e
finance
iros
das
Med
idas.
A d
ivulgaçã
o d
a n
ova
Acç
ão
dev
erá u
tiliz
ar os
dispos
itivos
habituais, nom
eadam
ente
no e
spaço
de
actu
açã
o d
as
Direc
ções
Reg
ionais d
e Agricu
ltura
e d
o I
FADAP,
das
org
anizaçõ
es d
e agricu
ltore
s e
“sites
” do M
ADRP e
do
POADR.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
15
I.3. PERTINÊNCIA E RELEVÂNCIA DA ESTRATÉGIA ADOPTADA
Entre 2003 e 2005 não ocorreram alterações significativas nos principais indicadores
socio-económicos que caracterizam a agricultura portuguesa permanecendo, no essencial,
válidos os indicadores referenciados no Relatório de Avaliação Intercalar de 2003, com
destaque para (dados estatísticos actualizados, a partir de Structure of Agricultural
Holdings, Portugal, 2003, EUROSTAT):
• trajectória regressiva de perda de importância económica e social do sector agrícola,
à semelhança das tendências de evolução da agricultura europeia;
• redução acentuada do número de explorações agrícolas com pelo menos 1 UDE com
uma quebra de 17%, entre 1999 e 2003, significando o “desaparecimento” de uma
em cada seis explorações, em quatro anos;
• melhoria da área média das explorações agrícolas (segundo dados do Inquérito às
Explorações Agrícolas de 2003, esta média evoluiu de 11,9 ha, em 1999, para 13 ha,
em 2003);
• estrutura etária com elevado peso dos chefes de exploração com idade igual ou
superior a 55 anos (68%) e apenas 3% com menos de 35 anos.
Numa óptica mais qualitativa, mas igualmente reveladora das tendências estruturantes da
economia das explorações agrícolas, um estudo mais recente1 traça um panorama
relativamente exaustivo das capacidades e características dominantes das nossas
explorações agrícolas:
• os ganhos médios de rendimento e competitividade agrícolas dependem predominantemente
das melhorias verificadas nas estruturas das explorações agrícolas (relação SAU/UTA);
• mais de metade do valor acrescentado bruto a custo de factores do sector agrícola tem sido
obtido, em média, em função das medidas de política, com realidades empresariais
heterogéneas, mas em que predominam as explorações agrícolas baseadas em sistemas de
agricultura estruturalmente subsídio-dependentes, o que revela a persistência de situações do
passado e aumenta a vulnerabilidade face ao futuro;
• os ganhos de rendimento e competitividade agrícolas não foram acompanhados por ganhos de
produtividade económica (a evolução diferenciada dos sistemas de agricultura foi positiva,
sobretudo, para os sistemas baseados em actividades de produção agrícola de regadio);
• a redução acentuada, no período pós adesão à CEE, do número de explorações agrícolas e de
unidades de trabalho agrícola, andou de par com o envelhecimento do tecido empresarial
agrícola;
• a grande maioria das explorações agrícolas pertencem às classes de muito pequena e pequena
dimensão económica e apresentam condições estruturais muito desfavoráveis, assentam sobre
1 AVILEZ, Francisco (coord.) e all, “Rendimentos e Competitividade agrícolas em Portugal – Evolução recente, situação actual e perspectivas futuras, Livraria Almedina, 2004.
“
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
16
um tecido empresarial muito envelhecido, caracterizado por um baixo nível de qualificação
profissional e uma muito reduzida capacidade de gestão empresarial;
• a SAU do Continente está predominantemente ocupada por sistemas de agricultura de
aparente orientação agro-comercial (mercado), maioritariamente dependentes das
transferências de rendimento para os produtores geradas pelas medidas de suporte de preços
e pelos pagamentos directamente ligados à produção; finalmente,
• as restantes explorações agrícolas, baseadas em sistemas de agricultura de orientação
agro-ambiental e agro-rural, têm uma importância muito marginal no conjunto das
características estruturais das exploração agrícolas do Continente” (cf. op cit.).
Este é, a traço grosso, o diagnóstico económico estrutural de referência tanto na situação
de partida (aquando da concepção/programação) do POADR, como no momento actual, com
ajustamentos ligeiros nas tendências pesadas.
Entretanto, coexistiram dois elementos contextuais de natureza distinta que importa
reflectir: (i) a conjuntura recessiva do investimento privado em Portugal, com reflexos
notórios nos sectores produtivos pós-2002 que ainda persiste e que tem implicações sérias
nas dinâmicas de absorção de recursos das Medidas do Programa a nível da apresentação
de candidaturas e da execução dos projectos aprovados; e (ii) os efeitos devastadores dos
incêndios florestais e da seca prolongada que, para além dos acentuados prejuízos
económicos, e de erosão da base de acumulação dos agricultores e proprietários florestais,
condiciona fortemente a disponibilidade para retomar dinâmicas de iniciativa e de
investimento, mesmo a partir de projectos já aprovados.
Nas alterações face ao contexto de partida, poderão ser relevadas, no período 2003/2004
(referência da Actualização), as que remetem para a Revisão Intercalar da PAC e,
designadamente, para os aspectos decorrentes dos novos vectores estratégicos para o
desenvolvimento da agricultura e do mundo rural na Europa:
• Dinamização de uma maior orientação-mercado da produção e de um regime de
apoios mais simplificado e que induza a uma menor “distorção comercial”.
• Fortalecimento das políticas de desenvolvimento rural.
• Revisão das políticas de apoio de mercado.
Conforme assinala o Relatório de Avaliação de 2003 no seu Sumário Executivo: “A par das
necessidades objectivas que decorrem da modernização, reconversão, reorientação ou diversificação
das explorações agrícolas, estes vectores desenham um conjunto de oportunidades norteadas pelos
objectivos estratégicos da valorização económica (relação com o mercado), do desenvolvimento rural
e da sustentabilidade, mas agora num quadro de competitividade acrescida envolvendo, territórios e
economias dos países do alargamento” (cf. op. cit. pg. 4).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
17
Este enquadramento tem a sua tradução e implicações determinantes pós-2006, no âmbito
do próximo período de programação e, sobretudo, no contexto das novas orientações que
regem o apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento
Rural (FEADER).
Em face dos elementos de diagnóstico recenseados, do quadro de evolução mais recente
das dinâmicas de realização das Medidas do Programa e das opções/ajustamentos pontuais
consagrados na Reprogramação Intercalar conclui-se pela continuidade do perfil de
pertinência e relevância da estratégia adoptada pelo POADR. Conforme se
evidenciava no Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, o Programa “(…)revela
uma arquitectura de objectivos dotada de adequação predominantemente elevada a um
conjunto de necessidades prioritárias dos sectores agrário e florestal, com destaque para as
ajudas dirigidas aos seguintes objectivos específicos:
� Modernização tecnológica e reorientação produtiva em áreas de especialização
agro-económica.
� Incorporação de factores a jusante para aumentar o valor acrescentado e o
potencial de valorização económica das produções primárias.
� Prevenção e correcção dos efeitos negativos de fenómenos imprevistos sobre o
potencial produtivo das explorações agrícolas.
� Fixação de competências (recursos humanos, capacidade de inovação e
conhecimento técnico-científico) indispensáveis ao "up-grading" e sustentabilidade
das actividades agro-rurais.
Em termos de modelo de intervenção, o POADR compreende vertentes de natureza
infra-estrutural (complemento da rede hídrica e ajudas destinadas às actividades de
produção agrícola); de natureza ambiental (observância de requisitos em matéria de
protecção, gestão e conservação de recursos, na generalidade dos investimentos); e de
natureza imaterial (no domínio da formação de competências e da Investigação e
Desenvolvimento Experimental” (cf. Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, pg.
5).
No seu conjunto, estas vertentes têm revelado um grau de adequação relativamente aos
objectivos específicos do Programa (decorrentes da Estratégia Agricultura e
Desenvolvimento Rural) que se avalia como médio/elevado, face às dotações financeiras
programadas e à capacidade de dinamização de projectos dos diversos segmentos de
destinatários-alvo e beneficiários finais.
Ou seja, à medida que se vão concretizando resultados e efeitos nos campos de aplicação
das Medidas, tem-se produzido um conjunto de contributos para a árvore de objectivos
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
18
específicos e operacionais das Medidas/Acções e de resposta às dimensões-
-problema identificadas no diagnóstico da situação de partida, contributos que acentuam a
pertinência e relevância da Estratégia adoptada.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
19
CCCAAAPPPÍÍÍTTTUUULLLOOO IIIIII... AAAVVVAAALLLIIIAAAÇÇÇÃÃÃOOO EEEXXXTTTEEENNNSSSIIIVVVAAA DDDOOO PPPRRROOOGGGRRRAAAMMMAAA
Este Capítulo compreende três pontos principais norteados pelo objectivo de reanálise, ou
seja, de actualização das dimensões analíticas que estiveram presentes na Avaliação
Intercalar realizada em 2003:
� Reanálise do desempenho financeiro, a nível global e por Medidas (comparando as
realizações físicas e os resultados alcançados com os meios e recursos utilizados).
� Reanálise da eficácia (concretização dos objectivos propostos, a nível global e por
Medida).
� Avaliação dos impactes da Intervenção Operacional e síntese de elementos de
resposta às Questões de Avaliação e a estrutura de Indicadores.
Os quadros de apuramento com os elementos quantitativos relativos à execução física e
financeira por Eixos, Medidas e Fundos, são apresentados no Anexo B.
A sistematização detalhada dos elementos de resposta às Questões de Avaliação e estrutura
de Indicadores, é apresentada no Anexo C.
II.1. Reanálise do desempenho financeiro do Programa Operacional, ao nível
global, por Eixo Prioritário, Fundo Estrutural e Medida
A análise consiste fundamentalmente na actualização dos dados de realização financeira da
estrutura de Medidas do Programa ao longo do período 2000/2004, nomeadamente
ventilando o Eixo prioritário e o Fundo estrutural de financiamento.
No essencial, trata-se de estruturar um conjunto de quadros de apuramento de natureza
financeira que tenham presente a programação (Plano Financeiro) e sustentem uma análise
anualizada para o conjunto do Programa, para cada um dos dois Eixos, para os três fundos
(FEOGA, FEDER e FSE) e para as dez Medidas do Programa.
O desempenho financeiro será analisado segundo duas ópticas: vertical, correspondente à
estrutura do Programa, e horizontal, através do confronto entre o programado e o
executado, com o cálculo das respectivas taxas de execução. Nesta perspectiva, serão
efectuadas as seguintes análises:
� Programação financeira do Programa por: Eixo, Medidas e Acções; e por Fundos
(FEOGA, FEDER e FSE).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
20
� Realização financeira, segundo as mesmas dimensões enunciadas para a
programação financeira.
A avaliação final será o resultado do cruzamento destas diferentes entradas, com o intuito de
apreciar o peso relativo de cada um dos domínios (Eixos, Medidas e Acções) do Programa, a
relevância do contributo e o grau de execução de cada um dos fundos por domínio.
Os principais elementos metodológicos utilizados foram os seguintes:
� Complemento de Programação do POADR
� Documento de Reprogramação do POADR
� Bases de Dados de execução (realização física)
� Relatórios de Execução do POADR dos anos 2001, 2002, 2003 e 2004
� Estudo de Avaliação Intercalar do POADR (2003)
II.1.1. Programação financeira do Programa por Eixo, Medidas e Acções
A análise da distribuição orçamental do POADR por Medida, pós-reprogramação, (cf. Quadro
“Programação financeira por Eixos, Medidas e Acções”, no Anexo B) evidencia que se
mantém uma concentração financeira no Eixo 1, sendo a Medida 1/Acção 1.2. aquela que
tem a maior representatividade financeira do Programa em termos de custo total, despesa
pública e fundos estruturais, seguida da Medida 2. As restantes Medidas e Acções do
Programa quer do Eixo 1, quer do Eixo 2, têm um peso financeiro relativamente reduzido.
Esta tipologia de distribuição financeira não é, assim, muito diferente da existente aquando
da aprovação inicial do Programa. As principais alterações introduzidas no decorrer do
Programa, designadamente em sede de Reprogramação Intercalar, referem-se a:
� aumento global da dotação financeira do Programa, mas com diferentes ‘nuances’ ao
nível das Medidas/Acções;
� diminuição dos volumes financeiros programados nas Medidas/Acções 1.1., 2 e 9.2.,
sendo esta última aquela que observa uma maior taxa de redução;
� crescimento substancial no custo total da Medida 6, que não se repercute ao nível da
despesa pública e dos fundos estruturais;
� aumento dos montantes financeiros das Medidas/Acções 1.2., 3.1. e 3.2., 5, 7.1.,
8.1., 9.1, e 12.
� inexistência de alterações financeiras nas Medidas/Acções 3.3., 3.4., 3.5., 3.6., 4,
7.3., 8.2., 10, 11 e 13.
� introdução da nova Acção 1.3.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
21
Em termos do peso financeiro de cada uma das Medidas no total do Programa, observa-se
um ligeiro reforço do concentração financeira no Eixo 1, que resulta quer do aumento do
peso relativo das Medidas/Acções 1.2., 3.1. e 3.2., e 5, quer da diminuição generalizada do
peso das diferentes Medidas/Acções do Eixo 2.
A distribuição orçamental pelas diferentes Medidas, inicial e observada após a
reprogramação, evidencia que na concepção/reformulação do Programa existiu uma
orientação estratégica explícita para o apoio ao investimento nas explorações agrícolas,
visando designadamente: a redução dos custos de produção; a melhoria e a reconversão da
produção; a diversificação de actividades, envolvendo em particular, a transformação e a
comercialização dos produtos produzidos nas explorações; a melhoria da qualidade; a
preservação e melhoria do ambiente; e, a melhoria das condições de higiene e do bem estar
dos animais.
Nesta perspectiva, a programação financeira é consistente com os objectivos globais do
POADR, atribuindo uma maior dotação financeira à Medida/Acção potencialmente mais
abrangente, que maior contributo pode ter para o alcance dos objectivos globais do
Programa e, simultaneamente, com maior efeito multiplicador.
A nível da afectação dos diversos fundos estruturais, o FEOGA concentra uma parte
significativa dos fundos destinados ao Programa, observando-se mesmo um ligeiro aumento
do seu peso aquando da reprogramação financeira. Com esta reprogramação o Fundo Social
Europeu, apesar de ter registado um aumento do seu volume financeiro, reduz o seu
contributo no total dos fundos estruturais. Em sede de reprogramação financeira o FEDER
regista uma diminuição quer em termos financeiros, quer em termos de peso relativo.
No seu conjunto, os Fundos Estruturais representam actualmente 69% da despesa púbica
total e aproximadamente 35% do custo total programado.
Quadro II.1 - Distribuição da programação financeira por Fundo Estrutural
Antes da reprogramação Depois da reprogramação
Valor programado (Mil euros)
Peso nos fundos (%)
Valor programado (Mil euros)
Peso nos fundos (%)
Peso no custo
total (%)
Peso na despesa
pública (%)
FEOGA 1.097.200.000 89,8 1.224.514,15 90,8 32,4 62,6
FSE 97.320.000 7,8 101.045,00 7,5 2,7 5,2
FEDER 26.985.000 2,2 23.485,00 1,7 0,6 1,2
Total 1.221.505.000 100,00 1.349.044,15 100,0 35,6 69,0
Fonte: Complemento de Programação e Reprogramação Intercalar do POADR.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
22
II.1.2. Realização financeira por Eixo, Medidas e Acções
A análise dos dados de execução do Programa permite constatar que o aumento anual do
número de projectos aprovados nos anos mais recentes não tem tido reflexos, na mesma
proporção, sobre os montantes financeiros aprovados. Esta situação traduz-se numa
diminuição do investimento médio por projecto, existindo em 2004, uma quebra
significativa nos montantes médios por projecto face aos valores verificados em 2000-
-2002 e 2003.
A moderação resultante da limitação de recursos financeiros está na origem do
abrandamento do ritmo de aprovações e pontualmente levou mesmo à suspensão de
apresentação de candidaturas. Aquelas que se encontravam já em análise viram os
montantes afectos a cada projecto reduzidos, com base na fixação de novas prioridades e
na alteração de critérios de selecção.
Quadro II.2 - N.º de projectos, montantes aprovados e montantes médios
Montantes aprovados (mil euros) Montante por projecto (mil euros)
Anos
N.º de proj. Investi-
mento Despesa publica
Fundos estruturais
Investi-mento
Despesa publica
Fundos estruturais
2000 752 43.340,50 18.697,76 13.597,37 57,634 24,864 18,082
2001 12.748 1.019.417,84 559.813,31 388.996,02 79,967 43,914 30,514
2002 5.703 602.702,34 327.342,67 223.748,62 105,682 57,398 39,233
2003 7.545 694.712,99 372.275,42 256.929,31 92,076 49,341 34,053
2004 8.520 579.983,60 309. 631,68 211.708,04 68,073 36,342 24,848
2000/02 19.158 1.660.046,18 898.128,02 620.140,50 86,650 46,880 32,370
2000/04 35.203 2.934.732,92 1.580.031,75 1.089.275,91 83,366 44,883 30,943
Fonte: Relatórios de execução do POADR e cálculos da Equipa de Avaliação.
A análise das taxas de compromisso (valor das aprovações comparativamente ao valor
programado) evidencia que os níveis de compromisso verificados até 2002 se mantiveram e
foram mesmo reforçados, existindo em 31/12/2004 uma taxa de compromisso de 111,3%
face à programação prevista para o período 2000-2004 e de 80% face às dotações do
Programa até ao final do seu período de vigência (tendo já em conta o reforço de cerca de
10% resultante da Reprogramação Intercalar). O bom ritmo de aprovações traduz o esforço
continuado da Gestão do Programa para manter a dinâmica de absorção de recursos de
financiamento num nível adequado à programação.
Relativamente às dinâmicas de absorção das diferentes Medidas, observa-se que, de uma
forma geral, as taxas de compromisso são bastante satisfatórias, salientando-se um
aumento significativo nos montantes aprovados nas Medidas, que em sede de Avaliação
Intercalar de 2003 registavam níveis mais baixos de compromisso.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
23
Estes níveis de comprometimento indiciam que, de uma forma geral, os valores
programados serão utilizados, o que constitui uma aproximação ao nível de eficiência
satisfatória alcançada no POADR.
Quadro II.3 - Níveis de compromisso (aprovações vs. programações) (%)
Eixo Prioritário/Medida
Aprovações/ /Programação (2000-2002)
Aprovações/ /Programação (2000-2004)
Aprovações/ /Programação (2000-2006)
Eixo Prioritário 1 106,01 112,13 80,92 Medida 1 127,56 122,58 86,51 Medida 2 82,57 109,96 83,02 Medida 3 61,68 88,49 58,16 Medida 4 140,59 133,07 100,82 Medida 5 173,52 131,14 113,36 Medida 6 0,00 0,63 0,47
Eixo Prioritário 2 92,52 106,69 80,04 Medida 7 91,73 124,72 90,77 Medida 8 122,33 117,21 85,22 Medida 9 116,29 90,50 78,69
Medida 10 32,59 43,19 33,02 Assistência Técnica 54,42 104,00 78,34
Medida 11 54,48 103,50 78,41 Medida 12 56,37 111,39 78,98 Medida 13 44,73 96,57 72,86
Total do Programa 103,23 111,28 80,76 Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
A Medida 10 e, principalmente, a Medida 6, continuam a constituir excepções aos níveis de
compromisso da grande maioria das Medidas do POADR. Aquelas Medidas observam valores
de aprovação bastante abaixo do programado o que indicia que dificilmente serão
absorvidas as verbas programadas.
O resultado da Medida 10, segundo o Relatório de Execução do POADR de 2004 deve-se,
por um lado, às elevadas expectativas de necessidades aquando da programação inicial e,
por outro lado, à exigência com que foi definido o acesso à Medida por parte dos potenciais
candidatos.
O estado da Medida 6 expressa apenas a aprovação de um projecto até final de 2004.
Entretanto, a decisão de aprovação de um conjunto de projectos (Capital de Risco e Contra
Garantia) no início do ano 2005 espelha actualmente outra realidade dos compromissos no
quadro da Medida.
Ainda em matéria de compromissos, a Medida 5 e a Acção 3.4. apresentam uma situação de
overbooking, e a Acção 1.2., a Medida 2 e a Medida 4 apresentam uma dinâmica de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
24
aprovações que, muito em breve, conduzirá ao esgotamento da dotação financeira
programada.
No tocante aos Eixos prioritários, o Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a
Sustentabilidade Rural – continua a registar um melhor desempenho, embora se tenha
registado uma aproximação entre este Eixo e o Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os
Serviços à Agricultura e Zonas Rurais (80,9% e 80,0% da programação total comprometida,
respectivamente – cf. Quadro “Distribuição dos montantes aprovados e homologados, por
Região”, no Anexo B).
A distribuição regional dos montantes aprovados evidencia que, face a 2002,
não existiram alterações significativas, continuando a Região Norte a
apresentar um maior volume financeiro de projectos aprovados. A repartição
relativamente equilibrada no Eixo 1, entre as Regiões Norte, Centro, Alentejo
e Lisboa e Vale do Tejo, manteve-se em 2004.
No Eixo 2, a Região Norte continuou a concentrar a maior parte do volume
financeiro, reforçando mesmo o seu peso neste Eixo. A Região Centro também
observou um acréscimo financeiro neste período, inversamente ao que se
verificou nas restantes regiões.
Em termos de execução financeira por regiões (cf. Quadro Taxas de execução, por Região,
no Anexo B) regista-se uma evolução positiva, com todas as regiões a aumentarem as
taxas de execução, pelo que, de uma forma geral, apresentam níveis bastantes
satisfatórios.
Quadro II.4 - Aprovações e taxas de execução por Fundo estrutural
Aprovações/Homologações (mil Euros) (a)
Execução (%) (b) Fundo
Estrutural Custo Total
Despesa Pública
Fundos estruturais
Custo Total
Despesa Pública
Fundos estruturais
Total do Programa
2.934.732,92 1.580.031,74 1.089.275,91 56,1 54,6 55,7
FEDER 25.290,76 24.599,12 18.449,34 71,0 70,4 70,4
FSE 122.326,19 121.966,99 91.480,61 51,8 52,0 52,0
FEOGA 2.787.115,97 1.433.465,64 979.345,95 56,1 54,5 55,8 (a) Valores Totais Aprovados até 31 de Dezembro de 2004 (b) Despesa validada pela Autoridade de Gestão até 31 de Dezembro de 2004
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
Ao nível dos Fundos Estruturais refere-se que a dinâmica de execução se encontra em
consonância com as Medidas a que estão afectos, sendo expressivo o peso do FEOGA nas
intervenções do Eixo 1 que são estruturantes em matéria de contributos para os objectivos
da EADR. À excepção das Acções da Medida 3 estamos em presença de intervenções com
uma capacidade de absorção de recursos de financiamento bastante satisfatória com
destaque para as Acções da Medida que enquadra o investimento produtivo (Medida 1).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
25
Em termos de execução global do Programa, observa-se um aumento no ritmo de
execução, sendo as taxas de execução globais (no final de 2004) de 61% face ao
programado e de 55% face ao aprovado.
Quadro II.5 - Taxas de execução (Despesa pública)
Anos Executado/ /Programado
Executado/ /Aprovado
2000-2002 41,08 39,79 2003 88,37 69,2 2004 95,61 79,8 2000-2004 60,71 54,6 2000-2006 44,06
Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor.
Ao nível das diferentes Medidas as taxas de execução face aos montantes aprovados são
relativamente satisfatórias, situando-se de forma geral acima dos 50%, numa conjuntura
relativamente recessiva que tendeu a penalizar as dinâmicas de iniciativa e de investimento
privado. As Medidas 1, 5 e 9 são aquelas que apresentam um melhor nível de execução face
às aprovações, contrariamente ao que se passa com as Medidas 6, 4, 3 e 10 que têm os
menores níveis de execução.
Quadro II.6 - Níveis de execução face aos montantes aprovados e programados
Eixo Prioritário/Medida
Execução/ /Aprovações
Execução/ /Programação (2000-2004)
Execução/ /Programação (2000-2006)
Eixo Prioritário 1 54,59 61,21 44,17 Medida 1.1 67,81 83,13 58,66 Medida 1.2 45,08 49,57 37,43 Medida 1.3 38,15 33,75 22,18 Medida 1.4 40,29 53,62 40,62 Medida 1.5 54,74 71,79 62,06 Medida 1.6 0,00 0,00 0,00
Eixo Prioritário 2 53,86 57,46 43,11 Medida 2.7 51,76 64,56 46,99 Medida 2.8 43,75 51,28 37,28 Medida 2.9 70,72 64,00 55,64
Medida 2.10 79,08 34,15 26,11 Assistência Técnica 58,39 60,72 45,74
Medida 11 57,78 59,80 45,31 Medida 12 64,89 72,28 51,25 Medida 13 56,71 54,76 41,32
Total do Programa 54,56 60,71 44,06 Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
O grau de execução alcançado no final de 2004 apresenta-se como muito
satisfatório tendo em conta que os recursos financeiros foram reforçados no
âmbito do processo de Reprogramação Intercalar e que houve restrições
orçamentais na aprovação de candidaturas a projectos de investimento.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
26
Se se tiver em atenção os quadros relativos às Aprovações x Programações e
Execução x Programações (apresentados no Anexo B), pode chegar-se à seguinte
conclusão: que, tendo em conta que a execução dos projectos tem uma duração
média de cerca de dois anos, a Gestão do Programa tem estimulado a aceleração
dos ritmos de execução de despesa e, simultaneamente, tem conduzido uma
estratégia de reservar recursos para apoiar projectos de interesse para o
sector até ao final do ano de 2006, desde que a execução efectiva dos mesmos
ocorra dentro do período regulamentar. Todavia, admite-se a tendência para o
esgotamento das dotações do Programa durante o ano de 2005, nomeadamente para
as Medidas que apresentam já um alto nível de execução.
As dificuldades na execução no âmbito da Medida 3 continuam a manter o padrão
já observado na Avaliação de 2003, principalmente no tocante às Acções 3.3.,
3.5. e 3.6. A Medida 2 apresenta uma baixa execução devida, sobretudo, à
morosidade na implementação de importantes componentes da maioria dos
projectos de investimento.
No tocante ao Eixo 2, a Acção 8.1. encontra-se com uma baixa execução devido
à aprovação de projectos do 2º Convite ter ocorrido em 2003 (recorda-se que a
maioria dos projectos tem um período de execução de três anos) e a Medida 10
continua a evidenciar um ritmo de compromisso afastado das expectativas
iniciais.
O quadro II.7. apresenta por Medida e Acção a informação disponível relativa
a dois indicadores agregados: custo médio de aprovação por Acção/Medida; e
custo médio de execução por Acção/Medida.
Trata-se de uma “proxy” da análise de eficiência, que permite comparar
eventuais ganhos associados à execução, admitindo que se mantêm inalteradas
na fase de execução as componentes de investimento aprovadas.
Os custos médios de execução apresentam-se significativamente mais baixos que
os custos médios de aprovação, facto que resulta nesta fase dos níveis de
execução alcançados, não sendo ainda possível identificar ganhos de execução.
Numa aproximação grosso modo à análise da eficiência por Acção, pode
constatar-se que a Acção 1.2. é a Acção que apresenta melhor nível de
execução do Programa, seguida da Medida 10 e das Acções 9.1., 1.2. e 3.5.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
27
Quadro II.7 - Custos médios de cada Acção face à Despesa Pública (Despesa Pública/
/n.º de projectos aprovados ou executados)
Medida / Acção Custo médio de aprovação
Custo médio de execução
Rácio* Avaliação eficiência
Eixo 1 40.404,51 22.057,36 0,55
Medida 1 35.057,68 23.773,8 0,68
Acção 1.1 21.390,50 17.071,59 0,80
Acção 1.2 38.307,55 25.367,5 0,66
Acção 1.3 0,00 0 0,00
Medida 2 590.049,00 266.014,00 0,45
Medida 3 48.576,31 18.529,54 0,38
Acção 3.1 e 3.2 39.322,55 13.830,58 0,35
Acção 3.3 40.811,23 22.802,85 0,56
Acção 3.4 1.233.442,91 515.435,3 0,42
Acção 3.5 90.063,29 58.451,6 0,65
Acção 3.6 135.686,69 41.197,73 0,30
Medida 4 2.698.184,39 1.087.148,00 0,40
Medida 5 8.053,73 4.408,82 0,55
Medida 6 110.102,00 48.242,6 0,44
Eixo 2 121.616,70 65.499,81 0,54
Medida 7 96.436,25 49.917,81 0,52
Acção 7.1 109.750,70 59.409,32 0,54
Acção 7.2 50.109,65 17.706,22 0,35
Acção 7.3 74.516,33 28.507,56 0,38
Medida 8 138.880,45 60.760,96 0,44
Acção 8.1 144.974,59 63.832,07 0,44
Acção 8.2 84.414,03 33.312,85 0,39
Medida 9 491.849,01 347.824,7 0,71
Acção 9.1 516.704,92 397.129,9 0,77
Acção 9.2 394.910,95 155.534,7 0,39
Medida 10 360.456,52 285.058,5 0,79
Assist. Técnica 2.073.942,94 1.210.956,00 0,58
Medida 11 5.548.907,50 3206411,00 0,58
Medida 12 548.291,31 355.778,70 0,65
Medida 13 124.630,00 70.677,29 0,57 * Custo médio de execução/custo médio de aprovação
Elevado Médio Baixo Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor
II.2. Reanálise das realizações e dos resultados ao nível global, por Eixo
Prioritário, Fundo Estrutural e Medida/Acção
Em qualquer análise de eficácia de programas estruturais é fundamental a
comparação entre os objectivos inicialmente traçados, com metas bem
definidas, e os resultados obtidos. Esta monitorização é concretizada através
do conjunto de indicadores (de execução, de resultados e de impactes),
respeitantes à realização física do Programa e à informação referente à
programação financeira, e através de elementos de natureza qualitativa, a
partir do trabalho empírico realizado no âmbito das actividades avaliativas.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
28
Outros segmentos de análise, como é o caso da análise dos fluxos de
candidaturas exige o recurso ao sistema de informação do Programa mas
pressupõe o carregamento regular deste, sobretudo com os dados indispensáveis
para concretizar a estimativa de resultados.
Esta reanálise da eficácia do Programa seguirá a matriz de abordagem
desenvolvida na Avaliação Intercalar, de modo a disponibilizar níveis de
comparabilidade de resultados entre os vários períodos de execução do
Programa promovendo, sempre que tal se revele viável, a actualização
sistemática dos dados e indicadores de realização e de resultados.
O esquema de desenvolvimento do trabalho que se propõe terá um enfoque
particular na avaliação do progresso, entretanto, observado nos vários itens
da análise de eficácia e teve por base os seguintes elementos metodológicos
principais:
� Relatórios de execução de 2002, 2003 e 2004;
� Relatório de Avaliação Intercalar (2003);
� Informação de base/Contas Económicas da Agricultura.
II.2.1. Análise da adesão às Acções e Medidas do Programa
A análise do volume de projectos aprovados, por ano e Medidas, evidencia que 2001, ano
em que efectivamente o Programa teve início, registou um pico de projectos aprovados,
quer a nível global, quer para a maioria das Medidas e Acções que compõem o Programa.
Entre 2002 e 2004 observou-se um aumento progressivo no volume de projectos
aprovados.
A Acção 1.2. e a Medida 5 são aquelas onde se regista uma maior concentração de
projectos aprovados, sendo no seu conjunto responsáveis por cerca de 73% do número
total de Projectos. Em contrapartida, as Acções 3.6., 9.2. e 3.3., são aquelas com menor
número de projectos aprovados.
A existência de grandes disparidades ao nível do número de projectos aprovados está
também relacionada com objectivos específicos definidos para cada Medida/Acção.
O quadro seguinte regista as Medidas/Acções para as quais foram definidas metas relativas
ao número de projectos, até ao final do Programa, em 2006 (Medida 1,2 e 3). Observa-se
que a Medida 2 e a Acção 3.4. ultrapassaram já o total de projectos previstos, enquanto as
Acções 3.6. e 3.3. são aquelas onde se observa um valor de projectos aprovados bastante
abaixo do previsto (respectivamente, 20% e 28%), parecendo difícil a obtenção do volume
de projectos previsto. Nas restantes Medidas/Acções o número de projectos aprovados é
superior a 64% dos projectos definidos como meta.
Quadro II.8 - Número de projectos aprovados, por Medida/acção e ano
2000 2001 2002 2003 2004 TOTAL META 2006
Eixo 1 752 12151 5338 7256 8085 33.550
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
29
Medida 1 729 6829 4191 3248 2592 17.558
Acção 1.1 74 1092 842 622 745 3.373 5.500-6.000
Acção 1.2 655 5737 3349 2626 1847 14.185 16.000-18.000
Acção 1.3 0
Medida 2 3 140 116 143 102 514 450-500
Medida 3 18 784 824 830 1200 3.647
Acção 3.1 e 3.2 711 780 797 1177 3.474 5.000
Acção 3.3 4 4 3 2 13 46
Acção 3.4 6 6 8 2 22 15
Acção 3.5 63 27 22 16 128 200
Acção 3.6 0 7 0 3 10 50
Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor
II.2.2. Evolução dos indicadores de impacte e de resultado do PO
Foi definido para o POADR um conjunto de cinco indicadores de impacte que têm como
objectivo fornecer informação acerca do nível de concretização das metas estabelecidas
inicialmente, ao longo do período de vigência do Programa.
A análise dos indicadores de impacte do PO evidencia que as metas anuais estabelecidas
têm sido alcançadas apenas parcialmente. Tal facto deriva em parte da circunstância de
estes indicadores, para além de traduzirem os impactes da aplicação do Programa,
espelharem também o comportamento geral da economia nestes últimos anos.
Os indicadores “Relação entre a FBCF e o VABpm (sectoriais)” e “Exportações da
agricultura, silvicultura e agro-indústria” mostraram uma variação negativa, embora no
primeiro indicador seja evidente uma tendência crescente do VAB, correspondente ao
aumento da produção agrícola.
Relativamente ao segundo indicador, verifica-se uma variação negativa, embora pouco
acentuada, situação que segundo o Relatório de Execução do POADR (2004) se deveu
“exclusivamente ao comportamento da componente florestal do sector (silvicultura e
indústria florestal) que apresentou uma quebra, ao contrário do verificado na Agricultura e
Agro-indústria” (cf. op. cit. p. 21).
No caso do indicador “Produtividade do trabalho”, a variação positiva deve-se
essencialmente à diminuição do volume de mão-de-obra agrícola, facto associado à maior
mecanização e à redução do número de explorações agrícolas.
No tocante ao indicador “Rendimento do trabalho”, o rendimento das explorações tem vindo
a apresentar uma tendência crescente (com a excepção de anos em que as condições
climatéricas foram adversas para a actividade agrícola) e, associado, à redução do volume
de mão-de-obra agrícola e aos subsídios à agricultura, verifica-se um aumento no
rendimento do trabalho por UTA.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
30
Quanto ao indicador “SAU sujeita a normas de boas práticas agrícolas” através de projectos
que se destinem à introdução e/ou observância de boas práticas agrícolas, a informação da
área afecta não se encontra, ainda, disponível.
Quadro II.9 - Indicadores de Impacte do PO
2000 2002 2004 Variação Meta
Produtividade do Trabalho* (UTA) (mil €) 4,386 5,468 5,565 0,2 4%-5% anual
Rendimento do Trabalho* (UTA) (mil €) 5,606 6,881 7,281 2,4 4%-5% anual
Relação entre a FBCF e o VABpm (sectoriais) (%) 25,5 26,0 . -2,1 27%-28%
Exportações da agricultura, silvicultura e agro-indústria (mil €) 4583,5 4622 4623 -1,7 3%-5% anual
SAU sujeita a normas de boas práticas agrícolas (%) nd nd nd nd 65%-75%
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor. * Preços correntes (preços base de 1995)
Os indicadores de resultados revelam situações bastante diferenciadas (dados relativos ao
final de 2004), tendo sido os indicadores agrupados em 5 categorias:
� indicadores que já ultrapassam de forma expressiva a meta definida (em alguns
casos em mais do dobro);
� indicadores que ultrapassaram ligeiramente ou estão muito perto de atingir o valor
de referência;
� indicadores que estão com um valor de cerca de metade da meta definida;
� indicador que está muito abaixo da meta estabelecida;
� indicadores para os quais não existem dados que permitam aferir a sua evolução, e o
alcance da meta estabelecida.
� Indicadores de realização física
O Quadro seguinte sintetiza os indicadores de realização física propostos (incluindo já as
alterações efectuadas aquando da Reprogramação Intercalar) e a respectiva quantificação,
a partir dos valores da situação de partida e as metas a atingir em 2006. A quarta coluna
identifica o estado de avanço de cada um dos indicadores para as Medidas analisadas em
profundidade no âmbito deste Estudo.
Quadro II.10 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 1)
Indicadores
Situação
de partida
(1994-99)
Objectivos
2006
Estado de
avanço
2004
Medida 1
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
31
• Número de jovens instalados 4 734 [5.500 –
6.000] 3.373
• N.º de projectos de investimento [em execução]
24 530 [16.000-18.000]
14.185
• Nº de ha de novas plantações (culturas) 35.697 [25.000-30.000]
20.862
Medida 2
• N.º de projectos aprovados [em execução] 444 [450 – 500] 514
• N.º de projectos de modernização [em execução]
320 [315 – 375] 308
Medida 3
• N.º de projectos aprovados [em execução] 4 589 5 000 3.532
• Beneficiação (ha) 163 69 155 000 132.836
• Arborização/rearborização 65 348 90 000 31.659
• Infraestruturas (viária, km) 5 640 8 000 7.764,7
• Nº de projectos de viveiros 25 30 2
• Nº de projectos aquisição equipamentos p/ sementes
- 6 -
• Nº de projectos relativos à cortiça 9 15 22
• Nº de projectos relativos a material lenhoso e gema de pinheiro
177 200 128
• Nº de projectos promoção de mercados e qualificação produção florestais
- 50 10
Medida 6
• Relação Capital de Risco/Capital investido
- [1 para 4] -
• Relação da Garantia de Risco/Capital investido
- [1 para 4] -
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
As principais linhas de leitura dos indicadores de realização física são as seguintes:
� dificuldades para alcançar a meta prevista a nível da Acção 1.1., apesar da redução
do intervalo do número de instalações de jovens agricultores no processo de
Reprogramação Intercalar;
� bom nível de procura de apoios no âmbito da Acção 1.2., que indicia o cumprimento
da meta prevista para 2006, embora à semelhança do que aconteceu para a Acção
1.1. o intervalo também tenha sofrido uma diminuição;
� a Medida 2 ultrapassou já o número de projectos de investimento esperados, embora
não tenha absorvido toda a sua dotação;
� a Medida 3 encontra-se relativamente próxima de atingir as metas estabelecidas
quanto ao número de projectos de investimento, embora alguns indicadores se
encontrem distantes (p.e., arborização/rearborização).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
32
Constata-se, assim, a existência de uma trajectória favorável para o alcance das metas-
-alvo embora existam indicadores que se encontram ainda longe da meta estabelecida, por
razões:
• inerentes ao Programa (crescente limitação dos recursos financeiros disponíveis e
maior exigência nos critérios de selecção); e,
• externas ao Programa (condições de mercado e a vulnerabilidade da floresta aos
incêndios).
Quadro II.11 - Indicadores de realização física para as Medidas analisadas em profundidade (Eixo 2)
Indicadores
Situação de
partida
(1994-99)
Objectivos
2006
Estado de
avanço
2004
Medida 7
• Agricultores e outros agentes do sector/ formandos abrangidos (Acção 7.1.)
80 000 53 000 48.479
• N.º formandos (Acção 7.2.) 20.000 20.714 6.925
• Recursos didácticos (Acção 7.3.) - 120 nd
• Técnicos de formação - 120 nd
Medida 8
• Monitorização de resíduos de pesticidas (nº amostras)
775 400% 280
• Criação de centros de inspecção - 20 -
Medida 9
• Centros de formação especializados modernizados (nº)
51 10-12 -
• Centros de formação envolvidos (nº)
51 30-35 10
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
A leitura do quadro anterior fundamenta as considerações seguintes:
� na Medida 7, particularmente na Acção 7.1., o volume de formandos apresenta já
um volume que se aproxima muito da meta estabelecida; no entanto desconhece-se
o número de pessoas efectivamente abrangidas correspondente àquele volume, o
que pode condicionar o alcance da meta prevista;
� os projectos aprovados no âmbito da Medida 8, permitiram instalar níveis de
conhecimento e de análise que reforçam substancialmente as capacidades existentes
no sentido dos objectivos da Medida;
� A Medida 9 consagrou indicadores centrados na Acção 9.2 (Requalificação das
estruturas formativas) sendo penalizada pelos baixos índices de execução dos
projectos aprovados que, já por si, reflectem uma reduzida dinâmica de absorção
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
33
dos recursos de financiamento, designadamente no segmento dos Centros de
Formação especializados.
No quadro seguinte procede-se à apresentação dos indicadores de resultados esperados
para cada Eixo e Medida. A última coluna dos quadros pretende identificar o grau de
execução de cada um dos indicadores face às metas estabelecidas.
Quadro II.12 - Indicadores de resultados para o Eixo 1
Eixo 1 2001 2002 2003 2004 Chegada Avaliação
Relação entre a variação do produto das unidades apoiadas e a variação média do produto (%)
4,8 12,1 14,5 10,8 2-4
Variação da área irrigável em relação à área irrigada inicial (%)
2,4 2,7 2,9 3,1 3.5-4.7
Peso do investimento em factores ambientais no investimento do Eixo 1 (%)
nd 5,0 5,5 6,4 11-13
Peso do investimento em multifuncionalidade e o investimento do Eixo 1 (%)
nd . . . 4-6
Peso do investimento em infraestruturas e o investimento do Eixo 1 (%)
2,5 8,0 7,7 6,3 6.5-8.5
Peso do investimento imaterial e o investimento do Eixo 1 (%)
nd 4,1 4,0 4,1 8-10
Relação entre os jovens instalados e o número de explorações agrícolas (%)
0,3 0,5 0,7 0,9 1.7-1.9
Relação entre os jovens instalados e o número de beneficiários da cessação (%)
118,4 10,3 7,2 6,5 2.3-2.5
Redução da superfície agrícola utilizada (%)
nd nd nd nd 6-10
Crescimento da superfície florestal (%) nd nd nd nd 5-8 Peso da área florestada na área florestal actual (%)
0,2 0,4 0,6 1,0 2,70
Peso da área florestal beneficiada na área florestal actual (%)
1,0 1,9 2,8 4,0 4,70
Variação das unidades de trabalho nas unidades apoiadas (%)
35,0 35,9 37,3 37,1 0,00
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
Muito acima da meta definida
Sensivelmente igual à meta estabelecida
A meio da meta definida
Muito abaixo da meta definida
Não existem dados
A trajectória de produção de resultados e de contributo para as metas mantém-se, face aos
anos anteriores, dentro dos valores previstos para a trajectória que permite atingir os
objectivos fixados, sendo de destacar como principais traços de comportamento, igualmente
salientados no Relatório de Execução de 2004, os seguintes:
� potencial de crescimento do produto e do emprego nas unidades apoiadas com
valores absolutos muito acima do esperado ainda que as formas de cálculo
aconselhem alguma relativização (variação do produto valorizada a preços correntes
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
34
em ano cruzeiro e que incorpora de forma absoluta a instalação dos jovens, a par da
existência de uma significativa atracção dos projectos por ‘Orientações
técnico-económicas’ (OTE) com maior intensidade do trabalho)2;
� variação do produto potencial muito apreciada na transformação agro-industrial e
agro-alimentar, pese as novas unidades contribuírem com mais de metade da
variação do produto;
� ausência de ligação clara entre a instalação de jovens e a reforma antecipada;
� fraca adesão ao processo de reforma antecipada (516 candidaturas aprovadas em
2001-2004) razão fundamental para o afastamento actual relativamente à meta
desejada para o indicador, já que a ligação directa da instalação de jovens àqueles
processos (110 no período 2001-2004) representa 21,3%, valor implícito próximo da
meta;
� ritmo mais lento do que o esperado nas acções de florestação;
� indicador relativo ao emprego expressando um comportamento que indicia que as
explorações que acedem ao PO se propõem utilizar maior intensidade de trabalho,
facto a que não deve ser alheio um movimento significativo para o objectivo
“reconversão”;
� o indicador relativo à multifuncionalidade centra este objectivo nas dinâmicas de
outras actividades (artesanato, agro-turismo, …) que não foram efectivamente
abrangidas pelas Medidas do Programa.
