Cargas devidas ao Rolamento Cargas em Aviões ITA – Instituto Tecnológico de Aeronáutica.
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CERME
CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS
Universidade de Brasília
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Relatório 1
Parte I
Modelos da estrutura do setor portuário no
mundo e no Brasil, referencial teórico e
metodologias para estudo da concorrência
interportos e intraportos no Brasil
Equipe: Paulo C. Coutinho (Coordenador) Adelaida Fonseca Alexandre Ywata Carvalho André Rossi de Oliveira Paulo Petenuzzo Britto Paulo R. Lustosa Vander Lucas
CERME
CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS
Universidade de Brasília
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Sumário
1. Introdução ..................................................................................................................................... 3
2. Porto: estrutura e serviços. ........................................................................................................... 3
3. Principais modelos de exploração de portos existentes no mundo, com foco nos aspectos de
concorrência .......................................................................................................................................... 7
3.1 Modelos de exploração de portos .......................................................................... 7
3.2 Experiência internacional ......................................................................................12
3.3 Concorrência inter e intraporto ............................................................................15
3.4 Tomada de decisão na escolha do porto ..............................................................17
4.Descrição do modelo portuário adotado no Brasil, em contraposição à experiência internacional. .. 22
5. Referências .................................................................................................................................. 27
3
1. Introdução
2. Porto: estrutura e serviços.
Nesta seção caracterizamos o que é um porto, indicando sua função básica na
economia e sua organização interna, e discutimos aspectos tecnológicos e serviços portuários.
Tal caracterização é fundamental para a análise dos modelos de exploração portuária,
sobretudo das implicações para a concorrência entre portos, entre terminais portuários e
mesmo entre operadores portuários de um mesmo terminal.
Uma definição direta, amplamente empregada em estudos sobre portos e ratificada
por relatórios do Banco Mundial sobre setores de infraestrutura e portos (World Bank, 2003 e
2004), descreve o porto como um local onde se processa a transferência de cargas e/ou
passageiros entre vias navegáveis e terrestres. Ele pode ser caracterizado, portanto, como um
nó intermodal na rede de transporte onde cargas e/ou passageiros trocam de modo de
transporte. Portos podem ser públicos ou privados, e devem ser construídos e aparelhados de
forma a atender as necessidades de navegação e de movimentação de cargas e/ou pessoas e
de armazenagem de mercadorias.
A área de um porto compreende as instalações portuárias (ancoradouros, docas, cais,
pontes e píeres de atracação e acostagem, terrenos, armazéns, edificações e vias de circulação
interna, entre outras) e a infraestrutura de proteção e acesso aquaviário ao porto (guias-
correntes, quebra-mares, eclusas, canais, bacias de evolução e áreas de fundeio).
As cargas movimentadas e armazenadas pelos portos são geralmente agrupadas em
quatro tipos: carga geral, granéis, neo-bulk e cargas unitizadas. As cargas gerais são
mercadorias de vários tamanhos e pesos embaladas em sacos, bolsas, caixotes, fardos, etc. Os
granéis consistem de mercadorias movimentadas em grandes volumes, sejam elas sólidas ou
líquidas, tais como minério de ferro, soja e petróleo. O neo-bulk diz respeito a carregamentos
inteiros de um único produto não granel, tais como automóveis, madeiras e sucata de metal.
As cargas unitizadas são aquelas formadas a partir do agrupamento de várias cargas
diferentes, inclusive em pesos e tamanhos, por meio de acessórios para unitização, tais como
o palete e o contêiner.
4
Os portos eram vistos, no passado, como entes prestadores de serviços trabalho-
intensivos. A partir de meados do século passado, contudo, como detacam Trujillo e Nombela
(2000) os portos passaram por grandes mudanças que os tornaram intensivos em capital. Esse
avanço da mecanização, verificado nos serviços de transporte de todos os tipos de carga
definidos acima, induziu a especialização de máquinas e equipamentos por tipo de carga. No
caso das cargas unitizadas, o desenvolvimento do transporte por contêineres reduziu
substancialmente o custo da manipulação da carga no porto, em razão, sobretudo, da
diminuição do tempo necessário para embarcar e desembarcar contêineres de navios. Na
movimentação de granéis, o emprego de dutos e esteiras também contribuiu para o aumento
no volume manipulado, por unidade de tempo, nos portos.
Ademais, a expansão do comércio internacional, associada ao desenvolvimento de
cadeias de transporte intermodais, também contribuiu para a redução dos custos de
transporte e a geração de economias no transporte de grandes quantidades de contêineres e
granéis. No caso de granéis, um aspecto importante é a grande verticalização das operações
logísiticas, sobretudo em granéis minerais, em que o dono da carga muitas vezes constrói,
mantém e opera seu próprio terminal portuário.
No que tange à infraestrutura, um porto necessita de bom acesso marítimo, o que é
determinado pela capacidade e pelas condições gerais do canal de acesso, da bacia de
evolução e das áreas de fundeio, bem como pelos serviços de auxílio à navegação, tais como
praticagem, docagem, atracação e rebocamento de navios. Ainda no rol da infraestrutura, um
porto necessita de acessos terrestres (estradas e ferrovias) adequados, além de condições
próprias de acesso (portões de entrada, rampas e ramais ferroviários).
Para tornar essa infraestrutura operacional na movimentação de cargas de e para o
navio, um porto necessita do que se convencionou chamar de superestrutura. A
superestrutura portuária consiste dos ativos fixos construídos sobre a infraestrutura, tais como
galpões e silos, tanques de combustíveis e prédios de escritórios, além dos equipamentos
duráveis, fixos e móveis, tais como guindastes, empilhadeiras e veículos de carga (os
portêineres, harbour cranes, reach-stackers e van carriers).
O funcionamento de um porto requer, portanto, várias categorias de ativos
especializados, de alto custo e de longa duração. A recuperação do investimento se dá a partir
da cobrança de um preço unitário por sua utilização. Nesse contexto, há pemanente discussão
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entre especialistas sobre a responsabilidade desse investimento, se deve ser pública ou
privada.
Uma questão importante relacionada às atividades portuárias é a existência ou não de
ganhos de escala. Por exemplo, um dos principais argumentos usados por aqueles que
defendem a manutenção dos portos sob propriedade pública é o de que as atividades
portuárias têm características de monopólio natural, consequência da presença de fortes
economias de escala. Entretanto, análises recentes, incluindo o estudo acerca de assimetrias
entre terminais públicos e privados no Brasil realizado pelo CERME, a pedido da ANTAQ,
apontam que tais economias de escala estão restritas à infraestrutura aquaviária (construção e
manutenção de quebra-mares, canais, acessos terrestres), não estando presentes nas
atividades típicas de carga e descarga realizadas nos terminais portuários. Dessa forma, as
atividades sujeitas a economias de escala podem ser compartilhadas entre diferentes
operadores portuários localizados numa mesma área, o que é recomendado por especialistas e
corroborado pelos relatórios especializados do Banco Mundial.
Em geral, todo porto possui uma administração centralizada, chamada autoridade
portuária, responsável pelo planejamento e desenvolvimento do porto. A autoridade portuária
também responde pela construção e manutenção dos acessos, incluindo os serviços de
dragagem, aprofundamento dos canais e bacias de evolução, derrocamento do canal de acesso
e ampliação dos molhes.
Já as atividades de movimentação de carga, armazenagem, reparos etc., realizadas em
terra e que não apresentam economias de escala, podem ser oferecidas por diversos
operadores independentes. Neste caso é natural a subdivisão do porto em unidades
operacionais menores, tais como os terminais, com gestão própria. Dependendo da
governança do porto, esses terminais podem ser unidades independentes, operando em áreas
arrendadas, ou proprietários de suas próprias áreas, pagando ao porto taxas e contribuições
pelo uso de seus serviços. Pode também existir cais público compartilhado por operadores, os
quais pagam por tempo de utilização do cais. Esse ambiente favorece a concorrência entre
diferentes agentes privados localizados no mesmo porto, o que, como se sabe, induz não só
ganhos de eficiência, mas também o repasse de pelo menos parte desses ganhos aos
consumidores dos serviços portuários.
A prestação eficiente de serviços de movimentação de carga está condicionada ao uso
de equipamentos especializados. Como a tecnologia a ser empregada depende do tipo da
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carga, o setor portuário moderno registra tendência de segmentação e especialização, dentro
de um porto, das atividades de movimentação de carga. Tal segmentação se dá pela
subdivisão do porto em terminais, com áreas específicas construídas para atender a diferentes
tipo de carga. Há terminais especializados, por exemplo, em graneis sólidos, em graneis
líquidos e na movimentação de contêineres.