A leitura dos indicadores constantes do quadro seguinte aponta para uma trajectória de
cumprimento das metas previstas, sendo de referir que no caso dos indicadores associados
à formação de competências os dados de base respeitam a formação concluída.
Os indicadores de resultado estão a ser alcançados, verificando-se mesmo que aqueles que
ainda não atingiram as metas estabelecidas têm registado uma evolução positiva. O
indicador “Relação entre os cursos com objectivos ambientais e o número total de cursos” é
o único que se encontra bastante abaixo da meta definida e com uma linha de evolução que
não permite antever com optimismo o alcance do valor de referência de >=30%. Este
resultado tem a ver com a circunstância de o indicador contabilizar apenas as acções
específicas ou módulos relativos ao ambiente. Finalmente, o indicador referente ao peso dos
Centros especializados nos Centros de Formação apoiados tem uma performance que
2 O Relatório de Execução de 2004 estima que mesmo filtrando os valores associados aos jovens, a variação do produto e rendimento ainda se situa bem acima dos 10%.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
35
reflecte um significativo desinvestimento na rede de Centros do MADRP onde se situam as
unidades formativas especializadas.
Quadro II.13 - Indicadores de resultados para o Eixo 2
Eixo 2 2001 2002 2003 2004 Chegada Avaliação
Intensidade da formação agrícola. Tempo dedicado à formação pelos formandos
. 5,9 8,4 8,3 8
Intensidade da formação agrícola. Peso dos formandos em relação aos potenciais formandos
. 8,6 20,7 33,5 30,70
Peso das mulheres formandas nos formandos
nd 46,0 49,7 48 >=50
Relação entre os cursos com objectivos ambientais e o número total de cursos
nd 25,0 26,1 22,0 >=80
Relação entre os projectos de inovação e os projectos de experimentação/demonstração
44,0 44,0 44,0 40,9 >=30
Relação entre centros de formação especializados apoiados e os centros de formação
2,0 9,8 9,8 9,8 20
Relação entre beneficiários dos serviços agro rurais e o total de agricultores e produtores florestais
9,8 23,3 40,4 43,0 40-60
Relação entre o investimento em factores ambientais e o investimento do Eixo 2
Nd 10,3 7,6 16,3 18-20
Relação entre o investimento em multifuncionalidade e o investimento do Eixo 2
Nd Nd nd nd 8-10
Relação entre o investimento em infra-estruturas e o investimento do Eixo 2
7,5 15,7 14,8 11,7 13-15
Relação entre o investimento imaterial e o investimento do Eixo 2
nd 81,6 84,8 87,7 83-85
Fonte: Relatório de Execução do POADR, 2004, Gabinete do Gestor.
Muito acima da meta definida
Sensivelmente igual à meta estabelecida
A meio da meta definida
Muito abaixo da meta definida
Não existem dados
II.3. Avaliação dos impactes e Questões de Avaliação
Este ponto sistematiza os resultados de duas dimensões analíticas relevantes para a
Actualização da Avaliação Intercalar:
� a problemática dos impactes e efeitos de sinergia; e,
� a resposta às questões de avaliação comuns e específicas.
II.3.1. Avaliação dos Impactes do Programa
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
36
O estudo de impactes nesta fase baseia-se numa avaliação de impactes e efeitos de
sinergia, associando os objectivos do QCA III com os objectivos estratégicos das políticas de
agricultura e de desenvolvimento rural (com forte ressonância nos Eixos/Medidas e na
dotação financeira do Programa, enquanto colunas de uma matriz de notação de impactes).
A avaliação do contributo das Medidas do POADR para os "objectivos de nível QCA", bem
como a avaliação dos seus impactes incorpora duas vertentes analíticas que reflectem,
complementarmente, a intensidade e a qualidade dos contributos. Ou seja, trata-se de fazer
convergir resultados e análises de base quantitativa (via exploração da informação de
realização física existente no sistema de informação) com análises de carácter qualitativo –
visões/opiniões, resultante do trabalho de Actualização da Avaliação Intercalar.
As matrizes simples seguintes constituem a base para sustentar este exercício de avaliação:
• na primeira matriz foram retidos os objectivos de nível QCA com relevância para o
POADR, os quais são cruzados em termos de intensidade com Objectivos dominantes
da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR).
• a segunda matriz recupera na integra uma sistematização elaborada na Avaliação
Intercalar, na qual são relacionados os Objectivos do QCA com os impactes
específicos definidos para o POADR e as Medidas que contribuem de forma relevante
para cada um destes objectivos; esta tabela foi construída com base em dados de
programação, nomeadamente, os objectivos de cada Medida e a tipologia de
projectos;
• a última matriz consiste em analisar de forma combinada a informação contida
nestas duas tabelas com a informação gerada pelos Estudos de caso e entrevistas,
fazendo-se a apreciação do contributo efectivo de cada Medida para cada um dos
objectivos do QCA, com a devida fundamentação.
Quadro II.14 - Objectivos de nível QCA III vs. Objectivos dominantes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural (EADR)
Compe-titividade
Multifuncio- nalidade
Qualidadade/ /inovação
Valorização território
Condições vida e trabalho
Organização
Reforço da empregabilidade e elevação do nível de qualificação dos recursos humanos
Médio Médio Médio Fraco Forte Fraco
Reforço da inclusão social Forte Fraco Fraco Médio Médio Forte
Melhoria da qualidade de vida
Médio Médio Fraco Médio Forte Médio
Aumento da produtividade Forte Forte Forte - Fraco Médio
Reforço da inovação Médio Médio Forte - Fraco Médio Melhoria da integração em redes globais
- - - - - -
Qualificação das Áreas Metropolitanas
- - - - - -
Qualificação dos espaços rurais
Médio Médio Fraco Forte Fraco Médio
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
37
Reforço dos sistema urbano - - - - - - Legenda: +++ Forte, ++ Médio, + Fraco, - sem contributo
A matriz seguinte ensaia, com as limitações assinaladas em sede de Avaliação Intercalar,
um cruzamento entre os objectivos do QCA, os impactes específicos do Programa e as
Medidas/Acções que, de modo predominante, contribuem para os impactes identificados.
Impactes das Medidas/Acções que contribuem para os impactes específicos do Programa
Objectivos do QCA Impactes específicos do POADR
Medidas/ /Acções do POADR
Melhorar as competências e qualificações dos activos do sector. 7.1
Melhorar as competências profissionais de agricultores e trabalhadores envolvidos em projectos financiados pelo POADR e pela Medida AGRIS, em intervenções do RURIS ou abrangidos pelas OCM.
7.1 e 7.3
Aumentar a capacidade empresarial e a capacidade técnica dos agricultores, proprietários florestais, trabalhadores e outros agentes dos sectores agrários e florestal.
7.1 e 10
Reforçar a capacidade técnica, pedagógica e cientifica dos formadores e dos quadros técnicos dos sectores agrícola e florestal.
7.2
Promover/proteger o emprego a partir da instalação de jovens agricultores.
1.1
Reforço da empregabilidade e elevação do nível de qualificação dos recursos humanos
Contribuir para manter/aumentar o emprego. 1.2 e 2
Promover a melhoria das condições de vida das populações rurais. 1.1, 1.2, 3.1, 3.2, 3.4, 3.5,
7.1 e 10 Reforço da inclusão social
Melhorar o acesso e a participação das mulheres no mercado de trabalho. 7.1
Melhorar as competências profissionais de agricultores e trabalhadores envolvidos em projectos financiados pelo POADR e pela Medida AGRIS, em intervenções do RURIS ou abrangidos pelas OCM.
7.1 e 7.2
Melhorar a utilização dos factores de produção nas explorações. 1.1., 1.2, 8, 9.1
Aumentar a competitividade dos produtos agrícolas através da melhoria e da racionalização da respectiva transformação e comercialização.
2
Aumentar a competitividade e o valor acrescentado dos produtos agrícolas, melhorando a respectiva qualidade.
2
Preservar ou melhorar os recursos silvícolas, nomeadamente influenciando o uso do solo e a estrutura e qualidade das espécies em crescimento.
3
Reforçar as capacidades técnicas e tecnológicas das empresas agro-transformadoras.
9.1
Renovação do tecido empresarial agrícola. 1.1., 1.2 e 3
Apoiar o investimento integrado, em reforço da cadeia de valor. 2 e 3
Incentivar a qualidade e a sustentabilidade ambiental. 1.1, 1.2, 3, 8
Melhorar as condições infra-estruturais da economia rural 4 e 5
Aumento da produtividade
Protecção do ambiente rural. 5
Melhorar e reforçar os serviços prestados pelas infraestruturas tecnológicas
9.1
Aumentar a competitividade e o valor acrescentado dos produtos agrícolas, melhorando a respectiva qualidade.
2
Aumentar os processos de transferência de tecnologia. 9.1
Requalificar e modernizar as unidades formativas da Rede de Centros de Formação Agrária.
9.2
Reforço da inovação
Aumentar o investimento imaterial. 8 e 10
Melhorar as condições infra-estruturais da economia rural. 1.1, 1.2, 4 e 5
Melhorar as práticas culturais agrícolas inócuas para o ambiente. 8 e 10
Qualificação dos espaços rurais
Melhorar as funções ecológicas das florestas através da sua sanidade e vitalidade.
3
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
38
Melhorar adequadamente as funções de protecção da gestão florestal. 3
Protecção do ambiente rural. 5
A terceira Matriz desenvolve uma análise mais fina da cadeia de impactes ventilada pelo
conjunto de Medidas do POADR, em termos de contributos para os objectivos de nível QCA.
O preenchimento desta Matriz constituiu uma tarefa técnica mais delicada pela diversidade
de dimensões analíticas em causa. O instrumento mobilizável para este perfil de análise é a
Matriz de Notação de Impactes e o seu preenchimento, em termos de intensidade e
qualidade, resulta da análise dinâmica das respostas às questões-chave de avaliação,
função dos resultados originados pelos instrumentos de inquirição (inquéritos aos projectos
e estudos de caso, sobretudo), comportamento das variáveis económicas de referência, e
pela opinião resultante dos níveis de conhecimento do conjunto de peritos que integram a
Equipa de Avaliação.
Quadro II.15 - Contributos das Medidas do POADR para os objectivos de nível QCAIII
Objectivos (Nível QCA III)
POADR (Medidas)
Reforço Empregab. e Elev. Nível Qualif. RH
Reforço da
Inclusão Social
Aumento da Produtividade
Reforço da inovação
Qualificação dos Espaços
Rurais
Eixo 1 – Melhorar a Competitividade Agro-Florestal e a Sustentabilidade Rural Medida 1 - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações
+ ++ +++ - ++
Medida 2 - Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas
++ - +++ +++ -
Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas
- + ++ - ++
Medida 4 - Gestão e Infra-estruturas Hidro-Agrícolas
- - ++ - ++
Medida 5 - Prevenção e Restabelecimento do Potencial de Produção Agrícola
- - +++ - ++
Medida 6 - Engenharia Financeira*
++ + +++ +++ +++
Eixo 2 – Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais Medida 7 - Formação Profissional
+++ ++ ++ - -
Medida 8 - Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração
- - ++ +++ ++
Medida 9 - Infra-Estruturas Formativas e Tecnológicas
- - + + -
Medida 10 - Serviços Agro- -Rurais Especializados
++ ++ - +
(*) Efeitos potenciais Legenda: +++ Forte, ++ Médio, + Fraco, - sem contributo
II.3.2. Questões de Avaliação – elementos de resposta
O exercício de resposta às Questões de Avaliação comuns acompanhadas de Indicadores
seleccionados pela DGAGRI é apresentado com detalhe no Anexo C. Neste ponto procede-se
a uma sistematização sintética dos principais elementos de resposta agregados por Medida.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
39
1. MEDIDA 1. Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações
� os índices de melhoria das práticas ambientais nas explorações beneficiárias tem
vindo a evoluir positivamente na fase de execução dos projectos;
� os custos de 1ª instalação são insuficientemente cobertos pelas ajudas dados os
meios exigidos pelo acesso à terra e pelos outros investimentos em capital fixo;
� a ajuda a instalação não regista um contributo efectivo para a antecipação da cessão
das explorações, pelo que a instalação de jovens associada à cessão da exploração
continua a ter uma expressão marginal, além de que através do processo de
inquirição deduz-se que a cessão das explorações se dá maioritariamente a favor de
parentes, informação confirmada nos Estudos de Caso realizados;
� os níveis de protecção do emprego são satisfatórios nas explorações apoiadas, sendo
limitadas as situações de trabalho profissional para além da actividade na exploração
(um em cada sete beneficiários);
� o aumento do rendimento dos agricultores beneficiários tem oscilado entre 10 e
12%, a par da redução dos custos de produção;
� os resultados dos inquéritos apontam para o impacte positivo que o projecto de
investimento teve sobre a exploração agrícola a nível da melhoria das condições de
vida, de trabalho e de produção;
� os investimentos não contemplaram, de forma relevante, objectivos de reconversão
e introdução de produções diferenciadas.
(Conforme se assinala no Anexo C, parte dos Indicadores estabilizados nos Documentos da
CE não são possíveis de estimativa revelando-se necessário criar dispositivos eficazes de
acompanhamento das situações pós-projecto para recolher informação fiável de resultados
e impactes efectivos dos projectos de investimento apoiados, situação aliás extensiva aos
projectos de carácter produtivo apoiados nas Medida 2 e 3).
2. MEDIDA 2. Transformação e Comercialização de produtos Agrícolas
� os resultados dos inquéritos apontam para níveis elevados de melhoria de eficiência
produtiva e da gestão dos factores de produção, a par da redução dos custos de
produção;
� os níveis de utilização da capacidade das estruturas de comercialização e
transformação situa-se predominantemente acima dos 75%;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
40
� a melhoria da eficiência dos canais de distribuição é apontada como resultado do
investimento por uma em quatro empresas beneficiárias;
� a melhoria da qualidade e segurança alimentar dos produtos constitui um
vector-chave da decisão dos investimentos e quatro em cada cinco empresas
beneficiárias indica aumentos da produtividade e qualidade como resultado directo
do investimento;
� existe uma tendência para a criação de postos de trabalho com carácter permanente
e mais de quarenta por cento das empresas beneficiárias aumentou efectivamente o
emprego;
� os investimentos não integraram de forma relevante objectivos de melhoria de
condições de higiene e bem estar e de protecção do ambiente, embora nos Estudos
de caso os beneficiários admitam que a redução de efeitos negativos nesses
domínios tenham sido um dos motivos de candidatura.
3. MEDIDA 3. Desenvolvimento Sustentável das Florestas
� os efeitos centram-se fundamentalmente no aumento de áreas beneficiadas e menos
nas áreas arborizadas, bastante aquém das metas estabelecidas. Uma conclusão que
os inquéritos confirmam (apenas 9% dos beneficiários indica uma motivação objecto
de aumento da áreas florestal);
� os efeitos sobre o emprego e outras funções e condições socio-económicas são
relativamente limitados reflectindo uma fragmentação da cadeia de valor nos
territórios florestais com redução acentuada dos índices de valor acrescentado local;
� a manutenção e melhoria das funções de protecção da gestão florestal avançam
lentamente tendo atingido cerca de dois por cento da área intervencionada;
� os níveis de rerborização pós-incêndio (um dos indicadores de desenvolvimento das
funções ecológicas das florestas) permanecem muito reduzidos, condicionando
igualmente a promoção das funções produtivas das propriedades florestais.
4. MEDIDA 7. Formação Profissional
� as competências profissionais adquiridas contribuíram para melhorar a situação dos
formandos num contexto de reorganização das actividades nas explorações limitando
os potenciais efeitos negativos, em termos de manutenção de emprego;
� o acesso à formação e a fixação de novas competências nas empresas e explorações
agrícolas é considerado pelas entidades beneficiárias como um contributo para a
sustentabilidade económica dessas unidades económicas.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
41
CAPÍTULO III AVALIAÇÃO ESPECÍFICA DO PROGRAMA E ESTUDOS DE APROFUNDAMENTO
Este Capítulo contém os elementos de análise aprofundada de temas/intervenções
específicas, uma análise centrada em Medidas consideradas de importância estratégica e
para as quais se pretende um conhecimento mais detalhado a partir de uma análise
sistemática de um conjunto de dimensões, designadamente a concepção, a
operacionalização e os resultados.
O Capítulo desenvolve-se em dois grandes sub-capítulos: (i) o primeiro, dedicado à
avaliação extensiva das Medidas seleccionadas (Medidas 1, 2, 3, 7, 8 e 9); e (ii) o segundo,
dedicado ao aprofundamento de temas relevantes.
III.1. ANÁLISE EM PROFUNDIDADE DE MEDIDAS E ACÇÕES DO PROGRAMA
Este sub-capítulo apresenta as versões de síntese do trabalho de análise específica/em
profundidade das Medidas seleccionadas, devendo ser lido conjugadamente com as versões
desenvolvidas dessas análises constantes do Anexo D.
A informação empírica de suporte à análise específica das Medidas seleccionadas,
fundamentalmente os apuramentos dos resultados dos Inquéritos, encontra-se organizada
no Anexo E.
MEDIDA 1. MODERNIZAÇÃO, RECONVERSÃO E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPLORAÇÕES
A análise da eficácia da Medida 1 assenta essencialmente nos seguintes fluxos de
informação: (i) elementos de realização física e financeira que constam dos Relatórios de
Execução do POADR; (ii) informação recolhida no âmbito da inquirição de beneficiários; (iii)
realização de Estudos de Caso; e, (iv) condução de entrevistas com os intervenientes do
Programa.
1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência da Medida
As mudanças que afectaram o POADR desde a Avaliação Intercalar (2003) e, em particular,
a Medida 1, resumem-se fundamentalmente à Reforma da PAC, às alterações da política
sectorial nacional e à Reprogramação Intercalar do Programa. Estas questões induziram
contornos diferentes no tocante às opções dos produtores agrícolas.
Os impactes da introdução das medidas consagradas na reforma da PAC no sector agrícola
nacional são, ainda, uma incógnita. De um modo geral crê-se que a Reforma da PAC venha
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
42
a estabelecer alterações profundas nos sistemas produtivos destacando-se, nos pontos
seguintes, os principais elementos caracterizadores dessas alterações:
g Criação de oportunidades de reconversão dos sistemas de produção agrícola vs.
riscos de abandono da produção e das áreas agrícolas.
g Manutenção dos sistemas de produção agrícola, actualmente dominantes.
Ainda que o processo de aplicação desta Reforma venha a decorrer de forma regular e de
nada se ter alterado nos territórios, este novo Quadro influenciará fortemente a formulação
do novo Plano de Apoio ao Sector Agrário e ao seu Desenvolvimento Rural.
No âmbito do POADR, O Estudo de Avaliação Intercalar agregou um conjunto de
recomendações que se afigurou útil para a atribuição das reservas de eficiência e de
programação, com o consequente reforço financeiro da Medida.
Quadro III.1 - Alterações da dotação financeira da Medida 1
Ano de 2003 g Reforço de 7.500 mil Euros do FEOGA-O e 2.500 mil Euros do CPN
procedentes da Medida AGRIS do PORLVT, no ano de 2003;
g Redução da programação financeira em 5.000 mil Euros do FEOGA-O e 1.666.667
Euros do CPN, para reforço da Medida 5 na sequência dos incêndios.
Ano de 2004 g Reforço das Acções 1.2 e 1.3 no quadro da reprogramação associada à
reserva de eficiência e de programação em 41.289.151 Euros.
Os ajustamentos introduzidos na Medida 1 tiveram como principais objectivos responder a
necessidades de adequação dos apoios à instalação de jovens agricultores, perante as
dificuldades de cumprimento dos objectivos e tendo em conta a nova regulamentação
comunitária; as necessidades relativas à limitação dotação financeira da Acção 1.2., com o
estabelecimento de critérios de selecção mais restritos; e, no caso da Acção 1.3., para
solucionar o enquadramento de projectos empresariais/estruturantes com grande dimensão
e potencial efeito estratégico nas regiões onde venham a ser executados.
Na sequência do processo de Reprogramação Intercalar, destacam-se os seguintes
ajustamentos específicos em sede de Complemento de Programação, em Dezembro 2004:
Acção 1.1. Apoio à Instalação de Jovens Agricultores
g Reforço dos incentivos à instalação de jovens agricultores e aos investimentos por
eles promovidos;
g Apoio à primeira instalação de jovens agricultores a tempo parcial;
g Aumento do limite da bonificação de juros e das taxas de co-financiamento.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
43
Acção 1.2. Apoio ao Investimento nas Explorações Agrícolas
g Maior exigência, a nível dos critérios de selecção das candidaturas, fomentando a
diferenciação positiva de actividades consideradas prioritárias no quadro da política do
sector (ambiente e bem-estar animal);
g Possibilidade de candidatura a esta Acção por parte de explorações agrícolas que
tenham beneficiado de ajudas no âmbito da Medida AGRIS, quando tenham atingido uma
dimensão económica de 8 UDE;
g As despesas elegíveis passam a incluir os custos associados ao cumprimento de
novas normas ambientais, de higiene e bem-estar animal bem como despesas relativas a
processos de certificação de qualidade e HACCP.
Acção 1.3. Acções inovadoras de desenvolvimento e melhoria de infra estruturas de suporte
ao desenvolvimento da agricultura
g Acção que assume um carácter piloto e que tem como objectivo a promoção do
desenvolvimento de actividades e práticas potenciadoras do aproveitamento das condições
edafo-climáticas regionais;
g Visa o apoio investimentos relativos à infra estruturação de solos agrícolas com vista
à sua disponibilização em boas condições de exploração moderna e competitiva. O apoio
contempla uma forma integrada.
2. Dinâmicas de realização da Medida
2.1. Dinâmicas de execução financeira
A análise da execução vai incidir, apenas, nas Acções 1.1. e 1.2. pelo facto de a Acção 1.3.
não registar, ainda, candidaturas aprovadas.
A execução da Medida apresenta níveis muito satisfatórios quer a nível físico com 17.558
projectos de investimento aprovados, dos quais cerca de 39% se encontram executados,
quer a nível financeiro com 58,7% de despesa realizada face à programada. Esta dinâmica
tem contribuído positivamente para os resultados globais do Programa, a Medida continua a
ser considerada o “motor” do POADR, representando 49,9% do volume total de projectos
aprovados no Programa, 39,0% da despesa pública aprovada e 48,4% da despesa pública
executada.
A despesa executada representou 58,7% da programação, sendo que o seu desempenho
face às aprovações atingiu 67,9%. Esta análise reflecte já as alterações de dotação
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
44
financeira de que a Medida 1 tem vindo a ser alvo. Até ao final de 2004, a evolução da
Medida registou 86,51% da programação comprometida, resultado que dependeu, em
grande parte, das aprovações que ultrapassaram as tranches de 2000/04. A Acção 1.2
manteve um ritmo equilibrado de compromissos e apresenta valores muito próximos do
esgotamento da dotação programada; a Acção 1.1 manteve um nível de compromisso
abaixo do esperado .
2.2. Dinâmicas de execução física
No âmbito da aprovação de projectos no âmbito da Medida 1, há a assinalar:
g a alteração da tendência negativa que tem vindo a registar-se no âmbito da
instalação de jovens agricultores, tendo ganho peso face aos anos anteriores;
g a redução do ritmo de aprovação de projectos na Acção 1.2., facto que se deveu ao
esgotamento da dotação financeira em várias regiões e ao estabelecimento de novas
prioridades para a aprovação de projectos de investimento.
O peso relativo do volume de projectos nas regiões manteve-se ao longo do período de
vigência do Programa com um maior peso da Região Norte , seguida da Região Alentejo e a
Região Lisboa e Vale do Tejo.
Em síntese, constata-se que as tendências gerais não se alteraram ao longo da vigência do
Programa. A única alteração que se mostrou relevante foi a diminuição do volume de
projectos aprovados, uma alteração que derivou da menor disponibilidade financeira da
Medida 1, concentrada em Lisboa e Vale do Tejo onde foram suspensas as candidaturas.
3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida 1
Neste ponto, a avaliação deve permitir responder a um conjunto de indicadores definidos
através daquele perfil de informação formal, enriquecido com os resultados da recolha de
informação primária.
Relativamente à dimensão das explorações agrícolas beneficiárias da Medida 1, tem-se
assistido a uma constância das características de acesso, sendo que a dimensão das
explorações depende da estrutura fundiária das regiões. Também se continua a verificar o
acesso de um grande volume de explorações com uma dimensão económica inferior a 6
UDE . Todavia a influência do PO tem vindo a demonstrar-se, de forma clara, na redução da
proporção de explorações com dimensão económica inferior a 6 UDE e no aumento, cada
vez mais significativo, de explorações que se encontram nos escalões superiores.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
45
Nos pontos seguintes, identificam-se as grandes linhas de estruturação da análise da
eficácia desta Acção segundo cinco critérios de análise. Esta análise assenta essencialmente
na informação qualitativa recolhida no processo de inquirição e na realização de Estudos de
Caso, sendo complementada com informação contida nos Relatórios de Execução do
POADR.
g Competitividade
A análise da competitividade baseia-se na análise do padrão dos objectivos dominantes dos
projectos de investimento material, sobretudo se ocorreram melhorias que permitam a
sustentabilidade económica das explorações beneficiadas pelas ajudas.
Os projectos de investimento podem ter mais que um objectivo dominante, pelo que, no
âmbito dos dados constantes dos relatórios de Execução, se deve ter em conta a frequência
dos objectivos e não o seu número absoluto. O objectivo “reorientação/reconversão” tem
vindo a ganhar terreno relativamente ao objectivo “modernização”, com disparidades
regionais: a Região Norte é a que mais contribui para o objectivo “modernização” e as
restantes regiões para o objectivo “reorientação/reconversão”.
A grande maioria dos beneficiários inquiridos referiu que o motivo que os levou a apresentar
a candidatura à Medida 1 foi o aumento da capacidade produtiva, seguido da redução dos
custos de produção e do objectivo inovação tecnológica/modernização, um leque de
elementos indispensáveis aos ganhos de competitividade das empresas agrícolas. Além de
que o facto de grande parte dos beneficiários (46,9%) ter iniciado a execução do projecto
antes da sua aprovação, faz crer que existiu a intenção de investir mesmo que não se desse
a aprovação da candidatura.
A natureza do investimento centra-se, principalmente, na aquisição de máquinas e
equipamentos (tractor e alfaias agrícolas mas também equipamento específico de rega),
confirmando a informação constante nos Relatórios de Execução do POADR.
O quadro seguinte sistematiza os impactes mais importantes que o projecto de
investimento teve sobre as explorações agrícolas dos beneficiários inquiridos.
Quadro III.2 - Impactes que o investimento teve sobre a exploração agrícola
Impactes % Casos
Modernizou a sua exploração/adaptou-se às mudanças tecnológicas do sector 70,9
Introduziu novas técnicas no processo produtivo 36,4
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
46
Introduziu novas actividades na exploração 22,5
Aumentou a produtividade da exploração 64,2
Reduziu os custos de produção 57,8
Aumentou o rendimento da exploração 58,2
Reforçou a sua capacidade empresarial 15,8
Aumentou a competitividade da exploração 32,0
Melhorou a qualidade comercial dos produtos agrícolas 14,8
Adquiriu uma maior preocupação com a preservação do meio ambiente 30,6
Melhorou as condições de vida, de trabalho e de produção 47,6
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Medida 1 – Acção 1.2., IESE, 2005.
Embora se possa entender, através dos dados anteriores , que os projectos de investimento
apoiados pelas Acções da Medida 1 contribuem para o aumento da competitividade das
explorações agrícolas, grande parte dos inquiridos refere que o sucesso da exploração
depende de outros factores que não se encontram directamente associados aos
investimentos realizados, ou seja, que não se incluem no processo produtivo propriamente
dito.
São várias as condicionantes internas e externas à exploração que limitam o sucesso das
explorações agrícolas. De entre as internas salienta-se a zona onde a exploração se
encontra instalada e a falta de apoio técnico, além das condições de mercado e o ambiente
onde ocorre a comercialização dos produtos. As condicionantes externas mais apontadas
foram as mudanças nas políticas públicas e comunitárias do sector agrícola, o agravamento
da concorrência externa e a falta de uma estratégia global de modernização e inovação do
sector agrícola.
g Integração em fileiras produtivas
Este ponto apresenta a caracterização do funcionamento das explorações agrícolas dos
beneficiários inquiridos no interior da cadeia produtiva em que estão inseridas e numa
descrição das relações contratuais com os agentes económicos que aí actuam, a montante e
a jusante.
Grande parte dos agricultores inquiridos efectuam o escoamento dos seus produtos através
de Associações ou Organizações de agricultores e/ou através de intermediários. No entanto,
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
47
67,1% dos inquiridos refere não ter uma relação contratual estabilizada com as entidades
que asseguram o escoamento dos produtos; apenas 26,3% refere ter essa relação
contratual com base anual.
Este perfil demonstra a insegurança a que os produtores estão sujeitos no tocante ao
escoamento das suas produções. Aliás, grande parte dos inquiridos indicou dificuldades no
escoamento dos produtos, na valorização dos produtos junto do mercado (prática de baixos
preços no produtor), bem como a forte concorrência (entende-se interna e externa), como
as principais razões para que as explorações se encontrem numa situação média, em
detrimento de uma boa ou muito boa situação. No entanto, através dos resultados do
Inquérito, concluiu-se que os beneficiários não utilizaram o investimento para melhorar a
componente comercialização das suas produções (cf. quadro seguinte).
Quadro III.3 - Impactes que o projecto de investimento teve
sobre a exploração agrícola
Impactes % Casos
Introduziu uma produção diferenciada 3,7
Introduziu novas formas de comercialização e distribuição dos produtos agrícolas 3,5
Introduziu técnicas de manipulação, conservação, primeira transformação dos produtos
agrícolas 5,4
Certificação dos produtos agrícolas 2,5
Adaptação da oferta de produtos à região onde se insere a exploração agrícola 4,6
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Medida 1 – Acção 1.2., IESE, 2005.
g Profissionalização
O grau de adopção de técnicas de gestão nas explorações agrícolas é ainda incipiente,
variando consoante a dimensão (ha) e a actividade das explorações agrícolas. O método
mais utilizado para a gestão das explorações agrícolas pelos beneficiários de projectos de
investimento na Medida 1 é a contabilidade normal e, pelo que se entendeu nos estudos de
caso realizados, os beneficiários recorrem a empresas privadas para assegurar essa
componente .
A inexistência de uma gestão profissionalizada, numa óptica técnica e empresarial, em
grande parte das explorações agrícolas, condiciona os modos de funcionamento e os
processos de decisão, essencialmente baseados na tradição produtiva da exploração. As
decisões são, por vezes, tomadas no sentido da garantia do escoamento do produto através
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
48
da associação ou de intermediários que actuam na região, embora tal opção não signifique
bons negócios. A baixa capacidade técnica das explorações agrícolas não permite introduzir
ou intensificar a vertente empresarial a nível da economia da exploração agrícola.
A falta de mão-de-obra especializada (e a que existe a custos extremamente elevados) e de
apoio técnico, constitui uma das maiores condicionantes para obter bons resultados nas
explorações agrícolas. Cerca de dois terços dos inquiridos recorre a prestadores de serviços
para auxílio nas actividades da exploração, principalmente serviços associados à colheita
(70,2% dos casos) e outras operações culturais (40,1%) e transporte e logística (31,0%).
g Observância de práticas ambientais
Esta análise tem como objectivo avaliar o contributo que a Medida 1 deu para um melhor
conhecimento empresarial das práticas e normas ambientais, bem como as alterações que
apoiou nestes domínios.
Embora os objectivos dominantes dos projectos de investimento relativamente à produção
biológica e à componente ambiental tenham uma expressão residual (segundo os Relatórios
de Execução do POADR, menos de 1% dos beneficiários tem esse objectivo aquando da
candidatura a projectos de investimento), o processo de inquirição revelou que 97,3% dos
inquiridos têm conhecimento e aplicam as boas práticas agrícolas. No entanto este resultado
não se deve aos apoios da Medida mas sim ao Programa RURIS, sendo que 76,8% dos
inquiridos referiu receber ajudas no âmbito das Medidas Agro-ambientais (MAA).
g Apoio técnico/formação
Cerca de 60% dos inquiridos referiu ter frequentado acções de formação profissional
agrícola, considerando-as úteis para o desenvolvimento da actividade, tendo aplicado os
conhecimentos adquiridos com êxito. As áreas de formação com maior frequência de
respostas pertencem à produção e protecção integrada (65,7%). O grande número de
frequências registadas está intrinsecamente relacionado com a obrigatoriedade de
frequência deste tipo de acções de formação para aceder às ajudas no âmbito do Programa
RURIS; todavia, apenas 40,4% dos inquiridos mencionou este motivo para frequentar a
formação profissional.
Os outros motivos apontados referem-se à aquisição de competências que melhor
capacitem os empresários agrícolas para responder às mudanças tecnológicas do sector, e
outras específicas na área da protecção ambiental e para actualizar/reciclar os seus
conhecimentos (31,3%. 33,9% e 38,4%, respectivamente).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
49
O apoio técnico surge muitas vezes do lado das associações/organizações de agricultores
(algumas beneficiárias da Medida 10). Desta forma, como perto de 90% dos inquiridos são
associados e partindo do princípio que todos os agricultores que auferem de ajudas no
âmbito das MAA têm apoio técnico, pode inferir-se que a maioria dos beneficiários tem
apoio técnico, facto confirmado nos Estudos de Caso realizados .
4. Balanço e Recomendações
A execução da Medida 1 tem-se processado globalmente de forma regular e em
conformidade com os objectivos que lhe foram inicialmente atribuídos. A adesão dos
agricultores tem-se traduzido num número elevado de candidaturas e as intenções
demonstradas levam a crer que assim deverá acontecer também durante a fase final do
Programa.
A Acção 1.1. revela contudo níveis abaixo do previsto uma vez que, a manter-se o número
médio de projectos dos últimos quatro anos, no final do Programa o volume de instalações
não deverá ultrapassar 82% a 90% da meta que, entretanto, foi fixada em baixa (5.500-
6.000 novas instalações), o que é manifestamente insuficiente para as necessidades de
rejuvenescimento da agricultura portuguesa.
O perfil de investimento tem-se mantido em geral sem grandes alterações, com uma forte
predominância de máquinas e equipamentos, poucos melhoramentos fundiários e
insuficiente inovação empresarial, produtiva e tecnológica. Em suma, tem prevalecido uma
preocupação de produtividade, em prejuízo de outros objectivos e orientações da PAC.
A diferenciação na implantação regional do POADR tem acompanhado de algum modo o
mapa das estruturas agrárias e dos sistemas de produção, continuando a demonstrar uma
continuidade na tipologia de acesso ao Programa.
A idade avançada da maior parte dos agricultores portugueses, a sua falta de formação e as
dificuldades de adaptação a um contexto económico desfavorável faz com se torne difícil
mudar os comportamentos adquiridos e a atitude perante o risco. Pela sua forma de
avaliação casuística o POADR não tem conseguido contribuir, de forma perceptível, para
reorientar os conteúdos dos projectos candidatados, acautelando situações de inviabilidade
económica, actual ou a prazo, apenas na vertente do projecto de investimento apresentado,
não tendo em conta as principais condicionantes internas e externas às explorações
agrícolas.
No relacionamento dos beneficiários com os serviços oficiais continua a verificar-se que as
funções de carácter executivo do IFADAP têm sido desempenhadas de modo a assegurar
cabalmente a apreciação das candidaturas e a execução das operações financeiras, que são
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
50
as tarefas essenciais. Apesar da proximidade geográfica dos serviços das DRA, persiste ou
agrava-se o seu afastamento relativamente a este processo capital de apoio ao
investimento, quer no que toca ao aconselhamento dos agricultores, quer no que toca ao
acompanhamento técnico dos projectos, tarefas de desenvolvimento e assistência técnica
que actualmente se encontram do lado das Associações e Organizações de agricultores.
Este aspecto é tanto mais grave quando o agricultor se vê perante fortes exigências de
carácter normativo e processual na apresentação das candidaturas, as quais ultrapassam
largamente as suas qualificações médias e a sua capacidade de preenchimento expedito de
requisitos.
Esta situação não facilita a redução dos prazos de resposta nem permite atenuar as graves
debilidades estruturais de que o sector padece. Os apoios ao investimento foram-se
ajustando, na prática, com estruturas agrárias e atitudes que seria indispensável modificar.
Em termos de balanço, cerca de dois em cada três dos inquiridos considera que o Programa
responde às necessidades dos agricultores em Portugal e admite apresentar uma nova
candidatura. No entanto, evidenciam algumas alterações consideradas importantes para
serem objecto no próximo Programa dedicado ao sector agrícola.
Quadro III.4 - Alterações consideradas importantes para um próximo Programa para o
sector agrícola
Alterações % casos
Alargamento das elegibilidades 55,2
Concentração dos apoios em determinadas regiões 29,5
Aumento dos apoios aos jovens agricultores 28,6
Deve manter-se como está 8,1
Outras. 17,6
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Medida 1 – Acção 1.2., IESE, 2005.
Relativamente à introdução do Regime de Pagamento Único (RPU), os inquiridos referiram
com maior frequência os impactes seguintes: risco de abandono de terras agrícolas (68,1%
dos casos); redução do rendimento dos produtores (53,0%); e, redução da produção com
a eventual importação de cada vez mais produtos estrangeiros (73,4%).
As situações que os empresários agrícolas inquiridos admitem no caso da introdução da
medida de desligamento das ajudas à produção, são as seguintes: continuar a produção da
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
51
mesma forma porque tem o sistema produtivo completamente organizado (43,8%) e
continuar a produção da mesma forma porque tem mercado para escoar o produto
(38,7%). Pelo que se pode inferir que existe pouca abertura à reconversão e diversificação
das produções agrícolas por parte dos inquiridos.
Num contexto de cumprimento (financeiro e material) das metas estabelecidas, convém
realçar questões que prefiguram áreas de reflexão e actuação futura:
g Racionalidade económica e estratégia dos investimentos: actualmente assiste-se à
persistência de padrões de investimento que mantêm sistemas de produção que não
propiciam o ajustamento gradual a uma PAC em constante mutação;
g Regulação e apoio técnico no sentido de orientar os potenciais beneficiários a apostar
em actividades mais sustentáveis, quer do ponto de vista de rentabilidade económica, quer
do ponto de vista da adaptação às condições edafo-climáticas da região onde se insere;
g Profissionalismo na gestão das unidades produtivas: actualmente denota-se uma
gestão incapaz quer no âmbito técnico, quer no âmbito económico e financeiro para fazer
face aos novos contornos do mercado;
g Associação entre instalação de jovens agricultores e cessação de actividade,
promovendo assim uma transferência equilibrada das explorações agrícolas entre gerações.
Deste modo apresentam-se em resumo as seguintes recomendações sobre esta Medida no
sentido de ajustar esta área de intervenção no período posterior a 2006:
g simplificação dos formulários de apresentação das candidaturas e dos pedidos de
pagamento;
g melhoria das relações entre os diversos serviços intervenientes de modo a não pôr
em causa o cumprimento do calendário de execução do projecto ;
g análise da possibilidade de criação de sociedades agrícolas entre os jovens
agricultores e as respectivas famílias, alargando para tal a elegibilidade dos beneficiários;
g alteração da lógica de atribuição dos prémios de instalação dos jovens agricultores,
p.e., atribuindo um prémio quando estiver assegurada a continuidade da exploração ao fim
dos 5 anos e/ou aumentando as taxas de majoração;
g elaboração de uma avaliação rigorosa sobre os factores de sucesso/insucesso na
instalação de jovens agricultores, completando os elementos que eventualmente sejam
apresentados pelo estudo entretanto elaborado para os QCA I e II;
g incentivo à elaboração de guias indicativos com a sistematização, selecção de
alternativas e aproximação às oportunidades de investimento de um conjunto de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
52
actividades agrícolas rentáveis para cada uma das tipologias de territórios que Portugal
encerra através dos apoios concedidos pela Medida 10 – Serviços agro-rurais;
g melhoria da imagem do sector, nomeadamente através da apresentação de
conjuntos de medidas e mecanismos de apoio que permitam reduzir a sua aparente
dispersão, dar forma a acções conjugadas e dirigidas para programas regionais, dando
igualmente expressão e justificação aos serviços desconcentrados do Ministério da
Agricultura;
g valorização dos programas e projectos estruturantes;
g concepção de acções-piloto dirigidas para apoiar a consultoria/formação e a gestão
das empresas, bem como a comercialização dos produtos agrícolas;
g regionalização das ajudas com a criação de parâmetros diferentes consoante as
regiões e a tipologia do investimento;
g divulgação de exemplos de projectos e acções de desenvolvimento rural;
g participação organizada de entidades da sociedade civil e do poder local
(associações, autarquias, ONGs,...) nos trabalhos de preparação do Próximo programa, em
consonância com outras acções em curso.
MEDIDA 2. TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS AGRÍCOLAS
1. Enquadramento e alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência
A avaliação da implementação da Medida 2 é feita essencialmente, com base nos seguintes
elementos: Relatórios de Execução do Programa (anos 2001 a 2004), entre outros
Documentos; Inquérito realizado a uma amostra de empresas beneficiárias da Medida 2;
Estudos de Caso realizados em 5 empresas e entrevistas realizadas junto de key
informants.