Vale também ressaltar a importância das características físico-geográficas de um porto
para o sucesso de suas atividades. A existência de acessos naturais com baixo custo de
adaptação, melhoramento e manutenção, por exemplo, traz vantagens óbvias. Além disso,
uma localização geográfica próxima a centros de origem e/ou destino de cargas também
confere uma vantagem competitiva significativa, na medida em que afeta o custo total de
trânsito da carga.
No que tange aos serviços ofertados dentro de um porto, eles podem ser classificados
em dois grupos: serviços principais (core services) e serviços acessórios1. A categoria serviços
principais compreende serviços diretamente relacionados ao acesso e à atracação e
desatracação de embercações e à movimentação de carga de e para as embarcações e em
terra, até a entrega da carga ao usuário.
O quadro abaixo apresenta uma lista dos serviços classificados como principais.
1 Definições adaptadas do World Bank Port Reform Tool Kit, Module 1, Framework for Port Reform, pp.
7. World Bank [2003].
Principais Serviços Prestados por Portos
Tipo de Serviço Exemplos
Aquaviários
• Praticagem.
• Reboque.
• Gerenciamento de tráfego de navio.
• Proteção contra incêndio.
• Sinalização e iluminação indicativa
de Terminal
• Serviços de amarração de navios.
• Manipulação de contêiner.
• Movimentação de carga neo-bulk.
• Unitização de cargas gerais.
• Movimentação de granéis secos e líquidos.
• Ova e desova de contêiner.
• Armazenagem de carga.
• Recebimento e entrega de carga.
de Reparo • Dragagem e manutenção de canais e bacias.
• Reparação e manutenção de equipamentos.
• Reparação de embarcações.
• Reparos em contêineres.
de Gestão • Administração de área.
• Segurança de carga e equipamentos.
• Serviços de gerenciamento de informações.
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A lista de serviços principais em um porto pode ser extensa, incluindo serviços
aquaviários, de terminal e de reparos e gestão. A praticagem cobre as operações requeridas
para que um navio entre e saia com segurança do porto, e pode ser provida diretamente pelo
Estado ou por agentes privados, regulados ou não. Em geral, a praticagem é uma atividade
regulada, realizada por agentes privados licenciados por algum ente governamental. Já a
rebocagem consiste nas operações de atracação e desatracação das embarcações que chegam
ao porto, sendo desenvolvida por barcos desenhados para esse fim.
Os serviços de terminais, por sua vez, incluem carga, descarga, embalagem e
armazenagem. As operações de carga e descarga referem-se ao recebimento dos itens a serem
embarcados, antes da atracação, à movimentação desses itens do e para o navio, e à entrega,
no caso de desembarque, ao destinatário da carga. No caso da movimentação da carga, faz-se
distinção histórica entre o manuseio dentro do navio, chamado de estiva, e o
carregamento/descarregamento da carga propriamente dito, chamado de capatazia. Tal
distinção tem adquirido menor importância ao longo dos anos devido ao uso cada vez maior
de contêineres. A armazenagem, por seu turno, envolve a guarda adequada da carga até seu
embarque ou sua retirada por vias terrestres. Ocorre, em geral, em áreas epecífica do
terminal, adequda ao tipo específico da carga
Os serviços acessórios incluem aluguel de equipamentos diversos, suprimento de
combustível e outros itens para navios, limpeza de porões e coleta de resíduos, além de
serviços de despachante, tais como a preparação e verificação de documentação de usuários
necessária para procedimentos de alfândega e liberações sanitárias. Estão também incluídos
nessa categoria os serviços relacionados à logística, tais como transbordo de carga entre
modais, tratamento de cargas para pragas, montagem e desmontagem de equipamentos.
3. Principais modelos de exploração de portos existentes no
mundo, com foco nos aspectos de concorrência
3.1 Modelos de exploração de portos
Os modelos de exploração de portos existentes hoje no mundo são resultado de anos
de evolução tecnológica e jurídica.2 Conforme visto anteriormente, economias de escala em
2 Vale notar aqui que a referência a modelos de exploração portuária por país não implica que todos os
portos existentes naquele país sejam organizados da mesma forma, mas tão somente que a maioria dos
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certos itens de infraestrutura e serviços permitem sua provisão e gestão compartilhada. Por
outro lado, a inexistência de ganhos de escala nas atividades típicas de terminais portuários
abre espaço para a sua operação por agentes individuais. Esses fatos, associados à
especialização de terminais por tipo de carga, explicam a existência de formas alternativas de
organização e de governança de um porto, bem como diferentes graus de envolvimento de
entes públicos e privados.
Para analisarmos os modelos de exploração portuária agruparemos as atividades
portuárias em quatro categorias, a saber: (i) regulamentação e supervisão de serviços
realizados no porto, (ii) gestão da área comum do porto, (iii) gestão de áreas de uso restrito
dentro do porto e (iv) operação portuária. A discussão aqui introduzida traz uma inovação em
relação à literatura na medida em que confere tratamento distinto à gestão de áreas de uso
comum e de uso específico e, assim, permite classificar os portos em que tais áreas não são
administradas conjuntamente.3
A categoria de regulamentação e supervisão dos serviços realizados no porto envolve
o conjunto de obrigações e responsabilidades, em geral definidas por resoluções e normas
legais e para-legais, que são desempenhadas por um ente central, chamado de autoridade
portuária. Ela inclui funções de planejamento do porto e de definição de políticas para
expansão e prestação de serviços, incluindo os aquaviários. Exemplos são praticagem,
sinalização e serviços de reparação como dragagem. Além disso, a autoridade portuária pode
ter funções de fiscalização e de mediação de conflitos entre prestadores de serviços portuários
e/ou usuários. Em geral, esse elemento não é transferido a um ente privado, devido às suas
características eminentemente públicas.4
A segunda categoria é a gestão das áreas comuns do porto, incluindo meios
aquaviários. O gestor da área é o responsável pela infraestrutura e superestrutura de uso
comum, o que inclui construção, manutenção e reparação de quebra-mares, de acessos
terrestres e aquaviários e de cais, bem como instalações relacionadas a suprimento de energia
e saneamento básico. Essas atividades podem ser consideradas como típicas de landowner,
portos se organiza daquela forma. Assim, ainda que se mencione que um país adote um modelo
específico, é possível encontrar exemplos de portos diferentes no mesmo país.
3 A referência básica para essa discussão é Baird (1999), em cujo artigo o autor identifica três grandes
categorias de atividades portuárias que podem ser transferidas ao setor privado, não fazendo distinção
entre áreas de diferente acesso dentro do porto..
4 Esse elemento não deve ser confundido com a regulação portuária, de caráter mais amplo, setorial,
executada pelo governo.
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que detém o direito de transferência permanente ou temporária de suas propriedades via
alienação, arrendamento ou concessão de lotes dentro da área do porto. Essa função pode
facilmente ser desempenhada por um agente privado, desde que estejam bem delimitadas as
esferas de regulamentação e supervisão, de um lado, e de gestor da área, do outro.
A terceira categoria é a gestão de áreas de uso restrito dentro do porto. Essas áreas
são aquelas nas quais a infraestrutura e a superestrutura instaladas têm seu emprego decidido
de forma apartada das decisões acerca do desenvolvimento e do emprego das estruturas de
uso comum. Esse é o caso de áreas de uso específico, como os terminais portuários
especializados na movimentação de um tipo de carga, que podem ser administradas tanto por
um ente público como por um ente privado. Nesse caso, respeitadas a regulamentação e
supervisão (primeira categoria), e dadas as condições gerais das áreas comuns (segunda
categoria), uma determinada subárea, ou lote, dentro do porto ser gerida por um ente
privado, que a desenvolverá de acordo com seus próprios interesses.
A quarta categoria é a de operação portuária. Ela diz respeito à transferência de bens e
passageiros entre uma embarcação e o cais do porto, bem como sua movimentação no porto.
Tradicionalmente, ela envolve a estiva, a capatazia e a armazenagem. A transferência dessas
atividades ao setor privado pode ou não ser acompanhada da venda ou concessão de uma
área de uso restrito dentro do porto, como um lote, ao ente privado. Nos casos em que é
acompanhado de transferência de lote, o ente privado assume a responsabilidade pelo
desenvolvimento da área com o objetivo de prestar o serviço a que se propõe – desde que
satisfeitas as normas gerais do porto definidas pela autoridade portuária. Em se tratando de
funções específicas de prestação de serviços especializados dentro do porto, tais como a
movimentação de conteineres, de granéis sólidos ou líquidos ou de carga ro-ro, essa função
pode ser facilmente desempenhada por agentes privados. Ademais, a transferência desse
elemento para agentes privados permite a introdução de concorrência intraportos, ou seja, a
concorrência entre prestadores de serviços substitutos dentro de um mesmo porto.