A Medida 2 do POADR apoia investimentos que visem a melhoria e racionalização da
transformação de produtos agrícolas com os objectivos específicos seguintes: reforço da
competitividade do sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas;
reforço do desempenho empresarial; redução dos efeitos negativos da actividade produtiva
sobre o ambiente; e estímulo à inovação e à diferenciação ao nível dos produtos,
respondendo às novas exigências da procura em matéria de qualidade e de segurança
alimentar.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
53
As actividades consideradas prioritárias da Medida 2 respeitam aos seguintes produtos:
azeite e azeitona de mesa; frutas e produtos hortícolas; vinho; leite e produtos lácteos;
flores; e outros produtos obtidos em Modo de Produção Biológico.
A análise que se segue é estruturada de forma a obter uma análise dinâmica da
implementação da Medida 2 ao longo do período compreendido entre os anos 2000 e 2004,
vigência do actual Quadro Comunitário de Apoio.
Aquando da Reprogramação Intercalar do Programa a Medida 2 sofreu algumas alterações
relativamente ao seu conteúdo e exigências, que de forma sintética se podem agrupar da
seguinte forma:
g Introdução da elegibilidade de processos de HACCP.
g Alteração dos níveis das ajudas, do peso dos subsídios reembolsáveis e introdução
de um prémio associado a este tipo de subsídio.
g Introdução de novos critérios de selecção, diferenciando positivamente determinadas
áreas de investimento.
g Alteração das majorações e inclusão de um critério para cedência dessas
majorações.
g Ajustamento no protocolo celebrado entre o Ministério da Agricultura,
Desenvolvimento Rural e Pescas e o Ministério da Economia que define a articulação entre o
POADR e o PRIME.
As indústrias agro-alimentares ocupam um lugar de relevo na economia nacional. Trata-se
de um dos maiores sectores industriais nacionais, o conjunto das 8.500 empresas dá
emprego a mais de 102 mil pessoas e é constituído, na sua maioria, por PME, tratando-se
de um sector bastante pulverizado.
Nos últimos anos as empresas agro-industriais passaram a operar num mercado que
funciona em economia aberta e com grande concorrência. Os consumidores finais
tornaram-se cada vez mais exigentes, detentores de mais informação e com possibilidades
de escolha cada vez mais variadas, pelo que a questão da segurança e qualidade alimentar
e da informação e confiança do consumidor é actualmente uma das maiores preocupações
desta indústria.
Actualmente, o grande desafio da indústria agro-alimentar nacional, para além da
continuação da modernização global das unidades produtivas, é melhorar os sistemas de
segurança alimentar e melhorar a comunicação com o público de forma a reconquistar a sua
confiança.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
54
2. Dinâmicas de execução (física e financeira)
O número de projectos aprovados por sector e por ano, no período compreendido entre
2001 e 2004, foi mais relevante no sector do vinho (32% do total), seguido das frutas e
produtos hortícolas frescos, com cerca de 12% dos projectos aprovados. Com alguma
expressão temos ainda os sectores do azeite, transformação de carne e leite e produtos
lácteos, pelo que se pode afirmar que objectivo da Medida foi alcançado, tendo havido uma
resposta positiva por parte das empresas dos sectores considerados prioritários.
Em termos de dinâmica de aprovação dos projectos não se registou qualquer alteração
significativa ao longo do período em análise. Em termos acumulados, a Região Norte foi
aquela onde foi aprovado um maior número de projectos (29%), seguida pela Região de
Lisboa e Vale do Tejo com 27,3% do total.
Ao nível regional é de referir o facto de terem sido aprovados apenas 11 projectos de
investimento na Região Algarve, num total de 501. Na Região Norte tem particular
expressão a produção de vinho, com 67 projectos aprovados, seguida da produção de
azeite. Na Região Centro dominam os projectos dos sectores do vinho e do leite. Na região
de Lisboa e Vale do Tejo é onde se encontra o maior número de projectos aprovados do
sector das frutas e hortícolas frescos. O Alentejo tem 17% do total dos projectos aprovados,
a maior expressão regista-se no sector do vinho.
3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados
Todo o processo de condução de recolha de informação (primária e secundária) teve como
objectivo identificar as grandes linhas de estruturação daqueles instrumentos, pelo que a
informação será estruturada em torno de cinco critérios de análise fundamentais:
competitividade, profissionalização, consciência e práticas ambientais, integração nas
fileiras produtivas e apoio técnico/formação.
g Competitividade
Esta análise vai basear-se no padrão de comportamento dos projectos de investimento
material, sobretudo se o POADR terá contribuído ou não para alterar esse comportamento e
melhorar a sua sustentabilidade económica/competitividade.
No que respeita aos projectos de investimento aprovados, no sector do leite encontramos
um elevado número em que estamos perante modernização e adaptação das unidades
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
55
produtivas da produção de queijo, uma clara estratégia de aposta na produção de qualidade
deste produto.
No sector do vinho, regista-se uma expressão significativa de projectos que tem apostado
no marketing institucional, na promoção dos vinhos, a par do aumento da quantidade e
qualidade da produção.
Acrescente-se, que ao nível dos estudos de caso desenvolvidos no sector do vinho , se
encontraram duas realidades distintas:
g empresas de alguma dimensão e com iniciativa privada empresarial que
reestruturaram a sua actividade de forma integrada.
g presença de adegas cooperativas onde se reconhece um certo papel social, contudo,
as questões da qualidade, ou da adequação às necessidades da transformação, nem sempre
são tomadas em consideração.
As principais estratégias de investimento dos projectos de investimento aprovados são as
seguintes: modernização ou racionalização das unidades produtivas (60%) e reestruturação
de unidades produtivas (16%). Resultado que vai de encontro ao facto de as unidades
empresariais se encontrarem num momento de viragem em termos da modernização de
processos de produção, com reflexos nomeadamente ao nível da adopção de novas
tecnologias, com reduções significativas de custos de produção e consequente adaptação
aos mercados cada vez mais exigentes.
A criação de novas unidades representa cerca de 16% do número de total de projectos
aprovados (expressão ligeiramente superior à verificada aquando da Avaliação Intercalar
em 2003). É uma tendência que merece alguma atenção, por significar uma aposta por
parte de privados e de novos empreendedores no sector.
De entre os sectores analisados, o sector do vinho é aquele que regista um maior número
de criação de novas unidades, sinal da aposta na produção de um produto no qual Portugal
tem tradição e boa imagem nos mercados internacionais. Outros sectores onde se verifica a
mesma tendência são as aves e produção de ovos e azeite.
Os projectos de investimento que se pautam por uma transferência de localização das
unidades produtivas representam 6,75% do total dos projectos aprovados, não se detendo,
contudo, informação estatística e documental para avaliar esta relocalização.
Neste sector é assinalável o investimento em edifícios, equipamentos produtivos e de
colheita. Tratam-se de investimentos necessários às mudanças exigidas em termos de
tratamento e manuseamento dos produtos agrícolas, à sua embalagem e conservação, facto
que se deve entender como positivo, na perspectivação de manutenção da posição nacional
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
56
num mercado em que a concorrência é acrescida e onde, também, os consumidores são
cada vez mais exigentes.
Relativamente aos objectivos específicos referem-se os que detiveram o maior número de
projectos aprovados: orientação da produção em função do mercado (37%) e a
racionalização dos processos de transformação (26%).
Esta tipologia de objectivos em tudo apoia o que já atrás se afirmou, considerando-se muito
positivo o entendimento por parte dos beneficiários das exigências impostas pelos
consumidores de produtos agro-alimentares, cada vez mais exigentes e que privilegiam os
produtos bem apresentados, com informação relevante acerca da sua origem e produção e
que lhes dêem garantias de qualidade. Desta forma tornar-se-á mais efectiva a manutenção
de quotas de mercado, ou pelo menos a presença com significado num mercado em que a
concorrência estrangeira é cada vez mais feroz.
Ainda com expressão significativa temos a melhoria das condições higio-sanitárias, que
sendo na larga maioria das situações uma necessidade das empresas induzida pela
introdução de legislação crescentemente exigente.
Relativamente aos objectivos que levam as agro-indústrias a candidatar-se à Medida 2, as
respostas aos inquéritos aplicados às empresas beneficiárias devolveram que as principais
intenções são: a inovação tecnológica/modernização (81,8% dos casos); a melhoria da
qualidade e segurança alimentar dos produtos produzidos (70,9%) e a melhoria das
condições higio-sanitárias (60%). Intenções que se encontram de acordo com os objectivos
da Medida.
De forma a terminar esta vertente de análise dos projectos aprovados, interessa analisar
que componentes de investimento constituíam em termos de tipologia agregada no período
em apreço. A principal componente do investimento dos projectos aprovados é a referente à
aquisição de equipamentos produtivos, representando 52,8% do investimento total. Esta
situação é notória em termos das estratégias seguidas pelas empresas e dos principais
objectivos dos projectos de investimento e, é também corroborada pela análise que resulta
dos Estudos de caso realizados .
O investimento despendido na realização de diagnósticos é bastante diminuto, as empresas
agro-industriais não entendem como fundamental a elaboração de um diagnóstico de
partida acerca da realidade da sua actividade e das perspectivas de futuro face à situação
do mercado em que se insere.
Por último, acrescentam-se ainda duas considerações acerca da dimensão das empresas
beneficiárias e da capacidade instalada pelos projectos aprovados:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
57
g Reflexo da estrutura empresarial atomizada da maioria dos sectores aqui
considerados (grande número de unidades produtivas de pequena dimensão).
g No que se refere à capacidade instalada, os resultados apontam para reduções de
capacidade na transformação da produção.
g No tocante ao armazenamento de matérias-primas, os valores apontam quase
generalizadamente para aumentos da capacidade existente, em particular nos sectores das
frutas e produtos hortícolas e leite e produtos lácteos.
g No caso da capacidade de comercialização da produção, é evidente o aumento da
capacidade no sector do vinho e das plantas.
g Na capacidade de armazenamento do produto acabado o maior valor é também
apresentado pelas empresas do sector do vinho.
g Profissionalização
Este ponto relaciona o grau e forma de adopção das técnicas de gestão, dos modos de
funcionamento e dos processos de decisão que introduzem ou intensificam a vertente
empresarial a nível da economia da agro-indústria.
É nos domínios dos denominados factores dinâmicos de competitividade que a evolução das
agro-indústrias tem de insistir. Os dados recolhidos através do processo de inquirição,
indicia que a situação começa a inverter-se. De facto, quando questionadas quanto ao facto
de possuírem na sua estrutura interna ou contratarem no mercado um conjunto de serviços
relacionados com a sua actividade, desde o controlo de qualidade, passando pelo
marketing, estudos técnicos ou serviços jurídicos, as empresas demonstram ter já um
domínio estreito deste tipo de ferramentas.
No que toca ao controlo de qualidade, a maioria das empresas afirma possuir na sua
estrutura os serviços técnicos especializados que asseguram essa componente e, de entre
as que não possuem, quase todas afirmam contratar no exterior. Situação inversa é a que
encontramos no caso dos estudos técnicos e projectos e serviços de engenharia, em que a
maioria afirma contratar no exterior.
Os dois casos são exemplificativos da impossibilidade de grande parte das empresas
agro-industriais poderem ter no seu quadro de pessoal o leque completo de pessoas cujas
valências são necessárias à prossecução da sua actividade.
Relativamente à criação de emprego nas empresas que viram os seus projectos aprovados,
distinguindo-se o emprego permanente do emprego sazonal, em termos globais, os 501
projectos aprovados ao abrigo da Medida 2 prevêem a criação de 2183 postos de trabalho
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
58
permanente e 681 sazonais, facto que registamos como positivo, ainda que não muito
ambicioso face aos montantes de esforço financeiro público envolvido. Os sectores em que
se regista o maior volume de criação de emprego são os seguintes: frutas e produtos
hortícolas frescos e o sector do vinho.
Nos Estudos de caso realizados encontrámos exemplos de criação de emprego, e de
emprego mais qualificado do que o anteriormente existente, sendo que, patente a
sazonalidade de algumas produções, como são os casos do azeite, das frutas e do vinho, se
verificam picos de trabalho que originam a contratação sazonal, motivada também pelo
aumento da produção e pela necessidade de, por vezes, ser necessário atender
necessidades extraordinárias (p.e., mercado da exportação).
g Observância de práticas ambientais
Pretende-se, no âmbito desta análise, avaliar o contributo que o POADR deu para um
melhor conhecimento empresarial das práticas e normas ambientais, bem como as
alterações que o programa apoiou nestes domínios, nomeadamente a nível da adopção da
certificação ISO 9000 (Sistema de qualidade) e 14001 (Sistema de Gestão ambiental),
verificação ambiental EMAS (Sistema Comunitário de Eco-Gestão e Auditoria e Sistema
HACCP).
Assim, refere-se que no sector do leite os projectos têm uma forte componente de
investimento em matérias ambientais, nomeadamente tratamento de resíduos e águas
residuais.
A informação recolhida nos Inquéritos aplicados às empresas beneficiárias da Medida 2, das
entrevistas realizadas com agentes empresariais e associativos e, nalguns casos, dos
próprios Estudos de Caso conduzidos, existe já uma certa consciência ambiental associada
aos projectos desenvolvidos, mas impera ainda, no caso do ambiente, a obrigação legal.
Ainda no âmbito desta matéria, o volume de empresas com certificação, quer em termos da
qualidade, quer em termos ambientais não é animadora, sendo que a conclusão mais
preocupante é o facto de 81% dos projectos aprovados pertencem a unidades que não têm
qualquer certificação.
g Integração nas fileiras produtivas
Esta análise traduz-se numa análise à integração das agro-industrias no interior da cadeia
de valor produtiva em que estão inseridas e uma identificação das relações contratuais com
os agentes económicos que aí actuam, quer a montante, quer a jusante, avaliando,
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
59
simultaneamente, a consistência e os efeitos de arrastamento entre as actividades
primárias e secundárias.
O tratamento das respostas obtidas a partir dos Inquéritos realizados às entidades
beneficiárias devolveu uma caracterização sumária das relações que as agro-industrias têm
com a produção primária:
g Relativamente à localização dos principais fornecedores de matéria-prima, 83,6%
dos casos referiu que se situa na região onde a empresa se localiza;
g 23,6% relaciona-se com fornecedores que se encontram distantes e 16,4% admitiu
que os principais fornecedores se encontravam no mercado externo.
g No tocante ao aprovisionamento, 60,4% referiu que os fornecedores de matéria
prima se encontram organizados.
g Apoio técnico/formação
Neste contexto pretende-se avaliar não só a importância e natureza desse investimento
como também perceber a sua utilidade por parte da empresa beneficiária, bem como as
formas de aplicação, na prática, dos conhecimentos adquiridos.
No processo de inquirição ficou evidente que a maioria das entidades beneficiárias
desenvolve planos de formação para os seus funcionários, no entanto refere-se que uma
grande proporção (41,1%) não proporciona formação aos seus colaboradores. A avaliação
dos impactes da formação encontra-se organizada no quadro seguinte.
Quadro III.5 - Avaliação do impacte da formação na actividade profissional dos empregados
Pouco Importante (%) Importante
% Muito
Importante % Nº
Aquisição de conhecimentos teóricos 17,6 50,0 32,4 34
Aquisição de conhecimentos práticos 2,9 26,5 70,6 34
Aumento da capacidade profissional 5,9 50,0 44,1 34
Melhorias no desempenho da função 5,9 41,2 52,9 34
Fonte: Inquérito às Entidades beneficiárias da Medida 2, IESE, 2005.
4. Balanço e Recomendações
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
60
A análise que se conduziu demonstra uma preocupação significativa por parte da política
para proporcionar ao sector ajudas que, de forma articulada, permitam a adaptação das
suas empresas aos novos desafios e exigências dos consumidores.
Os apoios concedidos pelo POADR e PRIME constituem um incentivo importante para o
desenvolvimento do sector, o qual olha para o futuro atendendo que é essencial a
racionalização dos custos de produção, o reforço da sua competitividade, a
internacionalização das suas empresas, a integração entre a produção primária e a
indústria, a capacidade de estabelecimento de parcerias estratégicas e de reacção às
necessidades do mercado (via diversificação e inovação), o reforço da qualidade dos
produtos e a adição de valor.
O sector encontra-se, assim, a preparar-se para os grandes desafios de futuro através da
aquisição de equipamentos mais automatizados ou modernos que melhorem a
produtividade. A inovação tecnológica estará ligada essencialmente à
inovação/diferenciação de produtos a par da manutenção da estrutura de custos.
Atendendo aos cinco vectores de análise utilizados, é evidente que o investimento material
realizado pela generalidade das empresas, em particular as inseridas nos sectores
prioritários, resultou numa melhoria da sua estrutura produtiva, contribuindo de forma
essencial para o reforço e sustentabilidade da posição competitiva no mercado e
favorecendo as oportunidades face à concorrência acrescida. A inovação e
internacionalização patente nalgumas empresas são um sinal de que houve uma clara
percepção dos novos desafios, num quadro europeu alargado, onde a concorrência é cada
vez mais elevada.
No que diz respeito à profissionalização das actividades, o fenómeno potenciado pelo
Programa é menos extenso, sendo que depende muito da dimensão das empresas e dos
sectores onde se inserem.
Questões como a certificação da qualidade e ambiente, ou do ambiente em termos
genéricos, são ainda geridas pelas agro-indústrias de forma algo incipiente. A larga maioria
das empresas que beneficiaram de apoios não tinham qualquer certificação e, do ponto de
vista ambiental, apesar de terem sido incluídas novas elegibilidades relativas aos processos
de HACCP aquando da Reprogramação Intercalar.
Notam-se algumas melhorias em termos da consolidação de fileiras produtivas nacionais
(p.e., sectores das frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite). Contudo, a dinâmica ainda
não apresenta um grau de integração profundo, por um lado porque não existe a
preocupação de proporcionar apoios que incentivem essa lógica integrada e, por outro lado,
porque as empresas nacionais não equacionam, ainda, a sua estratégia desse ponto de
vista.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
61
No entanto, a implementação de projectos acaba por arrastar melhorias na produção
primária, facto que se deve também às evoluções empresariais e de estrutura verificadas na
distribuição alimentar. Mas parece ser óbvio que o desenvolvimento da agricultura nacional
é determinante para o surgimento desta lógica de fileira, sob pena de as empresas
transformadoras recorrerem a importações, sempre que tal seja possível.
No que se refere à formação, um dos grandes desafios das agro-indústrias nacionais,
dependem também os desenvolvimentos essenciais em termos de factores dinâmicos de
competitividade como o marketing, a qualidade, a logística, as forças de vendas, o design,
entre outras. Estes domínios têm sido descurados por grande parte das empresas na
generalidade dos sectores, sendo essencial para ir ao encontro das necessidades, não só
estritamente alimentares, dos consumidores finais.
A lógica de internacionalização é também um dos desafios que se coloca ao sector nacional,
como forma de ter acesso a mercados de maior dimensão.
Em termos de desenho de futuros apoios relativos a este tipo de empresas, formulam-se
algumas pistas genéricas relativamente a prioridades:
g canalizar o esforço financeiro de forma mais alargada para os factores dinâmicos de
competitividade, prestando-se atenção a questões relacionadas com a instalação de
capacidade, que em alguns sectores já se torna excessiva;
g privilegiar a lógica de fileira nacional, forma de arrastar a modernização da produção
primária em sectores chave;
g favorecer a formação, a inovação, a experimentação e demonstração, como factores
primordiais na capacidade de as empresas serem mais capazes de inovar, de produzir com
qualidade, de responder às necessidades dos mercados, que são cada vez mais globais e
mais exigentes em termos de qualidade e de informação.
MEDIDA 3 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS
1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência da Medida
No período que decorreu entre a Avaliação Intercalar do POADR (2003) e o momento
actual, acentuaram-se as tendências identificadas na elaboração da estratégia referente ao
conjunto de instrumentos de política respeitantes à floresta.
Entre 2000 e 2005, arderam 727 mil ha de povoamentos, ou seja, pouco menos de um
quarto (22%) do total da floresta nacional.
Quadro III.6 – Áreas ardidas entre 2000 e 2005
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
62
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000-2004
Nº de ocorrências 34.109 26.94326.48826.195 21.97032.553 135.705
Área de povoamentos ardidos 68.64645.331 65.160286.055 73.430 188.744
538.623
Área de matos ardidos 90.95866.55759.251 139.671 56.10997.639 412.546
Total 159.605 111.887 124.411 425.726 129.540 286.383
951.170
Dados provisórios de 28-09-2005.
Fonte: Relatório de Incêndios da Direcção Geral dos Recursos Florestais.
Esta fragilidade, que atingiu uma expressão inédita quer no ano de 2003, quer no triénio
agregado 2003-2005, acabou por se revelar condicionadora não só do clima de
investimento deste sector mas também de um conjunto de medidas de política que vieram
alterar o contexto de aplicação do Programa.
O risco de incêndio torna-se, assim, o factor de enquadramento da actividade mais
relevante e o mais limitador da competitividade da produção florestal.
A alteração desta situação passa pela resolução de alguns estrangulamentos, que só com a
intervenção do Estado será possível ultrapassar (saliente-se, p.e., a gestão do
desconhecimento dos contornos da propriedade rústica) e que implicam abordagens e
formas de canalização dos recursos diferentes das que têm sido adoptadas.
Em 2003, foi elaborado e publicado o Programa de Acção para o Sector Florestal (Resolução
do Conselho de Ministros n.º 64/2003, de 30 de Abril) com o objectivo de identificar as
prioridades no âmbito da política florestal, estabelecendo calendários para resposta e
identificando o responsável de cada problema. As consequências ao nível do POADR
encontram-se reflectidas na Portaria n.º 1291/2003, de 18 de Novembro.
Na mesma altura, foram introduzidos ajustamentos de clarificação na elegibilidade da Acção
3.5 quanto ao apoio aos parques de concentração de material lenhoso, e de meios de
transporte fora da mata (Portaria n.º 1292/2003, de 18 de Novembro).
Em resposta à situação criada pelos incêndios de 2003, foi concebida uma Reforma
Estrutural do Sector Florestal, cuja principal medida constituiu na criação da figura de “Zona
de Intervenção Florestal” (ZIF), visando promover o ordenamento florestal e recuperar as
áreas ardidas. A alteração do Complemento de Programação teve em vista a implementação
desta figura e dar resposta técnica e estratégica ao reforço financeiro da Medida 3
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
63
proveniente da Reserva de Programação e decorrente da Reprogramação Intercalar. O facto
desta figura só ter sido enquadrada recentemente (Decreto-Lei nº 27/2005, de 5 de Agosto)
determinou que não se tivessem feito sentir os efeitos esperados ao nível da dinamização
das Acções 3.1 e 3.2.
No entanto, foram oferecidas respostas a novas necessidades criadas pelos incêndios
através da Portaria n.º 590/2004, de 2 de Junho. Esta Portaria transpõe ainda, para a
legislação nacional, a alteração ao Reg. n.º 1257/1999 pelo Reg. n.º 1782/2003, de 21 de
Outubro.
Em Junho de 2004 é publicada a Circular de Aplicação das Acções 3.1 e 3.2 que
implementa, na prática, um conjunto de simplificações técnicas e de tramitação processual,
em preparação desde 2002.
Tendo em conta a situação de phasing out da Região Lisboa e Vale do Tejo e o elevado nível
de compromissos, foi determinada em Abril de 2003 (Portaria n.º 341/2003, de 29 de Abril)
a suspensão na Região da apresentação de candidaturas às Medidas 1 e 2 e às Acções 3.4 e
3.5.
2. Dinâmicas de execução (física e financeira) da Medida
A dinâmica no conjunto da Medida, particularmente em termos de compromissos, sofreu
uma evolução significativa no período 2003 e 2004, passando de 24% para 63% da despesa
pública programada (que seria de 74% sem o reforço da Reserva de Programação). Esta
evolução deve-se, essencialmente, ao conjunto das Acções 3.1 e 3.2 e, particularmente, à
aceleração de investimento comprometido em 2004, que subiu cerca de 60% em relação a
2003 (ainda que apenas 34% em número de projectos).
Em termos de execução, a evolução é menos positiva, mantendo-se uma situação de
grande desfasamento relativamente ao programado. Todavia, há que ter em conta o peso
da consolidação (3%), o investimento plurianual, e o período concretização dos projectos
(normalmente de 12 a 24 meses).
Quanto à evolução específica de cada uma das Acções, as Acções 3.1 e 3.2 continuam a ter
maior representatividade quer em volume de projectos (95%), quer de investimento total
(61%), sendo a Acção 3.4 aquela que apresenta níveis mais elevados de aprovação
relativamente ao programado (160%) bem como de execução (57%). As restantes Acções
mantêm-se com níveis de cabimentação modestos.
Em termos de projectos aprovados, as Regiões Norte e Centro representam mais de metade
(51%), seguida da Região Lisboa e Vale do Tejo e Alentejo (37%) e o Algarve (12%). No
que se refere à distribuição do investimento a situação inverte-se, concentrando-se nas
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
64
regiões do Alentejo (31%) e Lisboa e Vale do Tejo (30%) a maior parte do investimento,
seguidas da Região Centro (19%) e da Região Norte (16%), sendo que a Região Algarve
representa apenas 7%.
Em matéria de tipologia de investimentos é a beneficiação que representa a maior fatia do
investimento (50%, correspondentes a 132,8 mil ha). Em termos de essências
intervencionadas, o aumento de área verificado em 2004 (sobretudo, arborização) reverteu
num aumento de pinheiro bravo e folhosas diversas (beneficiação). Globalmente, 61% da
área intervencionada é de povoamentos de sobreiro e pinheiro bravo, sendo o peso de
novas arborizações ou rearborizações no pinheiro bravo muito superior ao do sobreiro.
A aprovação e execução da Acção “Apoio à Produção de Plantas e Sementes” mantém-se
baixa, tendo sido cabimentados apenas 13 projectos, o que corresponde a cerca de 3% do
previsto nos indicadores de realização para o período de vigência do Programa. Esta
situação não é totalmente inesperada, face ao investimento apoiado em períodos de
programação anteriores em instalação e modernização de viveiros, todavia, a reduzida
adesão das restantes componentes deverá merecer uma análise mais aprofundada.
A execução da Acção 3.4. mantém-se elevada, ainda que as aprovações se mantenham
reduzidas também devido ao facto de se terem encontrado suspensas em Lisboa e Vale do
Tejo, além de continuar a não haver projectos aprovados relacionados com a produção.
A Acção “Exploração Florestal, Comercialização e Transformação de Material Lenhoso e de
Gema de Pinheiro” conta com 128 projectos cabimentados, representando apenas cerca de
13% do investimento apoiado. Os projectos cabimentados correspondem já a cerca de 64%
do número previsto até 2006 mas, a manter-se o actual ritmo de aprovação de cerca de 20
projectos por ano, a meta prevista (200 projectos) não vão ser alcançada. A grande maioria
dos investimentos situa-se na área da do material lenhoso (83% do investimento), com
ligeira vantagem da transformação e comercialização do material lenhoso (43%),
relativamente à colheita (40%). A Região Lisboa e Vale do Tejo com 42%, e a Região
Centro com 37%, concentram a grande fatia do investimento.
A Acção 3.6. conta apenas com 10 aprovações e 22% da verba programada comprometida.
Apesar da importância das áreas cobertas pelos objectivos desta Acção e de todos os
objectivos já terem sido contemplados por, pelo menos, um projecto, existem áreas que
continuam muito aquém do esperado, nomeadamente a implementação de procedimentos
conducentes à certificação e o teste de normas de gestão florestal sustentável,.
3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
65
As seis Acções da Medida 3 abrangem os principais segmentos da fileira florestal desde a
produção à comercialização, incluindo objectivos económicos, ecológicos e sociais. A
avaliação dos resultados da Medida fica prejudicada quer pelos objectivos qualitativos e
quantitativos estabelecidos, quer por algumas das componentes decisivas na
sustentabilidade da floresta se encontrarem em outros instrumentos de política.
3.1 Os efeitos sobre a competitividade
A estratégia definida para o reforço da competitividade, no âmbito das intervenções da
Medida, passa pelo apoio paralelo à produção e à exploração/1ª transformação das duas
principais fileiras (o sobreiro e o pinheiro), com um efeito de arrastamento sobre a
exploração florestal do eucalipto.
Ao nível da produção florestal, a competitividade agregada depende, no essencial, de
factores que não estão a ser influenciados pela Medida. De facto, o risco de incêndio e a
baixa produtividade dos povoamentos, num contexto de ausência de gestão profissional,
não são contrariados pelas intervenções de arborização ou beneficiação. Esta é também a
percepção dos inquiridos, que reconhecem nos incêndios a principal condicionante externa à
competitividade da sua exploração, em 84% dos casos.
A nível micro (do projecto) os efeitos são mais variados, nomeadamente, em função da sua
dimensão e da fileira em que se insere, tendo em conta que as principais condicionantes
internas à competitividade reconhecidas pelos inquiridos são as seguintes: a dimensão da
exploração (48%), a dispersão dos prédios rústicos (47%), a falta de apoio técnico (29%) e
de introdução de novas tecnologias (equipamentos e máquinas) (23%).
Apesar destas condicionantes sentidas ao nível da produção, a aposta estratégica na
promoção da gestão florestal sustentável aliada à Norma Portuguesa 4406 – “Gestão
Sustentável de Sistemas Florestais”, apoiada pela Acção 3.6, não teve a adesão esperada,
em boa parte porque o mercado não a tem exigido.
Em termos de efeitos, a maior parte dos inquiridos (superior a 65%) considera que a
competitividade da sua exploração não se alterou, particularmente naquelas variáveis mais
relacionadas com o curto prazo. Pelo contrário, os inquiridos consideraram que o
rendimento (74%) e a produção (78%) por hectare iria aumentar num horizonte de longo
prazo, numa aposta na valorização económica da sua floresta.
O insuficiente apoio técnico estará na base da desvalorização de certos factores de
competitividade e deverá explicar o reduzido número de projectos e a sua escassa
diversidade no âmbito da produção de materiais reprodutivos, factor-chave para o sucesso
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
66
dos povoamentos e incremento da sua produtividade. É convicção do sector que a
capacidade de produção se encontra próxima da procura.
Quadro III.7 - Plantas certificadas das principais espécies florestais
Milhares de plantas
Espécies 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004
Pinheiro bravo 14.836 10.3197.912 8.734 9.086
Pinheiro manso 8.182 6.986 3.902 4.374 4.372
Sobreiro 10.6756.206 7.804 8.407 5.802
Eucalipto glóbulus 8.304 9.961 9.947 12.646 10.116
Total (todas as espécies) 41.99733.47229.565 34.16129.375
Fonte: Direcção-Geral dos Recursos Florestais, 2005.
Também ao nível da exploração florestal existe a noção, por parte dos agentes e
responsáveis do sector, de uma capacidade instalada de exploração se não excessiva, pelo
menos suficiente. No entanto, esta noção poderá decorrer de uma má distribuição dos
equipamentos, com excesso no Centro e Norte e escassez no Sul.
Apesar da diversidade dos objectivos da Medida 3 neste domínio, verifica-se que o esforço
de investimento apoiado se situou predominantemente no reequipamento da exploração e
transformação do lenho. O aumento da capacidade de produção era, aliás, a expectativa da
maior parte dos beneficiários inquiridos (75%), em paralelo com a melhoria das condições
de trabalho (70%). Em aspectos relacionados com os anteriores, 55% dos inquiridos
esperava ainda um aumento da produtividade que se traduzisse num aumento de
rendimento e na redução de custos.
Também ao nível da fileira da cortiça, os principais factores externos que afectam a
competitividade da indústria, à excepção das mutações no mercado da rolha, têm origem na
matéria-prima e determinam a necessidade de uma crescente aproximação à produção (ver
ponto III.2.2).
3.2. Efeitos na profissionalização
A incipiente vertente empresarial não é um problema exclusivo da produção, mas atinge,
embora com menor gravidade, a prestação de serviços na instalação, a gestão e exploração
florestais e a transformação, nos casos da cortiça e da madeira serrada.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
67
Os únicos efeitos que são induzidos ao nível da profissionalização da gestão florestal
situam-se directamente na majoração dos investimentos que envolvam a delegação da
gestão em OPF das áreas intervencionadas e, de forma indirecta na promoção da
elaboração e execução dos projectos por técnicos com habilitações.
A Circular do Gestor de Junho de 2004, promove uma simplificação e clarificação dos
documentos necessários aos processos de gestão em comum, questão geralmente apontada
como inibidora para a sua concretização. A informação disponível sobre a existência destes
projectos aponta para a sua irrelevância em termos de alteração da realidade a nível
nacional, existindo 54 projectos (3.225 ha), sendo que parte desta área está delegada nas
OPF.
Tendo em conta a importância da gestão florestal sustentável e a sua certificação, será de
considerar uma maior divulgação dos apoios da Acção 3.6 e das alterações introduzidas
para alargar o seu âmbito e o máximo de ajuda por beneficiário.
Ao nível da transformação, a criação de 16 novas unidades de 1ª transformação de cortiça,
assim como a modernização de outras três, com a criação de 346 postos de trabalho,
induzem um aumento da complexidade organizacional que os apoios também facilitam (ver
ponto III.2.2.).
Quanto à exploração florestal é expectável que algum efeito seja induzido tendo em conta o
aumento da capacidade de laboração, do número de empregados (68% indicam ter criado
postos de trabalho) e da sofisticação da tecnologia. De facto, a necessidade de um reforço
neste campo torna-se evidente quando 75% dos empresários não possui mais que o ensino
básico e 48% dos inquiridos não recorre às TIC para a gestão da empresa. Apenas 17% dos
inquiridos indicam ter frequentado acções de formação profissional.
3.3. Observância e práticas ambientais
Apesar de ser difícil avaliar os efeitos da aplicação das “Boas Práticas Florestais” (BPF) sobre
os recursos naturais, é significativo que 83% dos inquiridos tenham indicado conhecer e
aplicar as boas práticas florestais e, mais ainda, que os técnicos entrevistados no âmbito
dos casos estudados tenham sido unânimes na sua apreciação positiva e aplicabilidade .
A gestão florestal sustentável tem, também, objectivos de integração de todos os aspectos
ambientais acima referidos. Apesar dos ajustamentos feitos para permitir a candidatura de
projectos que visassem a certificação regional e por grupo , não se vislumbram ainda
quaisquer resultados em termos de execução da Acção.
No que respeita aos apoios prestados no âmbito da exploração florestal, os equipamentos
de exploração florestal têm que dispor de protecções e dispositivos de segurança.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
68
Na perspectiva de integração da política de ambiente em todas as políticas comuns,
também a atribuição dos apoios na fileira da cortiça está condicionada ao cumprimento das
normas nacionais e comunitárias aplicáveis em matéria de ambiente (ver ponto III.2.2.).
3.4. Integração em fileiras produtivas
Tendo em conta o carácter atomizado da produção florestal e a inexistente integração
vertical no seio das diferentes fileiras produtivas (excepção para o eucalipto), o
planeamento de fluxos ou de disponibilidades a médio ou longo prazo entre a produção e a
indústria não é possível.
Se se tiver em atenção as principais condicionantes da indústria da cortiça, uma parte
significativa está relacionada com a produção. Justifica-se, por isso, uma crescente
aproximação da indústria à produção com aparente sucesso, no sentido de assegurar um
acompanhamento mais próximo, desde o maneio do montado até à extracção e produção
das pilhas.
No que respeita à fileira do pinho e a parte da produção do eucalipto, o grau de integração a
jusante é ténue, embora o Programa contribua para o seu aumento uma vez que exige a
apresentação de declarações de intenção ou acordos de fornecimento que demonstrem
capacidade de colocação da matéria-prima no mercado, como condição de acesso ao apoio.
3.5. Apoio técnico/formação
Os efeitos da Medida 3 fazem-se sentir, essencialmente, através da incorporação do
conhecimento técnico pelos profissionais que elaboram e executam os projectos, não
existindo elegibilidade para acções de formação. Aliás, a desadequação dos valores
máximos previstos para os custos com a elaboração e acompanhamento técnico dos
projectos das Acções 3.1 e 3.2 é referida com frequência.
No âmbito da formação profissional, verifica-se que apenas uma percentagem reduzida dos
inquiridos (15%) admitiram a participação em acções de formação no caso das Acções 3.1 e
3.2, com destaque para as áreas da gestão florestal, com o objectivo principal de actualizar
conhecimentos (59%); destes, apenas 19% consideraram a formação pouco útil.
Ao nível da exploração florestal verifica-se que as condicionantes internas à actividade mais
apontadas pelos inquiridos continuam a ser a escassa introdução de novas tecnologias e de
apoio técnico (56%), seguida de deficiente produtividade (33%), indiciando lacunas ao nível
do conhecimento e/ou da existência dos canais que permitam veicular aconselhamento
técnico e formação aos operadores e empresários.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
69
4. Balanço e Recomendações
4.1 Balanço da concretização das recomendações formuladas em 2003
As dinâmicas de compromisso da Medida 3 aceleraram ligeiramente, mantendo-se a
realização em níveis modestos. A percepção anormalmente elevada do risco, provocada
pela ocorrência dos incêndios, aliada à escassa profissionalização das actividades, ao nível
da gestão e exploração florestais contribuiu para a menor capacidade de absorção dos
recursos que o sector vem demonstrando nos últimos anos.
A dinamização das Acções 3.1 e 3.2 é fundamental para uma maior execução da Medida,
designadamente para uma utilização total dos recursos disponíveis até 2006. Neste caso,
são determinantes a entrada em funcionamento de algumas Zonas de Intervenção Florestal
nas áreas ardidas, bem como a operacionalização do Fundo de Investimento Imobiliário
Florestal (FIIF). O dinamismo do investimento nas Acções com menos compromissos
(Acções 3.3, 3.5 e 3.6) dificilmente será acelerado.
Relativamente às Recomendações formuladas na Avaliação Intercalar de 2003, assinala-se
que:
g foi concretizada uma importante sistematização das regras que enquadram as
candidaturas, uma clarificação e simplificação dos documentos necessários;
g foram implementadas novas candidaturas simplificadas mais abrangentes em termos
de área destinadas a permitir o investimento directo pelo produtor;
g o POADR passou a editar uma Newsletter trimestral onde são divulgados projectos
de sucesso e inovadores;
g foi publicado, em Agosto de 2005, o enquadramento das ZIF e a notificação da
Comissão Europeia para o apoio ao FIIF através da Medida 6 foi realizada em Junho de
2005;
g o Fundo Florestal Permanente, criado em 2004, veio reforçar os apoios à prevenção
de incêndios e prever condições para a gestão das ZIF por uma única entidade.
4.2. Recomendações
Os níveis de compromisso das Acções da Medida sugerem a necessidade de estimular a
aplicação dos recursos, contribuindo para a resolução dos estrangulamentos do sector
florestal de forma mais dirigida e tirando partido de outros instrumentos de política
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
70
entretanto criados. Para prosseguir essa finalidade, existem actuações recomendáveis,
numa óptica de curto prazo, das quais se destacam as seguintes:
g estabelecimento de procedimentos em conjunto com a DGRF, que permitam acelerar
o investimento no âmbito das ZIF, permitindo a utilização dos recursos para reflorestação
das áreas destruídas pelos incêndios nas condições actuais, particularmente vantajosas e
irrepetíveis (incentivo de 100% não reembolsável);
g aproveitamento das sinergias potenciais entre as Medidas 3 e 6 em todas as
vertentes possíveis, através do FIIF;
g criação de formas mais flexíveis de relacionamento da gestão do Programa com
categorias de beneficiários (p.e., Organizações de Produtores Florestais), que permitam
uma maior partilha de responsabilidades e simplificação processual.
Numa perspectiva de futuro pós-2006, existe um conjunto de orientações que importa
equacionar em termos estratégicos e operacionais, de que se realça a atribuição dos apoios
públicos à produção florestal, subordinada a um conjunto de condições que assegurem a
minimização do risco de incêndio, ao nível da exploração e da envolvente territorial, e que
favoreçam a realização de investimentos com escala e gestão profissional continuada.
MEDIDA 7. FORMAÇÃO PROFISSIONAL
1. Dinâmicas de realização
O Relatório de Avaliação Intercalar de 2003 concluiu pela elevada adequação das Acções da
Medida, nomeadamente nos seguintes domínios: formação de dirigentes de cooperativas e
organizações de agricultores; formação de novas competências para as actividades
existentes e para novas actividades; qualificação profissional dos activos empregados; e
formação pedagógica e científica dos formadores e quadros técnicos. Esta linha de
adequação e racionalidade de respostas das Acções da Medida, face ao diagnóstico de
áreas-problema em matéria de qualificação dos recursos humanos, é significativamente
validada pela informação empírica processada no âmbito da Actualização da Avaliação
Intercalar realizada em 2005.
A linha de continuidade referida, ocorre num contexto de melhoria acentuada da qualidade
do ciclo de formação (melhor capacitação técnica das entidades formadoras, maior nível de
recurso a diagnósticos de necessidades de formação, maior índice de produção de métodos
e recursos didácticos,…).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
71
No âmbito da Reprogramação Intercalar não se registaram ajustamentos relevantes no
enquadramento da Medida à excepção de um reforço da dotação financeira da Medida (+3,5
milhões de Euros). No entanto, importa salientar que nas Notas Complementares (Anexo 1
do Documento de Reprogramação Intercalar) foram sistematizados objectivos específicos
associados à complementaridade da Medida de Formação com as intervenções realizadas ao
nível das restantes Medidas, nomeadamente:
privilegiar a formação dirigida às actividades agrícolas, pecuárias e silvícolas
prioritárias;
privilegiar as acções dirigidas aos agricultores e empresas com projectos de
investimento aprovados;
nas acções dirigidas aos agricultores incluir de forma sistemática componentes
formativas que visem a gestão e a comercialização (cf. Reprogramação Intercalar do
POADR, 2004).”
2. Dinâmicas de realização
2.1. Elementos globais
Os dados relativos à capacidade de realização das Acções da Medida durante os anos de
2003 e 2004, revelam uma recuperação assinalável dos principais indicadores, situando o
nível de execução da Medida 7 acima das taxas médias de execução do Programa e
assentam numa dinâmica crescente de candidaturas aprovadas em que predomina a Acção
7.1. mas em que é visível também uma evolução muito positiva das Acções 7.2. e 7.3.,
tradicionalmente de promoção/organização mais difícil mas com papel relevante na
qualidade do ciclo formativo.
Na dinâmica de candidaturas/projectos de formação, destaca-se a capacidade de iniciativa
das organizações primárias e intermédias do sector agrícola (nomeadamente, cooperativas,
adegas cooperativas e associações de produtores) que, em conjunto, apresentaram mais de
metade (cerca de 55%) dos pedidos de financiamento aprovados na principal Acção da
Medida (Acção 7.1.). Salienta-se, igualmente, a relevância adquirida pelos Centros de
Gestão Agrícola e pelas empresas privadas (18,5%, em conjunto) expressando uma
dinâmica mais empresarial na promoção da formação para o sector.