Feita essa discussão sobre as quatro categorias em que se encaixam as atividades
portuárias, podemos agora apresentar os modelos de exploração de portos existentes no
mundo, que se diferenciam pela governança, pública ou privada, daquelas categorias. O
quadro abaixo traz um resumo destes modelos5:
5 O quadro abaixo não apresenta todas as combinações possíveis, mas segue a lógica de considerar a
transferência ao setor privado, em sequencia, do item com maior justificativa para tanto.
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Tabela 1: Modelos de Exploração de Portos
Modelo Portuário Regulamentação e
Supervisão Gestão de Áreas
Comuns Gestão de Áreas de Uso Restrito
Operação Portuária
Público Pública Pública Pública Pública
Quasi-Púbico Pública Pública Pública Privada
Público-Privado Pública Pública Privada Privada
Quasi-Privado Pública Privada Privada Privada
Privado Privada Privada Privada Privada
O primeiro modelo, chamado de Porto Público, não envolve participação privada, ou
seja, todos as categorias de atividades portuárias são de responsabilidade do poder público.
Exemplos deste modelo, também conhecido como service port, são os portos argentinos pré-
1992, os portos brasileiros pré-1993, os portos indianos pré-1996 e o porto de Cingapura pré-
1997.
O modelo de Porto Quasi-Público envolve a participação privada apenas na operação
portuária, em atividades típicas de terminal como as operações de carga e descarga de navios
e a armazenagem da carga. Esse tipo de porto é chamado de tool port, e caracteriza-se pelo
fato de que infraestrutura e superestrutura, embora de propriedade do porto, são utilizadas
por operadores privados previamente cadastrados para operar dentro do porto. As atividades
dos operadores portuários precisam ser coordenadas por um ente central (o responsável pela
regulamentação e supervisão do porto), tanto as que dizem respeito ao uso das áreas comuns
quanto as referentes ao uso das áreas de uso restrito. Na prática, as áreas de uso restrito são
geridas como se fossem áreas de uso comum. Um exemplo desse modelo é o Porto do Pecém,
em que toda a área do porto é de uso comum, onde os operadores privados prestam os seus
serviços.
No modelo Porto Público-Privado, as funções de regulamentação e supervisão, bem
como a de gestão das áreas comuns, estão sob responsabilidade de um ente público. Já
elementos mais próximos à prestação do serviços, como a operação propriamente dita e as
áreas necessárias para a sua consecução, estão sob responsabilidade de entes privados. Nesse
modelo, portanto, o poder público comporta-se como um típico gestor de condomínio,
administrando as áreas comuns de forma a conciliar os interesses conflitantes dos condôminos
e coletando taxas dos condôminos para subsidiar suas funções. Nesse modelo, as áreas de uso
restrito podem ser determinadas através de contratos de aluguel, arrendamento ou sessão
temporária de uso. Durante o período da seção temporária de uma área, o locador, ou
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arrendatário, assume a sua gestão e o seu desenvolvimento, podendo ser ressarcido por
melhorias ao final do contrato. Alternativamente, a área de uso restrito pode ser de
propriedade definitiva do usuário. Vale observar que nada impede que lotes sejam de uso
restrito de um ente público, que atua em complementação às operações privadas.
Esse modelo de porto público-privado, que pode ser chamado também de Landlord
Público, é o mais comum no mundo, resguardadas as variações a respeito da propriedade da
área de uso restrito e da possilbidade de operadores públicos atuarem ao lado dos operadores
privados. São alguns exemplos os portos de Los Angeles e de Nova Iorque-Nova Jérsei (EUA), o
de Roterdam (Holanda), o de Buenos Aires (Argentina) e a maioria dos portos brasileiros, tais
como Santos, Rio de Janeiro, Suape, Rio Grande, Itajaí etc. O Porto de Pireus (Grécia) também
é um exemplo desse modelo, pois, ainda que sua administração esteja a cargo de uma
empresa de sociedade anônima, mais de três quartos de seu capital estão em poder do estado.
O quarto modelo difere do modelo anterior em relação à natureza jurídica do gestor
das áreas comuns. O porto Quasi-Privado tem como Landlord um agente privado, o que
justifica ser denominado de porto Landlord Privado. Com efeito, o poder público, através de
uma autoridade portuária, está envolvido apenas nas atividades de regulamentação e
supervisão. O setor privado faz a gestão de todas as áreas do porto, inclusive daquelas de uso
comum, e opera os serviços de carga e descarga de navios. Diferentemente do modelo Porto
Público-Privado, não há espaço para operadores públicos dentro do porto. Esse modelo
representa uma forma mais moderna de organização, tendo como importante exemplo a
reforma portúaria ocorrida no México, a partir de 1993, que transformou 16 administrações
portuárias em companhias da capital aberto.
O quinto e último modelo consiste de um porto em que todos os elementos são
privados, o chamado Porto Privado. Nesse modelo o estado não possui envolvimento direto na
exploração portuária. Para todos os efeitos, no Porto Privado não há presença do poder
público das decisões de planejamento e operação do porto. Os agentes privados são os
responsáveis pela identificação e exploração de oportunidades no setor, definição do projeto
básico do porto, do planejamento e de sua operação. Exemplos desse modelo são alguns
portos totalmente privados no Reino Unido e terminais privados fora dos portos organizados
no Brasil.
A título de ilustação, o quadro abaixo traz as definições de portos landlord, tool,
service e privado conforme adotadas em relatórios especializados patrocinados pelo Banco
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Mundial e difundidas em estudos sobre modelos de administração de portos. Observe que a
classificação do Banco Mundial, diferentemente da apresentada acima, não permite que se
classifique adequadamente um porto do tipo landlord em que a gestão das áreas comuns seja
privada.
Tabela 2: Formas de organização dos portos segundo definições adotadas pelo Banco
Mundial
Nome Descrição
Service port Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura e a superestrutura, incluindo a prestação direta dos serviços portuários aos usuários.
Tool port Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura e a superestrutura. Uma determinada área do porto, juntamente com a superestrutura ali construída, é arrendada a empresas privadas para a prestação de serviços específicos.
Landlord port
Uma autoridade pública detém e administra a infraestrutura do porto. Essa autoridade cobra as taxas portuárias de empresas que atuam dentro da área do porto. Agentes privados detêm máquinas e equipamentos necessários à prestação de serviços específicos em uma determinada área do porto concedida com um objetivo específico.
Private port Não há autoridade pública no porto. Um agente privado, proprietário da infraestrutura e da superestrutura, é responsável por todas as atividades e serviços necessários ao seu funcionamento.
3.2 Experiência internacional
No México, os portos passaram por significativa reestruturação a partir da aprovação,
em dezembro de 1993, da Lei dos Portos daquele país. Já em 1994 foram constituídas 16
administrações portuárias, chamadas Administración Portuaria Integral (API), sob a forma de
empresas privadas de capital aberto. Cada API assumiu as responsabilidades de planejar o
desenvolvimento de um porto específico, gerir o uso da área do porto e realizar investimentos
com recursos originários de sua própria atividade, sob regime de concessão, outorgada por 50
anos e renovável por mais 50 anos. O modelo mexicano é interessante na medida em que
combina elementos de Landlord Privado e porto privado, pois, em que pese a regulamentação
e a supervisão das atividades ficarem a cargo de uma sociedade anônima, o contrato de
outorga da concessão exige que a operação seja feita também sob concessão. Com efeito, nos
dois principais portos mexicanos, o Porto de Veracruz, no Golfo do México, e o Porto de
Manzanillo, na costa do Pacífico, todos os serviços são ofertados por empresas privadas.
Na Argentina, o Porto de Buenos Aires é um típico porto Landlord Público, em que a
administração portuária é de responsabilidade da empresa estatal Administración General de
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Puertos, sob controle do governo federal argentino, e a operação é feita por empresa privadas
com contratos de concessão. No caso da Argentina cabe ressaltar que o modelo vem sofrendo
constantes ameaças de retrocesso ao modelo Tool, vigente antes da reforma iniciada em 1992,
devido a sucessivas intervenções por parte do governo desde 2003.