Quadro III.8 - Distribuição dos projectos da Acção 7.1.,segundo o tipo de entidades
promotoras (2000-2004)
Entidades promotoras Nº projectos %
Cooperativas Agrícolas 196 21,8
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
72
Associações de Agricultores, Produtores e Criadores 248 27,5
Federações, Confederações e Organizações de Agricultores 39 4,3
Centros de Gestão agrícola 95 10,5
Associações de Desenvolvimento 61 6,8
Organizações de âmbito social 6 0,7
Escolas Profissionais Agrícolas e outras instituições de ensino 45 5,0
Empresas Privadas do sector com fins lucrativos 72 8,0
Entidades sub-gestoras e outros organismos do Ministério 28 3,1
Outras entidades do sector sem fins lucrativos 16 1,8
Associação de Jovens Agricultores 49 5,4
Adegas Cooperativas 46 5,1
Total 901 100,0
Fonte: Base de dados dos Projectos aprovados, Gabinete do Gestor.
Nas dinâmicas de realização observam-se dois traços característicos com implicações na
avaliação e que são complementares entre si:
• uma percentagem crescentemente elevada do volume de formação encontra-se
enquadrada em candidaturas nacionais ou supra-regionais (37,5%, em 2004, um volume
relativo superior ao ocorrido em 2003), da iniciativa de entidades que dispõem de um
melhor apetrechamento técnico-formativo das entidades e que recorrem normalmente aos
diagnósticos de necessidades de formação; observa-se também um centramento das acções
em domínios de formação consensualmente estratégicos para as necessidades em matéria
de qualificações/competências;
• a formação para o sector é predominantemente desenvolvida por entidades com
funções de intermediação (seja na organização dos produtores, seja na prestação de
serviços) que aliam a assistência técnica, a consultoria e a formação de competências.
As dinâmicas observadas expressam fundamentalmente o impulso da oferta formativa ainda
que frequentemente articulada com as iniciativas de organizações de produtores,
associações de agricultores, cooperativas, etc. e suportadas em diagnósticos de
necessidades, segundo uma tendência de melhoria crescente dos níveis de fundamentação
técnica das candidaturas.
No entanto, as intenções de (re)orientação da oferta, seguindo uma atitude pró-activa com
vista a estimular respostas em determinadas áreas de formação mais problemáticas, não
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
73
foram bem sucedidas. A intenção de lançar Convites públicos com Cadernos de Encargos,
orientados para áreas específicas de formação e tendo como suporte uma grelha de critérios
mais apertada, não chegou a ter concretização, nomeadamente por razões de ordem
financeira.
Em idêntico sentido não foi, ainda, possível fortalecer modelos alternativos de formação
assentes no estímulo à procura individual, neste caso, sobretudo, por razões de ordem
administrativa e regulamentar.
Em contrapartida, regista-se como bastante positivo o trabalho desenvolvido com algumas
entidades do sub-sector das florestas (FORESTIS, Organizações de Produtores,…) visando
uma sistematização coerente de necessidades de formação (trabalho de diagnóstico junto
dos associados da fileira florestal) e uma organização mais consistente das propostas
formativas face às especificidades dos agentes florestais.
2.2. Resultados e efeitos dos Planos de Formação
A inquirição das entidades titulares de pedidos de co-financiamento às Acções da Medida 7
(7.1. e 7.2.) proporcionou a obtenção de respostas da parte de uma em cada três entidades
apoiadas (113 num universo de 360). As alíneas seguintes sistematizam as principais linhas
de leitura dos resultados obtidos, na óptica da avaliação.
(a) Capacidade das entidades beneficiárias
As entidades beneficiárias desenvolvem a sua actividade formativa em cerca de 80% dos
casos, há mais de cinco anos tendo 70% das mesmas, iniciado actividade entre 1975 e
2000. No entanto, verifica-se algum rejuvenescimento das mesmas: um quinto das
entidades iniciaram actividade já na vigência do actual QCA.
Este indicador reflecte um movimento de (re)organização do mercado de formação do
sector em que se tem observado uma redução do envolvimento das associações de
agricultores e de cooperativas como entidades formativas, nomeadamente por terem
deixado de preencher requisitos indispensáveis à acreditação. Esta evolução criou espaço
para a emergência de empresas privadas a desenvolver oferta formativa no sector, parte
das quais com experiência formativa anterior noutros domínios de actividade e sedeadas
noutras regiões (sobretudo, Lisboa e Vale do Tejo). Estas entidades encontram-se
apetrechadas com recursos/competências nos vários domínios de acreditação.
No entanto, mais de um terço das entidades inquiridas acumula a condição de promotor
com a condição de formadora, enquanto apenas um terço é totalmente dependente da
oferta, para o planeamento e organização da formação. Neste contexto, a solução
encontrada é frequentemente o recurso a empresas formadoras privadas e residualmente a
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
74
Centros e Formação de carácter institucional (rede pública, confederações de agricultores,
associações profissionais e outras).
Nos domínios de acreditação predominam a “organização e promoção” e “o
desenvolvimento/execução” de intervenções ou actividades formativas mas constata-se (cf.
quadro seguinte) que existe um número, com algum significado, de entidades que se
encontram acreditadas em domínios que tradicionalmente tinham registos escassos ou
inexistentes (p.e., “diagnóstico de necessidades” e “acompanhamento e avaliação de
intervenções ou actividades formativas”). Trata-se de uma evolução que decorre, em boa
medida, da (re)organização daquela oferta formativa.
Quadro III.9 - Domínios de Acreditação da Entidade
Nº % de casos
Diagnóstico de necessidades 13 17,3
Planeamento de intervenções ou actividades formativas 27 36,0
Organização e promoção de intervenções ou actividades formativas 71 94,7
Desenvolvimento/execução de intervenções ou actividades formativas 63 84,0
Acompanhamento e avaliação de intervenções ou actividades formativas 10 13,3
Outras formas de intervenção socio-cultural ou pedagógica 10 13,3
Total de casos 75
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
A estrutura de recursos humanos das entidades formadoras reflecte uma maior fidelização
de recursos e a gestão assenta em critérios de recrutamento, designadamente de
formadores, mais exigentes no sentido de melhorar os indicadores de competências. Com
efeito, a par da experiência de trabalho e da inserção profissional em meio laboral (critérios
bastante valorizados no passado), adquirem agora maior relevância a experiência em
actividades formativas e as habilitações escolares.
Esta solução tende a reflectir níveis de rejuvenescimento dos recursos formativos
justamente a partir do requisito das habilitações escolares, por um lado, corrigindo um
baixo nível habilitacional do passado em que grande parte dos formadores chegava à
formação, sobretudo, pela via profissional e, por outro lado, apropriando para as estruturas
de recursos humanos das entidades formadoras, nomeadamente jovens diplomados pelas
Escolas Superiores Agrárias e Universidades.
Uma segunda dimensão fundamental de capacitação das entidades formadoras refere-se à
logística das acções de formação caracterizada com detalhe no quadro seguinte.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
75
Quadro III.10 - Caracterização física das instalações da formação
Nº % de casos
Salas de formação teórica 101 97,1
Espaços para trabalho em grupo 64 61,5
Salas de estudo 20 19,2
Laboratórios 16 15,4
Oficinas 20 19,2
Salas de formadores 36 34,6
Biblioteca 24 23,1
Mediateca 9 8,7
Refeitório 9 8,7
Bar-sala de convívio 34 32,7
Instalações para alojamento 5 4,8
Ateliers de formação prática 12 11,5
Pavilhões 14 13,5
Estufas 19 18,3
Estábulos 23 22,1
Outras infra-estruturas experimentais 30 28,8
Total de casos 104
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
Tomando por referência situações do passado, em que a logística de formação era
constituída por salas e laboratórios (panorama ainda predominante, mesmo na formação
sectorial especializada), importa realçar o número significativo de entidades formadoras que
indica dispor de “ateliers” de formação prática, pavilhões, estufas, estábulos e outras
infra-estruturas experimentais.
Esta logística, que tem permitido reforçar as componentes de formação prática das acções,
tem sido obtida gradualmente a partir de protocolos de cooperação e de contratos-
-programa envolvendo centros de gestão agrícola, empresas agrícolas e pecuárias e outras
entidades do sector.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
76
Refira-se, igualmente, que se mantém a situação referenciada na Avaliação Intercalar de
2003 de desaproveitamento das unidades formativas da Rede de Centros do MADRP, não
tendo sido desbloqueado o Plano de Requalificação, mesmo na sua versão mais reduzida.
No âmbito da Acção 9.2. (Infra-estruturas produtivas e tecnológicas) foram aprovadas dez
candidaturas entre 2001 e 2003, cinco das quais de entidades externas (CAP, CNA e IDARC)
e as restantes da iniciativa de cinco Direcções Regionais de Agricultura relativas a Centros
da Rede do MADRP. Os indicadores disponíveis apontam para taxas reduzidas de execução
da despesa pública aprovada em candidaturas dos Centros da Rede e, no caso de Trás-os-
-Montes, o projecto não tem ainda execução consolidada.
Na óptica da entidade avaliadora, esta situação representa um desperdício de recursos
formativos e, sobretudo, retira capacidade de intervenção da tutela relativamente a
componentes de iniciativa formativa mais orientadas para alguns domínios de especialização
em que a rede pública se encontra, ainda, significativamente apetrechada.
(b) Características dos Planos de formação
Na percepção das entidades beneficiárias, os critérios utilizados pela entidade gestora da
Medida para seleccionar as candidaturas e propor a sua aprovação à Unidade de Gestão,
são prioritariamente critérios de contributividade da formação e de adequação dos Planos
aos diagnósticos de necessidades de formação.
Quadro III.11 - Critérios prioritariamente mobilizados para a selecção da candidatura
Nº % de casos
A relevância/qualidade das acções de formação propostas 38 42,2
A adequação ao diagnóstico das necessidades de formação 47 52,2
A qualidade pedagógica dos projectos 12 13,3
A contribuição das acções para a empregabilidade no sector 14 15,6
O contributo da formação para o desenvolvimento estratégico do sector e/ou das unidades
produtivas 51 56,7
Total de casos 90
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
O desenvolvimento de acções de formação no âmbito dos Planos de formação aprovados
apresenta um perfil de objectivos que valoriza, sobretudo, a relação entre a melhoria das
competências técnicas e a capacidade competitiva das explorações (média de respostas de
2,55, na escala 1 a 4):
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
77
• objectivos com média igual ou superior a 2,25 - melhorar a competência técnica/
/capacidade competitiva das explorações; e contribuir para a melhoria da escolaridade dos
activos; e qualificar jovens, activos e desempregados para o emprego no sector;
• objectivos com média inferior a 2,25 até 2 - qualificar os activos para as novas
necessidades técnicas e tecnológicas; contribuir para a melhoria de
capacidades/competitividade das associações do sector; promover formação que permita a
geração ou a estabilização de emprego no sector; e contribuir para a "igualdade de
oportunidades" (homens/mulheres); e contribuir para a formação de técnicos para o
sector);
• objectivos com média igual ou inferior a 2 - promover formação que permita a
aquisição de competências de gestão; promover formação de carácter inovador; e
desenvolver novas metodologias e técnicas pedagógicas.
No tocante aos domínios para os quais a entidade beneficiária orientou as suas apostas
formativas, surge evidenciada a crescente relevância da formação para as vertentes da
transformação e comercialização e da preservação e valorização cultural e ambiental.
Quadro III.12 - Domínios para os quais a entidade orientou a formação
Nº % de Casos
Nas organizações de agricultores 34 31,2
No domínio da transformação e comercialização 51 46,8
Nas actividades de apoio ao sector (investigação e desenvolvimento, educação, etc.)
36 33,0
Na animação das comunidades rurais 8 7,3
Na prestação de serviços em meio rural 33 30,3
Na preservação e valorização cultural e ambiental 49 45,0
No domínio dos produtos tradicionais e artesanais 36 33,0
Outras 21 19,3
Total de casos 109
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
Entretanto, importa salientar o peso de domínios mais relacionados com o desenvolvimento
rural (prestação de serviços em meio rural e produtos tradicionais e artesanais), bem como
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
78
as actividades de I&D e educação de apoio ao sector agro-pecuário e florestal, sobretudo no
espaço de intervenção da Acção 7.2.
Em termos de áreas específicas de formação, as candidaturas apresentam uma distribuição
relativamente equilibrada entre componentes de natureza transversal (41,8% dos casos) e
componentes de carácter específico, em termos de perfis profissionais (51,8% dos casos)
ou sub-sectoriais (66,4% dos casos).
Uma em cada cinco entidades formadoras que responderam ao Inquérito, aponta
investimentos realizados na produção de suportes e metodologias didactico-
-pedagógicas, uma “performance” satisfatória tendo em conta uma situação de partida
caracterizada pela escassez de recursos e materiais didácticos e pela utilização
indiscriminada de uma base restrita de conhecimento, sem inovação relevante face às
mutações sectoriais (práticas culturais, modalidades de gestão,…), entretanto ocorridas.
Os destinatários-alvo da formação são prioritariamente, e com expressão idêntica, os
empresários agrícolas (77,1% dos casos) e trabalhadores por conta de outrem (74,3%),
sendo igualmente referenciados em menos de 15% dos casos, desempregados e jovens à
procura de 1º emprego, segmentos que os dados de execução global dos que concluíram as
acções não referenciam com tal expressão.
(c) Execução dos Planos de Formação
No desenvolvimento dos planos de formação, a concretização das acções (planeamento e
organização, sobretudo) tem-se confrontado com um conjunto de problemas que importa
não menosprezar porque, de acordo com as entrevistas e Estudos de caso, tendem a
condicionar a qualidade dos resultados e efeitos obtidos a partir da realização das acções.
Entre esses problemas destacam-se os seguintes (maiores índices de resposta das
entidades inquiridas):
• cerca de 95 por cento das entidades atribui a causa dos atrasos no lançamento das
acções programadas à aprovação tardia da candidatura;
• vinte e sete por cento atribui a causa daqueles atrasos ao desbloqueamento tardio
de pagamentos intermédios;
• quinze por cento aponta dificuldades no recrutamento dos formandos para explicar
aqueles atrasos;
• duas em cada três entidades refere a existência de desvios no tocante à relação
“resultados previstos/resultados obtidos”; estes desvios são predominantemente atribuídos
à impossibilidade de realizar algumas das acções previstas (53,1% dos casos) e à
desistência dos formandos (34,4%).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
79
(d) Efeitos da formação realizada
As entidades inquiridas identificam alguns elementos de inovação na formação realizada,
nomeadamente ao nível dos domínios e conteúdos (55,3% de referências), métodos
pedagógicos/modalidade de formação (51,3% referências) e articulação com o posto de
trabalho/formação prática (28,9%).
A aproximação aos efeitos resultantes da formação ministrada nas acções desenvolvidas é
conduzida através dos seguintes níveis de apreciação:
• valor acrescentado induzido pelas acções;
• efeitos induzidos sobre os formandos;
• impacte da formação nos trabalhadores.
g Valor acrescentado induzido pelas acções. O elemento-chave é claramente a
qualificação dos activos seguida, a alguma distância, pelo aumento do grau de
transformação dos produtos agrícolas e pela dinamização/modernização da base produtiva
agrícola, efeitos de carácter económico inerentes ao processo produtivo, ou seja que estão
para além dos benefícios directos nas pessoas.
g Efeitos induzidos sobre os formandos. Os principais efeitos apontados reportam ao
aumento das competências profissionais e à aquisição de capacidade profissional. Num
segundo grupo de efeitos, surgem o aumento da realização profissional e a inserção no
mercado de trabalho.
Quadro III.13 - Apreciação dos efeitos induzidos sobre os formandos em resultado das
acções desenvolvidas
Muito impor-
tante Impor-tante Nada impor-tante Nº Média
% % %
Aquisição de capacidade profissional bastante 52,2 31,3 16,4 67 2,36
Aumento da capacidade de participação em acções de cooperação, associação e parcerias
26,7 26,7 46,7 30 1,8
Aumento da realização profissional 27,1 39,6 33,3 48 1,94
Melhor integração no grupo profissional 19,0 33,3 47,6 21 1,71
Aumento das competências profissionais 63,6 20,5 15,9 88 2,48
Inserção no mercado de trabalho 23,1 46,2 30,8 13 1,92
Contributo para a estabilidade no emprego 6,7 33,3 60,0 30 1,47
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
80
Outros. 50,0 50,0 - 4 2,5
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 3.
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
g Impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores. Os elementos-chave
são de base pessoal e referem-se à utilização de competências e à mobilização no posto de
trabalho. Os restantes, com pontuação igualmente elevada, reportam já ao posto de
trabalho (significativamente, numa óptica de reconversão) e à actividade profissional
desenvolvida.
Quadro III.14 - Avaliação do impacte da formação frequentada pelos próprios trabalhadores
Muito positiva Positiva Pouco positiva Nula Nº Média
% % % %
Utilização de Competências 52,6 47,4 - 19 3,53
Motivação no posto de trabalho 17,6 64,7 17,6 - 17 3
Reconversão do posto de trabalho 23,1 53,8 7,7 15,4 13 2,85
Actividade produtiva 12,5 68,8 6,3 12,5 16 2,81
Outro - - - 100,0 1 1
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 4.
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias de Planos de Formação, IESE, 2005.
3. Balanço e Recomendações
Os elementos de informação empírica processados na fase de Actualização da Avaliação
Intercalar permitem evidenciar, numa linha de continuidade e melhoria das dinâmicas de
realização da Medida, os seguintes elementos positivos:
• melhoria dos níveis de fundamentação técnica dos planos de formação aprovados;
• melhoria da capacidade dos recursos formativos de suporte à formação realizada,
com a atracção para o sector de entidades formadoras privadas e recurso crescente a
instalações de apoio técnico/logístico à formação realizada;
• melhoria dos níveis de adesão das entidades beneficiárias com reflexos no ritmo de
execução dos planos;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
81
• utilização crescente de novos recursos e materiais didácticos produzidos com o apoio
da Acção 7.3.;
• aumento do volume de formandos abrangidos pelas acções de formação realizada;
• reforço das competências em domínios transversais ao “core” das actividades das
empresas e explorações agrícolas, nomeadamente em domínios favorecedores de uma
melhor integração de mercado;
• aumento dos níveis de valor acrescentado induzido pela formação em variáveis
vincadamente económicas (p.e., dinamização da base produtiva);
• aumento das componentes formativas relacionadas com o ambiente, as TIC e a
capacidade empresarial.
Os principais elementos negativos surgem associados a:
• tramitação burocrática das candidaturas (apreciação/selecção/decisão, com demoras
assinaláveis nesta última fase do ciclo) que induzem atrasos no lançamento de acções
comprometendo parte das mesmas;
• incapacidade de estruturar uma função acompanhamento com tarefas no domínio
tecnico-pedagógico, encaradas pelas entidades beneficiárias como benéficas ao
desenvolvimento e à qualidade dos resultados das acções;
• não aproveitamento da capacidade logística e formativa dos centros de rede pública,
com reflexos negativos na oferta de formação sectorial mais especializada.
Em matéria de Recomendações na óptica do próximo período de programação dos fundos
estruturais, estabelece-se um quadro de referência para ajudar a reflectir as linhas de força
em matéria de domínios de formação e de componentes de financiamento que devem
constituir prioridades para o futuro.
g Domínios de formação
• Formação escolar de adultos associada ao reconhecimento, validação e certificação
de competências informais e não formais.
• Formações técnicas ligadas às orientações tecnico-económicas com capacidade
competitiva e em componentes dinamicamente ajustadas à renovação dos factores de
competitividade.
• Formação em domínios técnicos transversais e ligada às funções empresariais e de
gestão, no contexto das ajudas à 1ª instalação e de acompanhamento dos jovens
agricultores.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
82
• Formação orientada para dinamizar e qualificar as actividades da integração
agricultura/ambiente e da sustentabilidade do desenvolvimento rural.
g Componentes de financiamento
• Participações individuais na formação aumentando drasticamente a procura
individual, com realce para a atribuição de créditos de formação a utilizar por jovens
agricultores durante a fase de instalação e em actividade normal.
• Requalificação de unidades especializadas da Rede de Centros de Formação do
MADRP para suportar uma função reguladora e de validação de competências.
• Financiamento das entidades beneficiárias estimulando a procura qualificada
organizada, com base em diagnósticos de necessidades rigorosos e em estudos de perfis
profissionais.
Finalmente, é indispensável desencadear, em larga escala, procedimentos de
certificação/validação de competências dos activos de modo a formalizar o esforço de
qualificação que tem vindo a ser apoiado, desde as ajudas de pré-adesão, e que carece de
validação e certificação formal.
MEDIDA 8. DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E DEMONSTRAÇÃO
A Medida 8 é orientada para as actividades de desenvolvimento tecnológico e
demonstração, excluindo actividades de investigação, sendo constituída por duas acções
com diferenças significativas, quer ao nível das tipologias de projectos, actividades
executadas, resultados, participantes, regulamentos, ou gestão (no caso da Acção 8.1, o
INIAP, e no caso da Acção 8.2, a DGPC).
A Acção 8.1 apoia projectos de desenvolvimento tecnológico, demonstração e transferência
de tecnologias, e a Acção 8.2 é constituída por três componentes: 1 - Redução do risco na
distribuição e comercialização de produtos fitofarmacêuticos; 2 - Reforço da capacidade de
monitorização de resíduos de pesticidas em produtos agrícolas, águas e solos; 3 -
Modernização e reforço da capacidade do Serviço Nacional de Avisos Agrícolas.
1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência
Identificam-se as seguintes alterações de contexto:
g Compromissos elevados: O elevado compromisso financeiro inicial da Acção 8.1
reduziu a capacidade de adaptação da medida face a alterações no contexto.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
83
g Foram introduzidas em 2003 (2º convite) alterações ao Regulamento da Acção 8.1
(Portaria nº 281/2002), com ênfase nas prioridades temáticas.
g Em sede de Reprogramação Intercalar, a Acção 8.1. beneficiou de um reforço
financeiro da despesa pública no valor de 5.333.022,00€.
g Foram lançados novos convites públicos em 2004 e 2005, com alterações
significativas no modelo de participação, reflectindo uma intervenção pró-activa.
g Na Medida 6 foi apresentada uma primeira candidatura com vista à constituição de
um Fundo de Capital de Risco (FCR) orientado para o sector agrícola, com eventuais
impactos futuros na exploração dos projectos apoiados pela Medida 8.
g Está em fase de negociação final o 7º Programa-Quadro (7º PQ) da Comissão
Europeia, incluindo como área temática prioritárias a “Alimentação, agricultura e
biotecnologia”. As perspectivas financeiras europeias para 2007-2013 enfatizam
investimentos em inovação, o que reforça a importância desta Medida no processo de
transição de uma visão de fileiras produtivas para fileiras inovadoras.
g A Acção 8.2 viu alterações ao seu Regulamento (Portaria n.º 1481/2004),
respondendo à necessidade de alargar as ajudas previstas a beneficiários do sector público.
2. Dinâmicas de execução: tipologia de beneficiários e de investimento
2.1. Candidaturas no âmbito dos convites
(a) Acção 8.1
A gestão da Acção (convites, avaliação e acompanhamento) beneficiou da experiência da
Estrutura Específica de Suporte (EES) na Acção PAMAF-IED. Os resultados dos inquéritos a
participantes mostram que todo o processo foi avaliado muito positivamente, com a
excepção do processo de avaliação das candidaturas, considerado como não
suficientemente célere.
Houve alterações no processo de candidatura entre o 1º e 2º convite, em particular face à
relevância do tema como matéria de exclusão, mas as áreas temáticas continuaram a ser
bastante diversificadas, não permitindo verdadeiramente a concentração de competências
em torno de temas considerados de interesse nacional.
Quadro III.15 - Resultados dos 1º e 2º Convite da Acção 8.1.
Mil Euros
Candidaturas Projectos aprovados Compromissos financeiros Taxa de sucesso
1º Convite 361 197 €26.093,33 54,6%
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
84
2º Convite 388 89 €15.852,23 22,9%
Fonte: Relatórios de Execução do POADR, Gabinete do Gestor do POADR.
Em resultado da opção de garantir um elevado nível de compromisso financeiro inicial,
limitando atrasos na execução, as taxas de sucesso das candidaturas apresentadas ao 1º
(54,6%) e 2º convite (22,9%) são muito diferentes, sendo excessiva a do 1º convite.
Comprometendo-se quase toda a dotação financeira da Acção em dois convites,
limitou-se a resposta futura. O elevado compromisso financeiro inicial reduziu a margem de
manobra para alterações a introduzir em resposta a necessidades encontradas no decorrer
da execução dos projectos. Esta estratégia de concentração de esforços no primeiro convite,
não transmitiu aos proponentes o sinal de mudança que o desenho da Medida pretendia
incutir. Diversos factores sugerem que os proponentes não perspectivaram os projectos
como alterações significativas face ao modelo anterior, ainda que dando maior peso à
demonstração. Tal é evidente nas respostas ao Inquérito, indicando elevada
complementaridade com projectos do PAMAF-IED (57,4 %) e muito reduzida com projectos
do POE/PRIME (apenas 5,4 % de elevada complementaridade).
Para conseguir o sucesso na difusão de tecnologias, a Acção, mais do que procurar excluir
as actividades de investigação, deveria ter diversificado o apoio às diferentes fases do
processo de inovação, com diferentes tipologias de projecto, desde a criação de saber ao
seu desenvolvimento e demonstração, tornando clara a existência de projectos e objectivos
diversificados face ao modelo único anterior.
(b) Acção 8.2
Apesar do reduzido número de candidaturas, o respectivo público-alvo está adequadamente
informado sobre os concursos (publicitados pelo website da EES, CONFAGRI, DGPC e
DRA’s), com dois períodos de candidatura anual (três durante o ano 2005).
A grande maioria dos projectos refere-se às Componentes 1 e 3, ambas sem exigências de
inovações tecnológicas relevantes. Ocorreram poucas recusas de projectos (mas várias
candidaturas foram anuladas pelos proponentes, devido á falta da documentação
necessária). A EES tem insistido junto dessas entidades, através de apoio técnico, para o
preenchimento dos requisitos definidos.
Quadro III.16 - Distribuição das candidaturas por componentes da Acção 8.2.
Situação dos projectos Componentes da Acção 8.2 Totais
1 2.1 2.2 3
Concluído 4 1 5
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
85
Em execução 8 1 3 10 22
Não aprovados 4 1 5
Candidatura anulada 20 5 25
Aguardam decisão 15 1 6 22
Recém entrados 8 5 13
Total 59 1 5 27 92
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
2.2. Distribuição de Candidaturas e Entidades participantes
(a) Acção 8.1
Os quadros seguintes apresentam dados acerca da distribuição dos projectos aprovados.
Quadro III.17 - Distribuição do financiamento e de participações por tipo de entidade
participante (Convites de 2001 e 2003)
Entidades Participantes Financiamento Aprovado (€) Financiamento
(%) Participações
(n.º) Participações (%)
Universidades 13.081.965,40 31,2 254 20,2
Direcções Regionais de Agricultura 7.908.987,53 18,9 209 16,6
Laboratórios do Estado 6.028.888,71 14,4 209 16,6
Associações e Cooperativas Agrícolas 5.438.236,43 13,0 246 19,6
Escolas Superiores Agrárias 4.423.162,96 10,5 137 10,9
Empresas Privadas/Entidades Individuais 2.575.023,88 6,1 92 7,3
Instituições Privadas de Investigação Sem Fins Lucrativos 1.350.876,96 3,2 46
3,7
Outras Instituições Públicas 1.138.418,61 2,7 65 5,2
Total 41.945.560,48 100,0 1258 100,0
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
Os dados de execução analisados permitem destacar os seguintes aspectos:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
86
g Universidades: muito activas (maior parcela de financiamento e segundo maior
número de participações) e com maior número de coordenações (impulsionadoras);
g Laboratórios do Estado (em particular INIAP) têm importante papel na coordenação;
g Associações e Cooperativas Agrícolas: elevada participação (demonstração);
g Empresas Privadas: aumentaram participação do 1º para o 2º convite, tendo no
entanto um número ainda reduzido de coordenação de projectos;
g DRA’s: tiveram uma participação muito elevada, ainda que menor no 2º convite,
importante para a demonstração, e com um número significativo de coordenações;
g Escolas Superiores Agrárias: têm tido um papel importante, com um nível de
coordenação de projectos mais elevado no 2º convite;
g salienta-se a crescente abertura do sector, através de instituições de investigação de
outras áreas tecnológicas, indiciando a abertura a novos factores de competitividade;
g a distribuição do impacte regional expectável dos projectos apresenta-se equilibrada
entre regiões, aproximando-se da distribuição da actividade económica do sector.
(b) Acção 8.2
A maioria das candidaturas provém do sector cooperativo/associações de agricultores,
seguido do sector público (DRAs e DGPC), sendo muito baixa a participação do sector
privado, o qual beneficia de níveis de ajuda menores. A Acção apoia essencialmente os
beneficiários que obtêm os maiores níveis de ajudas (sector público e semi-público), com o
total de fundos comprometidos (2.817.019,04€) correspondendo a 91,2% do investimento
total correspondente (3.088.575,12€). Este facto traduz um possível enviezamento do
público-alvo já que a maioria do sector de comercialização de fitofármacos é privado e as
grandes organizações de luta contra as doenças e pragas das culturas possuem redes de
avisos próprias.
Quadro III.18 - Acção 8.2. Distribuição das candidaturas por sector de origem
Sector de origem das candidaturas Componentes da Acção 8.2
1 2.1 2.2 3 Totais
Sector privado 4 1 1 6
Sector cooperativo e associativo 51 9 60
Sector público: DRA e DGPC 4 1 4 15 24
Sector público: outros 2 2
Total 59 1 5 27 92
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
87
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
A legislação geral em preparação, com requisitos técnicos mais exigentes para os
operadores económicos neste domínio, poderá incentivar a adesão futura de pequenos
operadores. Porém, a regulamentação específica das Componentes 2 e 3, exigindo relações
com a Rede Oficial de Monitorização de Resíduos (ROMR) e o Serviço Nacional de Avisos
Agrícolas (SNAA), limitou muito a atractividade para o sector privado.
De salientar a não existência de candidaturas à monitorização de resíduos em águas e
solos, porém tal virá a ser importante para aplicação da Directiva Comunitária da Água e da
nova Lei da Água. Também para os produtos de origem vegetal foram reduzidos os
projectos, apesar de a traçabilidade dos produtos alimentares ter importância crescente no
contexto europeu em termos de saúde pública. Estes domínios devem ser objecto de
tratamento especial no futuro, em articulação com a Acção 8.1.
A informação sistematizada no quadro seguinte mostra uma execução muito lenta, pouco
adequada face às exigências tecnológicas, revelndo pouca exigência de prazos. Refere-se
ainda que os projectos não aprovados provêm principalmente do sector privado e de
organizações de agricultores (carência de condições técnicas).
Quadro III.19 - Acção 8.2. Situação das candidaturas por sector
Sector de origem das candidaturas Situação dos projectos
Concluído Em execução Não aprovado Anulado Aguarda decisão Recém
entrado
Sector privado 1 2 2 1
Sector cooperativo e associativo 4 10 3 25 13 5
Sector público: DRA e DGPC 12 5 7
Sector público: outros 2
Total 5 22 5 25 22 13
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
2.3. Execução Financeira
(a) Acção 8.1
A execução financeira da Acção é semelhante ao nível de execução financeira do Programa
(47,8%). No entanto, tendo em conta os níveis de compromissos iniciais, a execução
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
88
financeira apresenta desfasamento face ao esperado, já que previa um nível de execução
superior (2/3 da programação). Estes valores devem-se, em parte, a um atraso no início da
execução dos projectos, com apenas 3,1% de execução até ao fim de 2002 (Relatório de
Execução do POADR, 2004).
Quadro III.20 - Execução Financeira da Acção 8.1 (até Junho 2005)
Nº de Projectos Programação
% Despesa Pública Fundos estruturais
Programação 2000-2006 - - € 46.825,80 € 35.119,35
Aprovações 286 88,5 € 41.441,22 € 31.080,92
Execução - 47,2 € 22.105,11 € 16.578,08
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
(b) Acção 8.2
Como a grande parcela dos compromissos financeiros cabe ao sector público (85.6%) as
baixas taxas de execução financeira dependem essencialmente da gestão dos projectos por
parte dos serviços do Ministério da Agricultura, dependendo pouco da EES e do Gabinete do
Gestor.
Quadro III.21 - Compromissos financeiros por componente e tipo de beneficiário
(até Julho 2005)
Origem das candidaturas Componentes da Acção 8.2 Totais
1 2.1 2.2 3
Sector privado € 7.500,00 € 7.500,00
Sector cooperativo e associativo € 310.837,28 € 87.075,48 € 397.912,76
Sector público: DRA e DGPC € 747.529,47 € 273.956,25 € 1.390.120,56 €
2.411.606,28
Total € 318.337,28 € 747.529,47 € 273.956,25 € 1.477.196,04 € 2.817.019,04
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
Quadro III.22 - Execução Financeira da Acção 8.2 (até Julho 2005)
% Programação Despesa Pública Fundos Estruturais
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
89
Programação 2000-2006 - € 5.000,00 € 3.750,00
Aprovações 56,0% € 2.798,23 € 2.087,00
Execução 26,1% € 1.302,74 € 975,79
Fonte: Gabinete do Gestor do POADR.
3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados no âmbito da Medida
3.1. Impactes esperados face aos objectivos do Programa
Os resultados da análise efectuada conduzem às seguintes conclusões:
g A Acção 8.1 tem um importante contributo para o sector. O trabalho desenvolvido é
competente, de qualidade, seguindo genericamente os objectivos propostos.
g As parcerias desenvolvidas são um importante contributo destes projectos (Acção
8.1.), aliando produtores e utilizadores do conhecimento, no sector público, privado e
associativo, contribuindo para uma melhor difusão de tecnologias e coordenação de
agendas entre questões de investigação e necessidades do sector.
g Esta Medida é um elemento de competitividade, permitindo de um modo
concorrencial uma exploração dos recursos humanos e organizacionais existentes.
Como salientado na Avaliação Intercalar (2003), a definição dos domínios prioritários e dos
temas dos projectos é uma questão central na orientação dos projectos para os objectivos
definidos no Programa. Não se trata de uma questão de classificação – com implicações
para a análise da distribuição dos projectos por temas – mas sim do modo como os
processos de candidatura orientam os proponentes para os objectivos do PO. A dispersão de
temas em que os projectos são classificados tem implicações eventualmente negativas no
entendimento das prioridades.
Assim, é necessário que a classificação seja essencialmente englobante e integradora,
privilegiando os projectos a nível de sistemas integrados, particularmente importantes a
nível da sustentabilidade do sector, de modo a aumentar a coerência entre objectivos
delineados e projectos implementados.
A alteração de modelo de convite em 2004 e 2005 (Acção 8.1.) foi no sentido de aumentar
a coerência entre a estratégia delineada e os projectos aprovados; no entanto, o
financiamento disponível terá um impacto muito limitado neste âmbito.
Os impactes nos objectivos globais do POADR são necessariamente diferenciados:
g A Acção 8.1 tem impactes positivos no 1º objectivo, Competitividade, devido ao
número alargado de participantes e parcerias realizadas, que permitem melhor difusão de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
90
conhecimentos e tecnologias junto dos utilizadores; pela temática de projectos orientados
na perspectiva da fileira, com impacto na produtividade do sector; pela disseminação de
resultados através de numerosas acções de divulgação; pela formação de novos técnicos,
nomeadamente através da sua participação nas equipas de projecto.
gAcção 8.2 tem impactes positivos na Competitividade pela Componente 3 já que o reforço
da rede de avisos permitirá o aumento da eficiência da aplicação dos fitofármacos, em áreas
mais vastas e a mais culturas e inimigos das culturas. Porém, por não considerar as
relações com as redes de avisos para a protecção integrada e com redes de avisos operadas
pelo sector privado, os efeitos ficam limitados.
g Quanto ao 2º Objectivo, Multifuncionalidade, são limitados os impactes esperados; a
concepção da Acção 8.2 não favorece a existência de projectos para a monitorização dos
resíduos no solo e na água, embora tal seja considerado na sua formulação, nem quanto à
multifuncionalidade das redes de avisos, por exemplo para a protecção integrada, a rega, as
geadas ou a susceptibilidade à ocorrência de fogos.
g A Acção 8.1. é de importância central para o 3º objectivo, Qualidade e Inovação. O
conhecimento gerado e a sua disseminação junto de utilizadores são orientados para a
inovação, particularmente ao nível dos processos e tecnologias de produção (porém, a
exclusão das actividades de investigação pode ter implicações num processo sustentado de
inovação). Ao nível da inovação, é recomendável que sejam criados mais incentivos a
projectos de comercialização directa dos resultados, nomeadamente através de
patenteamento ou de empreendedorismo de base tecnológica no sector (a ligação com o
FCR deverá ser positiva) ou pelo co-financiamento de projectos internacionais de
demonstração. O Inquérito revela reduzidas perspectivas de comercialização, necessitando
assim de incentivo específico.
gNa Acção 8.2 teria sido possível ir mais longe: não há incentivos suficientes para levar os
operadores privados a modernizarem as suas infra-estruturas e actividades, nem para
novas actividades de monitorização visando a traçabilidade dos produtos alimentares ou
para a monitorização dos resíduos em águas; não se compreende a exclusão das redes de
avisos dos grandes operadores em vez de incentivar a sua colaboração com as redes do
SNAA, mesmo correndo o risco de perder a oportunidade de alargar o âmbito dos avisos
agrícolas a outras áreas que utilizam informação meteorológica comum.
g O 4º Objectivo, Valorização do Território, é de certa forma alcançado já que os
projectos se repartem por todo o território e os projectos da Componente 3 (Acção 8.2.)
visam a melhor cobertura do país com a rede de avisos; no entanto, o facto de esta rede
não se abrir a outras já existentes limita os seus impactes.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
91
g A Medida também tem impactes positivos sobre o 5º objectivo, Melhoria das
Condições de Vida e de Trabalho, com projectos dirigidos para os domínios da segurança
alimentar e do ambiente (Acção 8.1.) e, relativamente à diminuição de riscos para a saúde
pública (Acção 8.2.).
g O 6º Objectivo, Uma Nova Organização Produtiva, é marginal mas não negligenciável
porque um grande volume de beneficiários trata-se de organizações de agricultores, saindo
reforçada a sua capacidade em termos da organização da produção agrícola.
3.2. Relação com outras Medidas
Esta Medida, ainda que com especificidades próprias, pode ser claramente potenciada na
sua relação com outras Medidas, nomeadamente através da definição dos domínios
prioritários ou da definição de convites específicos. Como referido, o Fundo de Capital de
Risco (Medida 6) poderá ser importante para o desenvolvimento comercial de resultados da
Acção 8.1.
Os beneficiários da Acção 8.2., nomeadamente os que não façam parte de redes
coordenadas pela DGPC têm beneficiado de cursos de formação, em articulação com a
Medida 7, com conteúdos programáticos adequados ao projecto considerado.
A ligação entre as duas acções da Medida 8 é muito reduzida e insuficientemente explorada.
A Acção 8.1 poderia apoiar também projectos de demonstração orientados para a temática
da utilização dos fitofármacos. A interligação entre as Acções podia ser fomentada se, no
caso das componentes 2 e 3 (Acção 8.2.), não tivesse havido restrição quer do âmbito, quer
dos beneficiários e se, pelo contrário, tivesse sido considerada a possibilidade de a inovação
a implementar ou transferir pela Acção 8.1. poder estar na origem de novas aplicações na
Acção 8.2. Do mesmo modo, a modernização das redes de avisos ganharia com uma melhor
calibração/validação da instrumentação meteorológica e dos modelos que tratam a
informação de base.
Cabe salientar que a diferenciação entre Medidas/Programas (por exemplo face ao POCI ou
PRIME) se deve fazer essencialmente pelos diferentes públicos-alvo (neste caso do sector
agro-florestal) e não pela definição estrita das actividades apoiadas.
3.3. Acompanhamento da implementação dos projectos e seus impactes
O processo de monitorização dos projectos da Acção 8.1, realizado pela EES, é de grande
importância (e nem sempre é realizado por instituições financiadoras deste tipo de
projectos, pelo que se realça a importância do trabalho aqui realizado), garantindo não só o
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
92
acompanhamento do plano de actividades proposto, mas tendo também resultados
positivos para as equipas de projecto. Entre outros aspectos, a monitorização contribui
muitas vezes para reorientar o projecto para os seus objectivos principais, nomeadamente
em termos de demonstração, e aumenta a responsabilização da equipa perante a entidade
gestora. O acompanhamento de visitas de monitorização, no âmbito de Estudos de caso
realizados, permitiu verificar os efeitos positivos deste processo.
Dada a natureza dos projectos da Acção 8.2., e a integração ou relacionamento estreito
destes projectos com os Programas e Redes existentes coordenadas pela DGPC (organismo
que integra a EES), não há necessidade de um programa especial de monitorização do
desenvolvimento dos projectos. O acompanhamento da execução física dos projectos é
realizado pela EES, pela DGPC e, acessoriamente, pelas DRA’s. A DGPC acompanha os
projectos aprovados por um período de 5 anos, e a eficácia da sua implementação está à
partida garantida através do relacionamento dos beneficiários com o PNMR e o SNAA.
4. Balanço e Recomendações
4.1. Balanço
g O balanço das actividades da Acção 8.1 é claramente positivo; os projectos estão
delineados de acordo com os objectivos inicialmente traçados, com resultados positivos, e
criando dinâmicas de colaboração entre diferentes actores do sistema.
g A gestão da Acção 8.1. tem sido genericamente adequada, demonstrando um bom
conhecimento dos participantes e das suas necessidades, e implementando mecanismos,
nomeadamente ao nível do acompanhamento e monitorização, apropriados para garantir o
sucesso dos projectos.
g O modelo de convite inicialmente formulado, com domínios prioritários identificados
de modo mais indicativo do que vinculativo e com especificidade limitada, não terá sido o
mais indicado para potenciar a coerência dos projectos com os objectivos delineados,
limitando a capacidade dos projectos responderem a domínios identificados como
prioritários. Esta formulação não potenciou a apresentação de candidaturas de projectos
integradores, por exemplo em termos de produção e de ambiente. A recente formulação de
convites orientados veio, em parte, responder a estas limitações; no entanto, nos novos
convites, os requisitos de participação de entidades públicas específicas limitou, ex-ante ao
processo de avaliação, o potencial de constituição de candidaturas e limita a própria
avaliação.
g A estratégia inicial de realizar um número reduzido de convites, com rápido
comprometimento da dotação financeira teve implicações negativas, por favorecer a
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
93
‘abundância’ de recursos num determinado instante face a uma estabilidade de apoios a
iniciativas inovadoras. Deve garantir-se que não é por falta de financiamento que uma
iniciativa de qualidade e de importância face aos objectivos do Programa não pode ser
apoiada e adoptar um faseamento dos concursos e diversificação dos temas, como aliás
acontece com o 6º PQ.
g Os projectos aprovados são orientados para a demonstração, podendo, por essa via,
esperar impactes directos nas actividades produtivas. No entanto, deve-se implementar
uma visão integradora do processo de inovação, incluindo a produção e a utilização de
conhecimento.
g A Acção 8.1. tem claramente impactes positivos ao nível das entidades participantes,
e para além destas, embora os impactes globais dos projectos no sector sejam de aferição
mais delicada, tendo em conta a dificuldade de definir a abrangência dos projectos. É de
salientar a importância das dinâmicas de colaboração induzidas pelos projectos para a
utilização de resultados.
g É também de salientar a ênfase em actividades de divulgação, fazendo com que os
resultados tenham maiores impactos na competitividade do sector.
g O balanço da Acção 8.2 é positivo face à forma como foi concebida, i.e., responde
aos objectivos de política que estão na sua base. As limitações apontadas e objecto das
recomendações que se seguem derivam da evolução contextual e da análise da dinâmica
criada, porventura não perceptíveis quando a Acção foi concebida.
4.2. Recomendações
g Deve ser dada continuidade ao processo de avaliação (Acção 8.1.), implementando a
avaliação ex-post dos projectos, a qual deve orientar-se para potenciar os impactos de uma
futura iniciativa que venha a dar continuidade a esta Medida.
g É recomendável que programas futuros vinculem mais claramente os projectos aos
objectivos e temas específicos do Programa, mas mantendo concorrência entre projectos
em curso e apoiando abordagens integradoras em temas relevantes.
g É recomendável uma maior estabilidade na distribuição temporal do financiamento
face à concentração num número reduzido de convites como agora praticada; um modelo
baseado na estabilidade é um pressuposto de continuidade para que os agentes económicos
possam delinear estratégias próprias e não apenas tentar responder às disponibilidades
temporárias.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
94
g É aconselhável uma maior atenção relativamente à execução financeira dos
projectos, tentando garantir o seu cumprimento temporal.
g O incentivo à inovação deverá ser mais explícito, abrangendo outras actividades para
além da demonstração, como a inovação do produto, o desenvolvimento de novos projectos
empresariais com base em novos resultados tecnológicos ou o patenteamento; é
recomendável que se opte por uma maior diversidade de tipologias de projectos; a Acção
8.1. deve permitir o co-financiamento de actividades internacionais (p.e., apoiando
processos de internacionalização, à semelhança do 6º PQ).
g Em virtude do objectivo de saúde pública da Acção 8.2., para além dos efeitos de
competitividade, deve-se ter em atenção ajudas mais favoráveis para os operadores
privados (salvaguardando a matéria de concorrência) para que a qualidade dos operadores
do sector seja efectivamente reforçada.
g A monitorização de resíduos (Acção 8.2.) deverá assumir uma importância acrescida
no futuro, pelo que esta componente deverá ser mantida e alargada no seu âmbito, tanto
na perspectiva da contaminação de águas e solos como na da traçabilidade dos produtos
agro-alimentares. A traçabilidade torna-se, cada vez mais, uma exigência do comércio
internacional de produtos alimentares, com impactes na competitividade do sector. A
monitorização de resíduos em águas e solos deve responder às novas exigências da
Directiva Comunitária da Água e à nova Lei da Água, respondendo ao reforço da
competitividade e à protecção da saúde pública.
g A limitação das ajudas, da Componente 3 da Acção 8.2., às entidades integrantes
(ou de algum modo ligadas) do SNAA deveria ser revista: é aconselhável que venha a ser
explorada a capacidade de combinar redes de naturezas diversas.
g Estas duas últimas recomendações exigem acções de inovação que excedem o
âmbito das actividades consideradas na Acção 8.2. sendo assim de considerar a combinação
de actividades actualmente consideradas nas Acções 8.1 e 8.2.
MEDIDA 9. INFRA-ESTRUTURAS PRODUTIVAS E TECNOLÓGICAS
1. Alterações de contexto com reflexos na adequação e coerência da Medida
A Medida Infra-estruturas Produtivas e Tecnológicas, enquadrada no Eixo 2 do Programa,
visa responder a necessidades de apetrechamento em equipamentos das estruturas de I&D
(investigação e experimentação) e das unidades formativas. A lógica diferenciada, mas
tendencialmente complementar das duas Acções, pretendia influenciar (na óptica da
capacidade e da inovação), a dinâmica das actividades agro-florestais e antecipar a
transferência de tecnologia (no âmbito das práticas culturais e produtivas) e melhorar os
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
95
níveis de articulação com a procura de formação profissional e os mecanismos de acesso à
qualificação existentes a nível regional.
No âmbito da Actualização da Avaliação Intercalar, a análise em profundidade vai incidir
sobre a Acção 9.1., de acordo com a escolha indicada nas Especificações Técnicas do Estudo
de Avaliação.
De acordo com os resultados da Avaliação de 2003, a tipologia de ajudas a investimentos
apoiados pela Acção 9.1., revelava uma elevada observância da 1ª Prioridade definida no
Complemento de Programação: "projectos que visem a recuperação e/ou beneficiação de
estruturas já existentes" e "projectos que visem o rastreio e controlo de resíduos em
produtos vegetais e doenças de animais" (especificações de política). Essa observância
tem-se mantido, sobretudo, através do financiamento de instalações e equipamentos dos
Laboratórios e Unidades de I&D que beneficiam de apoios à actividade e funcionamento com
origem em programas co-financiados por Fundos Comunitários.
No tocante ao perfil de impactes atribuíveis à Acção, o Relatório de Avaliação de 2003
destacou os seguintes: (i) preenchimento de requisitos equipamentais indispensáveis à
acreditação de laboratórios; (ii) rastreio e controlo de resíduos de produtos vegetais; e (iii)
rastreio e controlo de doenças animais.
No âmbito da Reprogramação Intercalar registaram-se alterações no quadro financeiro, a
acrescentar a ajustamentos no Complemento de Programação em matéria de taxas de
ajuda e de beneficiários finais, designadamente:
• redução dos recursos financeiros da Medida, no montante de 4.666,7 mil euros;
• concessão de ajudas a 100% do investimento elegível a organizações sem fins
lucrativos que promovam investimentos reconhecidos como de interesse público;
• inclusão das entidades titulares de estruturas laboratoriais existentes ou em
constituição como beneficiários finais da Acção 9.1.
2. Dinâmicas de execução
De acordo com os Relatórios de Execução mais recentes (2003 e 2004), a Medida apresenta
globalmente uma dinâmica satisfatória de aprovações (78,7% da programação financeira
global e 90,5% para as tranches correspondentes ao período 2000-2004), todavia, com
níveis de despesa executada bastante inferiores. O Relatório de 2004 assinala,
nomeadamente que, após um “grande desempenho em 2003” se registou uma “quebra
acentuada em 2004”, concluído que foi um volume significativo de projectos que
dinamizaram a execução nos primeiros anos de vigência da Medida.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
96
Tanto pelo volume de projectos aprovados, como pelo volume dos montantes financeiros
envolvidos e pela despesa efectiva realizada, as dinâmicas acima reveladas são em grande
parte impulsionadas pelos projectos da Acção 9.1.
Em termos de balanço importa registar que após uma fase inicial com um volume
assinalável de projectos aprovados, o esgotamento do plafond FEDER levou à suspensão de
apresentação de candidaturas de entidades sedeadas em Lisboa e Vale do Tejo. Esta
situação seria desbloqueada no final de 2003, mediante um novo entendimento quanto à
incidência dos benefícios directos dos projectos da Acção cuja natureza (em termos de
conteúdos e processos de transferência de conhecimento) é transversal às regiões e tem
uma amplitude geográfica que ultrapassa a Região onde se encontram localizadas as
entidades beneficiárias. No caso vertente, a sede em Lisboa e Vale do Tejo de parte
importante dos laboratórios, centros experimentais e outras unidades de I&D condicionava
fortemente a disseminação de efeitos (experimentação, conhecimento, segurança
alimentar, …) à generalidade das regiões.
A adopção do critério de regionalização com base no local da produção de efeitos e não na
localização das instalações da entidade beneficiária, fundamentou o levantamento da
suspensão de apresentação de candidaturas, com reflexos na aprovação de projectos em
2004 (dois terços do investimento dos projectos aprovados foi da responsabilidade de
laboratórios sedeados em Lisboa e Vale do Tejo).
Na estrutura de entidades beneficiárias apoiadas desde meados de 2001 (1ª decisão de
aprovação) até Fevereiro de 2005, num total de 41 projectos da Acção 9.1., predominam
uma Direcção Geral (DG Promoção de Culturas), vários Laboratórios do Estado (rede do
INIAP, das Direcções Regionais e, ainda, laboratórios de entidades de carácter inter-
-profissional e de empresas privadas (duas da fileira das carnes).
Os grandes projectos, em termos de despesa pública aprovada, foram propostos por aquela
Direcção Geral (integralmente executado), pela rede de Laboratórios do INIAP (também
integralmente executados). Nos projectos que têm como entidades proponentes as
Direcções Regionais, registam-se disparidades assinaláveis com níveis elevados de despesa
por executar mesmo em projectos aprovados há mais de quatro anos.
Em termos sub-sectoriais mais directamente identificáveis, destacam-se os projectos da
área dos vinhos, com uma rede de laboratórios e estações experimentais mais consolidada,
da produção animal e do sector leiteiro.
3. Resultados e efeitos dos projectos aprovados
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
97
A inquirição das entidades com projectos aprovados e concluídos (quinze), permitiu obter
respostas da parte de dez entidades beneficiárias (66,6% de respostas) que viabilizam,
fundamentalmente, uma análise de conteúdo que se sistematiza nos itens seguintes:
g Os objectivos e prioridades da Acção 9.1. revelam-se significativamente adequados
aos objectivos específicos que os projectos se propuseram atingir, com especial ênfase para
o apetrechamento das Unidades de I&D e a difusão e transferência de conhecimentos e
novos métodos e práticas naturais e produtivas.
Quadro III.23 - Avaliação concepção do Programa (objectivos e prioridades),
à luz dos objectivos que os projectos se propõem a atingir
Média
Modernização de estruturas laboratoriais 2,78
Desenvolvimento da capacidade de experimentação 2,71
Apetrechamento de Centros Tecnológicos 3,00
Apoio à inovação e ao fortalecimento tecnológico das principais fileiras agro-industriais
2,67
Institucionalização de uma rede de conhecimento tecnológico 2,00
Difusão e transferência de novos métodos e práticas culturais e produtivas 3,00
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 3.
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1., IESE, 2005.
g Existe um conjunto de factores que tendem a condicionar o desenvolvimento da
execução e o alcance das metas a que os projectos se propõem, nomeadamente a
insuficiência orçamental e o atraso no pagamento das despesas de investimento. São ainda
referenciadas dificuldades relativas à não elegibilidade de determinadas componentes de
investimento que estiveram, em alguns casos, na origem da suspensão ou da não execução
de projectos.
g O balanço da relação com o POADR é francamente positivo com indicadores
superiores à média em matéria de divulgação de critérios de elegibilidade, de prioridades e
de montante das comparticipações.
A esmagadora maioria das entidades beneficiárias não teria realizado o investimento sem o
apoio do Programa.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
98
Quadro III.24 - Avaliação dos principais elementos
de operacionalização do POADR
Média
Divulgação 3,22
Montante das comparticipações 3,1
Prioridades atribuídas aos projectos 3,11
Critérios de elegibilidade dos projectos 3,14
Processos burocráticos 2,25
Apoio técnico 3
Apoio administrativo 2,87
Prazos de aprovação 2,75
Acompanhamento da realização 2,87
Forma de pagamento 3
Prazos de pagamento 2,33
Mecanismos de fiscalização e controlo 2,78
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 4
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1, IESE, 2005.
g O lançamento dos projectos defrontou-se com algumas dificuldades na óptica das
entidades beneficiárias sendo notória uma separação entre problemas de natureza
administrativa (segmentos institucionais), financeira (volume de financiamento e demora no
recebimento de comparticipações) e de natureza mais técnica, abrangendo a configuração
do projecto e a sua gestão logística e institucional.
g Os projectos têm autonomia própria e só em casos pontuais são identificadas
complementaridades com outros projectos financiados pelo POADR. Os campos de inovação
proporcionados pelos projectos apoiados situam-se, sobretudo, ao nível dos métodos, dos
processos e da organização, sendo menos destacadas as referências ao produto e à gestão.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
99
g As entidades organizam a difusão dos resultados e produtos de I&D para o exterior,
segundo modalidades heterogéneas sendo, todavia, de destacar a participação em feiras,
congressos, seminários e conferências (71,4% dos casos), publicações em revistas
especializadas e divulgação na Internet (51,7%) e acções de demonstração (28,6%). Estes
dados apontam para a inexistência de uma função de disseminação mais organizada
(técnico especializado, gestor de projecto, …) envolvendo a própria prestação de serviços
associada aos resultados alcançados, em conhecimento, métodos e práticas proporcionados
pelos projectos.
g A transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais tem-se deparado com
um conjunto de barreiras apontadas pelas entidades beneficiárias em que sobressaem as
dificuldades de aproximação às explorações/empresas agro--industriais e as dificuldades
económicas das empresas para investir em I&D.
Quadro III.25 - Principais barreiras encontradas na transferência
de tecnologia para as unidades agro-florestais
Média
Dificuldade em 'chegar junto' das explorações/empresas agro-industriais 3,67
Fraca capacidade de absorção/assimilação das unidades receptoras 3
Falta de capacidade de gestão das unidades receptoras 2,75
Elevado grau de conhecimento empírico 3
Distância cultural entre a instituição e as unidades agro-industriais 2,5
Dificuldades económicas das empresas para investirem em I&D 3,6
Falta de subsídios 3
Baixa prioridade do investimento em inovação nas explorações agrícolas e unidades agro-
industriais 3,4
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 4.
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1, IESE, 2005.
g Os factores que mais facilitam a transferência de tecnologia para o tecido económico
são, no entender das entidades beneficiárias, a atitude da instituição orientada para o
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
100
cliente/serviço e os contactos pessoais com as unidades receptoras, embora a existência de
incentivos à tecnologia seja fortemente referenciada.
g Os domínios de impacte dos projectos encontram-se fortemente ventilados à
actualização tecnológica/superioridade tecnológica e à melhoria da qualidade dos serviços
prestados.
Quadro III.26 - Contributos esperados para os objectivos da Acção 9.1., tendo presente
os resultados a atingir com a concretização das componentes do projecto
Média
Criação de estruturas laboratoriais no domínio da experimentação e desenvolvimento
3,6
Apetrechamento de estruturas laboratoriais (experimentação e desenvolvimento) 3,87
Modernização de estruturas laboratoriais no domínio da experimentação/desenvolvimento
3,75
Recuperação e renovação de instalações e equipamentos 3,57
Criação de centros tecnológicos promotores da modernização e adequação dos sistemas
produtivos 2,8
Criação de centros tecnológicos promotores da modernização e adequação das práticas
culturais e da qualificação e valorização agro-florestal 2,75
Nota: Valor da Média calculado com base numa Escala de 1 a 4.
Fonte: Inquérito às Entidades Beneficiárias da Acção 9.1, IESE, 2005.
4. Resultados e efeitos dos projectos aprovados
No tocante a Recomendações, segue-se uma linha de continuidade face à Avaliação
anterior, nomeadamente no que se refere à necessidade de concretizar efectivamente as
orientações existentes quanto à “criação e apetrechamento de centros tecnológicos ligados
às principais fileiras agro-industriais”, que constitui objectivo específico e 2ª prioridade
formulados no Complemento de Programação.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
101
Em segundo lugar, importa estimular um segmento de destinatários, hierarquizado naquele
Complemento e que tem estado arredio da procura de apoios dirigidos à Acção 9.1.,
segmento esse constituído pelos agricultores e pelas empresas agro-industriais (dispositivos
aprovados e apenas um executado).
Finalmente, as entidades beneficiárias devem conceber e implementar componentes dos
projectos mais centradas na “institucionalização de uma rede de conhecimento tecnológico
e de difusão e transferência de novos métodos e práticas culturais e produtivas” (cf.
Complemento de Programação), um vector crucial para o sucesso da Acção 9.1 que não
apresenta, na fase actual, resultados significativos.
Em termos operacionais, devem ser apoiados projectos-piloto que se destinem a incorporar
novas tecnologias nos processos produtivos e na gestão das empresas e que, por essa via,
sejam geradores de massa crítica de conhecimento a disseminar a partir daquela rede.
III.2. ANÁLISE DE TEMAS RELEVANTES
As Especificações Técnicas seleccionaram um conjunto de domínios de aprofundamento que
foram designados questões de operacionalização do Programa, os quais constituem
domínios de análise com relevância estratégica de natureza bem distinta. Os domínios
seleccionados encontram-se ancorados na problemática da competitividade e da
sustentabilidade das actividades do sector e da agro-transformação, na dupla esfera das
condições de financiamento e da capacidade de iniciativa para produzir resultados e efeitos
na economia agrícola e agro-industrial e nos territórios.
III.2.1. Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias
1. Elementos de enquadramento
As relações de integração económica entre a produção primária e a transformação industrial
são um domínio em que se torna fundamental a análise da eficácia e eficiência das políticas
públicas desenhadas para o seu desenvolvimento e fortalecimento, na medida em que o
reforço dessas relações é uma condição base à existência de fileiras produtivas nacionais,
integradas e com capacidade competitiva, que tornam a economia nacional como um todo
mais competitiva no quadro da concorrência do mercado global.
No caso específico da agricultura, tendo presente o peso da indústria agro-alimentar na
indústria portuguesa, importa analisar a extensão dos efeitos dos apoios colocados à
disposição do conjunto de empresas de cariz industrial para a produção primária.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
102
A alteração do quadro produtivo nacional agrícola, atenta às diferentes actividades de
produção, passa também pela existência futura de sistemas de produção orientados para o
mercado, economicamente eficientes e predominantemente baseados na produtividade
económica dos factores de produção utilizados e nas respectivas estruturas de produção.
A Medida 2 do POADR foi desenhada para apoiar um conjunto de sectores agrícolas
considerados prioritários, em conjunto com os apoios incluídos no PRIME, que se destinam a
complementar e a fomentar o progresso na cadeia de valor, numa lógica de fileira
agro-industrial.
A insuficiência de matéria-prima nacional com as características necessárias e requeridas
pela indústria leva a que muitas unidades produtivas se abasteçam essencialmente com
produtos agrícolas importados. Esta situação significa uma grande fragilidade para a própria
indústria, pois o distanciamento das fontes de abastecimento não só se traduzem em
maiores encargos como retiram vantagem à sua localização.
Por outro lado a distribuição conheceu alterações estruturais muito relevantes nos últimos
anos um pouco por toda a Europa. A concentração empresarial a este nível, a generalização
deste tipo de distribuição e as evoluções sobretudo ao nível da sua logística de suporte,
levaram a que houvesse uma pressão junto dos produtores agrícolas no que se refere à sua
efectiva capacidade de abastecimento e também no que se refere à qualidade dos produtos
produzidos e aos timings de entrega.
Acrescente-se ainda que, muitas das unidades produtivas beneficiadas pela Medida 2 do
POADR, funcionam como transferidoras de conhecimento técnico e tecnológico para as
unidades produtivas agrícolas de base.
Veremos então de seguida, de forma mais concreta, em que medida os apoios colocados à
disposição das agro-indústrias contribuíram, e em que extensão, para a criação de uma
lógica de cluster no sector.
2. Os sectores prioritários definidos para a Medida 2 e os efeitos na produção primária
Como se analisou na avaliação da execução da Medida 2, os sectores cuja dinâmica se
mostrou mais efectiva foram os seguintes: vinho, frutas e hortícolas em fresco e
transformados, leite e produtos lácteos e azeite. Este facto é particularmente relevante na
medida em que todos eles foram definidos à partida como sectores prioritários no
desenvolvimento das agro-indústrias nacionais, tendo associado uma vertente de produção
mediterrânea que importa ao país apoiar como factor diferenciador num quadro alimentar
global em que a qualidade, segurança e educação alimentar assumem uma importância
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
103
crucial e em que os factores diferenciadores são a porta de entrada para mercados mais
exigentes e evoluídos.
Em termos das relações existentes entre a produção industrial deste conjunto de produtos e
a produção primária, encontra-se alguma diversidade de situações, designadamente
retiradas da análise dos projectos aprovados, mas também de algumas entrevistas
realizadas e da realidade das empresas sobre as quais se realizaram os Estudos de Caso.
g Frutas e hortícolas em fresco e transformados
Neste sector, que tem um peso bastante significativo em termos de projectos aprovados e
investimento realizado, até porque se encontram empresas com uma dimensão
significativa, podem retirar-se duas conclusões:
g A qualidade da matéria-prima utilizada na transformação conheceu uma melhoria
bastante significativa, em parte motivada pelas próprias exigências das unidades
transformadoras (via dos consumidores finais), indiciando que alguns investimentos foram
feitos ao nível da produção, p.e., na instalação de novos pomares e de melhoria das
técnicas de produção.
g Regista-se a utilização de matéria-prima de base nacional (p.e., fruta e preparados
de fruta) na produção de alguns produtos finais, como por exemplo os iogurtes. A lógica de
fileira, já patente nalguns casos, não é ainda generalizada, havendo evidentes dificuldades
em conseguir estruturar a produção de forma a satisfazer as exigências daqueles que se
seguem na cadeia de valor.
A questão não se coloca, pois, ao nível do aumento da capacidade instalada mas sim em
torno do acréscimo de valor ao que é produzido. Neste domínio, um dos grandes motores
de melhoria da produção residiu na “máquina” de distribuição que, embora não se
enquadrem nos objectivos da Medida 2, foi certamente o segmento que incutiu uma
dinâmica significativa na produção primária, ainda que à luz de contratos que não são bem
aceites pela generalidade dos produtores.
Assim, neste sector temos dois motores que influenciaram significativamente a segurança
no abastecimento atempado de matéria prima com qualidade: redes de distribuição para os
produtos em fresco (para escoamento interno ou exportação) e as agro-indústrias para a
transformação dos produtos base.
A resposta por parte da produção para fazer face a estas novas exigências, foi no sentido da
criação de agrupamento de produtores, nomeadamente através da constituição de ‘Clubes
de Produtores’, que escoam o seu produto em fresco para as grandes distribuidoras mas
que obtêm valor acrescentado através, p.e., do embalamento do produto, um fenómeno
crescente nos últimos anos. No caso da indústria, a organização dos produtores, tem como
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
104
objectivo primordial funcionar como intermediário, quer para armazenar o produto antes de
o entregar na unidade produtiva, quer para a negociação de preços.
Este novo contexto permite que as empresas possam produzir e/ou distribuir com base na
matéria prima nacional e permite também que os produtores obtenham uma fonte de
rendimento garantido registando-se desta forma uma transferência de rendimento entre a
indústria e a produção. Contudo, apesar da constituição de clubes de produtores, que
abastecem as principais cadeias de distribuição (SONAE, AUCHAN, Jerónimo Martins, entre
outros), e de organizações que abastecem a indústria, ser considerada positiva junto dos
agentes entrevistados devido aos benefícios deste tipo de lógica, continuam a surgir
referências quanto à capacidade negocial das partes, muito desigual e em desfavor dos
produtores agrícolas, os quais não conseguem ainda negociar contratos que protejam os
seus rendimentos de forma mais eficaz, ou seja, que acompanhem o investimento realizado
pelos produtores para que a matéria prima atenda às especificações impostas pelo
segmento a jusante da produção.
g Vinho
O sector do vinho, que foi de facto um dos mais dinâmicos em termos de adesão à Medida
2, joga o seu futuro em termos da sua capacidade de produzir um produto com qualidade,
inovador e diversificado em unidades de produção modernas e com custos de produção
controlados. Neste sector encontram-se duas dinâmicas distintas ilustradas através da
descrição de dois casos de estudo:
g Uma adega cooperativa, mostra as debilidades de um conjunto de produtores cuja
única alternativa, quer pela sua dimensão quer também pela qualidade da produção, é
escoar o produto para esta entidade a preços baixos e com prazos de facturação bastante
incertos. Neste caso a adega cooperativa acaba por ter um papel quase social na dinâmica
de produção.
g Outro caso trata-se de uma empresa com alguma dimensão, que preparou o seu
desenvolvimento empresarial de forma profissionalizada, investindo de forma consistente e
alargada na produção de uva., ao que se soma um conjunto de investimentos elevado a
nível da capacidade de transformação e a nível da comercialização e marketing. No entanto,
não se encontram elementos ligados aos efeitos de arrastamento entre a transformação e a
produção local, pois o abastecimento faz-se internamente à empresa.
Estas são duas situações que se reproduzem para todo o país, sendo que na primeira, ao
contrário da segunda, não se regista melhorias qualitativas na produção.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
105
Não esquecendo, no entanto, a capacidade para entender o mercado e as tendências dos
consumidores finais e a capacidade de colocar o produto nesse mercado de forma
sustentada e de modo a que os consumidores o entendam como diferenciado.
O contributo da produção primária tem de se colocar do lado do aumento das áreas com
novas plantações de vinha tecnologicamente evoluídas, com capacidade para produzir com
qualidade.
g Azeite
Neste sector, as análises conduzidas permitem identificar uma situação que também
permite aferir desta relação entre a produção primária e a transformação.
A modernização levada a cabo na transformação, que foi muito significativa, permitiu
aumentar bastante a produção original, com níveis de qualidade e de posicionamento no
mercado bastante mais elevados, gerando uma dinâmica positiva com a produção.
No Estudo de Caso conduzido no âmbito deste sector, a empresa passou a comprar
quantidades superiores de matéria prima para a produção de azeite, beneficiando os
produtores locais. Neste caso registou-se ainda alguma diversificação da produção, p.e.,
com a produção de azeitona de mesa.
Assim, os apoios às unidades de transformação fomentaram uma melhor organização da
produção de base, quer através da reconversão de olivais, quer através da melhoria da
condução dos mesmos (p.e., produção e protecção integrada). No entanto, só através da
reconversão de áreas significativas será possível uma continuidade na produção de azeite
de qualidade, na tentativa de responder e, ao mesmo tempo, criar necessidades no
mercado, uma vez que muitos dos olivais encontram-se já no final da sua vida económica.
g Leite e produtos lácteos
Neste sector, registou-se igualmente um grande volume de projectos de investimento (onde
a componente ambiente atingiu valores muito significativos), dinâmica semelhante ao
sector das frutas e hortícolas.
De entre os projectos aprovados sobressaem os projectos de investimento beneficiados pela
Lactogal, empresa quase monopolista no engarrafamento de leite. Os investimentos
permitiram um aumento da capacidade produtiva, induzindo nos produtores de leite quer a
necessidade de aumento da qualidade na produção, quer a constância no abastecimento,
fomentando ao mesmo tempo a organização das estruturas produtivas.
Com montantes de investimento bastante menores, registou-se uma quantidade de
projectos bastante relevante associada à produção de derivados do leite, nomeadamente
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
106
queijo. Algumas das empresas beneficiárias encontravam-se localizadas em zonas bastante
deprimidas quer em termos sociais quer económicos.
Nestes casos, e tendo presente a informação recolhida junto das associações do sector e
das empresas entrevistadas pela Equipa de Avaliação, a estratégia utilizada para a
continuação da actividade em causa foi a modernização das unidades produtivas, apoiada
pelo Programa. A larga maioria destas empresas, de pequena ou média dimensão, têm em
curso contratos (formais ou informais) com os produtores locais de leite, ou com as
cooperativas, que funcionam como intermediárias.
É, pois, determinante para a economia agrícola base das regiões a existência de empresas
transformadores estáveis e com condições de mercado favoráveis, sendo tal possível com
garantias também estáveis de abastecimento.
3. Visão de síntese
Os apoios do POADR funcionaram como uma alavanca fundamental para o reforço da
competitividade, vista na sua mais alargada extensão, de um conjunto bastante significativo
de empresas agro-industriais, nomeadamente a nível da capacidade de armazenamento de
matérias-primas e armazenamento do produto acabado, reflectindo os efeitos desse
investimento e apoio público concedido nas actividades de produção de matéria-prima
agrícola, permitindo melhorar a relação com os fornecedores de matéria-prima e, a jusante,
com a distribuição.
O que se revela um facto, confirmado em algumas entrevistas realizadas e nos Estudos de
Caso conduzidos, para além de toda a análise documental e estatística que está na base do
trabalho aqui reflectido, é que os agentes do sector reconhecem a existência de algum nível
de desarticulação entre a indústria e a produção, bem como entre a indústria e a formação
(a lógica de fileira deve englobar a cadeia desde a produção primária, passando pela
transformação industrial mas também pela formação, pela investigação e desenvolvimento,
pela distribuição, entre outros). Esta desarticulação tem estado na base da incapacidade de
a indústria agro-alimentar se desenvolver de forma mais competitiva e mais ligada ao
território que ocupa actualmente.
A capacidade de investigação e desenvolvimento das empresas deve ser reforçada no
sentido de promover a inovação que permita aos consumidores beneficiar de alimentos que
respondam melhor aos seus gostos e preferências. Se para as grandes empresas a
investigação pode ser feita no seu seio, já para as PME’s, o grosso das empresas existentes
em Portugal, esta capacidade passa pelo reforço da ligação às instituições científicas e
universitárias.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
107
Pelo que a articulação entre os desenvolvimentos ao nível da produção de matéria prima,
unidades transformadoras, investigação e desenvolvimento e distribuição dos produtos
finais, é fundamental para a existência no território nacional de uma actividade agrícola
produtiva, com mercado permanente e com sustentabilidade de médio-longo prazo.
Fenómeno que assume particular relevância no âmbito da prestação de serviços de
assistência técnica aos associados e/ou fornecedores, permitindo desta forma a existência
de práticas agrícolas comuns e respeitadoras das normas em vigor, garantindo-se ao
mesmo tempo que a produção responda à qualidade desejada pelas unidades
transformadoras e/ou cooperativas que, em muitos casos, têm a relação directa com os
canais de distribuição finais.
Relativamente à qualidade dos produtos, os investimentos realizados na área da
transformação foram determinantes para a melhoria da qualidade da produção agrícola,
particularmente no sector do leite, onde existem regras inflexíveis no tocante a esta
matéria.
No sector vitícola verificou-se nos últimos anos uma pressão sobre a matéria-prima que
levou a diminuições substanciais dos preços, facto que acabou por conduzir os produtores a
dois extremos: por um lado o escoamento para unidades produtivas que conseguiram
penetrar no mercado e em que a matéria prima é valorizada também consoante a sua
qualidade; e, por outro lado, o escoamento para unidades produtivas que padecem de uma
gestão incompetente e incapaz de atribuir valor à produção base (essencialmente adegas
cooperativas), neste caso, o interesse em manter a produção agrícola de base deve-se, em
muitos casos, ao facto de a vinha ser uma cultura permanente e, por isso, de difícil
reconversão.
A procura de qualidade e a diversificação da oferta exige, por outro lado, investimentos ao
nível das unidades produtivas fabris, mas também numa lógica integradora de fileira, aliás
como já se enunciou – investigação, produção, distribuição, comercialização.
As unidades produtivas, ao investirem na sua modernização, induzem forçosamente
investimentos a montante ao nível das técnicas de produção e, mais importante, ao nível do
controlo da qualidade da produção. Neste domínio, o incentivo à assistência técnica a nível
da produção permite melhorias na produção agrícola de base, reflectindo-se na diminuição
dos riscos e incertezas intrínsecos da actividade.
Neste contexto, existem dinâmicas diferenciadas que variam consoante a dimensão das
empresas e a estrutura organizativa da produção base. No caso de grandes empresas,
veja-se o caso da Compal que tem investido de forma muito significativa ao longo dos
últimos anos na sua modernização aos mais diversos níveis, dotando a empresa com
capacidade para acompanhar as tendências do mercado alimentar e adaptar-se às
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
108
evoluções logísticas e conseguindo um lugar de destaque e liderança, notou-se uma
profunda reformulação no abastecimento, acompanhada pelos produtores locais com quem
contratualizou a provisão de matéria prima (fixação de produtores e transferência de
rendimentos entre a actividade industrial e agrícola).
Em outras empresas de menor dimensão, também se verifica a mesma tendência (embora
não tão marcadamente) porque são, muitas as vezes a única garantia que os produtores
locais têm para escoar o seu produto, sendo que têm vindo a criar condições nas
explorações pecuárias para responder de forma satisfatória às necessidades das
agro-indústrias em termos de qualidade e quantidade da matéria prima.
Em suma, nos últimos anos notou-se um efeito de arrastamento consistente entre as
empresas agro-industriais e a produção primária, constatando-se que existiu uma
consolidação das fileiras produtivas. Este arrastamento partiu das empresas para a
produção agrícola de base e incidiu nas componentes ligadas à constância do abastecimento
de produtos com qualidade para fazer face à implementação das estratégias das unidades
produtivas (as empresas, na sua actividade económica estão sujeitas a um conjunto de
factores – micro e macro económicos e internos à própria empresa – que as condicionam)
e/ou à criação de vantagens competitivas.
As vantagens competitivas, que pressupõem a capacidade de resposta às novas tendências
de consumo através do desenvolvimento de uma orientação mercado, da oferta de um
produto diferenciado ou do acompanhamento das alterações de mercado, etc., são criadas
através de três estratégias possíveis: (i) vantagem através do preço; (ii) vantagem através
da diferenciação; e, (iii) vantagem através da criação de nicho.
Do lado da oferta de produtos base, há um potencial de organização da produção para
acompanhar a padronização das produções exigida pela nova forma de comércio. A
padronização permitirá economias de escala, economias em termos de custos de
transacção, gerando igualmente confiança em termos da qualidade e da segurança no
abastecimento. Contudo, refere-se que a maioria dos contratos não vai de encontro às
expectativas dos produtores pois, embora garantam o escoamento da produção, os preços
praticados são demasiado baixos para assegurar um rendimento à exploração agrícola.
A definição de uma política global de natureza integradora terá de ser forçosamente
introduzida, englobando de forma também clara o papel das instituições públicas. No
entanto, a sua definição não poderá ser alheia à realidade da estrutura produtiva nacional, o
que faz com que só a partir de esforços das políticas públicas se poderá obter o dinamismo
necessário para fazer face ao novo enquadramento produção primária/produção secundária.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
109
III.2.2. Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça
1. Panorama do sector da cortiça em Portugal
Trata-se de uma fileira com características muito particulares para a economia portuguesa,
uma vez que é a única onde Portugal é líder ao nível da produção florestal, da
transformação e do comércio mundial.
A área de sobreiro em Portugal representa cerca de 22% (712.813 ha) da área florestal
total, sendo o sobreiro a segunda espécie mais importante, área que se concentra nas
regiões do Alentejo e Lisboa e Vale do Tejo, em particular no litoral a sul do Tejo e ao longo
da sua bacia.
Portugal é líder mundial na produção (185.000 toneladas, cerca de 54% da totalidade da
produção mundial) e na exportação de cortiça. Os seus produtos representam cerca de
3,6% do total do comércio externo (um terço das exportações do sector florestal,
equivalente a 891 milhões de euros em 2003, segundo dados da APCOR).
Apesar de o principal produto ser a rolha em cortiça natural (80% da produção em valor),
trata-se de uma matéria-prima com aplicações diversificadas que vão desde a construção
civil e decoração à indústria automóvel, passando pelo calçado. O sector transformador
possui entre 800 e 1000 unidades industriais, maioritariamente concentradas no concelho
da Feira, empregando cerca de 15.000 pessoas.
2. Actuais desafios da fileira
Apesar da situação de liderança que Portugal detém no comércio mundial dos produtos de
cortiça, esta fileira defronta hoje vários desafios externos e internos, que têm obrigado as
empresas ligadas a esta actividade a um constante e intenso esforço de reestruturação e
“marketing”, nos últimos anos.
Os principais factores que caracterizam o ambiente competitivo internacional em que esta
indústria actua são as seguintes (APCOR, 2005):
g crescente segmentação do mercado;
g intensa concorrência nos segmentos de produtos de mais baixo valor e em que a
competição dos vedantes alternativos se faz pelo custo; e
g concentração dos grandes operadores do mercado vinícola com crescente força
negocial.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
110
Esta situação está a obrigar a um assinalável esforço de reestruturação, de modo a garantir
a excelência nos produtos de maior valor destinados aos vinhos de qualidade e uma
redução dos custos nos segmentos de menor valor, destinados a utilizações menos nobres.
Para garantir a imagem de excelência destes produtos, a indústria, apoiada e em
colaboração com o Estado, tem levado a cabo várias campanhas de promoção da qualidade
da cortiça como matéria vedante, particularmente na sua importância para a qualidade do
vinho engarrafado, e do carácter renovável e sustentável da sua exploração, tendo em
conta que contribui para a conservação de um dos biótopos mais ricos em biodiversidade da
Europa.
Mas não só os factores externos condicionam a competitividade da indústria da cortiça. Os
factores internos que caracterizam a fileira e que moldam a sua capacidade de responder
aos desafios são, por seu lado, os seguintes:
g tecido industrial caracterizado pela existência de 800-1000 unidades de
transformação, muitas sem qualquer lógica empresarial, disseminadas por entre o tecido
urbano de várias freguesias do Concelho da Feira;
g floresta de produção de cortiça que lhe impõe os seguintes constrangimentos
(APCOR, 2005):
evolução do preço da cortiça que em dez anos aumentou cerca de 135%, tendo
estado mesmo a valores mais elevados, com custos de extracção que em quatro anos
subiram 45% e enorme dificuldade para encontrar mão-de-obra especializada (APCOR,
2005);
reduzido espírito empresarial da produção, em que apenas 18% da área é detida por
sociedades, em que 91% dos activos empregados tem mais de 40 anos e 95% têm o ensino
básico ou menos (APCOR, 2005);
existência de intermediários que, sem acrescentarem valor ao processo (pelo
contrário), aumentam os custos da matéria-prima;
entrada em produção das novas plantações daqui a 20-30 anos, estando a produção
actual limitada pelos povoamentos instalados na primeira metade do século XX;
escassa investigação dos problemas da produção, nomeadamente sobre o
melhoramento genético do sobreiro;
necessidade de redução de custos, através de: aumentos de produtividade
relacionados com a concentração, modernização da tecnologia e melhoria das condições de
trabalho;
diminuição do número de transações pela aquisição directa à produção; e
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
111
redução de custos logísticos e de transporte.
A necessidade de cooperar com a produção, para conseguir garantias de qualidade,
aumento (ou manutenção) da produção e contenção ou diminuição do custo da matéria
prima, determinou a inevitabilidade de aproximação às áreas de produção.
A esta deslocalização não é alheia a exiguidade do espaço para fins industriais e a
inexistência de infra-estruturas adequadas no Concelho da Feira, com fortes
constrangimentos ambientais, factores que ou se encontravam naturalmente resolvidos nos
vários concelhos alentejanos ou que as autarquias se apressaram a resolver.
Em resposta a esta deslocalização e, também, aos problemas colocados por uma malha
urbana com inúmeras unidades industriais no seu interior, está a ser desenvolvido um
parque empresarial da cortiça (PEC), uma zona industrial da cortiça na Feira, dispondo de
infra-estruturas e serviços especializados – central de cozedura, tratamento colectivo da
cortiça; cogeração com o pó da cortiça; etc.
3. Efeitos dos apoios no seio da cortiça
3.1. Na indústria – competitividade e inovação
O investimento apoiado pela Acção 3.4 determinou a criação de 16 novas unidades, duas
das quais deslocalizadas, e permitiu a modernização de mais três (com referência aos
projectos contratados). O investimento total apurado nos projectos ronda os 79 milhões de
euros (elegível e não elegível), sendo possível estimar que a capacidade de processamento
do conjunto destas unidades se situará entre os 40 e os 50% da produção média anual de
cortiça.
Esta capacidade, representada por unidades com instalações adequadas à triagem e
repouso da cortiça e com tecnologia moderna capaz de uma preparação que permita
potenciar as características fisico-químicas da cortiça, preservando-a da degradação e
permitindo os diferentes aproveitamentos conforme o seu calibre e qualidade, constitui um
factor determinante da competitividade da indústria, particularmente no importante aspecto
da qualidade dos produtos finais.
Os investimentos reflectem-se, não só na qualidade de produção, mas, também, ao nível
organizacional das empresas, nos factores imateriais de competitividade quer pela
clarificação da estrutura organizativa e pela segregação de funções, quer pela introdução de
sistemas de controle da gestão ou, simplesmente, pelo recurso a meios informáticos. Os
investimentos em áreas não produtivas das unidades apoiadas (equipamentos sociais e
investimento administrativo, incluindo ‘software’), representaram 0,9% do investimento
total.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
112
Outra melhoria relevante introduzida no âmbito dos factores imateriais de competitividade
foi a implementação de sistemas de gestão da qualidade e de gestão ambiental em seis
empresas (uma sétima já era certificada), revelando uma elevação do patamar de gestão
pela adopção de procedimentos técnicos de melhoria contínua. Pelo menos uma das
empresas dispõe já da capacidade de rastreabilidade da matéria-prima ao longo do seu
ciclo, mas é de crer que esta possibilidade exista já em todas as empresas integradas nos
grandes grupos do sector. Estes investimentos em certificação de sistemas de qualidade
terão representado 0,2% do investimento total.
Os investimentos ambientais, de segurança e na melhoria das condições de trabalho, são
outras das consequências importantes destes projectos, contribuindo para a boa integração
das novas unidades no meio envolvente e melhorando a produtividade. Estes investimentos
representaram, no seu conjunto, 3,3% do investimento total, sendo 2,2% investimentos
ambientais e 1,1% investimentos relativos à qualidade e segurança.
Ao nível ambiental os principais investimentos realizaram-se para tratamento de efluentes
líquidos e gasosos, através de construção de ETAR’s e ligação a estações de tratamento
públicas, assim como instalação de filtros nas chaminés, reutilização de águas de cozedura
e utilização do pó e de outros resíduos para a obtenção de energia.
A modernização atrás referida permitiu implementar tecnologia e processos de ponta e
inovações nas unidades criadas pelas empresas e grupos de maior dimensão ou com maior
capacidade tecnológica, nomeadamente em operações como a cozedura, a ozonização ou a
lavagem de granulados.
Do ponto de vista do repouso e da 1ª transformação, a fileira obteve uma importante
evolução nas condições de competitividade pela melhoria da qualidade da matéria-prima,
com reflexos no produto final. A implementação de processos preventivos do aparecimento
do chamado “sabor a rolha” permite uma evolução decisiva neste aspecto fundamental na
concorrência com os vedantes alternativos.
Quadro III.27 - Desagregação do investimento total
em projectos da Acção 3.4.por componentes
Componentes do investimento %
Terrenos e construções 42,7
Área produtiva 31,0
Equipamento social 0,3
Área administrativa 0,6
Ambiente 2,2
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
113
Qualidade e segurança 1,1
Certificação 0,2
Projectos+Fundo Maneio 21,9
Total (euros) 78.984.241
Fonte: Relatórios de análise dos projectos contratados no âmbito da Acção 3.4. (2000-
2004), Gabinete do Gestor.
De referir ainda que as melhorias tecnológicas e organizacionais contribuem para uma
redução de custos, fundamental para a manutenção da competitividade da indústria,
particularmente nos segmentos de mercado em que os vedantes são fortes concorrentes.