Na Europa, os modelos de exploração portuária mais comuns são o Landlord Público e
o Tool, exceto no Reino Unido, onde se verifica a presença mais significativa de portos
privados. O setor portuário holandês é caracterizado por autoridades portuárias sob forte
influência municipal. No Porto de Rotterdam, o maior porto europeu, boa parte da gestão é
diretamente executada pela administração municipal. O governo federal é co-gestor
minoritário, o que viabiliza novos aportes de recursos para investimento. O Porto de
Amsterdam, por sua vez, é de propriedade da Cidade de Amsterdam e está sob sua gestão
exclusiva.
Na Alemanha, o modelo Landlord Público também é caracterizado por forte papel
municipal. A exceção é o Porto de Hamburgo, maior porto alemão e exemplo de sucesso de
parceria público-privada, que tem gestão compartilhada entre governo e iniciativa privada. O
setor público é responsável pela infraestrutura (vias de acesso, segurança, água e energia etc.),
cabendo ao setor privado a provisão e manutenção de edificações e equipamentos, a
superestrutura, e as atividades diretamente relacionadas às operações de movimentação e
armazenamento de carga.
Na Grécia também predominam os portos Landlord Público e Tool. Pode-se considerar
que o maior porto do país, o Porto de Piraeus, era um porto Tool até 2002, quando passou a
ser um Landlord Público, com a constituição de um terminal privado detentor de sua própria
área física e de operação dentro do porto. Atualmente, a operação portuária de contêineres é
feita pela própria administração do porto, no Píer 1, e por um ente privado, no Píer 2. Naquele
porto, a autoridade é o Port of Pireaus Authority S.A. (PPA), uma sociedade anônima com
ações negociadas na Bolsa de Valores de Atenas. O governo grego, contudo, detém 74,5% das
ações. A PPA administra o porto sob contrato de concessão de 40 anos, iniciado em 2002.
O modelo inglês é singular não só em relação aos demais modelos europeus, mas
também em relação aos asiático, norte-americano e latino americano. Ele é caracterizado por
uma significativa participação privada. Os grupos Associated British Ports e Peel Ports detêm
praticamente todos os portos economicamente relevantes do Reino Unido, atuando sem uma
autoridade portuária pública. A Associated British Ports detém 21 portos, sendo os de maior
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destaque os de Felixstowe, Grimsby, Immingham e Southampton. A Peel Ports administra os
portos de Liverpool, Manchester, Clydeport e Heysham. A exceção a essa regra é o Porto de
Londres, sob gestão pública municipal.
Na Ásia também se verifica uma forte predominância dos governos locais, não só na
gestão mas, sobretudo, no aporte de recursos financeiros para construção e manutenção de
infra e superestrutura em portos do tipo Landlord, em que a operação é delegada à iniciativa
privada. Na China, um grande exemplo desse modelo é o Porto de Shanghai, ainda que sob
controle do governo nacional.
No Porto de Hong Kong, a administração é de responsabilidade do Director of Marine,
que é assessorado por um comitê de operações portuárias. As suas decisões são submetidas à
Secretaria de Transporte e Habitação do Governo de Hong Kong. Todas as atividades, exceto
aquelas desempenhadas pela Administração, estão a cargo de entes privados. A operação de
contêineres é totalmente privada, havendo oito terminais de contêineres operados por quatro
empresas.
Ainda na Ásia, o Porto de Cingapura é gerido por uma empresa pública de propriedade
da cidade-estado, responsável pelo planejamento e regulação do porto, pela gestão da mão de
obra e demais funções típicas de uma autoridade portuária. Já o Porto de Nagoya, no Japão, é
gerido pelo governo municipal, responsável por elaborar e executar o planejamento portuário,
além de manter e gerir as infra e superestruturas.
Nos modelos norte-americano e canadense predominam a gestão regionalizada. O
Porto de Los Angeles é de propriedade da Cidade de Los Angeles, que detém o direito de
alugar espaços aos operadores. Ainda assim, o porto não recebe recursos financeiros do
governo, mantendo-se com recursos oriundos da própria operação. O porto de Long Beach
também está sob gestão municipal, sendo o município de Long Beach dono das terras, que não
podem ser vendidas, e responsável pela gestão e desenvolvimento do porto. Tanto em Long
Beach, como em Los Angeles, há um Conselho de Comissários Portuários cujos membros são
indicados pelos respectivos prefeitos e confirmados pelos legislativos municipais.
Ainda nos Estados Unidos, destoa dessa gestão local o Porto de Nova Iorque–Nova
Jérsei, cuja autoridade portuária é vinculada aos governos estaduais de Nova Iorque e de Nova
Jérsei. Cada governador indica seis nomes, confirmados pelos legislativos de cada estado, para
compor a autoridade portuária.
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No Canadá, o Porto de Vancouver tem estrutura peculiar, pois a autoridade portuária é
composta por representantes de várias jurisdições públicas (os governos das províncias de
British Columbia, de Alberta, de Saskatchwan e Manitoba, e o governo municipal de
Vancouver) e sete representantes de usuários do porto.
3.3 Concorrência inter e intraporto
Existem três categorias de concorrência no setor portuário: interportos, intraporto e
intraterminal. A concorrência interportos existe quando dois ou mais portos competem por
carga de e/ou para uma mesma área geográfica. O nível de concorrência entre portos
depende, em geral, do tamanho do mercado geográfico servido pelos portos em questão. A
concorrência intraporto ocorre quando dois ou mais terminais dentro de um mesmo porto
competem pelo mesmo tipo de carga dentro do porto. Por fim, a concorrência intraterminal
diz respeito a dois ou mais operadores competindo no mesmo terminal, caracterizando uma
situação rara, segundo relatório do Banco Mundial, verificada em portos pequenos do tipo
service port.
Com respeito ao mercado geográfico servido por um porto, a literatura o define como
a área de influência do porto, ou hinterlândia. Consiste, segundo o Glossário Portuário da
ANTAQ, da “região servida por meios ou vias de transporte ... para onde se destinam os fluxos
de cargas decorrentes das operações de descarga de navios e embarcações, no sentido da
importação, ou de onde se originam os fluxos de carga para o carregamento de navios e
embarcações, destinados ao comércio exterior, exportações, ou a portos nacionais, quando se
utiliza da navegação de cabotagem”.6
Essa definição de hinterlândia é bastante precisa na medida em que menciona a
capacidade de conexão de transporte entre potenciais usuários do porto e o porto. Tais
acessos devem ser similares, em termos de custos, de forma que usuários possam de fato
optar por um porto ou outro. Sem acessos adequados, um porto não terá capacidade de
competir de forma efetiva com outro cujos acessos são de melhor qualidade. Se dois portos
possuem hinterlândias que se sobrepõem, então os usuários em potencial podem escolher
entre esses dois portos alternativos, condição necessária para a concorrência.
6 O glossário portuário da ANTAQ pode ser consultado em http://www.antaq.gov.br/portal/PDF/
Glossario_ANTAQ_marco_2011.pdf
16
O nível de concorrência entre portos depende do número de portos que disputam o
mesmo mercado, isto é, do tamanho da hinterlândia que compartilham, não em termos de
espaço físico, mas em suas dimensões econômicas – tamanho da agricultura, indústria e
comércio, da população, e do produto interno, e nível de renda. Além dessa dimensão
geográfica, a dimensão produto também deve ser analisada, pois para competirem entre si os
concorrentes em potencial têm que ser capazes de operar o mesmo tipo de carga. Portanto, a
concorrência entre portos, se houver, deverá ser caracterizada por tipo de carga7.
É importante salientar que a concorrência só existirá se os portos da mesma
hinterlândia tiverem capacidade de movimentação de carga maior que a necessária para
atendê-la. Caso contrário, ou seja, quando uma carga movimentada por um porto não pode
ser movimentada por outro na mesma hinterlândia devido ao esgotamento de capacidade de
movimentação de carga dos portos potencialmente concorrentes, a situação se configura, para
todos os efeitos práticos, como a de um monopólio8.
A concorrência intraporto depende da existência de mais de um terminal equipado
para a movimentação de um tipo específico de carga dentro da área do porto. Se isso for
verificado, então a primeira condição para a concorrência intraporto estará presente. Uma
condição importante para a presença de concorrência intraporto é a de que a hinterlândia
deve ser suficientemente maior que a escala mínima viável para um terminal portuário. Uma
hinterlândia pequena relativa à escala mínima viável pode inviabilizar a entrada de um
segundo terminal, pois, nesse caso, é possível que a demanda residual a ser atendida pelo
terminal entrante não lhe permita cobrir seus custos. A escala mínima viável é atingida quando
o custo médio passa a se elevar com a expansão da capacidade instalada. Em hinterlândias
pequenas com liberdade tarifária, portanto, a simples transferência da operação portuária à
iniciativa privada não garante concorrência intraporto se o porto for pequeno, ainda que gere
ganhos de eficiência, pois dará origem a um monopólio privado não sujeito à pressão
competitiva.