A aproximação das unidades às zonas de produção, um dos objectivos desta Acção,
contribui de forma determinante para esta redução, através dos dois factores já antes
referidos: os custos de transporte e a diminuição dos intermediários.
De facto, tendo em conta que antes do início deste processo de deslocalização mais de 70%
da capacidade de transformação da indústria se situava no Distrito de Aveiro
(principalmente no Concelho da Feira), a cortiça bruta era transportada pelo país com os
custos inerentes, sendo certo que parte dessa matéria-prima (alguns granulados) era,
posteriormente, transportada para o sul, para o Distrito de Setúbal, para ser incorporada
em aglomerados e outros produtos.
A inclusão de outras entidades que apenas servem de intermediárias, dado o
distanciamento tradicional entre indústria e produção, para além de ter outras
consequências ao nível da qualidade da cortiça, implicam um aumento do custo sem que
seja acrescentado valor.
3.2. Na produção florestal
Para que os investimentos possam ser plenamente rentabilizados é necessário influenciar as
práticas da produção florestal, para o que parece ser fundamental estabelecer uma relação
de proximidade. Sete das empresas responsáveis por investimentos admitiram que o seu
abastecimento é realizado directamente aos produtores ou este objectivo ser um dos
motivos para a realização do investimento. No âmbito dos projectos de investimento
apresentados, treze dos promotores referiram adquirir matéria prima junto a um universo
de 329 produtores (informação não disponível nos restantes projectos).
A necessidade de garantir a qualidade da cortiça implica um acompanhamento directo por
quem a vai transformar, para controlar as operações de que depende a sua qualidade:
forma como decorre a extracção, a triagem, a constituição das pilhas em conjunto com o
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
114
seu arejamento interno e as condições em que estas são mantidas no mato, evitando a
contaminação com os TCA (responsáveis pelo “sabor a rolha”), além da qualidade intrínseca
da matéria prima.
A possibilidade de cooperação no sentido de uma melhoria nas condições da extracção, de
armazenamento e de constituição das pilhas está a ser equacionada por alguns industriais
que admitem mesmo a ideia de ser introduzida uma diferenciação no preço para a cortiça
produzida de acordo com o Código Internacional de Práticas Rolheiras (certificação
Systecode) ou numa exploração com a gestão florestal certificada.
O Plano Estratégico de Desenvolvimento da Fileira da Cortiça (2005-2015) constitui
exemplo do interesse e da aproximação efectiva entre a indústria e a produção. Ancorado
num “cluster” da fileira da cortiça que tem a aposta na qualidade, desde o montado à
transformação, este Plano Estratégico resulta de um projecto apoiado pelo Interreg III, o
Programa “Corchiça – Estratégia de cooperação entre empresas de cortiça para o
desenvolvimento territorial do Alentejo e Estremadura Espanhola”, e abrange especialmente
os municípios de Alter do Chão, Gavião (onde esteve sedeada uma delegação da APCOR
durante dois anos dando apoio às empresas da região), Ponte de Sôr, Portalegre e San
Vicente de Alcântara.
Este Plano prevê a dinamização da visão de conjunto e das capacidades de organização e de
gestão ao longo de toda a fileira e a qualificação permanente de recursos humanos e, em
particular, para a produção, o fomento da certificação da gestão florestal e do Systecode, a
renovação dos povoamentos de sobro e o estabelecimento de novos povoamentos. No
âmbito deste projecto, foi desenvolvido um Estudo que visou fazer o inventário do estado
actual do montado de sobro.
A criação recente (em Dezembro de 2004) da própria FILCORK é um sinal de que os
agentes da fileira identificaram que as diferentes formas de cooperação são o único caminho
para manter a competitividade da indústria e, logo, da fileira. A FILCORK deverá contribuir
para os dois objectivos prioritários ao nível da produção:
g promoção de uma produção florestal profissionalizada e orientada para o mercado
(certificação, boas práticas suberícolas, competitividade dos produtos finais, promover o
associativismo e a concentração da produção);
g qualificação e rejuvenescimento da produção através da fixação de jovens e
formação profissional.
Outra das áreas identificadas como de cooperação determinante entre a indústria e a
produção, é o desenvolvimento de parcerias para a investigação e o desenvolvimento,
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
115
particularmente ao nível da genética do sobreiro onde a indústria teme perder a corrida
para os produtores espanhóis.
4. Síntese dos efeitos territoriais dos projectos apoiados
Um dos principais objectivos da Acção 3.4., “Aumentar a contribuição do sector para o
desenvolvimento local das zonas suberícolas”, contribui directamente para o objectivo
específico do Programa “Valorização do Potencial Específico e de Diversificação Económica
dos Territórios Rurais”. Importa, por isso, identificar de que forma é que o investimento se
distribuiu pelas zonas suberícolas, quais os efeitos possíveis de identificar ao nível do
emprego, do rendimento, da população e das outras actividades.
Esta avaliação deverá acompanhar, nos próximos anos, a entrada em laboração e as fases
de cruzeiro do conjunto das unidades instaladas. Tendo, pois, consciência que as primeiras
aprovações tiveram lugar em 2001 e que foram aprovados dez projectos em 2003 e 2004,
muitos dos efeitos eventualmente que se fazem notar são consequência dos projectos
apoiados durante o quadro anterior pelo PAMAF e pelo PEDIP II (refira-se a este respeito
que no âmbito do PAMAF/QCA II foram aprovados nove projectos de 1ª transformação de
cortiça, três em Lisboa e Vale do Tejo, quatro no Alentejo e dois no Algarve. Em conjunto,
traduziram-se num investimento apoiado de 23,5 milhões de Euros e uma ajuda de 10,2
milhões de Euros).
A distribuição geográfica destas unidades faz-se por doze concelhos, oito dos quais
alentejanos, três situados em Lisboa e Vale do Tejo e um no Algarve. Dois projectos
situam-se no Concelho de S. Brás de Alportel (concelho algarvio com tradição no
processamento da cortiça), os restantes projectos situam-se em concelhos que formam uma
mancha contígua, desde Alcácer do Sal a Abrantes (os três concelhos Ponte de Sôr, Coruche
e Vendas Novas contaram com três projectos cada um).
Quanto ao investimento, a maior concentração deu-se nos concelhos com mais projectos:
Coruche (35.0%), seguido de Ponte de Sôr (24,9%) e Vendas Novas (12.3%), em conjunto
representam cerca de 72% do investimento total.
Os dois maiores projectos situam-se em Ponte de Sôr e em Coruche, Concelho que vê os
três projectos entre os seis maiores, todos acima dos seis milhões de euros.
Quadro III.28 - Nº de projectos e investimento, por concelho
Concelhos N.º de projectos % do investimento
Abrantes 1 5,4
Alcácer do Sal 1 3,1
Alter do Chão 1 4,2
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
116
Coruche 3 35,0
Évora 1 3,9
Gavião 1 6,6
Montemor-o-Novo 1 1,0
Montijo 1 0,4
Mora 1 2,2
Ponte de Sôr 3 24,9
S. Brás de Alportel 2 1,1
Vendas Novas 3 12,3
Fonte: Relatórios de análise dos projectos contratados no âmbito da Acção 3.4. (2000-
2004), Gabinete do Gestor
Quadro III.29 - Número de projectos, por classe de investimento
Classe de Investimento (Meuros) Nº Projectos
0<Inv. Total<2 7
2<Inv. Total<5 6
5<Inv. Total<10 4
10<Inv. Total<13 2
Fonte: Relatórios de análise dos projectos contratados no âmbito da Acção 3.4. (2000-
2004), Gabinete do Gestor
A criação de emprego industrial em áreas onde as oportunidades neste âmbito são escassas
tem um contributo positivo para o desenvolvimento local, não só pelos empregos directos
criados mas pela actividade económica que se gera a partir dos mesmos. Apesar da
concentração dos concelhos abrangidos por este tipo de investimento, a distância das sedes
de concelho onde os investimentos se situam traduz-se numa dispersão que não
proporciona efeitos de escala. A excepção são, provavelmente, os concelhos de Coruche e
de Ponte de Sôr, onde o emprego criado, já com um certo volume, vem juntar-se ao
emprego criado pelos investimentos do QCA II.
Quadro III.30 - Postos de trabalho permanente directos criados
Concelhos Nº %
Abrantes 6 1,8
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
117
Alcácer do Sal 22 6,6
Alter do Chão 15 4,5
Coruche 142 42,8
Évora 14 4,2
Gavião 14 4,2
Montemor-o-Novo 5 1,5
Montijo 3 0,9
Mora 9 2,7
Ponte de Sôr 70 21,1
S. Brás de Alportel 6 1,8
Vendas Novas 26 7,8
Total 332 100,0
Fonte: Relatórios de análise dos projectos contratados no âmbito da Acção 3.4. (2000-
2004), Gabinete do Gestor
No entanto, a consulta de indicadores de actividade económica ou de rendimento por
concelho não permite concluir tendências distintas e, principalmente, relacioná-las com o
efeito da instalação da indústria de cortiça. O número de empresas sedeadas nestes
concelhos apresenta tendência para diminuir, enquanto o IRS cobrado apresenta um
crescimento em ambos os concelhos ainda que de uma forma muito superior em Ponte de
Sôr (18%, em 2002 e 33%, em 2003, contra 7 e 10%, em Coruche e 18 e 7%, em Évora).
Em termos demográficos, é possível verificar que Ponte de Sôr é o único concelho do Alto
Alentejo que consegue manter a população e, até, aumentar ligeiramente entre 1991 e
2001. O mesmo já não se pode dizer de Coruche, que perdeu população naquele período,
ao contrário da tendência da Lezíria do Tejo.
Esse é também o testemunho recolhido nas entrevistas aos observadores privilegiados, os
quais consideram que a instalação das quatro unidades de cortiça em Ponte de Sôr (três
apoiadas neste QCA III) criaram emprego, fixando pessoas especializadas com maior
rendimento e capacidade aquisitiva, que dinamizaram a construção, as actividades
comerciais e os serviços, especialmente na cidade Ponte de Sôr.
A indústria alimenta a perspectiva de trazer também a produção de discos para as zonas
suberícolas, para o que gostariam de contar com o apoio do POADR ou da Intervenção que
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
118
lhe suceder. Esta pretensão fundamenta-se na necessidade de garantir maior
sustentabilidade das unidades já instaladas, algumas das quais contando já com produção
de discos e, até, de rolhas, uma vez que a 1ª transformação não justifica a laboração das
fábricas em permanência e, portanto, a mão-de-obra nem sempre se encontra ocupada.
III.2.3. Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia Financeira face aos
incentivos tradicionais
Este exercício é conduzido com um conjunto assinalável de limitações na medida em que só
em meados de 2005 entrou em actividade o primeiro instrumento financeiro enquadrado no
espírito da Medida e beneficiando dos seus apoios, donde uma análise de efeitos não é
viável nesta fase.
Acresce que o acumulado de realização da Medida se situa a montante das realizações
efectivas do objecto da mesma, ou seja, foram apoiados estudos que desenvolveram
laboriosamente as operações de preparação prévias ao lançamento dos instrumentos; foram
eliminadas dificuldades regulamentares após demoradas negociações formais; e foram
estabilizadas parcerias económicas e financeiras de montagem difícil.
Os elementos, sobretudo de carácter descritivo que se apresentam nos pontos seguintes,
permitem evidenciar as dimensões-problema a que os instrumentos previstos podem dar
resposta, o modo como foram interpretados os campos de aplicação da Medida, o quadro de
interesses económicos associados à subscrição de capital dos fundos e sociedades e o
capital de expectativa moderada que sempre surge associado a medidas inovadoras.
1. Antecedentes próximos e objectivos da Medida
A problemática da “engenharia financeira” apresenta características transversais e a sua
prática em matéria de financiamento tem vindo a adquirir relevância no suporte do
investimento do sector agro-industrial, em geral, e do agro-alimentar e agro-florestal, em
particular. Neste último tipo, ocorre referir a experiência, em sede de IFADAP, através da
sua subsidiária, a SODAP, na qual participavam mais quatro instituições bancárias, que
assegurava a gestão de um Fundo “interno”, uma espécie de SGPS/capital de risco, através
do qual o IFADAP estabeleceu “parcerias” com proponentes/empresas do sector
agro-alimentar, financiando projectos de investimento com componentes precisas de
inovação, modernização, diversificação, internacionalização, reorganização,
profissionalização. Os investimentos em causa apresentavam níveis de risco mais acentuado
e, por isso, menos adequados e atractivos à luz dos esquemas “clássicos” de mercado para
estas operações, designadamente das instituições bancárias. Neste enquadramento foram
apoiados vários tipos de projectos:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
119
g projectos carecendo de melhores tempos, de taxas de juro mais favoráveis e
adequadas ao perfil de compromissos sérios, tendo como contrapartidas a participação da
SODAP no capital, na gestão e nos lucros, conforme a natureza dos projectos e os termos
contratuais específicos;
g projectos cuja execução envolvia controlos programados da contabilidade e da
gestão, ao longo do ano, bem como rigorosas auditorias anuais.
A informação de balanço destes projectos é escassa, havendo a indicação genérica de não
terem sido concluídos todos os projectos. Os que foram concluídos permitiram resultados
modestos na perspectiva do IFADAP, que parece ter apostado na introdução de um novo
mecanismo de apoio ao investimento, no quadro dos instrumentos financeiros disponíveis.
Face às perspectivas de evolução normal e previsível do nível de ajudas, do QCA I para o
QCA II e deste para o QCA III, houve a preocupação de contemplar novos mecanismos
numa óptica de questionar a viabilidade tecnico-económica da tipologia dos apoios actuais,
designadamente através da eventual criação de mecanismos do tipo: capital de risco;
garantia mútua; fundo de investimento imobiliário florestal.
No descritivo da Medida 6, esta apresenta-se como visando apoiar a consolidação financeira
e estimular a utilização (…) de novos instrumentos financeiros, adequados à (sua)
dinamização e rentabilização (leia-se, de actividades e/ou de empresas). O espaço amplo de
actividades identificadas aparece abrangido pela expressão sector agro-florestal.
As ajudas consignadas dirigem-se à criação de novos instrumentos financeiros de
canalização do investimento privado com o seguinte quadro de objectivos específicos e
tipologia de projectos:
Objectivos específicos Tipologia de projectos
g Contribuir para a organização e lançamento de fundos de investimento mobiliário,
imobiliário e de capital de risco, vocacionados para o sector agro-florestal, colmatando as
deficiências de mercado neste domínio;
g Apoiar o processo de concepção, de estudos de implementação e de viabilidade dos
fundos mencionados no ponto anterior e respectivas sociedades gestoras;
g Contribuir para a constituição de sociedades de garantia mútua, especialmente
vocacionadas para apoio a micro, pequenas e médias empresas do sector agro-florestal, ou
entidades representativas de qualquer destas categorias de empresas;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
120
g Apoiar o processo de concepção, de estudos de implementação e de viabilidade das
sociedades de garantia mútua a constituir ou do reforço do capital social de sociedades já
constituídas;
g Contribuir para o reforço do Fundo de Contragarantia Mútuo, criado pelo Decreto-Lei
n.º 229/98, de 22 de Julho. g Tipo A - constituição de fundos de investimento
mobiliário (FIM) e fundos de capital de risco (FCR), bem como das respectivas sociedades
gestoras;
g Tipo B - constituição de fundos de investimento imobiliário (FII), bem como das
respectivas sociedades gestoras;
g Tipo C - elaboração de estudos de viabilidade, de concepção e de implementação de
FIM ou FII;
g Tipo D - constituição de sociedades de garantia mútua (SGM) ou reforço do
respectivo capital social;
g Tipo E - elaboração de estudos de viabilidade, de concepção e de implementação de
SGM;
g Tipo F - reforço do Fundo de Contragarantia Mútuo.
2. Evolução no período de 2000 a 2006
Esta Medida não foi operacionalizada e manteve-se inacessível durante os três primeiros
anos de vigência do QCA III, enquanto aguardava regulamentação, num contexto marcado
pela complexidade associada à viabilidade tecnico-económica dos dispositivos.
De facto, só em meados de 2002, passado que tinha sido um ano e meio de funcionamento
e afirmação do Programa no terreno, foi possível lançar os trabalhos técnicos de
fundamentação teórica para equacionar as soluções destinadas a assegurar a concretização
de investimentos financeiros e a forma de operacionalizar o apoio por parte da Medida 6.
Entre esses investimentos, a ênfase encaminhava-se para:
g Fundo de Investimento Imobiliário Florestal;
g Sociedades de Garantia e Fundo de Contra-garantia Mútua;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
121
g Fundos ou Sociedades de Capital de Risco ou de Investimento.
Levando em linha de conta a situação específica do sector florestal, particularmente a
produção de lenho de pinheiro e outras madeireiras no minifúndio do Centro e Norte, a que
há a juntar a execução problemática da generalidade das Acções da Medida 3 do POADR, a
opção por um Fundo de Investimento Imobiliário decorre tratar-se, por um lado, de um
instrumento financeiro enquadrável na lógica da Medida, e, por outro lado, de um projecto
inovador previsto no Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa, tendo
sido identificado como prioridade pelos vários Governos desde 1999, ano da publicação
daquele Plano, e tendo beneficiado de preparação técnica e de esforços políticos para o
implementar.
Com as Sociedades de Capital de Risco dirigidas a empresas do sector com menos potencial
e menor argumentação para negociar em termos de risco adicional, o estímulo da Entidade
Gestora do Programa vai para projectos com componentes claras, crescentes e bem
articuladas nas vertentes da modernização, da inovação e da internacionalização, tendo por
finalidade mobilizar capitais alheios de modo a alavancar os capitais próprios e para
aumentar a sua capacidade negocial, p.e., face às instituições de crédito.
No entanto, existem outras realidades sectoriais ligadas, também, a marcos prioritários da
agricultura portuguesa, no quadro da PAC, actual e futura, que aguardam outros recursos
financeiros (entre incentivos e engenharia financeira) para constituir novos projectos ou
introduzir, finalmente, as componentes – de maior risco – que os esquemas normais não
enquadram e não suportam de modo evidente. E que, paradoxalmente, os vastíssimos
recursos de financiamento consignados a inúmeros projectos em gerações anteriores não
contemplaram, por razões de difícil compreensão.
A necessidade de enquadrar essas componentes de maior risco é agora imperiosa, como
aliás têm reconhecido os mais altos responsáveis pela tutela, quando se defrontam com os
empresários da vitivinicultura, da olivicultura, da horto-fruticultura, dos produtos
certificados, do sector pecuário e, também, do sector florestal. De um modo geral, as
questões em aberto e que são transversais a essas actividades (algumas das quais retêm,
ainda, dinamismo e capacidade competitiva), situam-se no terreno da renovação/fixação de
factores de competitividade: modernização de estruturas produtivas, comercialização e
marketing, inovação tecnológica, investimento em quadros na óptica da profissionalização,
apoio a acções para internacionalizar. Estes vectores envolvem soluções novas, parceiros
novos, e, sobretudo, novos e acrescidos riscos, uma vez que tendem a alargar-se os vários
períodos de recuperação de capitais e de investimentos.
Na dinâmica de aprovação e de execução de projectos apoiados pela Medida 6, existem
várias iniciativas em curso que têm revelado um longo período de preparação devido à sua
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
122
grande envergadura e inovação ao nível do sector, o que explica também que a sua
constituição tenha sido muito recente ou esteja para muito breve.
No lançamento de candidaturas a estudos de viabilidade são, assim, de destacar três
projectos :
g Fundo de Investimento Imobiliário Florestal.
g AGROCAPITAL – IFADAP como beneficiário.
g AGROGARANTE (dinamização conjunta do IFADAP e da SPGM).
As alíneas seguintes sistematizam a informação recolhida permitindo traçar um ponto de
situação em termos de objectivos e grau de avanço dos diversos projectos:
(a) AGROGARANTE
Iniciativa de uma Sociedade de Garantia Mútua com sede em Coimbra, vai consistir no
envolvimento de cerca de 100 empresas, segundo o objectivo de ter, no mínimo, 25% de
capital pertencente a PME’s (mínimo exigido na criação de uma SGM). A actividade a
desenvolver centrar-se-á exclusivamente no sector agro-florestal e tem vindo a ser
dinamizada conjuntamente pela SPGM e pelo IFADAP.
A Sociedade financeira tem por finalidade oferecer garantias exigidas na atribuição de
apoios comunitários e na negociação de empréstimos bancários destinados a projectos de
investimento, nomeadamente os financiados pelo POADR. A SGM apresenta a vantagem da
existência de um Fundo de Contra-garantia alvo de dois reforços com origem na Medida 6
que se destinam a contra-garantir a actividade da Agrogarante: um para os projectos em
geral e o outro destinado aos projectos de jovens agricultores, considerados como tendo um
grau de vulnerabilidade mais elevado.
Na generalidade das situações em que uma obrigação contratual de uma PME possa ou deva
ser garantida por uma entidade terceira, o mecanismo da garantia mútua poderá vir a
actuar, um mecanismo que se pode revelar extremamente útil, p.e., para os jovens
agricultores aos quais é dificultado o acesso a crédito devido ao maior risco da sua
actividade.
O Agrogarante está dotado com 6 milhões de euros, sendo 2,8 milhões de euros do IFADAP
e 3,2 milhões de euros de privados. Estão estabelecidas as seguintes percentagens
(máximas) de participação: Bancos: 10%; e SPGM: 15%.
Do conhecimento existente, as empresas aderentes pertencem aos ramos da avicultura e
ovos, hortícolas, fruticultura, leite, pecuária, cortiça, cooperativas agrícolas e adegas
cooperativas [10] e sociedades agrícolas. Tendo em conta que a participação do IFADAP e
da SPGM se deverá reduzir muito nos próximos anos, por imposição do próprio
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
123
enquadramento desta actividade mutualista, convirá desenvolver um esforço para
diversificar ainda mais as actividades representadas, procurando abranger, precisamente,
as que apresentam maiores dificuldades em aceder ao sistema financeiro.
(b) Fundo de Investimento Imobiliário Florestal
Previsto no Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa desde 1999, o
Fundo tem como objectivo a compra e a valorização através da florestação e gestão de
áreas com ou sem floresta .
Na Medida 3 do POADR estão contempladas, como entidades beneficiárias, as “sociedades
gestoras de fundos florestais”, que lhe podem aceder para participarem na Medida 6,
viabilizando as condições de utilização dos montantes disponíveis nas Acções da Medida 3,
de forma mais concentrada e mais eficiente.
O Fundo deverá orientar-se exclusivamente para a floresta de minifúndio (essencialmente
concentrado nas regiões Centro e Norte, sendo a espécie florestal dominante o pinheiro
bravo), admitindo que pode resolver, pela aquisição, o problema da fragmentação da
propriedade, principal obstáculo à exploração profissional da floresta nestas regiões.
O carácter inovador do Fundo que se pretende adaptado à realidade dos prédios rústicos,
confrontou-se com muitas dificuldades, nomeadamente até 2004 por carecer de
enquadramento legal uma vez que os Fundos Imobiliários só podiam constituir o essencial
dos seus activos com prédios urbanos. Paralelamente, desde Novembro de 2003 que duram
as conversações com a Comissão Europeia, tendo já sido efectuada a necessária notificação
formal do projecto e estando a ser satisfeito o pedido de esclarecimento subsequente.
Este Fundo tem um carácter demonstrativo, visando servir de exemplo para a constituição
de outros, no futuro. A experiência deste instrumento, bem como os seus ensinamentos,
poderão ser aproveitados noutras actividades do sector agrícola que sofram do mesmo
problema e excessiva fragmentação da propriedade e absentismo por parte dos seus
proprietários.
O Fundo está dotado com 20 milhões de euros, sendo 9,2 milhões de euros do IFADAP e
10,8 milhões de euros que se destinam a parceiros privados . Tem um período de duração
de 10 anos e quem compra Unidades de Participação tem a garantia de (re)compra, no final
de 10 anos (o Estado garante a compra por 50% do valor inicial).
(c) Fundo de Capital de Risco (AGROCAPITAL)
O Grupo Crédito Agrícola Mútuo e o IFADAP estão envolvidos na criação de um Fundo de
Capital de Risco, no valor de 15 milhões de euros, especificamente vocacionado para o
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
124
sector agro-florestal constituindo a primeira iniciativa do género para o sector. As empresas
beneficiárias da intervenção do Fundo serão obrigatoriamente PME’s. O Fundo e a Sociedade
Gestora foram já criados, tendo a sua operacionalização sido anunciada pelo Ministro da
Agricultura em 15 de Julho de 2005.
A constituição do Fundo, que deverá denominar-se “FIQ AGROCAPITAL 1” remete para a
consolidação de dispositivos de engenharia financeira com o objectivo de alargar às micro,
pequenas e médias empresas do sector agro-florestal os mecanismos de capital de risco e,
desse modo, contribuir para o aumento da competitividade dos investimentos no sector e
melhorar as suas capacidades de gestão.
O Fundo tem como objectivo apoiar o desenvolvimento de projectos empresariais que
apresentem perspectivas de rendibilidade elevada, numa lógica de médio/longo prazos, e
destina-se a investir na aquisição de participações no capital de sociedades que
desenvolvam projectos, com elevado potencial de crescimento e valorização, inseridos nos
sectores de actividade elegíveis, nomeadamente: agricultura, produção animal, caça,
silvicultura, agro-indústria, actividades industriais, de comércio de serviços e de I&D que
desenvolvam a sua actividade na fileira agro-florestal.
Os fundos investidos pelo “FIQ AGROCAPITAL 1” visam apoiar, nomeadamente, as
componentes seguintes: capitalização de empresas; desenvolvimento empresarial;
modernização de processos produtivos; estabelecimento de canais de distribuição;
internacionalização de empresas, isoladamente ou em articulação com outras empresas
nacionais ou implantadas em mercados-alvo; redimensionamento empresarial:
concentração empresarial, expansão, fusão e aquisição de empresas; capital semente,
arranque de empresas e “early stage”.
3. Efeitos comparados face aos incentivos tradicionais
Apesar de apoiados pela Medida de Engenharia Financeira, os três projectos já referidos têm
natureza diferente e, consequentemente, efeitos também diferenciados. Liga-os, o facto de
serem, os três, instrumentos financeiros, o que, em si, comporta vantagens comuns aos
três, ainda que com variantes, e que encerra as principais diferenciações relativamente aos
incentivos tradicionais.
(a) Resolução de estrangulamentos sectoriais. O financiamento, não só do investimento
mas do fundo de maneio dos projectos, a partilha de risco e a rigidez do mercado da terra
aliada à sua fragmentação, são alguns dos estrangulamentos que se colocam aos agentes
do sector agro-florestal que impediram e impedem muitos deles de utilizar as ajudas
veiculadas pelas intervenções financiadas pelos Fundos Estruturais e com elas alavancarem
os capitais próprios.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
125
A utilização do capital de risco permite, numa intervenção em capitais próprios
(normalmente capital social ou formas equiparadas, como as prestações suplementares, e
dívida nas suas diferentes formas, que pode ou não ser convertível em capital e ser ou não
subordinada) precisamente, apoiar projectos com maior componente de inovação e de
incerteza. Por outro lado, devido ao elevado risco que comporta um projecto inovador, a
capacidade para conseguir junto da banca a componente de auto-financiamento, é muito
reduzida. Esta dificuldade de obter financiamento pode não decorrer da incerteza derivada
da inovação mas de situações que ocorrem com maior frequência no sector agrícola (p.e.,
problemas de gestão das PME’s, sucessão empresarial, acesso à internacionalização, criação
de marcas ou acesso à distribuição).
A promoção de uma Sociedade de Garantia Mútua (SGM) pretende munir as empresas do
sector suas participantes de um instrumento que lhes permita responder à dificuldade do
financiamento das PME’s mas pela via da partilha do risco que lhe permita serem vistas
pelas instituições de crédito como de muito menor risco. De facto, ao prestar uma garantia
por um empréstimo bancário, a SGM está a reduzir os constrangimentos ao financiamento
bancário por via da pequena dimensão da empresa, dispensa ou reduz muito a importância
dos colaterais e consegue melhores taxas de juro (tendo em conta que há uma partilha de
risco entre o banco e a SGM).
Os objectivos do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal (FIIF) estão, por sua vez,
direccionados para a resolução do principal constrangimento à produção florestal das
regiões Norte e Centro do país que é a pequena dimensão e fragmentação da propriedade.
Pretende-se, por isso, demonstrar como este tipo de instrumento financeiro pode, num
horizonte de longo prazo, gerar rendimento comprando e emparcelando terrenos rústicos,
instalar e/ou gerir e explorar povoamentos florestais de forma sustentável e desenvolver
outras actividades complementares. Para isso terá que resolver um conjunto de problemas
administrativos, relacionados com a regularização da titularidade da terra, de partilha do
risco, relativos aos seguros e técnicos, sobre o ordenamento florestal, a prevenção de
incêndios, a silvicultura de algumas espécies, a certificação e a compatibilização com outras
actividades, que serão um contributo importante para a competitividade das PME’s do
sector. A ter sucesso, este instrumento pode ser um contributo decisivo para a produção
florestal de lenho no país.
(b) Avaliação mais aprofundada do mérito dos projectos. Tendo em conta os objectivos
que quer a SCR quer a SGM têm, a análise dos projectos e do promotor serão muito mais
cuidadas, menos automatizadas, sem ser com base em rácios pré-determinados e
demasiado genéricos, só possível porque o número de projectos será muito menor. Assim, o
rigor na assunção do risco é muito maior, o conhecimento que se adquire do promotor
muito mais profundo e a flexibilidade na adaptação muito maior.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
126
No que respeita ao FIIF, a grande vantagem, a este nível, em relação aos apoios
tradicionais traduz-se numa concentração de investimento em núcleos florestais com
dimensão suficiente para serem ordenados, infra-estruturados e geridos de forma racional,
de acordo com um programa de investimentos previamente definido. Assim, passa-se de
avaliar os projectos um a um, espalhados por todo o território, sem coerência, como é
tradicional, para um investimento mais concentrado que altere de forma decisiva a
estrutura e a gestão da floresta, contribuindo, de facto, para reduzir o risco de incêndio e,
ainda, com custos menores por efeito de escala.
(c) Promoção de boas práticas de gestão. Além do contributo de capital, a capacidade de
gestão, o apoio efectivo na estratégia, a rede de contactos e o acesso a mercados são
outros dos atributos que permitem à Sociedade de Capital de Risco acrescentar valor à
Empresa Participada.
A SGM contribui também para a melhoria da estrutura de financiamento das PME’s, como foi
dito, e pode, ainda, prestar apoio nas relações com as entidades financeiras e acessoria na
área da gestão.
Uma das vantagens do FIIF será a certificação da gestão florestal sustentável de toda a sua
floresta, melhorando as práticas florestais e de gestão da PME.
(d) Rigor na monitorização dos resultados. Tendo em conta as obrigações de
transparência, conduta, rigor e performance a que estão obrigadas as instituições
financeiras e de crédito perante o Banco de Portugal e os Fundos perante a CMVM, qualquer
destes instrumentos está obrigado a manter um conjunto de indicadores actualizado e deles
dar conta àquelas duas instituições e aos investidores em geral.
O conjunto de regras a que têm que obedecer as Sociedades de Capital de Risco, de
Garantia Mútua e Gestoras de Fundos Imobiliários e a que estão sujeitas as suas operações,
dão garantias de disponibilização de informação actualizada, rigor nos indicadores e
transparência na situação dos investimentos e operações muito superiores aos habituais no
controlo dos apoios tradicionais e que terão, ainda, de incidir sobre o universo das
intervenções e não sobre uma amostra.
(e) Diminuir o carácter marginal da agricultura na economia. O funcionamento de
instrumentos financeiros vocacionados para o sector agrícola, para além de aumentar a
competitividade do sector em termos gerais, permite-lhe maior visibilidade e conhecimento
por parte do sector financeiro e restantes áreas da economia e uma interiorização das
regras dos mercados mais dinâmicos por parte das actividades agro-florestais e
agro-industriais.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
127
Para além deste aspecto, e eventualmente mais importante, os três projectos permitem
atrair recursos financeiros de outras áreas da economia para o sector agro-florestal, aspecto
importante principalmente nos fundos, uma vez que as SGM acabam por ser detidas,
maioritariamente, por empresas do sector.
(f) Outras vantagens a considerar: (i) reciclagem dos recursos financeiros permitindo novas
aplicações; (ii) flexibilidade na elegibilidade das despesas a suportar; (iii) desafio para os
organismos públicos envolvidos - face ao contacto e conhecimento do mundo financeiro e
de lógicas organizacionais diferentes que implica e para os quais, mesmo os serviços da
Comissão Europeia, não dispõem de regras para o enquadrar.
4. Adequação da Medida a projectos/actividades com mais elevado risco
O desenvolvimento dos projectos denota uma variação no tempo decorrido, a que não é
alheio o seu carácter mais ou menos inovador. Entre pouco mais de um ano que demorou o
Fundo de Capital de Risco a tornar-se realidade, até aos quase quatro do FIIF, há uma
diferença que se explica pela novidade da aplicação do instrumento ao sector florestal e que
se traduz, também, em adesões mais ou menos rápidas dos agentes ao processo.
O trabalho de reorientação da Medida 6 e a consolidação de algumas ideias-base revelou-se
positivo para a operacionalização gradual destes projectos.
No domínio dos subsectores/actividades a mobilizar, permanecem dúvidas da capacidade
que o Fundo terá para contribuir para o investimento florestal ainda no âmbito do QCA III,
tendo em conta o atraso da sua implementação devido à demora na anuência da Comissão
Europeia. Este contributo era particularmente importante quer em matéria de investimento,
quer de indicadores físicos.
Ao nível das demais actividades do complexo agro-florestal e quer do ponto de vista da
entidade, quer da parte dos potenciais proponentes dos projectos, existe a necessidade de
estabelecer um trabalho prévio de sensibilização e de informação, até chegar ao
amadurecimento de projectos, novos, de mais risco. Cite-se, como exemplo, o vasto sector
cooperativo agro-industrial que não tem conseguido ‘descolar’ da lógica tradicional da
percentagem das ajudas a absorver pelos projectos de mera expansão material, em
detrimento de componentes que reflictam outras áreas, outras estratégias, outros parceiros,
torneando os problemas da capacidade competitiva em vez de procurar enfrentá-los com
acções/investimentos, nomeadamente apoiando concentrações na produção, investimentos
de racionalização, a montante e a jusante.
Os “dossiers” ligados ao risco e à sua adequada cobertura financeira são complexos,
implicando negociação antes de se chegar a acordos que viabilizem contratos de
mobilização de instrumentos financeiros, normais e específicos. O longo processo de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
128
regulamentação e operacionalização da Medida, bem como a experiência de montagem dos
produtos que avançaram e iniciaram (ou vão iniciar) actividade, traduzem as despesas de
acumulação primitiva deste mecanismo de financiamento inovador para o sector
agro-florestal.
Admitindo que a engenharia financeira continue como área de intervenção futura na
mobilização de fundos estruturais, espera-se que a experiência, entretanto, reunida e que
decorre de processos morosos de compreensão pelos responsáveis da gestão dos fundos
das suas particularidades técnicas, da sensibilização e explicações à Comissão Europeia, de
adaptação dos mecanismos legais de enquadramento dos apoios e, por fim, da
sensibilização dos agentes do sector, permita agilizar a implementação de instrumentos
futuros.
Outro desafio que agora se coloca aos instrumentos implementados é manter estruturas
suficientemente leves e operacionais que aliem a competência técnica e o rigor na avaliação
dos projectos à capacidade de dialogar e compreender os problemas intrínsecos de cada
actividade do sector, diferenciando as limitações superáveis em matéria de gestão e
organização e reconhecendo a capacidade dos projectos em criar valor.
Os subsectores/actividades predispostos a um tratamento deste tipo são todos aqueles que
se tem revelado como prioritários para o investimento, em termos do complexo
agro-florestal português. Em termos de actividades, o vinho, o azeite, as horto-frutícolas, a
produção de material lenhoso e outras áreas da industrialização de madeiras e a fileira da
cortiça, constituem actividades para a actuação privilegiada.
Em matéria de tipologia de projectos, a prioridade deve ir para aquelas acções e
componentes de investimento que obrigam a assumir novos compromissos, para as quais a
questão do risco coloca desafios em termos da competitividade própria nos respectivos
mercados e compromete a decisão.
A importância dada e o tempo de maturação dos instrumentos agora implementados
reflectem a visão estratégica que lhes preside, baseada na convicção de que só a aposta em
factores imateriais de competitividade, neste caso na diversificação dos instrumentos
financeiros à disposição do sector e na capacitação das empresas para os usar, permitirá ao
sector vencer o desafio da competitividade, particularmente numa conjuntura pautada por
uma nova PAC muito mais virada para o mercado.
Mas colocando um desafio às empresas, no sentido de se organizarem em moldes que lhes
permitam aproveitar estes instrumentos, o que pressupõe compreender o seu alcance e
dispor de indicadores credíveis que explicitem a performance da empresa. Paralelamente
coloca, uma necessidade de actuação muito mais exigente, porque mais pro-activa e
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
129
consciente das prioridades do sector, aos organismos e agências que no futuro tenham a
responsabilidade dos seus destinos e da sua gestão.
III.2.4. Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de
sucesso e de insucesso
1. A situação envolvente
A debilidade dos sectores não-agrícolas e a redução da emigração impediram uma absorção
correcta dos excedentes de população agrícola e provocaram um envelhecimento rápido da
população rural. Trata-se de um fenómeno generalizado que, em Portugal, atingiu grandes
proporções num espaço de tempo pouco superior ao de uma geração. Notou-se um
decréscimo percentual da população activa agrícola muito acentuado no período 1950-95,
os activos agrícolas passaram de 50% para 12% do total (e de 28 para 6% nos restantes
países europeus).
A maior alteração demográfica verificou-se no nível da idade média da população rural, em
particular da população agrícola. Portugal tem hoje a população agrícola com a idade mais
avançada da Europa: 35% dos agricultores têm mais de 65 anos e 65% mais de 55 anos.
Segundo o Eurostat, apenas 3% dos agricultores têm menos de 35 anos .
Como concluiu um Relatório do MADRP, “A ocupação das áreas rurais manteve-se mais ou
menos constante até final da década de 80, tendo-se mesmo assistido a algum
rejuvenescimento do sector agrícola, como consequência de atribuição de ajudas muito
atractivas aos jovens que pretendiam iniciar a sua actividade agrícola”. Mas “na década de
90, o envelhecimento dos agricultores agravou-se, atingindo uma expressão sem paralelo
em qualquer dos restantes países da União Europeia. A maioria dos jovens agricultores,
instalados na década anterior, abandonou a actividade por inviabilidade das explorações,
ausência de apoio técnico eficaz ou porque foram aliciados por salários atractivos num
sector terciário em grande crescimento”.
Simultaneamente, o número de instalações de jovens agricultores manteve-se muito
reduzido. Apesar da redução da população agrícola ser um fenómeno universal (e desejável
sempre que se traduz numa melhoria da produtividade agrícola e numa reconversão de
activos para outros sectores de actividade), no caso português podemos estar próximos de
uma queda demasiado brusca se o número de jovens no sector não aumentar, entretanto.
Alguns cálculos simples permitem ilustrar a situação. Se os agricultores com mais de 65
anos (actualmente cerca de 100 mil) desaparecerem nos próximos 20 anos será necessário
prever a chegada de cerca de 5.000 novos agricultores por ano para manter essa população
ou, no mínimo, 1.600, numa relação de três para um. Ora o POADR prevê 5.500 a 6.000
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
130
novos agricultores no período 2001-2006, ou seja, cerca de um milhar por ano e aquém de
atingir esse objectivo, não contando sequer com eventuais desistências no período de
instalação.
Mesmo alterando as hipóteses de base, qualquer previsão sobre o que se irá passar dentro
de 10-20 anos conclui inevitavelmente por uma redução mais ou menos dramática da
população agrícola, facto já assinalado expressamente pelo Eurostat. Está assim
sobejamente justificada uma atenção particular na instalação dos jovens agricultores, numa
tentativa de atenuar esse choque demográfico e sócio-economico que se aproxima.
Perante a natureza dos resultados obtidos, o Estudo de Avaliação Intercalar (2003)
recomendava que, para além do aumento aos montantes dos prémios de instalação de
Jovens Agricultores, se promovesse a sensibilização das organizações e dos serviços do
Ministério para a importância e significado das novas instalações, evoluindo para a criação
de um “Gabinete de Acompanhamento” predominantemente orientado para os Jovens
Agricultores, com funções de mobilização de informação, recursos e capacidades por forma
a dar um novo impulso ao processo de instalação.
Os apoios suplementares aos jovens agricultores, entretanto introduzidos no POADR
(Reunião da Comissão de Acompanhamento de 04.06.2004), constituem um facto positivo
reconhecido pelas associações sectoriais embora o carácter recente das alterações
introduzidas não permita, ainda, aferir repercussões.
2. Dinâmicas de 1ª instalação apoiadas pelo POADR
Não há dúvidas quanto à necessidade dos programas específicos de apoio à instalação de
jovens agricultores e de apoio ao investimento, fundamentalmente o POADR. A questão
está em saber da eficácia e suficiência dos mesmos tal como se apresentam.
As dinâmicas da 1ª instalação têm apresentado uma evolução recente pouco favorável no
período 2001-04, com valores inferiores ao previsto e uma tendência decrescente, com
excepção do último ano em que o número total de projectos cresceu ligeiramente em
relação ao ano anterior (745 contra 622). Contudo, os valores acumulados e a linha de
tendência mostram que não se conseguirão atingir os objectivos fixados até 2006.
Figura III.1 - Instalação de jovens agricultores (2001-2004)
Fonte: Relatórios de Execução do POADR, 2001-2004, Gabinete do Gestor.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
131
A nível nacional verifica-se que por cada 116 explorações apenas se instalou um jovem
agricultor no período 2001-2004. Esse número desce para 75 no Norte e 89 no Alentejo
mas sobe para 200 no Algarve e encontra a situação mais preocupante na região Centro
onde uma instalação correspondeu a 320 explorações. Se a comparação se fizer entre o
número de instalações de jovens e o número de chefes de exploração idosos (mais de 65
anos), a situação mantém-se.
Assim, podem retirar-se duas conclusões gerais: por um lado, a instalação de jovens
agricultores mantém-se aquém das metas apontadas para um rejuvenescimento da
agricultura portuguesa; e, por outro lado, a ideia de distinguir o Norte do Sul em matéria de
instalação de jovens agricultores deve ser atenuada, tendo em conta as diferenças de
estrutura agrária (número de explorações e estrutura etária).
No tocante à Intervenção Reforma Antecipada, iniciada em 1994, refere-se que contribuiu
infimamente para o rejuvenescimento empresarial agrícola e para o redimensionamento das
explorações. No período 1994/2002 o número de agricultores cessantes foi inferior a 1.000,
volume que revela as dificuldades da sua implementação. O apego à terra, a dificuldade em
apresentar um sucessor e o desprestígio social associado à reforma, terão sido as principais
razões que explicam a ineficácia da medida.
Os dados do Inquérito efectuado evidenciam os seguintes traços de caracterização dos
jovens agricultores beneficiários do POADR :
g maioritariamente com idade entre 30 a 40 anos (56,8% nesse escalão etário), do
sexo masculino (56,6%);
g em actividade sobretudo no Alentejo ou no Norte (67,2% dos casos);
g habilitados com o ciclo preparatório (35,2%) e com o 12º ano ou mais (30,8%),
situação bastante superior à média dos agricultores;
g dedicados em permanência e exclusividade à exploração agrícola (mais de 80%);
g têm antecedentes ligados ao contexto familiar no sector agrícola, 77,4% trabalhava
no sector antes da apresentação da candidatura, 78,6% trabalhava para os pais ou outros
familiares;
g o local para a instalação foi em, 63,8% dos casos, na exploração agrícola dos pais ou
outros familiares, sendo que a forma de exploração é predominantemente o arrendamento
(72,5%);
g a exploração é maioritariamente de pequena dimensão (a maior frequência ocorre
nas explorações de menos de 5 ha, segundo a distribuição adoptada) notando-se, porém,
um número significativo de beneficiários com explorações de 100-500 ha (20,8%)
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
132
acompanhando de perto as características da estrutura fundiária nas regiões de maior
incidência de jovens agricultores.
A maioria dos beneficiários inquiridos instalou-se como jovem agricultor porque tinha
vocação e o objectivo de ser titular de uma exploração agrícola (76,4%). Para além do
acesso ao prémio de instalação, o projecto apresentado visava sobretudo o aumento da
capacidade produtiva (77,6% dos casos) e a inovação tecnológica/modernização (50,0%),
mas também questões ambientais (50,0%) ou melhoria da qualidade (37,9%).
Em cerca de dois terços dos casos (65,2%) a exploração em causa não se encontrava em
funcionamento. A escolha da actividade relacionou-se com o facto de o escoamento estar
assegurado através de distribuidores ou agro-indústrias (43,9% dos casos) havendo mesmo
casos que apoiaram a sua decisão de investimento em estudos de mercado (11,2%). No
entanto, 24,3% afirmaram ter optado por determinada actividade “Porque todos os
agricultores da zona produziam o mesmo”. Apenas em 9,3% dos casos o beneficiário optou
pela introdução de uma actividade inovadora na região.
As actividades desenvolvidas estão, em 65,5% dos casos, ligadas à pecuária em regime
extensivo e às culturas arvenses, o que revela padrões de continuidade relativamente aos
sistemas de produção já instalados. A horticultura aparece em 32,7% dos casos, o que
contribui para justificar a importância dos equipamentos de rega na estrutura do
investimento. A agricultura biológica surge apenas em 4,3% dos casos.
Os investimentos foram maioritariamente destinados a máquinas e equipamentos: tractores
e alfaias, sobretudo, mas também equipamentos de rega em 57,1% dos casos. As
infra-estruturas e cercas/vedações surgem como componentes que correspondem a 44,4%
e 47,1% das rubricas “melhoramentos fundiários” e “construções”, respectivamente. A
aquisição de animais (bovinos em mais de metade dos casos) e as plantações (sobretudo
vinha) aparecem em cerca de metade e de um quarto dos casos, respectivamente.
Na maioria dos projectos (70,4%) a execução não teve início antes da contratação, o que
revela uma grande dependência financeira dos projectos relativamente aos meios
proporcionados pelo POADR.
O escoamento dos produtos é efectuado principalmente por intermediários, sem uma
relação contratual e sem marca, aspecto que agrava o carácter aleatório e a insegurança da
exploração. No entanto verifica-se que alguns jovens agricultores (21,2%) escoam o seu
produto sob determinada marca, etiqueta ou denominação.
A maior parte dos agricultores inquiridos recorre a prestadores de serviços nas actividades
da exploração (51,6%), 14% dos que não recorrem dizem que isso se deve ao facto de não
existirem na região .
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
133
Praticamente a totalidade dos jovens agricultores afirma que tem conhecimento e aplica as
boas práticas agrícolas, facto a que não é estranho terem frequentado acções de formação
nesse domínio (79,1% dos casos).
Ainda relativamente à formação profissional a maior parte dos inquiridos frequentou acções
que incluíram uma componente empresarial (88,6%), seguida da área de formação
mecanização agrícola. A formação frequentada foi considerada muito útil ou útil em 90,6%
dos casos, sendo que 94,3% referiu ter êxito na aplicação prática dos conhecimentos
adquiridos.
3. Efeitos e factores de sucesso/insucesso
Será interessante analisar os efeitos dos projectos de investimento e compará-los com os
respectivos objectivos iniciais, segundo a opinião dos próprios beneficiários.
Quadro III.31 - Principais objectivos do projecto de investimento no âmbito da Acção 1.1.
Aumento da capacidade produtiva 77,6
Inovação tecnológica/modernização 50,0
Preservação e melhoria do ambiente 50,0
Redução dos custos de produção 43,1
Melhoria da qualidade 37,9
Melhoria das condições de higiene e de bem-estar dos animais 34,5
Reconversão da actividade agrícola 25,9
Criação de emprego 25,9
Reorientação da produção com introdução de novas actividades 24,1
Inicio de produção de produtos de qualidade 22,4
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1., IESE, 2005.
Assim, o “Aumento da capacidade produtiva” e a “Inovação tecnológica/modernização”
traduzem a maior parte dos objectivos visados pelo projecto (cf. quadro anterior) e, de
facto, os principais impactos verificados incidiram nos mesmos aspectos, revelando uma
forte aproximação entre objectivos e impactes.
Quadro III.32 - Principais impactes que o projecto de investimento
teve sobre a exploração agrícola
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
134
Aumentou a produtividade da exploração 67,5
Modernizou a exploração/adaptou-se às mudanças tecnológicas 62,3
Aumentou o rendimento da exploração 50,6
Melhorou as condições de vida, de trabalho e de produção 44,2
Reduziu os custos de produção 36,4
Adquiriu uma maior preocupação com a preservação do meio ambiente 29,2
Aumentou a competitividade da exploração 24,7
Introduziu novas técnicas no processo produtivo 22,7
Introduziu novas actividades na exploração 18,2
Melhorou a qualidade comercial dos produtos agrícolas 16,9
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1. Agrícolas, IESE, 2005.
O terceiro objectivo mais procurado foi a “Preservação e melhoria do ambiente” porém, na
grelha dos impactes esperados, o mais próximo (“Adquiriu uma maior preocupação com a
preservação do meio ambiente”) surge apenas em 29,2% dos casos. A criação de emprego
(referida em 8º lugar a nível dos objectivos) não é expressamente referida nos impactes.
Numa tentativa de quantificação dos impactes, o Inquérito incluiu algumas perguntas cujas
respostas se sintetizam no quadro seguinte (% de casos). A redução dos custos de
produção surge em quarto lugar de importância dos objectivos e em quinto nos impactes.
Deste modo o 1º pilar da PAC afigura-se ter sido prosseguido na maior parte dos casos, de
forma significativa. Com efeito houve uma redução dos custos de produção (43,6% dos
casos) e a produção, o rendimento/ha e as vendas aumentaram em mais de 70%.
Quadro III.33 – Quantificação dos impactos do projecto de investimento
sobre a exploração agrícola
Diminuiu Manteve Aumentou
Competitividade
Redução dos custos de produção 35,5 20,9 43,6
Rendimento por ha 7,4 16,7 76,0
Produção por ha 6,4 17,4 76,2
Aumento do volume de vendas dos produtos 9,5 16,2 74,3
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
135
Aumento do preço dos produtos 38,2 36,3 25,5
Aumento do rendimento mensal 14,2 34,0 51,9
Mão-de-obra
Permanente 6,3 65,3 28,5
Sazonal 21,2 33,3 45,5
Exploração agrícola
Área de produção agrícola 0,9 40,4 58,8
Efectivo pecuário 1,8 19,6 78,5
Fonte: Inquérito aos Beneficiários da Acção 1.1., IESE, 2005.
Todavia, o preço dos produtos manteve-se ou diminuiu mesmo na maior parte dos casos,
apenas tendo aumentado em 25,5% dos mesmos. O rendimento mensal apenas aumentou
em cerca de metade dos beneficiários e manteve (34,0%) ou reduziu (14,2%).
Os inquiridos admitem a existência de condicionantes internas e, sobretudo, externas para
alcançar o sucesso esperado. Das internas, algumas dizem respeito a questões estruturais
de difícil resolução (localização e dimensão); outras exigem investimentos futuros (p.e., em
novas tecnologias). Mas é significativo que em 34,3% dos casos seja indicada a falta de
conhecimentos (técnicos, de gestão, informação e comunicação) além do apoio técnico,
como condicionantes principais para o sucesso dos projectos.
Quanto às causas externas à exploração são citadas, em primeiro lugar, as que dizem
respeito ao mercado (comercialização e distribuição, agravamento da concorrência externa,
distância aos mercados,...) mas também é citada com muita frequência a inconstância nas
políticas sectoriais e a falta de uma estratégia global de modernização e inovação (3º e 4º
nível de importância), além dos fracos apoios da política em vigor.
Quanto às perspectivas futuras verifica-se que um Programa como o POADR continua a
responder às necessidades dos jovens agricultores (71,6 de respostas afirmativas). Sendo
que, na sua ausência, a instalação destes agricultores não teria lugar (73,6%). Estas razões
explicam que a maioria dos actuais beneficiários afirme expressamente a sua intenção em
apresentar nova candidatura (57,5%), muito provavelmente no sentido de colmatar as
principais condicionantes internas da exploração acima indicadas.
Não obstante os jovens agricultores sugerem algumas alterações em intervenções futuras,
nomeadamente o reforço dos apoios e a sua diferenciação regional e o alargamento dos
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
136
critérios de elegibilidade, sem deixar de alertar para alguns riscos decorrentes de duas
questões:
g Desligamento das ajudas: um grande número tenciona continuar a produção porque
não tem alternativa, porque tem o sistema produtivo completamente organizado ou tem
mercado assegurado; outros irão procurar alternativas ou reduzir a produção.
g Regime de Pagamento Único: poderá ter vários impactes negativos sendo o mais
citado o risco de abandono de terras seguido da redução da produção.
4. Visão de síntese
Relativamente à abertura da possibilidade da instalação de Jovens agricultores em tempo
parcial, as sensibilidades recolhidas nas regiões agrárias dividem-se porque depende em
grande medida da actividade desenvolvida, da zona onde se situa e do historial da
exploração agrícola: por um lado pode, efectivamente, assumir alguma importância nas
zonas que se encontram mais no interior do país e no âmbito de actividades que não exijam
presença constante, caso de explorações agrícolas com sistemas policulturais; mas, por
outro lado, é considerada como um adiamento da resolução da problemática da instalação
de jovens agricultores pois trata-se de uma vantagem apenas para aqueles que não
pretendem exercer a actividade agrícola de um modo profissional, não correspondendo ao
objectivo da Acção.
Segundo as observações efectuadas ao longo do Estudo, muitos dos jovens agricultores que
se instalam abandonam a actividade ao fim de poucos anos, sendo que apenas um número
reduzido permanece na actividade. Situação que leva alguns responsáveis pelos serviços
regionais a sugerir que o prémio não deve ser concedido na íntegra mas sim dividido em
duas fases: aquando da instalação e outra como um prémio de continuidade.
Todavia, é difícil saber concretamente qual a percentagem dos jovens que se mantêm em
actividade e existe a esse respeito opiniões de sinal contrário. Um estudo ainda em curso
subordinado ao tema: “Jovens Agricultores: factores de sucesso e de insucesso” (financiado
pela Acção 8.1. do POADR), concluiu que é elevada a percentagem de jovens agricultores
que continua na actividade, acrescentando nas suas conclusões provisórias:
“Estes jovens agricultores não terão talvez um nível elevado de habilitações escolares, nem
uma formação agrícola específica, mas correspondem a muitos casos de sucessão na
exploração, podendo concluir-se por uma forte sobre-determinação familiar na decisão dos
jovens agricultores. Não obstante, e isso é um bom sinal, a principal motivação apresentada
pelos próprios, é o gosto pela agricultura. Na sua avaliação revelam um bom nível de
satisfação pela sua actividade” (cf. Revista AJAP, n.º 62, p.15).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
137
Este estudo, para além de estar circunscrito às regiões Ribatejo Oeste e Beira Interior, onde
não se concentra o maior número de casos de instalação de jovens agricultores, refere-se
apenas aos projectos apresentados ao longo do I e II Quadros Comunitários de Apoio,
período 1986-1999, o que limita a sua actualidade.
Não obstante, apesar dos apoios suplementares aos jovens agricultores, entretanto
introduzidos no POADR e que visam fomentar o interesse pela instalação de uma actividade
económica ligada ao sector agrícola, a fraca atractividade do sector continua a ser uma
constante que marca o pouco dinamismo observado. Entre os factores que influenciam esta
fraca atractividade, destacam-se os seguintes:
(i) Forte pressão concorrencial interna e externa. O desenvolvimento e diversificação das
relações económicas têm vindo a provocar uma concorrência cada vez mais agressiva
baseada no preço dos produtos agrícolas e pressão negocial exercida pelos sectores
económicos que se encontram a jusante da produção agrícola, nomeadamente,
transformação e distribuição.
(ii) Dificuldades económicas e financeiras. A instalação no sector agrícola exige meios
financeiros cada vez mais avultados para fazer face, essencialmente, ao investimento em
máquinas e equipamentos, construções e/ou melhoramentos fundiários nas explorações
agrícolas. Além de que se assinala os elevados custos das terras agrícolas, influenciados
pelo nível dos subsídios ou quotas e ainda pelas operações especulativas que ocorrem em
benefício de interesses comerciais não relacionados com o sector agrícola. Ao mesmo tempo
verifica-se a dificuldade de acesso ao crédito junto das instituições bancárias.
Desta forma, os elevados custos associados à instalação conduzem a um alto
endividamento entre os jovens agricultores num período em que se assiste a expectativas
futuras desanimadoras relativamente aos rendimentos provenientes do exercício da
actividade agrícola.
(iii) Forte sentimento de incerteza e insegurança. Actualmente assiste-se a uma mutação
das políticas agrícolas nacionais e europeias que instalam incertezas relativamente ao futuro
da produção agrícola. Além de que o necessário aumento da dimensão económica das
explorações, para se traduzirem em explorações economicamente viáveis, acarreta custos
muito elevados.
(iv) Formação base e apoio técnico. Uma das razões apontadas para o insucesso da
instalação de Jovens Agricultores é a falta de preparação para a instalação e a falta de apoio
técnico. O primeiro elemento encontra-se, entre outros factores, ligado à questão do
projecto e à formação profissional contínua. Existem muitos casos em que o projecto de
investimento não é elaborado da forma mais correcta e profissional pelo facto de não
abranger as componentes a montante e a jusante da produção, nomeadamente, estudos
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
138
acerca do fornecimento de factores de produção e equipamento, estudos económicos de
viabilidade, estudos de mercado e devida comercialização, etc.
Por vezes o relacionamento entre os serviços oficiais e o jovem agricultor também se revela
difícil, apesar de os jovens agricultores terem alguma formação de base e uma formação
técnica específica, o seu conhecimento sobre os apoios disponíveis e os procedimentos de
acesso são muito reduzidos, principalmente para os que se encontram mais isolados, são
menos dinâmicos ou não têm meios de informação adequados. Para mais, tratando-se
muitas vezes de uma linguagem técnico-jurídica difícil, dispersa e em frequente mutação.
Relativamente ao apoio técnico, existe cada vez mais a necessidade da ligação a entidades
associativas para assegurar um acompanhamento técnico frequente e continuado. Sem este
tipo de apoio os jovens agricultores deparam-se com grandes dificuldades, quer a nível
técnico, quer tecnológico, devido à sua falta de experiência, situação que pode condenar a
exploração agrícola ao insucesso.
Em suma, os jovens agricultores enfrentam dificuldades que, em muitos casos, conduzem a
situações de insolubilidade e consequente falência financeira, tornando ineficazes os apoios
concedidos. Perante estas dificuldades a atractividade do sector não melhorou de forma
significativa e, paradoxalmente, não foi sequer nas regiões consideradas “atractivas”
(grosso modo o Alentejo e o Ribatejo e Oeste, segundo o Documento “Desenvolvimento e
ruralidade em Portugal”, GPPAA, 2003) que se verificou um maior interesse dos jovens pela
agricultura.
Pode assim concluir-se que, sem o apoio de programas como o POADR (e essencialmente
através deste) a instalação de novos agricultores seria mais difícil ou impossível. E mesmo
assim ela só faz normalmente como prolongamento de uma actividade familiar, o que deixa
pouco espaço para a inovação tecnológica e o risco empresarial.
Quanto ao futuro próximo, as pressões inflacionistas no mercado fundiário e os mecanismos
da nova PAC não irão muito provavelmente facilitar a transmissão da terra aos novos
agricultores. A próxima geração de agricultores vai “herdar” uma estrutura agrícola tão
anquilosada como no momento da adesão comunitária, há mais de vinte anos. Entretanto
uma parte do esforço de investimento terá sido desperdiçado, pois o capital investido estará
obsoleto (máquinas e equipamentos com menor duração de vida), ou destruído (floresta e
algumas plantações), ameaçado (expansão urbana) e desajustado às novas exigências e
condições de mercado (insistência em actividades saturadas e falta de investimento na
inovação).
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
139
CAPÍTULO IV. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES – DO POADR À NOVA PROGRAMAÇÃO
IV.1. CONCLUSÕES GERAIS E ESPECÍFICAS DO ESTUDO DE ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO
IV.1.1. Conclusões gerais da Actualização da Avaliação
Esta componente de balanço da Actualização da Avaliação Intercalar incide nas dimensões
de reavaliação da estratégia adoptada e de avaliação da eficácia. As notas seguintes
sistematizam os principais destaques na óptica das Conclusões gerais.
Em termos de modelo de intervenção, o POADR compreende vertentes: de natureza
material (p.e., complemento da rede hídrica e outras infra-estruturas; e ajudas destinadas
às actividades de produção agrícola); de natureza ambiental (p.e., observância de requisitos
em matéria de protecção, gestão e conservação de recursos, na generalidade dos
investimentos); e de natureza imaterial (p.e., no domínio da formação de competências e
do desenvolvimento tecnológico e demonstração).
No seu conjunto, estas vertentes têm revelado um grau de adequação relativamente aos
objectivos específicos do Programa (decorrentes da Estratégia Agricultura e
Desenvolvimento Rural) que se avalia como médio/elevado, face às dotações financeiras
programadas e à capacidade de dinamização de projectos dos diversos segmentos de
destinatários-alvo e beneficiários finais. Ou seja, à medida que se vão concretizando
resultados e efeitos nos campos de aplicação das Medidas, tem-se produzido um conjunto
de contributos para a árvore de objectivos específicos e operacionais das Medidas/Acções e
de resposta às dimensões-problema identificadas no diagnóstico da situação de partida.
Esses contributos acentuam a pertinência e relevância da Estratégia adoptada.
Em síntese, face à actualização de alguns elementos de diagnóstico, ao quadro de evolução
mais recente das dinâmicas de realização das Medidas do Programa e face às
opções/ajustamentos pontuais consagrados na Reprogramação Intercalar, conclui-se pela
continuidade do perfil de pertinência e relevância da estratégia adoptada pelo POADR o
qual, conforme se evidenciava no Sumário Executivo da Avaliação Intercalar de 2003, “(…)
revela uma arquitectura de objectivos dotada de adequação predominantemente elevada a
um conjunto de necessidades prioritárias dos sectores agrário e florestal”.
Em função dos níveis de absorção de recursos de financiamento e da capacidade de
realização das entidades beneficiárias, a trajectória de gestação de resultados do Programa
e das suas principais Medidas, apresenta “performances” de adesão e eficácia bastante
satisfatórias.
Os elementos mais relevantes nesta conclusão geral têm os seguintes traços característicos:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
140
g Aumento do volume de instalações dos jovens agricultores em 2004, contrariando
uma tendência decrescente que se verificava neste indicador nos primeiros três anos de
vigência do Programa.
g Melhoria dos níveis de ligação directa entre a instalação de jovens e a cessação de
actividade, ainda que com índices de adesão ao processo de reforma antecipada claramente
insatisfatórios face às necessidades e às metas programadas.
g Melhoria dos níveis de ajustamento entre a concepção/programação dos planos de
formação apresentados para aprovação e o perfil de necessidades dos agentes do sector
(dominância da procura). Esta melhoria ocorre num contexto de (re)organização da oferta
formativa para o sector e de melhoria do ciclo formativo (maior recurso a diagnósticos de
necessidades e investimento nas capacidades logísticas, de formadores e de métodos
didácticos).
g Evolução positiva dos indicadores económicos (produto e emprego) nas unidades
apoiadas a partir dos projectos financiados, ainda que se trate de resultados que carecem
da consolidação e sustentabilidade dos investimentos.
g Operacionalização dos instrumentos de financiamento enquadrados pela Engenharia
Financeira, criando condições para que sejam ultrapassados os estrangulamentos que
impediam a concretização de projectos agro-florestais com determinados requisitos
(dimensão, risco, garantias, …).
g Maior adequação dos projectos de DT&D ao perfil de objectivos globais do Programa
e, designadamente, às componentes da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural
(EADR), a par de uma melhoria (via Acção 9.1) dos níveis de apetrechamento logístico e
tecnológico das unidades de I&D (laboratórios e estações experimentais).
Tendo presente o leque de Recomendações formuladas na Avaliação de 2003, existe um
conjunto relevante das mesmas que registam contributos positivos resultantes das
dinâmicas de projecto (candidaturas/aprovações/execução), ainda que, sobretudo, em
operações a montante da produção de resultados. Estão neste caso:
• o aumento dos ritmos de execução dos investimentos nas explorações agrícolas, no
quadro das actividades de 1ª instalação;
• o reforço da divulgação dos apoios existentes e da filosofia de intervenção de Acções
da Medida 3;
• a concepção e implementação de projectos no âmbito da Medida 6;
• o reforço da prioridade relativa à formação dos agricultores beneficiários de projectos
de investimento co-financiados por Medidas do Programa;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
141
• o aumento do volume de projectos aprovados no âmbito da produção de recursos e
materiais didácticos;
• o desenvolvimento de oferta formativa para os agentes da floresta;
• a diversificação do perfil de projectos (Acção 8.1) e de entidades beneficiárias com
projectos aprovados no âmbito da Acção 8.2 e da Acção 9.1.
Os resultados menos satisfatórios situam-se em alguns domínios que se inscrevem em
áreas-objectivo, com relevo para o sucesso da abordagem do Programa:
g Evolução descontínua da intensidade de trabalho nas explorações apoiadas pelas
Acções da Medida 1, com manutenção da estrutura familiar da mão-de-obra que reproduz
padrões de gestão e mobilização de recursos que comprometem um percurso claro em
matéria de competitividade das explorações agrícolas.
g Concretização parcial dos efeitos de arrastamento pretendidos (em matéria de
relações económicas entre as produções primárias e a transformação agro-alimentar e agro-
industrial), limitadas embora a um conjunto restrito de fileiras produtivas prioritárias.
g Ritmo lento na absorção dos recursos de financiamento (e das mensagens
inovadoras) presentes nas Acções da Medida 3, numa conjuntura medeada por um cálculo
económico de oportunidade penalizador para o investimento florestal.
g Dificuldade em disseminar pelas associações de agricultores de proximidade as
capacidades de intervenção mobilizadora e de renovação (em matéria de serviços) já
alcançadas com as Confederações. Esta dificuldade está associada à fragilidade dos recursos
técnicos e humanos das Organizações de Agricultores e à dominância do trabalho
administrativo na ocupação dos mesmos. Esta fragilidade constitui o obstáculo principal ao
cumprimento dos objectivos da Medida de Serviços Agro-
-rurais, da qual se esperava uma maior capacidade no apoio ao apetrechamento técnico de
explorações agrícolas (informação e conhecimento).
A evolução dos principais indicadores de impacte associados ao “core” de objectivos gerais
do POADR aponta para ‘performances’ que superam as metas-alvo estabelecidas a priori em
matéria de produtividade do trabalho e de rendimento do trabalho: (i) a taxa de
crescimento média anual da produtividade do trabalho na vigência do Programa (6,5%)
excede a meta fixada inicialmente no intervalo 4-5%; e (ii) o rendimento do trabalho
cresceu à taxa de 7%, bastante acima da meta prevista (4-5% ao ano).
Em contrapartida o esforço de investimento observou uma variação homogénea, a rondar
os 25% (inferior ao valor de referência estimada para 27-28%), um abrandamento real do
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
142
investimento que reflecte a tendência de longo prazo da agricultura portuguesa, igualmente
patente na variação anual negativa da FBCF do sector no período 1999-2004 (-3,4%).
No tocante às dinâmicas de execução e de aproximação às metas programadas para os
diferentes domínios de intervenção do Programa (Eixos e Medidas), as principais linhas de
leitura dos indicadores de realização física, são as seguintes:
(a) Eixo 1. Melhorar a Competitividade Agro-florestal e a Sustentabilidade Rural
g dificuldades para alcançar a meta prevista da Acção 1.1., apesar da redução do
intervalo do número de instalações de jovens agricultores no processo de Reprogramação
Intercalar (objectivo: 5.500-6000; grau de avanço em 2004: 3373);
g bom nível de procura de apoios no âmbito da Acção 1.2., que indicia a possibilidade
de cumprimento da meta prevista para 2006, embora à semelhança do que aconteceu para
a Acção 1.1. o intervalo para as outras Acções também tenha sofrido uma diminuição
(objectivo: 16.000-18.000 projectos; grau de avanço em 2004: 14.185);
g a Medida 2 ultrapassou já o número esperado de projectos de investimento, embora
não tenha absorvido toda a sua dotação e apresente, ainda, um nível de execução
insatisfatório (objectivo: 450-500 projectos e 315-375 de modernização; grau de avanço
em 2004: 514 e 308, respectivamente);
g a Medida 3 encontra-se relativamente próxima de atingir as metas estabelecidas
quanto ao número de projectos de investimento, embora alguns indicadores (p.e.,
arborização/rearborização) se encontrem distantes (objectivo: 5.000 projectos 155.000 ha
de beneficiação e 90.000 de arborização/rearborização; grau de avanço em 2004: 3.532
projectos; 132.836 ha de beneficiação e 31.659 ha de arborização/rearborização).
Estes elementos apontam para a existência de uma trajectória favorável para o alcance das
metas-alvo embora existam indicadores que se encontram ainda longe da meta
estabelecida, por razões inerentes ao Programa (crescente limitação dos recursos
financeiros disponíveis e maior exigência nos critérios de selecção) e por razões externas ao
Programa (condições de mercado e a vulnerabilidade da floresta aos incêndios).
(b) Eixo 2. Reforçar o Potencial Humano e os Serviços à Agricultura e Zonas Rurais
g na Medida 7, particularmente na Acção 7.1., o volume de formandos apresenta-se já
muito próximo da meta estabelecida; no entanto, desconhece-se o número de pessoas
efectivamente abrangidas correspondente àquele volume, aspecto que pode condicionar o
alcance da meta prevista;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
143
g os projectos aprovados no âmbito da Medida 8, permitiram instalar níveis de
conhecimento e de tecnologia que reforçam substancialmente as capacidades existentes e
convergem no sentido da concretização dos objectivos da Medida;
g os indicadores da Medida 9 (centrados na Acção 9.2 - Requalificação das estruturas
formativas), apresentam baixos índices de execução dos projectos aprovados que reflectem
uma reduzida dinâmica de absorção dos recursos de financiamento, designadamente no
segmento dos Centros de Formação especializados.
Finalmente, e no tocante a dimensões de contributividade mais vasta do Programa,
sistematiza-se um conjunto de notas que actualizam os contributos macro identificados na
Avaliação Intercalar de 2003:
(i) Contributo para os objectivos do QCA III
O padrão de impactes resultante das dinâmicas de execução das Medidas do Programa no
período 2000-2004 evidencia, fundamentalmente, os seguintes contributos-chave:
g melhoria da utilização de factores de produção quer em projectos que apostaram no
rejuvenescimento e modernização das explorações, quer em projectos de transformação
agro-industrial, sobretudo em fileiras produtivas com capacidade competitiva;
g recuperação de expectativas em matéria de qualificação profissional, com a
concretização de um volume significativo de Planos de Formação que organizaram respostas
a necessidades de competências previamente detectadas;
g aumento da produtividade dos factores de produção fruto, designadamente de uma
óptica mais integrada e de valorização económica de actividades das principais fileiras
produtivas, funcionando as ajudas do POADR, da Medida AGRIS e também do POE (nos
casos da Medida 2 e da Acção 3.4.) em apoio da incorporação de serviços novos (com vista
à diferenciação e/ou à criação de novas actividades mais competitivas), a par de
investimentos na melhoria de acesso ao mercado, indispensáveis à valorização económica
do investimento e esforço produtivo.
(ii) Contributo em termos de valor acrescentado comunitário
Os contributos positivos do Programa para os objectivos das políticas comunitárias ocorrem,
fundamentalmente, nos seguintes domínios:
g Coesão económica e social. Ganhos de produtividade em investimentos no âmbito da
transformação e comercialização (óptica da capacidade competitiva das produções
primárias) e, sobretudo, em investimentos enquadrados pelas ajudas aos jovens
agricultores, em 1ª instalação que recuperaram entre 2003 e 2004 a contribuição para o
cumprimento das metas. A articulação activa entre, por um lado, projectos produtivos de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
144
modernização, e, por outro lado, a fixação de competências profissionais e de factores
dinâmicos de competitividade – capacidade de gestão, qualidade, certificação, marketing e
internacionalização encontra-se, ainda, longe do desejável e reafirmado na Reprogramação
Intercalar que formulou pressupostos importantes para aquela articulação, dando sequência
às Recomendações da Avaliação Intercalar de 2003. De realçar, nas vertentes referidas, os
resultados obtidos ao nível da localização da indústria de 1ª transformação em doze
concelhos suberícolas, cujos efeitos, ainda que não conhecidos em toda a sua dimensão,
são particularmente encorajadores.
g Contribuição para as prioridades comunitárias. Ganhos de longo prazo na
organização e eficácia das estruturas agro-rurais ligados aos empreendimentos hidro-
agrícolas, com valência agrícola e energética e de abastecimento de água potável. O
investimento, nomeadamente em factores de competitividade das explorações agrícolas e
das unidades agro-transformadoras, tem adquirido maior expressão na tipologia de
componentes de investimento apoiadas, gerando um maior potencial de contributos
sectoriais para os objectivos QCA III, com eventuais reflexos ao nível da sustentabilidade do
emprego existente.
g Desenvolvimento de recursos humanos. Uma visão de conjunto, englobando o
contributo do POEFDS para a qualificação inicial, aponta para a passagem pela formação de
mais de 50.000 formandos entre 2000-2004, com um perfil de resultados que desenha
importantes contributos em matéria de qualificação de activos e de aquisição de
conhecimento e de competências técnicas (de gestão e execução). No entanto, constata-se
um reduzido esforço de investimento na óptica da aprendizagem ao longo da vida, alavanca
importante para a qualificação e modernização do tecido empresarial, dado os níveis etários
em presença e as necessidades de fixação de competências gerais e específicas nas
explorações e empresas agrícolas.
g Ambiente e desenvolvimento sustentável. O ritmo de acolhimento na legislação
portuguesa dos regulamentos e normas comunitárias tem-se revelado lento não se
encontrando, ainda, disseminadas as condições de aplicação das normas comunitárias
ambientais, desde a aplicação (com fiscalização) das boas práticas agrícolas e florestais e de
bem estar animal, até ao controlo dos níveis de contaminação por nitratos. A progressiva
afinação dos critérios de selecção em matéria de normas ambientais, na apreciação das
candidaturas, constitui outro elemento determinante de integração das políticas
comunitárias. O Programa tem apoiado projectos numa óptica de estímulo ao
desenvolvimento de tecnologias com base em preocupações ambientais e de
sustentabilidade.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
145
g Partenariado. A participação dos parceiros sociais e entidades competentes em
matéria de ambiente e igualdade de oportunidades na orgânica do Programa, tem-se
limitado à integração de entidades da tutela do ambiente e da igualdade de oportunidades,
enquanto membros da Unidade de Gestão e da Comissão de Acompanhamento. Este é um
domínio em que a margem de progressão é bastante acentuada, nomeadamente numa
perspectiva de descentralização e concretização territorial de projectos de desenvolvimento
rural que envolvam, entre outras, organizações de agricultores e produtores florestais e
associações ambientalistas. No contexto da operacionalização da Engenharia Financeira, foi
possível estabelecer um relacionamento entre as entidades responsáveis pela tutela da
agricultura e os operadoras e entidades reguladoras do sector financeiro o que reforça a
integração do sector agro-florestal na restante actividade económica.
IV.1.2. Conclusões específicas da Actualização da Avaliação
Os elementos de balanço são sistematizados em torno das duas vertentes-chave que
estruturam a Avaliação Específica do Programa, ou seja: (i) a avaliação em profundidade de
um conjunto seleccionado de Medidas; e (ii) a análise de quatro temas relevantes
seleccionados pelas Especificações Técnicas da Actualização da Avaliação Intercalar.
(a) Avaliação em profundidade das Medidas
MEDIDA 1 – MODERNIZAÇÃO, RECONVERSÃO E DIVERSIFICAÇÃO DAS EXPLORAÇÕES. A
adesão dos agricultores tem revelado um dinamismo satisfatório de volume de
candidaturas, embora a instalação de jovens agricultores (domínio-chave de intervenção da
Medida) se mantenha aquém das metas apontadas para a Medida, na óptica da resposta às
necessidades de rejuvenescimento da agricultura portuguesa.
O perfil de investimento tem mantido uma forte predominância da componente máquinas e
equipamentos, a par dos limitados melhoramentos fundiários e da insuficiente inovação
empresarial, produtiva e tecnológica. Todavia, segundo os resultados do processo de
inquirição, a introdução de máquinas e equipamentos nas explorações agrícolas está na
origem de impactes muito positivos nas explorações, designadamente: a redução dos custos
de produção, a modernização/adaptação da exploração às mudanças tecnológicas e o
aumento da produtividade do trabalho. O que significa que, dentro de uma mesma tipologia
a de componentes de investimento, tem ocorrido uma elevação do nível tecnológico das
operações culturais.
O resultado do Indicador “Relação entre os jovens instalados. Número de beneficiários de
cessação” continua abaixo das expectativas fundamentalmente devido à baixa adesão dos
agricultores à Intervenção Reforma Antecipada. A partir do processo de inquirição, foi
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
146
possível concluir que a maioria dos jovens agricultores que se instalou já trabalhava no
sector agrícola, designadamente na exploração dos pais, ou seja que a sucessão tem-se
realizado no contexto familiar. Tal significa que os objectivos “renovação do tecido
empresarial” e “rejuvenescimento da população agrícola”, não estão a ser alcançados,
apesar do reforço dos incentivos e alterações introduzidas desde o final do ano de 2002.
A criação da nova Acção contribuiu para enquadrar projectos empresariais de maior
dimensão e carácter estruturante pelos seus potenciais efeitos globais, gerando uma
melhoria da qualidade dos sistemas produtivos dos territórios onde venham a ser apoiados,
um resultado a verificar proximamente.
Os inquéritos aplicados apontaram como principais condicionantes internas e externas que
limitam o sucesso das explorações agrícolas: as condições da zona da exploração e a falta
de apoio técnico (internas); a dificuldade de obtenção de financiamento bancário, devido ao
reduzido capital de garantia dos beneficiários; e as sucessivas mudanças nas políticas
públicas e comunitárias do sector agrícola, o agravamento da concorrência externa e a falta
de uma estratégia global de modernização e inovação do sector agrícola (externas).
Os elementos de avaliação na óptica da eficácia evidenciam um conjunto de
dimensões-problema que prefiguram áreas de reflexão e actuação futura, entre as quais de
destacam:
g racionalidade económica e estratégia dos investimentos: persistem, ainda, padrões
de investimento que mantêm sistemas de produção que não propiciam o ajustamento
gradual às mutações da PAC;
g regulação e apoio técnico: necessidade de orientar os potenciais beneficiários para
apostar em actividades mais sustentáveis quer do ponto de vista da rentabilidade
económica, quer do ponto de vista da adaptação às condições edafo-climáticas das regiões
de implantação;
g profissionalização da gestão das unidades produtivas: permanecem insuficiências no
domínio da capacidade de gestão quer na esfera técnica, quer na esfera económica e
financeira para fazer face aos novos contornos do mercado;
g associação entre instalação de jovens agricultores e cessação de actividade: mantém
se aquém das necessidades de uma transferência equilibrada das explorações agrícolas
entre gerações.
MEDIDA 2 – TRANSFORMAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS AGRÍCOLAS. A
dinâmica de apresentação de projectos manteve a tendência anterior. Tendo presente os
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
147
cinco vectores de análise (competitividade, profissionalização, integração em fileiras
produtivas e apoio técnico/formação), o investimento material realizado pela generalidade
das empresas, em particular as inseridas nos sectores prioritários, resultou numa redução
de custos de produção, num aumento da capacidade produtiva e numa melhoria dos
processos produtivos. Em suma, numa melhoria da estrutura produtiva das empresas que
contribui, de forma essencial, para o reforço e sustentabilidade da sua posição competitiva
no mercado.
A principal estratégia seguida pelas empresas foi a modernização (e, parcialmente, a
integração de normas ambientais ou de higiene mais exisgentes), tendo ficado melhor
equipadas e com capacidade de responder às necessidades dos seus mercados, alargando a
sua gama de produtos e fixando factores de inovação e qualidade, o que favorece as suas
oportunidades num contexto de internacionalização. Permanecem insatisfatórios os índices
de progresso no âmbito dos denominados factores dinâmicos de competitividade (marketing
e comercialização, entre outros).
Os resultados permitem constatar melhorias em termos da consolidação de fileiras
produtivas nacionais (p.e., leite, frutas e produtos hortícolas, vinho e azeite, embora ainda
limitadas). Em algumas fileiras, as dinâmicas instaladas não apresentam, ainda, um grau de
integração satisfatório, nomeadamente porque não existe uma clara orientação de apoios
geradora de uma lógica integrada de fileira, uma evolução que pressupõe que as empresas
nacionais equacionem de forma sistemática, nas suas estratégias, esta perspectiva de
investimento.
No entanto, a implementação dos projectos tem acabado por arrastar melhorias na
produção primária, facto que se deve também às evoluções empresariais e de estrutura
verificadas na distribuição alimentar. Mas parece ser óbvio que o desenvolvimento da
agricultura nacional é determinante para o surgimento desta lógica de fileira.
A integração entre, por um lado, a investigação e desenvolvimento e formação e, por outro
lado, os investimentos e as operações de transformação, é ainda insatisfatória. As pequenas
e médias empresas (reflexo da estrutura empresarial atomizada deste sector) não têm
capacidade para desenvolver essas componentes, bem como as da certificação da qualidade
e ambiente, ou do ambiente em termos genéricos, que são geridas de forma algo incipiente.
MEDIDA 3 – DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DAS FLORESTAS. As dinâmicas de
realização da Medida mantêm-se em níveis modestos, em parte fruto de uma conjuntura
recessiva do investimento no sector florestal com níveis de percepção do risco
significativamente elevados, a que não é alheia a incidência dos incêndios e a baixa
produtividade decorrente da ausência de uma gestão profissionalizada, em grandes áreas
da produção florestal. Em termos estruturais, permanece o reduzido nível de
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
148
profissionalização/empresarialidade das actividades de gestão e exploração florestal, a que
acresce a existência de disposições regulamentares de operacionalização das Acções da
Medida que não se revelaram as mais adequadas à realidade da produção florestal.
A entrada em funcionamento de algumas Zonas de Intervenção Florestal nos territórios com
maior área ardida e a actividade do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal, poderão
desempenhar um papel determinante na dinamização de maiores índices de absorção de
recursos e de execução dos projectos aprovados no âmbito da Acção 3.1 e da Acção 3.2.
No plano económico, têm ocorrido estrangulamentos em produções-chave, fruto das
limitações de apoio, nomeadamente às espécies de rápido crescimento. Acrescem a esta
situação: a tendência de depreciação em termos nominais dos preços dos produtos
florestais face a uma situação de maior concorrência; o carácter atomizado da produção
florestal; e a inexistente integração vertical no seio das diferentes fileiras produtivas.
Também ao nível da fileira da cortiça, os principais factores externos que afectam a
competitividade da indústria, têm origem na matéria-prima e determinam a necessidade de
uma crescente aproximação à produção.
As Acções 3.3, 3.5 e 3.6 terão atingido um tecto de capacidade de absorção de recursos de
financiamento por parte das entidades beneficiárias, face às capacidades instaladas por
parte da oferta e ao potencial de manifestação da procura de incentivos.
MEDIDA 7 – FORMAÇÃO PROFISSIONAL. A melhoria dos indicadores de realização das
Acções da Medida reflecte-se fundamentalmente nos aspectos seguintes:
g melhoria dos níveis de fundamentação técnica dos planos de formação aprovados;
g melhoria da capacidade dos recursos formativos de suporte à formação realizada,
com a atracção para o sector de entidades formadoras privadas e o recurso crescente a
instalações de apoio técnico/logístico à formação realizada; permanece, entretanto, o não
aproveitamento da capacidade logística e formativa dos Centros de Formação da rede
pública, com reflexos negativos na oferta de formação sectorial mais especializada;
g melhoria dos níveis de adesão das entidades beneficiárias, com reflexos no ritmo de
execução dos planos, pese embora a tramitação burocrática das candidaturas tenha
induzido atrasos no lançamento de acções comprometendo parte das mesmas;
g utilização crescente de novos recursos e materiais didácticos produzidos com o apoio
da Acção 7.3;
g aumento do volume de formandos abrangidos pelas acções de formação realizada;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
149
g reforço das competências em domínios transversais ao “core” das actividades das
empresas e explorações agrícolas, nomeadamente em domínios favorecedores de uma
melhor integração de mercado;
g aumento dos níveis de valor acrescentado induzido pela formação em variáveis
vincadamente económicas (p.e., dinamização da base produtiva);
g aumento das componentes formativas relacionadas com o ambiente, as TIC e a
capacidade empresarial;
g utilidade em estruturar uma função acompanhamento com tarefas no domínio
tecnico-pedagógico, que são encaradas pelas entidades promotoras como benéficas ao
desenvolvimento e à qualidade dos resultados das acções.
MEDIDA 8 – DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO E DEMONSTRAÇÃO. O balanço das
actividades da Acção 8.1 é positivo: os projectos estão delineados de acordo com os
objectivos inicialmente traçados, desenvolvendo actividades com resultados úteis para os
seus utilizadores, e criando dinâmicas de colaboração entre diferentes actores do sistema de
inovação do sector. As Universidades têm-se revelado particularmente activas
representando o segundo maior nível de participações e as principais impulsionadoras dos
projectos.
A gestão desta Acção tem sido genericamente adequada, demonstrando conhecimento dos
participantes e das suas necessidades, e implementando mecanismos apropriados para
garantir o melhor sucesso dos projectos.