7 Segundo o Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, expedido pela Secretaria
de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda e pela Secretaria de Direito Econômico do
Ministério da Justiça, Portaria Conjunta SEAE/SDE, nº 50, de 2001, o mercado relevante identifica o
conjunto de produtos que concorrem entre si (dimensão produto) e a abrangência geográfica onde se dá
essa concorrência (dimensão geográfica).
8 Para a identificação do excesso de capacidade instalada deve-se levar em consideração a demanda por
unidade de tempo. Não deve ser o caso, por exemplo, de capacidade suficiente para movimentar toda a
carga, mas capacidade suficiente para movimentar uma carga qualquer no momento em que ela aparece.
17
Para estimular a concorrência em portos que não comportem mais de um terminal
especializado por tipo de carga, pode-se fomentar a concorrência intraterminal. Neste caso,
embora exista apenas um terminal operando um determinado tipo de carga, isso pode ser
feito por diferentes operadores. Devido à presença de diversos operadores concorrentes, essa
solução tende a reduzir o custo cobrado pela movimentação de carga. Por outro lado, custos
relacionados à escolha de tecnologias de movimentação compatíveis e ao tempo gasto para os
equipamentos de um operador serem substituídos pelo de outro para a movimentação de
carga precisam ser levados em conta. Sendo assim, essa solução potencial precisa ser bem
analisada antes de ser implementada, já que pode causar perdas maiores do que as economias
geradas pela concorrência.
Uma alternativa à introdução da concorrência é a regulação dos preços dos serviços
portuários por parte do ente regulador, como é feito em outros setores de infraestrutura
como, por exemplo, a distribuição de energia elétrica. Todavia, a implantação dessa solução no
setor portuário é bem mais complexa. Isso porque os custos dos serviços portuários são
afetados por diversas variáveis que não são controladas pelo investidor: localização,
facilidades de acesso terrestre e marítimo (calado, berços, área de acostagem etc.),
administração portuária (burocracia, atuação comercial, etc.), tipo de superestrutura
adequada para dado tipo de carga (guindastes para contêineres, esteiras para granel sólido,
dutos para granel líquido, rampas para ro-ro, etc.) e disponibilidade de outros serviços ou de
serviços de valor agregado. Estes fatores podem diferir muito de porto para porto, dificultando
sobremaneira a tarefa do regulador de estabelecer o preço justo, ou seja, aquele que
remunere adequadamente o investidor, mas não gere lucro econômico ou anormal.
Na distribuição de energia elétrica, os fatores que afetam os custos, como tipo de
terreno, densidade demográfica e condições climáticas, têm impacto bem menor e são mais
facilmente parametrizáveis. Neste sentido a busca pela solução concorrencial é muito mais
importante no setor portuário que em outros segmentos de infraestrutura.
3.4 Tomada de decisão na escolha do porto
A análise da concorrência entre portos, sob a hipótese de existência de portos
potencialmente rivais, requer um bom entendimento dos fatores que afetam as decisões dos
responsáveis pelas escolhas dos portos a serem utilizados durante a movimentação das cargas.
18
Nesse sentido, vale ressaltar que, no comércio internacional, a divisão de
responsabilidades no transporte da carga entre o comprador e o vendedor está bem definida.
As formas mais comuns são o Free on Board (FOB), em que o responsável pelo transporte
marítimo é o comprador, e o Cost, Insurance and Freight (CIF), em que o responsável pelo
transporte marítimo é o vendedor.9 A responsabilidade sobre a escolha do transportador da
carga pode recair, portanto, sobre o comprador ou sobre o vendedor, sendo definida através
de negociação específica entre essas partes.
Independentemente de quem seja o responsável pelo transporte, um agente
transportador será contratado para materializar o transporte da carga em seu trânsito pelos
portos de origem e de destino.10,11 Com efeito, ainda que a ordem de compra defina o preço
do produto, o valor do frete e demais condições, tais como a data e o local de entrega do bem,
o trajeto específico da mercadoria entre origem e destino será decidido por um transportador
designado pelo comprador ou pelo vendedor.
Os estudos existentes apontam para muitos fatores que influenciam a escolha do
porto, comumente classificados em quantitativos ou qualitativos. Fatores quantitativos são
aqueles que podem ser medidos e comparados de forma objetiva e, em geral, estão
associados à rota esperada da carga, ao tempo de transporte, ao custo total do transporte e a
outros parâmetros de desempenho da operação. Fatores qualitativos incluem aspectos
subjetivos do serviço, tais como flexibilidade e facilidade de uso, esforços de marketing,
9 O FOB estabelece que os custos de embalagem para venda e de armazenagem, transporte e liberação
aduaneira na origem são de responsabilidade do vendedor. Já os gastos com transporte principal, seguro,
manuseio no destino, liberação aduaneira no destino, transporte local no destino e entrega ao importador
são de responsabilidade do comprador. O CIF marítimo, por seu turno, estabelece que o custo de
embalagem para venda, de armazenagem, transporte e liberação aduaneira na origem, bem como do
transporte principal e seguro são de responsabilidade do vendedor. Os custos de manuseio no destino,
liberação aduaneira no destino, transporte local no destino e entrega ao importador são de
responsabilidade do comprador.
10 É interessante notar que análises e estudos envolvendo o transporte marítimo de carga costumam
designar genericamente o remetente como o dono da carga, sem fazer a distinção entre comprador ou
vendedor.
11 Os agentes transportadores podem ser agrupados em três tipos: (i) os que têm contratos de longo prazo
com armadores regulares, (ii) os que usam agências marítimas e (iii) os transportadores comuns não
proprietários de navio (NVOCC). Os armadores regulares são as empresas de navegação responsáveis
pela prestação de serviços de transporte marítimo de mercadorias através de linhas marítimas regulares.
Dessa forma, costumam ter contratos de longo prazo firmados com portos com janelas de atracação para
seus navios e preços por unidade de serviços previamente negociados. Nesse caso, não há espaço para
escolha do porto por parte do exportador/importador. As agências marítimas e os NVOCC recebem, por
delegação do exportador/importador, autorização para escolher a forma de envio e, em particular, o porto.
Nesse caso, são definidos os locais de origem e destino da carga e um período para sua chegada. O
caminho, propriamente dito, é escolhido pelo agente transportador.
19
tradição, contatos pessoais e algum nível de cooperação entre o transportador e o porto.12 Os
fatores-chave que mais influenciam a escolha do porto, de acordo com esses estudos, são
apresentados a seguir, em ordem alfabética:
Adequação das instalações
As instalações correspondem à infraestrutura e à superestrutura portuária e estão
relacionadas não só à capacidade do porto em movimentar dado tipo de carga, mas também à
eficiência geral do serviço prestado ao responsável pelo transporte da carga. A avaliação das
instalações portuárias por um agente transportador considera tanto sua capacidade de
manusear a carga quanto a de operar o volume de carga pretendido. Se o volume de carga a
ser manuseada exceder a capacidade do porto, haverá congestionamento e a operação será
ineficiente, o que implicará em perdas para os usuários. Assim, instalações adequadas
reduzem o custo do transporte marítimo e evitam congestionamentos do porto e perdas de
tempo dos navios em espera, permitindo uma operação mais rápida e mais segura13. Outro
fator importante diz respeito aos links multimodais disponíveis, que permitem a
movimentação mais eficiente da carga e, consequentemente, redução de custos. A adequação
das intalações consiste em fator de promoção da concorrência inter e intraportos.
Eficiência do porto
A eficiência é outro atrativo do porto sob o ponto de vista do responsável pelo
transporte da carga. São vários os indicadores de eficiência que podem ser considerados. Um
dos mais utilizados consiste do tempo total de permanência do navio em um porto, por ser
uma grande preocupação dos transportadores. Existem vários aspectos relacionados a esse
indicador, conforme aponta estudo da United Nations Conference on Trade and Development
(UNCTAD, 1992), tais como tempo de operação do navio, tempo de desova da carga, tempo de
espera para atracação e desatracação. Esse indicador é importante para os transportadores
porque, ceteris paribus, quanto mais tempo o navio permanece no cais, maior o preço que o
navio terá de pagar e, consequentemente, maior o custo total do transporte.
Frequência de visitas de navios
12
Para discussões sobre a influência de fatores qualitativos na escolha do porto ver D’Este, G. e Meyrick,
S. (1992), D’Este, G. (1992), De Langen, P. (2007) e Murphy, P., Daley, J. e Dalenberg, D. (1992).
13 Sobre a relação entre a adequação de instalações e o custo do transporte marítimo ver Wilmsmeier, G.,
Hoffman, J. e Sanchez, R. (2006) e Garcia-Menendez, L. e Suarez-Burguet, C. (2003).