Os projectos aprovados são genericamente orientados para a demonstração podendo,
esperar-se impactes directos nos processos de produção, o que pressupõe que os resultados
sejam eficazmente divulgados. No entanto, o sucesso na difusão de tecnologias é limitado e
permanece a dificuldade de definir a abrangência dos projectos, devido à classificação
temática utilizada, e ao reduzido incentivo à apresentação de projectos integradores. As
dinâmicas de cooperação induzidas pelos projectos constituem, todavia, um valor
acrescentado potencial.
O balanço das actividades da Acção 8.2 é, igualmente, positivo face à forma como foi
concebida, respondendo aos objectivos de política que estiveram na sua base. Os objectivos
de reforço de modernização das actividades de distribuição e comercialização de
fito-fármacos (Componente 1) são adequadamente atingidos relativamente ao principal
público-alvo da Acção.
A ligação entre as duas Acções da Medida tem sido insuficientemente explorada.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
150
MEDIDA 9 – INFRA-ESTRUTURAS PRODUTIVAS E TECNOLÓGICAS. Os objectivos e
prioridades da Acção 9.1. revelam-se significativamente adequados aos objectivos
específicos que os projectos se propuseram atingir, com especial ênfase para o
apetrechamento das Unidades de I&D e a difusão e transferência de conhecimentos e novos
métodos e práticas naturais e produtivas.
Existe um conjunto de factores que tendem a condicionar o desenvolvimento da execução e
o alcance das metas a que os projectos se propõem, nomeadamente a insuficiência
orçamental e o atraso no pagamento das despesas de investimento.
A transferência de tecnologia para as unidades agro-florestais tem-se deparado com um
conjunto de barreiras apontadas pelas entidades beneficiárias em que sobressaem as
dificuldades de aproximação às explorações/empresas agro-industriais e as dificuldades
económicas das empresas para investir em I&D.
Os domínios de impacte dos projectos encontram-se fortemente ventilados à actualização
tecnológica/superioridade tecnológica e à melhoria da qualidade dos serviços prestados.
(b) Análise de temas relevantes
g Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias
As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:
g a melhoria marcante nas condições de fornecimento de matéria-prima,
contratualizado em diversos projectos de transformação de produtos agrícolas que
beneficiaram de apoios do POADR e do PRIME, embora não satisfaçam a grande maioria dos
produtores;
g os investimentos realizados na área da transformação foram determinantes para a
melhoria da produção agrícola, com destaque para os sub-sectores horto-frutícola e
vinícola;
g um elevado potencial de organização da produção, em adaptação a requisitos padrão
das produções exigidos pelas novas formas de comércio;
g a procura de qualidade e a diversificação da oferta, pressupõem investimentos não
só ao nível das unidades produtivas fabris, mas também numa lógica de fileira (produção,
I&D, distribuição e equipamentos produtivos).
g Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça
As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
151
g importantes investimentos de transformação industrial (dezasseis novas unidades e
modernização de mais três) com a capacidade de processamento de conjunto a situar-se
entre 40 a 50% da produção média anual;
g localização de unidades fabris em relação directa com os abastecimentos da
produção primária, nomeadamente no Norte Alentejo, oferecendo, pela qualidade dos
produtos finais (gestão da qualidade e gestão ambiental), um factor determinante para a
competitividade da indústria;
g efeitos potenciais a montante (reordenamento da exploração florestal e
repovoamento) e a jusante, com efeitos induzidos na construção de habitação e nas
actividades comerciais e de serviços, via emprego criado e rendimento gerado.
g Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos
incentivos tradicionais
As principais linhas de conclusão apontam para que a Medida de Engenharia Financeira do
POADR tenha contribuído, pela via dos Estudos e da análise de viabilidade tecnico-
económica, para:
g consolidar/regulamentar ideias-base de financiamento inovador no sector agro
florestal e para a operacionalização gradual de projectos de grande complexidade e com
implicações morosas em matéria negocial (p.e., negociações com responsáveis pela gestão
dos fundos e entre entidades parceiras);
g acumular experiência em matéria de adaptação de dispositivos legais e
regulamentares de enquadramento de apoios, de modo a permitir agilizar a implementação
de instrumentos futuros.
g Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de
sucesso e insucesso
As principais linhas de conclusão apontam para os seguintes elementos:
g os índices de permanência na actividade por parte dos jovens que beneficiaram do
prémio de instalação são problemáticos, com níveis de abandono elevados terminado o
período de instalação;
g grande parte dos jovens que se instala já trabalhava no sector agrícola no seio de
uma exploração familiar, operando o processo de sucessão principalmente a nível familiar;
g os beneficiários detêm habilitações superiores à média dos agricultores e dedicam-se
em permanência e exclusividade à exploração (quatro em cada cinco) elementos que
poderão contribuir para o sucesso da actividade destes agricultores;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
152
g os jovens agricultores ocupam explorações maioritariamente de pequena dimensão
(em área e dimensão económica) e investem em máquinas e equipamentos (tractores e
alfaias e, sobretudo, equipamentos de rega), um padrão próximo dos sistemas produtivos
tradicionais, embora com renovação de tecnologias de produção e das práticas culturais;
g as principais produções são a pecuária em regime extensivo, a horticultura e as
culturas permanentes (sobretudo, vinha);
g os principais constrangimentos à actividade estão relacionados com o acesso à terra,
a relação com o mercado no escoamento dos produtos, e as condições de acesso a
aconselhamento técnico e de gestão, e a obtenção de financiamento bancário associada à
inexistência ou insuficiência de património de garantia, sobretudo nas situações de
arrendamento.
IV.2. RECOMENDAÇÕES DA ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO, POR EIXO E TEMAS
RELEVANTES
Este ponto organiza um conjunto relevante de Recomendações que foram apresentadas ao
longo da avaliação em profundidade das Medidas seleccionadas e da análise dos temas
relevantes. Trata-se de uma síntese centrada em aspectos de concepção e de
operacionalização que não dispensa uma releitura do conjunto de Recomendações,
formuladas naqueles pontos do Capítulo III.
(a) Recomendações por Eixo
EIXO 1. MELHORAR A COMPETITIVIDADE AGRO-FLORESTAL E A SUSTENTABILIDADE
RURAL
Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações
g análise da possibilidade de criação de sociedades agrícolas entre os jovens
agricultores e as respectivas famílias, alargando para tal a elegibilidade dos beneficiários;
g alteração da lógica de atribuição dos prémios de instalação dos jovens agricultores,
p.e., atribuindo um prémio quando estiver assegurada a continuidade da exploração ao fim
dos 5 anos e/ou aumentando as taxas de majoração;
g avaliação rigorosa dos factores de sucesso/insucesso na instalação de jovens
agricultores, com base numa metodologia exigente de casos de estudo estratificados por
sistemas agroeconómicos, regiões agrárias, complementaridade de actividades, etc.;
g incentivo à elaboração de guias indicativos com a sistematização selectiva de
alternativas técnico-produtivas e tecnológicas (disponibilização de informação tecnico-
económica: tecnologias de produção, novas práticas culturais, mercados, …) e aproximação
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
153
às oportunidades de investimento de um conjunto de actividades agrícolas rentáveis para
cada uma das tipologias de territórios do Continente, potenciando os apoios concedidos pela
Medida 10 – Serviços Agro-rurais;
g concepção de acções-piloto dirigidas para apoiar a consultoria/formação e a gestão
das empresas, bem como a comercialização dos produtos agrícolas;
g regionalização das ajudas com a criação de parâmetros diferentes consoante as
regiões e a tipologia do investimento;
Transformação e Comercialização de Produtos Agrícolas
g canalizar o esforço financeiro de forma mais alargada para os factores dinâmicos de
competitividade, relativizando as componentes de investimento “instalação de capacidade”;
g privilegiar a lógica de fileira nacional, em sectores chave de transformação agro-
-industrial, por forma a arrastar a modernização da produção primária;
g favorecer o acesso à formação, à inovação, à experimentação e à demonstração,
como factores primordiais de (re)organização das empresas para inovar, produzir com
qualidade, e responder às necessidades dos mercados.
Desenvolvimento Sustentável das Florestas
g criação de formas mais flexíveis de relacionamento da gestão do Programa com
categorias de beneficiários (p.e., Organizações de Produtores), que permitam uma maior
partilha de responsabilidades e, consequentemente, uma simplificação processual;
g revisão dos custos máximos elegíveis existentes nas Acções 3.1 e 3.2 (fixados em
2001);
g estabelecimento de procedimentos que permitam acelerar o investimento no âmbito
das ZIF e utilizar os recursos para reflorestação das áreas ardidas nas condições actuais,
particularmente vantajosas e irrepetíveis (incentivo de 100% não reembolsável);
g aproveitamento das sinergias potenciais entre as Medidas 3 e 6 em todas as
vertentes possíveis através do Fundo de Investimento Imobiliário Florestal;
g atribuição dos apoios públicos à produção florestal subordinada a um conjunto de
condições que assegurem a minimização do risco de incêndio, ao nível da exploração e da
envolvente territorial, e que favoreçam a realização de investimentos dotados de escala e
gestão profissional continuada;
g desenho das intervenções dirigidas às actividades a montante (sementes e material
vegetativo) e a jusante (exploração florestal e 1ª transformação de lenho e cortiça), com
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
154
base num levantamento rigoroso das actividades em causa, evitando apoiar
sobrecapacidades;
g coordenação técnica dos instrumentos e dos projectos existentes na área das
energias renováveis (p.e., apoiando na área da biomassa florestal apenas o que se mostrar
racional em matéria de política energética).
EIXO 2. REFORÇAR O POTENCIAL HUMANO E OS SERVIÇOS À AGRICULTURA E ZONAS
RURAIS
Formação Profissional
No domínio da formação de competências as recomendações na óptica do próximo período
de programação dos fundos estruturais são apresentadas por domínios de formação e por
componentes de financiamento, que devem constituir prioridades para o futuro.
g Domínios de formação: (i) formação escolar de adultos associada ao
reconhecimento, validação e certificação de competências informais e não formais; (ii)
formações técnicas ligadas às orientações tecnico-económicas com capacidade competitiva
e em componentes dinamicamente ajustadas à renovação dos factores de competitividade;
(iii) formação em domínios técnicos transversais e ligada às funções empresariais e de
gestão, no contexto das ajudas à 1ª instalação e de acompanhamento dos jovens
agricultores; (iv) formação orientada para dinamizar e qualificar as actividades da
integração agricultura/ambiente e da sustentabilidade do desenvolvimento rural.
g Componentes de financiamento: (i) participações individuais na formação
aumentando drasticamente a procura individual, com realce para a atribuição de créditos de
formação a utilizar por jovens agricultores durante a fase de instalação e em actividade
normal; (ii) requalificação de unidades especializadas da Rede de Centros de Formação do
MADRP para suportar uma função reguladora e de validação de competências; (iii)
financiamento das entidades beneficiárias estimulando a procura qualificada organizada,
com base em diagnósticos de necessidades rigorosos e em estudos de perfis profissionais.
Finalmente, é indispensável desencadear, em larga escala, procedimentos de
certificação/validação de competências dos activos de modo a formalizar o esforço de
qualificação que tem vindo a ser apoiado, desde as ajudas de pré-adesão, e que carece de
validação e certificação formal.
Desenvolvimento Tecnológico e Demonstração
No domínio do Desenvolvimento Tecnológico existe um conjunto de recomendações que
interferem nas fases da programação e da operacionalização:
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
155
g os programas futuros devem vincular mais claramente os projectos aos objectivos do
Programa, mantendo concorrência entre projectos em curso;
g maior estabilidade na distribuição temporal do financiamento (ainda que os convites
possam variar nas suas áreas de prioridades) face à concentração num número reduzido de
convites;
g maior diversidade de tipologias de projectos (espectro de actividades), e não apenas
no modelo único no tipo de apoios;
g os próximos convites devem vincular de forma mais clara os projectos a objectivos
da Acção, evidenciando quando relevante, a necessidade de abordagens integradoras a
temas específicos;
g considerar a combinação de actividades actualmente consideradas nas Acções 8.1 e
8.2, bem como um quadro inovador em termos de ajudas e de entidades beneficiárias.
Infra-estruturas produtivas e tecnológicas
g concretizar efectivamente as orientações existentes relativas à ‘criação e
apetrechamento de centros tecnológicos ligados às principais fileiras agro industriais”, que
constitui objectivo geral e 2ª prioridade, formulados no Complemento de Programação;
g conceber e implementar projectos-piloto orientados para incorporar novas
tecnologias nos processos produtivos e na gestão das empresas contribuindo para construir
uma rede de conhecimento tecnológico, a par de dispositivos de difusão e transferência de
novos métodos e práticas culturais e produtivas;
g (numa perspectiva de futuro) reavaliar a tipologia de entidades beneficiárias de
modo a abranger entidades que, no plano operacional, acentuem a difusão e transferência
de tecnologia (p.e., associações inter-profissionais).
(b) Recomendações por tema relevante
g Consistência e efeitos de arrastamento entre as actividades primárias e secundárias
As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:
g prioridade a investimentos que se posicionem numa lógica de fileira, integrando
componentes de I&D, distribuição e equipamentos produtivos;
g assistência à produção, orientada para melhorias na produção agrícola de base
(selecção de sementes, métodos de cultivo, controlo de qualidade da produção e das
técnicas de colheita);
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
156
g reforço das relações contratuais entre fornecedores e transformadores industriais de
modo a melhorar a programação da produção primária e a estabelecer fluxos estáveis e
regulares de abastecimento.
Paralelamente, admite-se haver vantagem em estudar a viabilidade de constituição de uma
Agência de Investimento especializada na Cadeia Agro-alimentar, com funções de
coordenação/incentivo à integração vertical e horizontal das produções primárias e
respectiva transformação, abrangendo a distribuição.
g Efeitos territoriais das ajudas na indústria da cortiça
As principais recomendações remetem para as seguintes orientações em matéria de ajudas:
g definição de critérios de selecção com vista a estimular a concepção de projectos que
contribuam para: (i) a integração entre as produções primárias e as actividades de
transformação com a produção; e (ii) a valorização do potencial específico e de
diversificação económica dos territórios rurais;
g criação de uma “mesa de coordenação” entre entidades com responsabilidade na
análise e selecção de projectos, com a finalidade de reorientar os projectos de investimento
de modo a potenciar efeitos de sinergia das ajudas atribuídas num determinado território;
g envolvimento pró-activo das autarquias locais na atenuação dos “custos de
contexto”, nomeadamente propiciando condições facilitadoras da concretização de projectos
produtivos com impacto nos respectivos territórios (investimentos relacionados e de
suporte);
g desenvolvimento de acções de formação em áreas de antecipação de competências
de modo a contribuir para ampliar os efeitos sobre o emprego e a atracção/fixação de
recursos humanos qualificados.
g Efeitos comparados dos incentivos típicos da Engenharia financeira face aos
incentivos tradicionais
A principal recomendação remete para a implementação efectiva dos fundos e
instrumentos, entretanto constituidos, criando condições de acesso à generalidade dos
projectos com componentes de investimento que implicam a assumpção de novos
compromissos e em que a questão da cobertura dos riscos é crucial.
g Dinâmicas de instalação e de sustentabilidade de jovens agricultores – factores de
sucesso e insucesso
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
157
As recomendações seguem, naturalmente, de perto as que foram propostas no âmbito da
Medida 1, designadamente as que têm aplicação na problemática da instalação de jovens
agricultores.
IV.3. PREPARAÇÃO DO NOVO CICLO DE INTERVENÇÕES ESTRUTURAIS
Esta vertente pretende contribuir para uma reflexão sobre os novos enquadramentos para a
política agrícola e de desenvolvimento rural a nível da União Europeia e, designadamente,
das novas orientações de financiamento das políticas sectoriais (regulamentação FEADER),
com consequências no horizonte do próximo período de programação.
As Especificações Técnicas para a Actualização da Avaliação sugerem que sejam
equacionados dois cenários contrastados:
g quadro de continuidade, a manter com adaptações necessárias das políticas (a
identificar);
g quadro de ruptura, interrompendo as práticas prevalecentes e pressupondo grandes
linhas de ruptura (a sistematizar).
Em síntese, trata-se de “identificar o tipo de alterações de estratégia e de objectivos
necessários para o período de programação (2007-2013)”.
IV.3.1. Novas orientações da política agrícola e desafios para Portugal
Em face dos parâmetros resultantes da Revisão Intercalar da PAC e para além das
preocupações que têm vindo a revelar-se no quadro da agricultura (nomeadamente, a
regulação particularmente exigente da União Europeia relativa aos bens agrícolas), o
desenvolvimento do sector agrário produtivo em Portugal defronta-se, de forma crescente e
simultânea, com desafios de carácter macro e de carácter operacional.
(i) De carácter macro económico e de política geral
g reforço das componentes ambiental, qualidade, segurança alimentar e bem estar
animal;
g competitividade das produções agrícolas e agro-industriais;
g enquadramento económico condicionante (dificuldades financeiras, custos dos
factores de produção, redução dos preços dos produtos agrícolas no produtor; inelasticidade
da procura);
g tendência liberalizante do comércio de bens agrícolas;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
158
g concretização gradual da Rede Natura 2000 e da Directiva respeitante à Água.
(ii) De carácter operacional (princípios e regras de aplicação acordadas)
g constituição dos direitos, titulares e sua afectação ao território, transmissibilidade,
disponibilidade e mobilidade, motivo de preocupação adicional dos jovens agricultores
recentemente instalados que não dispõem de direitos históricos;
g cristalização das ajudas às explorações no domínio das culturas arvenses e dos
efectivos animais com base na média dos anos 2000/01/02;
g desligamento total ou parcial das ajudas relativamente às actividades praticadas;
g possibilidade do empresário agrícola diversificar, condicionado pelo compromisso de
não realizar produções nas actividades da fruticultura, horticultura e batata – actividades
que motivaram perspectivas nacionais de reorientação – sem perder o direito ao prémio
único;
g reforço em 90.000 direitos ao prémio destinados a vacas aleitantes;
g manutenção dos volumes de produção de leite;
g reforço do apoio aos jovens agricultores;
g reforço dos recursos disponíveis para o desenvolvimento rural;
g criação de um sistema de divulgação agrícola em cada Estado Membro.
A agricultura nacional e as suas unidades de exploração deparam-se, assim, com uma
dinâmica de desafios em que, para além da necessidade de modernização, reconversão,
reorientação e diversificação das explorações agrícolas - num contexto adverso de crescente
competitividade que atinge já as fileiras que beneficiaram de maior progresso e sucesso em
Portugal (p.e., vinho e vinha, leite e produtos lácteos), se perspectivam algumas
oportunidades que decorrem, nomeadamente, dos objectivos estratégicos da
multifuncionalidade e da sustentabilidade, num quadro em que se acentua a
competitividade entre territórios e economias da integração (Cf. Relatório Final da Avaliação
Intercalar de 2003, Volume I, pgs. I.41/43).
As novas orientações resultantes da Revisão Intercalar da PAC 1º pilar (apoio ao
rendimento básico dos agricultores e produção em função da procura de mercado); e 2º
pilar (apoio à agricultura numa óptica de fornecedor de bens públicos nas suas funções
ambiental e rural e de desenvolvimento das zonas rurais), aceleram os ritmos de
ajustamento estrutural da agricultura portuguesa.
Esta evolução coloca os centros de decisão político-institucional e a decisão
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
159
económico-empresarial perante alguns desafios de grande envergadura que evoluem,
nomeadamente, entre a “minimização dos riscos de abandono”, a “maximização das
oportunidades de reconversão agrícola”, a par da “diversificação e integração de
actividades” (cf. Rendimento e Competitividade Agrícolas, F. Avilez e all., pg. 331).
Esses desafios são sintetizáveis no espaço do triângulo de objectivos estratégicos seguintes:
Incentivar Desenvolver Compensar
g Medidas de política e recursos de financiamento, orientados para o melhor
aproveitamento possível das novas oportunidades de reconversão agrícola, em termos
produtivos e tecnológicos.
g Investimentos públicos e incentivos ao investimento privado em áreas estratégicas
das fileiras produtivas consideradas prioritárias, favorecendo a estruturação de uma cadeia
agro-alimentar.
g Incentivo ao rejuvenescimento dos activos e chefes de exploração.
g Promoção dos mercados agrícolas internos e externos dos bens alimentares de maior
importância estratégica.
g g Abordagem multissectorial e integrada da economia rural, a fim
de sustentabilizar a vasta gama de serviços prestados pelos agricultores, de diversificar as
actividades/formas de ocupação humana da paisagem, criar novas fontes de rendimento e
emprego e proteger o ambiente e os recursos do território.
g Apoios ao aprofundamento da “qualidade específica” dos sistemas produtivos e dos
territórios rurais.
g Apoio ao desenvolvimento da agricultura biológica. g g Ajudas
à adaptação estrutural das explorações agrícolas
g Enquadramento dos riscos de abandono da produção agrícola e do território (mais
acelerado), contrariando a sua expressão natural de prolongamento de tendências das
últimas décadas.
IV.3.2. Domínios de intervenção e de financiamento
Na óptica das orientações da nova política de desenvolvimento rural e da filosofia dos
instrumentos de financiamento da política agro florestal, veiculados pelo FEADER, haverá
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
160
vantagem em equacionar cenários contrastados de evolução em torno dos quais se proceda
a uma estruturação diferenciada das políticas públicas para o sector.
A. CENÁRIO DE CONTINUIDADE
A relação Eixos temáticos/Domínios de intervenção constante do Documento Regulamento
do Conselho relativo ao FEADER (cf. Anexo F) – apresentam um perfil de Objectivos
específicos e Domínios de intervenção, que, no essencial, se encontra equacionado e
enquadrado pelas tipologias de projecto e prioridades de ajudas/critérios de selecção das
Medidas-chave do POADR, uma constatação que releva do carácter ambicioso dos objectivos
da Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural que subjaz às respostas equacionadas
pela arquitectura de Medidas do Programa.
Nesta perspectiva, o conceito de continuidade deve evoluir por relação às dominantes da
EADR (que se encontram ainda longe da concretização necessária) e ao perfil de
intervenção patente nos Eixos agregadores do Programa actual.
O Cenário de continuidade deve, assim, contemplar as linhas de força seguintes:
g Vector de competitividade económica
g revisão das ajudas à 1ª instalação de modo a contemplar, para além da intervenção
inicial, uma intervenção de ajustamento estrutural posterior (p.e., ao fim de cinco anos)
economicamente justificada nas realizações em plano de actividades de médio prazo que
comporte todas as actividades produtivas, incluindo as florestais, da exploração;
g priorização dos investimentos nas explorações agrícolas para a reconversão de áreas
e sectores afectados pelo Regime de Pagamento Único, numa perspectiva de assegurar a
continuidade e a sustentabilidade da actividade agrícola e do emprego nas zonas rurais;
g reorientação dos apoios ao investimento florestal, com plena utilização dos novos
instrumentos financeiros e dos modelos jurídicos de intervenção previstos a nível da
reestruturação fundiária e da gestão florestal; essa reorientação deve aliar as componentes
valor económico e valor ecológico e social da exploração florestal, através da garantia por
parte dos beneficiários, de uma gestão florestal efectiva e continuada, baseada em planos
de gestão florestal, e deve apoiar apenas projectos com escala adequada à diminuição e
contenção efectivas do risco de incêndio;
g incentivo a projectos de transformação e comercialização numa óptica de
racionalização e concentração da oferta, de consolidação das fileiras produtivas prioritárias e
de diversificação e valorização da oferta de produtos agro-alimentares e produtos florestais
e abertura a novas fileiras bioenergéticas;
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
161
g estabelecimento de um perfil diferenciado de incentivos de modo a induzir
actividades prioritárias com maior orientação-mercado em áreas de investimento
impulsionadas pela mudança do regime de ajudas directas, contribuindo de modo pró-activo
para a reconversão das actividades agrícolas e a dinamização do mercado das terras;
g implementação dos mecanismos de engenharia financeira e facilitação das condições
de acesso regular aos mesmos pela generalidade de projectos de investimento, por forma a
que estes instrumentos se consolidem como alternativas consistentes aos apoios clássicos
ao investimento;
g Vector institucional – eficácia e eficiência das politicas
g ajustamentos a nível institucional, legislativo e da orgânica das tutelas da
Administração Pública, no sentido de apreender e aplicar os novos conceitos e valores
sectoriais que apelam a uma coordenação de intervenções de política, nomeadamente entre
a agricultura, o ordenamento do território e o ambiente, mas também a educação e a
formação profissional;
g estímulo ao desenvolvimento de novos perfis de concertação público-
-privada, orientados para contribuir para melhorar a eficiência dos actores económicos e
proceder ao reordenamento de competências de intervenção e de investimento.
g Vector inovação e competências
g articulação activa da formação técnica e económica dos beneficiários das ajudas à 1ª
instalação, com acesso regular a serviços de aconselhamento e gestão na óptica da
sustentabilidade das explorações;
g incentivo à concepção de projectos de I&D por parte das Unidades/Centros
Tecnológicos a operar em áreas sectoriais prioritárias valorizando as componentes de
difusão e transferência de conhecimento e inovação tecnológica;
g incentivos à modernização e inovação no sector, através da investigação e
desenvolvimento tecnológico e da transferência, difusão e exploração de novas tecnologias
compatíveis com o ambiente e apropriadas aos diferentes sistemas agro-
-florestais do país;
g dinamização dos serviços de proximidade, abrangendo apoio técnico organizacional e
de gestão, aproveitando os apoios a disponibilizar pelo FEADER.
g Vector qualidade de vida, sustentabilidade ambiental e território
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
162
g estabelecimento de uma paleta selectiva de apoios, suportada numa afectação de
recursos, consentânea com as maiores exigências em matéria de ambiente, bem estar
animal, normas de qualidade, observância de boas práticas culturais, etc.;
g reorientação das ajudas agro-ambientais, através de uma maior selectividade dos
sistemas produtivos e dos territórios e uma maior articulação com as outras medidas de
política quer de manutenção, quer de ajustamento, a par da criação de ajudas à gestão
florestal sustentável, numa lógica de qualificação ambiental dos territórios, construindo os
fundamentos de uma nova política silvo-ambiental;
g concepção de projectos integrados de desenvolvimento (com componente produtiva)
para as áreas beneficiadas pelos novos aproveitamentos hidro-agrícolas apoiados,
potenciando a relação agricultura-ambiente-território nessas áreas;
g definição de critérios de selecção e majorações que visem a priorização e
selectividade da comparticipação de intervenções no espaço rural de modo a privilegiar
componentes de investimento estrutural, subordinadas ao seu desenvolvimento equilibrado;
g aproveitamento da rede existente de Grupos de Acção Local (LEADER) para
estruturar apoios nos domínios da diversificação das actividades económicas e da melhoria
da qualidade de vida das populações rurais.
B. CENÁRIO DE RUPTURA
A formulação de um Cenário de ruptura no contexto de agricultura portuguesa pode
constituir um arquétipo útil para estabelecer um patamar de opções estratégicas, a partir de
uma visão do futuro no horizonte da próxima década.
Essas opções hão-de caracterizar-se pela selectividade e por uma mudança conceptual, da
ajuda para o incentivo, da actividade para a integração de actividades.
Neste enquadramento, um Cenário de ruptura remete para novas abordagens na
engenharia de programação e não tanto para novos conteúdos das intervenções. ~
Trata-se, designadamente, de procurar um maior cruzamento entre a abordagem sectorial e
a abordagem territorial, uma perspectiva que: (i) obriga a uma maior concentração
estratégica de recursos para o apoio a iniciativas que estimulem economias de escala, de
aglomeração e de gama; (ii) impõe novos modelos de financiamento que respondam de
forma mais flexível, mas, também, mais eficiente às necessidades objectivas de empresas,
organizações e territórios; e (iii) requer uma nova institucionalidade, articulando entidades
públicas, privadas e associativas numa administração de missão para a concretização de
objectivos programáticos.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
163
A formulação deste Cenário de Ruptura, é encarada numa dupla face:
g continuidade enriquecida com um perfil de apostas bastante selectivo e dirigido tanto
do ponto de vista sectorial, como territorial; e
g abordagem prospectiva, visando explorar actividades com dinâmica de
transformação e com viabilidade técnico-produtiva e de mercado, no horizonte da nova
programação.
Em ambos os casos devem estar subjacentes os objectivos da competitividade dos sectores
agrícola e florestal, do ordenamento do espaço rural, da sustentabilidade dos sub sistemas,
da diversificação das actividades e da melhoria da qualidade de vida e do reforço da coesão
territorial e social.
Esta abordagem implica estabelecer um quadro de referência que integre, de modo
adequado, uma reflexão estratégica com duas vertentes:
(i) Análise prospectiva em matéria de orientação do investimento no sector, com vista a
um adequado aproveitamento das oportunidades económicas emergentes, na óptica da
reconversão produtiva e tecnológica de longo prazo. Trata-se de desenvolver um exercício
de prospectiva, fundamentalmente no âmbito do 1º Pilar da Reforma, dando particular
ênfase ao enquadramento das tendências de futuro e perspectivando a adequação de
futuras intervenções financiadas pelos fundos estruturais a essas tendências.
(ii) Análise prospectiva das relações entre agricultura, ambiente e ordenamento do
território, nomeadamente tomando por base as orientações do 2º Pilar da Reforma, com os
desenvolvimentos do FEADER, e um conjunto de Documentos nacionais de referência em
fase de finalização: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), Programa
Nacional de Políticas de Ordenamento do Território (PNPOT) e Programa Nacional Florestal
(PNF).
Na perspectiva da programação de um novo ciclo de intervenção dos fundos estruturais,
define-se no âmbito deste Cenário, um conjunto bastante selectivo e concentrado de
prioridades estratégicas que deve contemplar os seguintes vectores:
g Competitividade das explorações agro-pecuárias e florestais
Este vector deve ter como prioridade estratégica a competitividade agrícola sustentada num
contexto de qualidade e segurança. A sua estruturação deve ser estabelecida em torno do
incentivo a um conjunto restrito de actividades económicas enquadradas por fileiras
produtivas, com viabilidade em termos de orientação de mercado (p.e., vinho, azeite,
carnes autóctones e de pecuária biológica, lenho e cortiça) e numa perspectiva de
integração vertical e horizontal.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
164
É necessário reestruturar, modernizar e consolidar estas fileiras produtivas, sem prejuízo da
atribuição de prioridade a uma nova fileira, a fileira energética, a partir da biomassa
florestal e dos cultivos bioenergéticos.
Para estas produções deve-se ter uma abordagem integrada e selectiva ao nível da fileira.
Essa abordagem deve ter expressão efectiva através de apoios prioritários a projectos que
associem componentes, desde a produção e/ou transformação, à comercialização e
marketing.
Esta vertente deve enquadrar apoios ao investimento em infra-estruturas e equipamentos,
à formação especializada e de base empresarial, à absorção de inovação técnico-produtiva e
organizacional e ao aconselhamento técnico e de gestão. As empresas devem ser apoiadas
nas diferentes dimensões de investimento, corpóreo e incorpóreo e ajudadas a vencer os
estrangulamentos de contexto, aos mais diversos níveis que envolvem a actividade
empresarial.
A utilização dos instrumentos de engenharia financeira (no âmbito de parcerias de projecto
de génese público-privada), é determinante para a concretização desta vertente.
g Programa Nacional de Regadios
A relevância da utilização do factor água, enquanto elemento essencial para a
competitividade das produções agrícolas, sugere a retoma do Programa Nacional de
Regadios mas, também, enquanto elemento estruturador dos territórios e potenciador de
outras actividades em meio rural.
Este Programa deve contemplar como vertente prioritária o apoio, reforço e integração dos
pequenos e médios regadios de iniciativa privada e associativa já construídos e/ou a
construir.
O Programa Nacional de Regadios deve, assim, ser estimulado, não com “visão obreirista”,
mas com “visão estratégica”, que associe ao investimento nas infra-estuturas de rega,
programas de promoção do investimento (na produção, na transformação e na
comercialização), programas de desenvolvimento tecnológico e inovação e programas de
diversificação de actividades. Trata-se de assegurar maior conexão sectorial-funcional entre
projectos de infraestruturas e equipamentos e projectos de investimento produtivo.
g Desenvolvimento agro-florestal na base de apoios orientados para a gestão
sustentável
Tem-se como preocupação central a gestão sustentável dos recursos solo, paisagem e
água, de preservação de “habitat” e de valorização das espécies cinegéticas, num contexto
de (re)ordenamento dos territórios de implantação tradicional das actividades primárias.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
165
Os apoios agro-ambientais e silvo-ambientais devem beneficiar de prioridades numa
perspectiva de aplicação em Plano Zonal ou integrados nos Planos Sectoriais da Rede
Natura 2000, de modo a viabilizar resultados visíveis nos territórios, em termos de
ordenamento e de impacto ambiental. Esses Planos devem ser concebidos numa
perspectiva de sustentabilidade plena, económica, social e ambiental, o que significa que
devem ser apoiadas as externalidades positivas geradas, mas deverão ser equacionados
novos produtos e serviços (novos “clusters” ambientais e de lazer) integráveis no mercado.
No domínio florestal, os apoios devem ser dirigidos para as Zonas de Intervenção Florestal,
numa perspectiva de ordenamento e gestão organizada dos espaços e de prevenção
primária contra incêndios. Deve ser aproveitada a iniciativa já existente nos territórios e
apoiar as organizações de produtores florestais, estimulando a concretização de verdadeiros
planos de gestão florestal, a partir do apoio a
acções-piloto que induzam efeitos demonstrativos de boas práticas florestais de gestão
sustentável da floresta.
Nesta vertente, são também prioritários apoios ao ordenamento e gestão cinegética, como
actividade essencial e duradoura nas áreas rurais portuguesas, os quais devem mobilizar
recursos financeiros do segundo Eixo Temático da política de desenvolvimento rural, uma
mobilização subordinada a critérios de selecção e prioridades gradualmente mais exigentes
no acompanhamento da produção de resultados.
g A diversificação das actividades em meio rural e a melhoria da qualidade de vida
Este eixo deve constituir um instrumento de intervenção concebido com forte expressão
territorial, a partir da definição de territórios-objectivo, e claramente orientado para a
atracção e fixação de populações em meio rural.
Os programas de recuperação de património rural e de melhoria das condições de vida
devem associar obrigatoriamente fundos de desenvolvimento regional, devendo ser evitada
a sua excessiva municipalização e integrando a componente da exploração agrícola nesses
programas (p.e., através de medidas para a melhoria da habitabilidade).
A criação de um regime de incentivos específico para as áreas rurais deverá contribuir para
a diversificação de actividades e para a atracção e fixação de uma nova geração de
empreendedores, mas deve estar associada à ideia da “clusterização” que permita dar aos
pequenos projectos um mínimo de organização eficaz.
g Inovação produtiva e tecnológica nas actividades do sector
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
166
As novas orientações para a agricultura e o desenvolvimento rural reforçam o papel da
inovação em duas direcções:
• aprofundamento dos factores de competitividade das produções primárias e das
transformações agro-industriais e agro-alimentares;
• desenvolvimento de novas abordagens de inovação social e territorial que integrem
adequadamente as problemáticas da sustentabilidade ambiental e da gestão dos territórios
rurais.
Está em causa uma redefinição das prioridades, a racionalização das estruturas e a
reformulação do modo de actuação das entidades com responsabilidades no âmbito da
investigação e desenvolvimento experimental, ensino e formação profissional agrícolas.
No contexto dessa redefinição, há vantagem em que os apoios às Unidades de I&D venham
a assentar numa lógica de selectividade que discrimine positivamente as actividades
estruturantes das fileiras produtivas com potencial de competitividade. Deve ser incentivada
uma maior integração das Unidades de I&D do sector no seio do Sistema Nacional de
Inovação, com um alargamento disciplinar e tecnológico das competências desenvolvidas
que contribua para incorporar novas tecnologias nos processos produtivos e económicos das
empresas e explorações agrícolas.
A concretização de um Sistema de Inovação Agrícola e Alimentar deveria enquadrar as
respostas aos novos desafios que despontam, nomeadamente, o desenvolvimento da
agricultura de precisão, a gestão e monitorização da água conforme estabelece a DQA, a
criação e o desenvolvimento de novos serviços de apoio de base tecnológica.
g Qualificação escolar e profissional dos agentes do sector
A intervenção em matéria de reforço das competências e valorização dos recursos humanos
do sector, deve ser ancorada nos princípios e quadro de objectivos da Estratégia de
Aprendizagem ao Longo da Vida.
Esta abordagem pressupõe valorizar a educação e formação de adultos e, sobretudo, o
desenvolvimento de respostas formativas que assegurem a fixação de competências
técnicas dinamicamente ajustadas:
• às orientações tecnico-económicas competitivas;
• à renovação dos factores de competitividade;
• às funções empresariais e de gestão para um tecido empresarial em mudança;
• às actividades em que assenta a integração agricultura/ambiente.
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
167
Esta vertente deve, ainda, incorporar actuações decididas de apoio à procura individual de
formação de validação e reconhecimento de competências formais e não formais,
potenciando a eficácia dos recursos de financiamento orientados para a valorização dos
recursos humanos.
Tanto num cenário como noutro, as experiências em matéria de organização institucional,
capacidade de gestão e acompanhamento, são elevadas.
A solução gestionária adoptada no âmbito do actual programa revelou-se dotada de
racionalidade e eficácia, procurando agilizar circuitos de decisão/execução, e adaptar-se às
necessidades/realidades do sector.
No horizonte do longo prazo, nomeadamente na perspectiva da concretização de
orientações presentes nos cenários, é indispensável equacionar:
g a organização institucional, designadamente a clarificação e melhoria da eficácia das
atribuições e competências, no âmbito do interface medidas de política/instrumentos de
financiamento, entre a Gestão da Intervenção, o IFADAP, as Direcções Regionais de
Agricultores e outros intervenientes;
g o perfil de competências técnicas a fixar nas esferas de coordenação e gestão,
designadamente, assegurando a efectivação da função acompanhamento dos projectos
apoiados, o que pressupõe dispor de capacidades técnicas e humanas das entidades
intervenientes, criando condições para produzir recomendações sobre aspectos técnicos,
conteúdo dos projectos, áreas de intervenção, metodologias de trabalho, etc.;
g implementação efectiva de um sistema de informação eficaz na recolha, estruturação
e fornecimento de dados de suporte à gestão e acompanhamento (e, também, avaliação)
da Intervenção e seus programas, o que pressupõe uma concertação estratégica operativa
entre as entidades intervenientes (da gestão e coordenação à execução);
g estabelecimento e operacionalização/princípios de acessibilidade e transparência
relativamente aos recursos de financiamento, nomeadamente condições de acesso, critérios
de selecção, elegibilidade de despesas, fundamentos técnicos de decisões e circuitos
administrativos e financeiros.
SIGLAS E ACRÓNIMOS
ADR: Agricultura e Desenvolvimento Rural
AGRIS: Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos Programas Operacionais Regionais
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
168
APCOR: Associação Portuguesa de Cortiça
BPF: Boas práticas Florestais
CAP: Certificado de Aptidão Profissional
CAP: Confederação dos Agricultores de Portugal
CE: Comissão Europeia
CEE: Comunidade Económica Europeia
CMVM: Comissão do Mercado de Valores Mobiliários
CNA: Confederação Nacional de Agricultores
CONFAGRI: Confederação Nacional de Cooperativas Agrícolas e do Crédito Agrícola de
Portugal, CCRL
CPN: Comparticipação Pública Nacional
DGAGRI: Direcção Geral da Agricultura da Comissão Europeia
DGPC: Direcção Geral da Protecção das Culturas
DGRF: Direcção Geral de Recursos Florestais
DRA: Direcção regional de Agricultura
EADR: Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural
EADR: Estratégia Agricultura e Desenvolvimento Rural
EC: Estudo de Caso
EES: Estrutura Específica de Suporte
EMAS: Sistema Comunitário de Eco-Gestão e Auditoria
ENDS: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável
ETAR: Estação de Tratamento de Águas Residuais
ETI: Equivalentes a Tempo Inteiro
FBCF: Formação Bruta de Capital Fixo
FCR: Fundo de Capital de Risco
FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEOGA: Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
FII: Fundos de Investimento Imobiliário
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
169
FIIF: Fundo de Investimento Imobiliário Florestal
FILCORK: Associação Interprofissional da Fileira da Cortiça
FIM: Fundos de Investimento Mobiliário
Forestis: Associação Florestal de Portugal
FSE: Fundo Social Europeu
GPPAA: Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar
Ha: Hectare
HACCP: Sistema de Análise de Perigos e Controlo de Pontos Críticos
I&D: Investigação e Desenvolvimento
IDARC: Instituto para o Desenvolvimento Agrário da Região Centro
IDRHa: Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica
IDT: Instituto para o Desenvolvimento Tecnológico
IFADAP: Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas
INIAP: Instituto Nacional da Investigação Agrária e das Pescas
ISO: Sistema de Gestão da Qualidade
IVA: Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEADER: Ligações entre Acções de Desenvolvimento da Economia Rural
LVT: Lisboa e Vale do Tejo
MAA: Medidas Agro-ambientais
MADRP: Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas
ME: Ministério da Economia
ONG: Organização Não Governamental
OPF: Organização de Produtores Florestais
OTE: Orientação Técnico-económica
PAC: Política Agrícola Comum
PAMAF: Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal
PEC: Parque Empresarial da Cortiça
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
170
PIB: Produto Interno Bruto
PIF: Plano Integrado de Formação
PME: Pequena e Média Empresa
PNAC: Plano Nacional para as Alterações Climáticas
PNPOT: Programa Nacional de Políticas de Ordenamento do Território
PO: Programa Operacional
POADR: Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural
POCI: Programa Operacional da Ciência e Inovação
POE: Programa Operacional da Economia
PORLVT: Programa Operacional Regional de Lisboa e vale do Tejo
PQ: Programa-Quadro
PRIME: Programa de Incentivos à Modernização da Economia
QCA: Quadro Comunitário de Apoio
ROMR: Rede Oficial de Monitorização de Resíduos
RPU: Regime de Pagamento Único
RURIS: Plano de Desenvolvimento Rural de Portugal Continental
SAU: Superfície Agrícola Útil
SCR: Sociedade de Capital de Risco
SCTN: Sistema Científico e Tecnológico Nacional
SGM: Sociedade de Garantia Mútua
SICOP: Sistema de Informações de Cotações de Produtos Florestais na Produção
SNAA: Serviço Nacional de Avisos Agrícolas
SPGM: Sociedade Portuguesa de Garantia Mútua
SWOT: Sistema de análise dos pontos fortes (Strenghts), pontos fracos (Weaknesses),
oportunidades (Opportunities) e ameaças (Threats)
TCA: Tricloroanisole
TIC: Tecnologia de Informação de Comunicação
UDE: Unidade de Dimensão Económica
ACTUALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO INTERCALAR DO PROGRAMA OPERACIONAL DE AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL RELATÓRIO FINAL
171
UTA: Unidade Trabalho Ano
VAB: Valor Acrescentado Bruto
ZD: Zonas Desfavorecidas
ZIF: Zona de Intervenção Florestal
ZND: Zonas Não Desfavorecidas