20
A frequência de visitas de navios está relacionada diretamente com o tempo esperado
para o transporte da carga entre origem e destino. Uma maior freqüência de visitas de navios
implica em mais opções de escolha por parte dos transportadores na seleção do armador e,
portanto, custos de transporte mais competitivos. A maior freqência também permite maior
flexibilidade e menor tempo de transito da carga, haja vista a menor probabilidade da carga
ficar armazenada no porto aguardando o embarque. Portos ou terminais com maiores
frequências de visitas de navios, ou linhas regulares, possuem vantagem competitiva sobre
seus rivais.
Localização
A localização do porto tem relação direta coma a rota esperada e o tempo de
tranporte da carga, bem como com o custo total do transporte. Em que pese a grande
importância geralmente dada ao papel da localização geográfica como um dos determinantes
da atratividade de um porto, estudos empiricos apontam que a escolha do porto não é
meramente uma função da proximidade14. Com efeito, alterações na matriz de transporte
terrestre, com melhorias na infraestrutura rodoviária e ferroviária e aprimoramentos de links
multimodais, tendem a reduzir a importância relativa desse fator na medida em que
aumentam as hinterlândias dos portos, induzindo maior substitutibilidade entre portos sob a
ótica do responsável pelo transporte.
Reputação do porto e extravio da carga
Dentre os vários aspectos que se podem arrolar acerca da reputação de um porto, um
dos mais importantes diz respeito à percepção de segurança da carga. Se um porto, ou um
terminal, possui reputação de ser inseguro em suas operações, então clientes potenciais
provavelmente optarão por usar as instalações de seus rivais para o transporte de sua carga.
Assim, marketing e relações comerciais são importantes para destacar as características
positivas do porto, ou do terminal, melhorar sua reputação e, consequentemente, sua posição
no mercado.
Resposta rápida às necessidades dos usuários
Os usuários dos serviços portuários, como qualquer consumidor, esperam respostas
rápidas dos prestadores de serviços. Esse fator está relacionado à facilidade de comunicação e
14
Estudos que abordam explicitamente a questão da localização na escolha do porto são: Murphy, P.,
Daley, J. e Dalenberg, D. (1991), Willingale, M. (1984) e De Langen, P. (2007).
21
de interação com a administração do porto, bem como à capacidade de oferecer respostas a
problemas e demandas específicas. Pelo menos um dos estudos que revisamos identificou
esse fator como importante para a escolha do porto, tanto para donos de carga como para
consignatários e transportadores autônomos15.
Tarifas Portuárias
As tarifas portuárias impactam diretamente o custo total do transporte marítimo. Na
prática existem diferentes tipos de tarifas portuárias, que variam conforme o porto, tanto em
termos de valor como em termos de estrutura tarifária, dependendo da natureza e da função
do porto. Em geral, há tarifas fixadas com base na operação do navio e outras com base no
tipo da carga. O primeiro caso inclui taxas de atracação, praticagem, desatracação etc. O
segundo inclui estiva, capatazia e armazenagem. A política tarifária de um porto é função de
sua capacidade de exercer poder de mercado e, caso seja não-discriminatória, não deve afetar
a competitividade dos terminais nele localizados.
A importância relativa dos fatores que influenciam a escolha do porto, apresentados
acima, depende de aspectos como o tipo de agente responsável pelo transporte e o tipo de
carga transportada, conforme apontam estudos empíricos acerca do tema16. No caso dos
agentes marítimos e consolidadores de carga, a escolha do porto (ou terminal) pode variar
com maior frequência em resposta a mudanças nos fatores listados acima, já que operam
linhas não regulares. No caso de armadores que operam linhas regulares, em geral
proprietários de navios, a escolha varia menos, haja vista possuirem esses agentes contratos
de longo prazo com portos, ou terminais17.
15
O papel do relacionamento com usuários na escolha do porto é analisado por D’Este, G. e Meyrick, S.
(1992) e D’Este, G. (1992).
16 São exemplos de estudos que analisam a importância relativa de diferentes fatores na escolha do porto
os artigos de Murphy, P., Daley, J. e Dalenberg, D. (1991 e 1992).
17 Linhas não-regulares são aquelas cujos navios não têm uma rota regular, sendo estabelecida à
conveniência de armadores e/ou embarcadores. Linhas regulares de navegação são aquelas estabelecidas
pelos armadores, cujos navios fazem sempre a mesma rota.
22
4. Descrição do modelo portuário adotado no Brasil, em
contraposição à experiência internacional.
A evolução recente do setor portuário brasileiro pode ser dividida em três momentos
históricos. O primeiro iniciou-se em 1934 e foi caracterizado por um modelo estatal de gestão
portuária. O segundo tem como marco histórico a promulgação da Lei nº 8.630/93 (“Lei dos
Portos”) em 1993, que propiciou a abertura do setor ao capital privado. E o terceiro começou
em 2012 com a publicação da Medida Provisória nº 595/2012, que estendeu a abertura à
participação privada no setor portuário ao eliminar restrições ainda existentes à constituição
de terminais de uso privativo. Conforme observamos abaixo, as reformas no setor indicam
uma tendência de maior participação privada, com impactos significativos sobre a
concorrência e sobre a expectativa de ganhos de eficiência a ela associados.
No sistema legal instituído em 1934, que podemos chamar de modelo estatal, a cada
porto existente no país correspondia uma área de jurisdição na qual o porto detinha o
monopólio do embarque e desembarque de mercadorias. Nesse sentido, todas as mercadorias
provenientes da ou destinadas à área de jurisdição de um porto organizado teriam
obrigatoriamente de transitar pelas instalações desse porto. Exceções ficavam por conta dos
terminais privativos, definidos pelo Decreto-Lei n° 5/66, que dispôs que qualquer pessoa
poderia ser autorizada a construir e operar instalações portuárias destinadas, exclusivamente,
a uso próprio.
Nesse modelo estatal, os preços dos serviços eram fixados pelo governo, tendo como
base os custos de prestação do serviço. A baixa eficiência tecnológica e de gestão, associada ao
forte papel dos sindicados e associações de trabalhadores, implicava custos elevados. Em
relação à mão de obra portuária, até 1989, a Superintendência Nacional da Marinha Mercante
(SUNAMAM) fixava através de Resoluções as fainas e os serviços realizados por categorias de
trabalhadores avulsos, bem como os valores da remuneração. Naturalmente, nesse contexto
os custos da mão-de-obra eram bastante influenciados por pressões políticas e interesses
corporativos.
Nesse modelo, com efeito, todos os portos públicos nacionais possuíam mercados
cativos e os preços eram controlados. Não havia concorrência alguma no setor e,
consequentemente, também não havia muita preocupação com investimentos e eficiência.
23
A partir de 1993, com a promulgação da Lei dos Portos, abriu-se espaço para a
participação privada no setor portuário brasileiro. A Lei alterou substancialmente as regras
vigentes no setor, buscando gerar maior dinâmica dos investimentos privados no setor,
modernização de equipamentos e procedimentos portuários, maior produtividade, redução de
custos e atendimento da demanda reprimida por movimentação de cargas. O fio condutor
destes aperfeiçoamentos foi o espírito concorrencial que se instalou com a Lei.
A Lei dos Portos acabou com a idéia de área de jurisdição do porto, criando o conceito
de “Área do Porto Organizado”, que se restringe à área ocupada pelas instalações portuárias
dentro do porto, não fazendo qualquer referência à área onde se localiza o seu potencial
usuário exportador/importador. Em paralelo, abriu a oportunidade para a iniciativa privada
implantar e explorar instalações portuárias dentro e fora das áreas definidas como Área do
Porto Organizado. Dentre essas instalações portuárias, implantadas e exploradas pela iniciativa
privada, destacam-se os terminais portuários de uso público arrendados a agentes privados e
os terminais privativos, autorizados também ao setor privado.
Segundo a legislação, a “Área do Porto Organizado é compreendida pelas instalações
portuárias, quais sejam: ancoradouros, docas, cais, pontes e píeres de atracação e acostagem,
terrenos, armazéns, edificações e vias de circulação interna. Faz parte também desta Área, a
infraestrutura de proteção e acesso aquaviário ao porto tais como guias-correntes, quebra-
mares, eclusas, canais, bacias de evolução e áreas de fundeio que devam ser mantidas pela
Administração do Porto” (Lei 8.630/93, art. 1°, parágrafo 1°, alínea IV).
A Área do Porto Organizado delimita o âmbito em que se exercem as funções e a
autoridade da Administração do Porto (Artigo 33 da Lei n° 8.630/93). Com efeito, a
Administração do Porto só tem poderes para fixar e arrecadar tarifas, credenciar operadores
portuários e prestadores de serviços acessórios, bem como determinar construção,
conservação, reforma, ampliação, melhoramento e exploração de instalações portuárias,
dentro da área do porto organizado.
Nos portos organizados brasileiros, o poder público está presente através dos
Conselhos de Autoridade Portuária (CAP), um órgão colegiado constituído por representantes
do governo, da iniciativa privada e dos trabalhadores e cuja prerrogativa é a racionalização das
instalações do porto e a promoção de sua competitividade. Exceto no caso do Porto do Pecém,
considerado uma instalação de uso privativo misto sob controle do Governo do Estado do
Ceará, todos os demais portos organizados no Brasil possuem CAP.
24
Com respeito às instalações portuárias, a Lei dos Portos introduziu, conforme
mencionado, as modalidades de exploração “uso público” e “uso privado”. Dessa forma, um
porto brasileiro pode ter vários terminais operando em áreas de uso restrito destinadas à
prestação de serviços distintos ou substitutos.
Os terminais de uso público foram definidos no parágrafo 2º do artigo 4º da Lei 8.630.
São terminais concedidos conforme contratos de arrendamento celebrados com a União, ou
com sua concessionária, sempre através de licitação, localizados dentro da área do porto
organizado. Esse tipo de terminal, devido à natureza do contrato de arrendamento, recebe
uma concessão de serviço público18, o que impõe aos seus titulares a disponibilização ao
público de suas instalações para movimentação contínua, regular e cotidiana de carga.
Já uma instalação portuária de uso privativo é, conforme redação dada pela Lei nº
11.314 de 2006, aquela “explorada por pessoa jurídica de direito público ou privado, dentro ou
fora da área do porto, utilizada na movimentação de passageiros ou na movimentação ou
armazenagem de mercadorias, destinados ou provenientes de transporte aquaviário”. Os
terminais privativos são objeto de autorização do Ministério dos Transportes, desde que fora
da área do porto organizado, ou quando o interessado for titular do domínio útil do terreno,
mesmo que situado dentro da área do porto organizado.
Ainda com respeito aos terminais portuários privativos, o Decreto 6.620/2008 e a
Resolução 1.660/2010 da ANTAQ, que regulamenta aquele Decreto, definem o que são cargas
própria e de terceiros. A carga própria consiste “[d]aquela pertencente ao autorizado, a sua
controladora ou a sua controlada, que justifique por si só, técnica e economicamente, a
implantação e a operação da instalação portuária”. Já a carga de terceiros é toda carga “[d]a
mesma natureza da carga própria autorizada que justificou técnica e economicamente o
pedido de instalação do terminal privativo, e cuja operação seja eventual e subsidiária”.
18
O conceito de serviço público delegado tem como princípios fundamentais: (a) o objetivo primordial de
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, que o Poder Público julga de sua
obrigação prover; (b) a submissão das relações jurídicas pertinentes ao serviço a regras peculiares ao
Direito Público; (c) obrigação do prestador de um serviço público de colocar o serviço à disposição dos
interessados de forma regular e sem solução de continuidade; (d) interessados de utilizar-se do serviço
tem direito de acesso em igualdade de condições com os demais usuários; (e) remuneração do prestador
por tarifas publicadas estabelecidas pelo Poder Público; (f) sujeição à fiscalização pelo Poder Público
delegante.
No caso dos terminais portuários de uso público esses princípios fundamentais se traduzem como: (a)
constituição com o objetivo primordial de suplementar os portos organizados na satisfação das
necessidades da coletividade; (b) obrigação de colocar o serviço à disposição dos interessados de forma
regular e contínua, sem discriminar entre os usuários; (c) dever em atender a qualquer interessado, em
igualdade de condições; (d) remuneração fixada mediante uma tarifa homologada pelo CAP e tornada
pública; (e) sujeição às regulamentações e fiscalizações do poder concedente da execução dos serviços.
25
O Decreto 6.620/2008, embora tenha como diretriz o estímulo aos investimentos
privados no setor, tem consequências controversas quanto ao resultado. Se, por um lado,
regulamentou as formas de investimento através de outorgas e concessões via licitações, por
outro, restringiu fortemente os incentivos a novos investimentos privados na medida em que
definiu de maneira bastante restrita os conceitos de carga própria e de terceiros e estabeleceu
que o manuseio de carga própria deva ser preponderante. Com efeito, ainda que incentive a
participação privada na operação portuária, o arcabouço legal pós-1993 ainda guarda
restrições à instalação de terminais privados ao fixar volume mínimo de carga própria e, assim,
limitar o volume de carga de terceiros que possa movimentar.
A forma de exploração portuária no Brasil, como se vê, não é sui generis no mundo,
haja vista combinar os modelos Público-Privado (Landlord Público), o mais comum, com o
modelo Privado (Porto Privado), caracterizado por portos privados (tais como o Porto de Açú e
o Porto de Navegantes) e por terminais de uso privativo (tais como os terminais Chibatão,
Superterminais e Itapoá). Nos portos do tipo Landlord Público, as atividades de
regulamentação e supervisão, bem como a gestão das áreas comuns, são desempenhadas por
entes públicos com representações dos interesses federal, estadual e municipal, manifestadas
através de deliberações dos Conselhos de Autoridade Portuária (CAP) de cada porto. Vale
ressaltar que representantes de usuários e prestadores de serviços nos portos também têm
assento nos CAP, e, dessa forma, capacidade de influenciar a regulamentação. No que tange à
gestão da mão-de-obra, a Lei dos Portos determinou que a contratação de operadores
portuários fosse feita por requisição ao órgão gestor de mão-de-obra (OGMO) constituído em
cada porto (art. 18 da Lei 8.630/93). O OGMO mantém um cadastro de trabalhadores avulsos
(estivador, conferente, consertador, bloco, vigia, arrumador e capatazia) e os aloca conforme
requisição feita pelo operador portuário, sobretudo os arrendatários, cujos contratos preveem
a contratação prioritária via OGMO. Cabe mencionar que a obrigatoriedade de requisição de
trabalhadores via OGMO recai somente sobre as instalações de uso público, o que pode
constituir um empecilho à gestão eficiente da operação portuária19.
A mais recente reforma no setor foi marcada pela apresentação, pelo Poder Executivo,
em 07 de dezembro de 2012, da Medida Provisória nº 595, que trouxe significativas alterações
na legislação de portos do país e teve o intuito de criar incentivos à maior participação privada
19
A esse respeito importa mencionar que existe ampla discussão acerca de supostas assimetrias
regulatórias e possíveis impactos sobre a competitividade de terminais de uso público e terminais de uso
privativo de movimentação de contêineres. A esse respeito já se manifestaram a Associação Brasileira dos
Terminais de Contêineres de Uso Público (ABRATEC) e vários especialistas. Destaque-se o estudo
elaborado pelo CERME, a pedido da ANTAQ, e divulgado em 2012.
26
no setor. Dentre as alterações propostas, as de maior impacto para o capital privado e o
padrão de competitividade são:
(i) Determina que o contrato de concessão se estenda à administração portuária;
(ii) Extingue os conceitos de carga própria e de terceiros;
(iii) Estabelece que todos os terminais instalados dentro da área do porto
organizado devem ser objeto de concessão;
(iv) Concentra na Secretaria de Portos (SEP) e, em menor medida, na Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), o poder regulatório no setor
portuário.
Com efeito, a primeira alteração implica a possibilidade de concessão de portos
públicos, existentes e futuros, a entes privados,. Nesse sentido, ter-se-ia um modelo que
combinaria características do Landlord Privado e do Porto Privado, pois ainda que a autoridade
portuária viesse a ser privada, teria que se submeter aos princípios fundamentais do serviço
público consagrados na legislação brasileira20.
A extinção dos conceitos de carga própria e de terceiros introduz uma nova
interpretação dos conceitos de instalação de uso privativo, na medida em que permite que
esses terminais sejam constituídos sem a restrição de existência de carga pertencente ao
autorizado, a sua controladora ou a sua controlada em níveis tais que justifiquem o
empreendimento. Dessa forma, remove restrições à instalação de terminais privativos que,
conforme já observado, estão dispensados da contratação de trabalhadores avulsos
registrados no OGMO. Essa medida promove a participação do capital privado e a competição
no setor.
A terceira alteração de destaque tem, contudo, caráter restritivo à concorrência, pois
impede a instalação de terminais privativos dentro do porto que não seja por meio de
concessão. Dessa forma, ao estabelecer que terminais autorizados somente possam ser
instalados fora da área do porto, ela cria obstáculo à constituição desse tipo de operação
portuária21.
Por fim, ao concentrar na SEP e na ANTAQ o poder regulatório sobre o setor, a MP
retira poder político e jurídico das autoridades locais. Com efeito, o CAP perde grande parte de
20
Ver nota de rodapé 18.
21 A MP 595/12 não esclarece qual o tratamento a ser dado aos terminais de uso privativo hoje existentes
dentro do porto organizado.
27
sua autonomia e liberdade contratual, deixando de ser órgão deliberativo para ser um órgão
consultivo. Tal medida, ao reduzir a autonomia das administrações portuárias de cada porto,
pode reduzir sua competitividade.
No que tange ao estágio atual da concorrência inter e intraporto no Brasil, destacamos
primeiramente que, diferentemente da experiência internacional, em que há vasta
documentação e vários estudos sobre o assunto, os estudos existentes são escassos e por
demais simplificados. Na prática, existem estudos que calculam hinterlândias, usando-as como
uma aproximação da análise competitiva no setor. Como visto anteriormente, ter hinterlândias
comuns é condição necessária para dois portos serem concorrentes. Todavia, as definições de
hinterlândias usuais utilizam os estados como área mínima, o que é excessivamente
abrangente para uma análise realmente relevante. Por exemplo, se um porto movimenta
carga originária ou destinada a uma cidade no norte do estado de São Paulo, todo o Estado de
São Paulo faria parte da sua hinterlândia, de forma que esse porto estaria competindo com o
porto de Santos pelas cargas com origem ou destino em todo o estado de São Paulo.
Do ponto de vista da concorrência intraporto, os estudos de que se tem notícia ou
identificam gargalos nos portos, indicando demanda pela construção de novos terminais, que
poderiam fomentar a concorrência no setor portuário, ou analisam assimetrias competitivas
entre terminais arrendados e terminais privativos resultantes de regulação assimétrica.
Para uma análise do grau de concorrência interportos, intraporto e intraterminal no
Brasil, devem-se observar alguns aspectos importantes. O primeiro diz respeito à questão das
hinterlândias, tipos de produtos e facilidade de acesso aos portos. No Brasil são enormes os
gargalos logísticos que oneram a cadeia logística e acabam por configurar barreiras à entrada,
reduzindo o nível de concorrência. O segundo diz respeito à existência de capacidade instalada
de terminais especializados, por tipo de carga, em cada porto. A esse respeito importa analisar
a natureza de cada terminal, se arrendado ou privativo, e, no caso dos privativos, se estão
dentro ou fora do porto organizado.
5. Referências
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28
BRASIL. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Glossário Portuário da ANTAQ. Disponível em http://www.antaq.gov.br/portal/PDF/ Glossario_ANTAQ_marco_2011.pdf
BRASIL. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Resolução ANTAQ 1.660/2010. Aprova a norma para outorga de autorização para a construção, a exploração e a ampliação de terminal portuário de uso privativo.
BRASIL. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Resolução ANTAQ 1.695/2010. Rerratifica a Resolução ANTAQ nº 1.660, que aprovou a norma para outorga de autorização para a construção, a exploração e a ampliação de terminal portuário de uso privativo.
BRASIL. Decreto nº 6.620, de 29 de outubro de 2008. Dispõe sobre políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais portuários de competência da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto-Lei n° 5, de 4 de abril de 1966. Estabelece normas para a recuperação econômica das atividades da Marinha-Mercante, dos Portos Nacionais e da Rêde Ferroviária Federal S.A. e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias e dá outras providências. (LEI DOS PORTOS).
BRASIL. Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001. Dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes.
BRASIL. Lei nº 11.314, de 3 de julho de 2006. Altera a Lei no 8.112/90, a Lei no 10.233/2001 e dá outras providências.
BRASIL. Medida Provisória nº 595, de 6 de dezembro de 2012. Revogou a Lei 8.630/93 (“Lei dos Portos”), e alguns dispositivo da Lei. 10.233/01 (Lei que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre).
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CENTRO DE EXCELÊNCIA EM REGULAÇÃO DE MERCADOS DE ENERGIA
CERME Universidade de Brasília
31
Parte II
Descrição do referencial teórico utilizado e da
metodologia adotada
Equipe: Paulo C. Coutinho (Coordenador) Adelaida Fonseca Alexandre Ywata Carvalho André Rossi de Oliveira Paulo Petenuzzo Britto Paulo R. Lustosa Vander Lucas
32
Sumário
1. Introdução ...................................................................................................................... 33
2. Análise Descritiva dos Dados .......................................................................................... 35
2.1. Indicadores baseados na participação de mercado ..............................................35
2.2. A importância das áreas de influência para a análise de competição portuária ..38
2.3. Estudo de Hinterlândias no Brasil .........................................................................40
2.4. Fontes de Informações para Análise .....................................................................42
3. Métodos de Escolha Discreta .......................................................................................... 45
4. Modelos de Análise Multicritério e os Modelos de Análise de Processos Hierárquicos ... 50
4.1. Literatura ...............................................................................................................51
4.2. AHP na concorrência intraportos ..........................................................................52
4.3. Variações do AHP ..................................................................................................54
4.4. Indicador de competitividade ...............................................................................54
5. Análise Financeira da Concorrência no Setor Portuário ................................................... 55
5.1. Lucro Residual .......................................................................................................56
5.2. ROI - Retorno sobre o Investimento .....................................................................57
6. Estudo das Cadeias Produtivas dentro do Porto .............................................................. 58
7. Referências ..................................................................................................................... 60
33
1. Introdução
Há várias técnicas alternativas que podem ser utilizadas para estudar a concorrência
em um determinado mercado. Neste relatório descrevemos as técnicas que julgamos mais
adequadas para mercados de serviços portuários e apresentamos seus referenciais teóricos.
Pretendemos utilizá-las para estudar três tipos de concorrência: Entre portos, entre terminais
portuários em um mesmo porto, e entre operadores portuários dentro de um mesmo
terminal.
Uma questão inicial e fundamental que permeia a análise da concorrência de qualquer
um desses tipos é a definição do mercado relevante. Existe um teste padrão, utilizado
regularmente por autoridades de defesa da concorrência e chamado de teste do “monopolista
hipotético”, que consiste em agrupar a menor gama de produtos e a menor área geográfica
que satisfazem a seguinte propriedade: se todas as empresas naquela área geográfica e que
produzem aqueles produtos fossem controlados por um monopolista, este se beneficiaria de
um “pequeno, porém significativo e não transitório, aumento” nos preços destes produtos.
Sendo assim, a definição de mercado relevante é composta de duas dimensões: a
dimensão produto e a dimensão geográfica. Na dimensão produto busca-se encontrar o menor
conjunto de produtos distintos substitutos entre si pelo lado da produção (isto é, que podem
ser produzidos pela mesma empresa), ou pelo lado da demanda. Na dimensão geográfica,
busca-se a menor área geográfica que, por razões de custo, tem oferta e/ou demanda
interdependentes.
No caso do setor portuário, como em qualquer outro setor, a análise de concorrência
precisa ser adaptada às suas condições específicas. Na dimensão produto, os estudos
existentes chamam a atenção, por exemplo, para o fato de que os terminais portuários
desenvolveram tecnologias específicas para a movimentação de cargas em quatro categorias
distintas: carga geral, granéis, neo-bulk e cargas unitizadas. Um terminal especializado em uma
dessas categorias pode adaptar-se rapidamente para movimentar cargas diversas dentro da
mesma categoria, mas possivelmente demoraria algum tempo para conseguir movimentar de
maneira eficiente cargas de outras categorias. Portanto, faz sentido segmentar a análise por
categoria de carga. Na dimensão geográfica, o conceito de hinterlândia tem sido utilizado com
frequência para definir a área geográfica atendida por um porto ou terminal. Por exemplo, se
uma determinada região pertence à hinterlândia de dois portos especializados na
movimentação de contêineres, então há um mercado de movimentação de contêineres
34
composto pelosportos que compartilham essa hinterlândia e pelos potenciais usuários dos
seus serviços.
Dada a importância da definição de mercado relevante, nosso estudo da concorrência
no setor portuário dedicará bastante atenção à delimitação de hinterlândias. Utilizaremos
índices de concentração industrial, geralmente associados às participações de mercado
(market shares) de portos ou terminais, para estudar os graus de concentração em diferentes
hintelândias. Investigaremos também a evolução desses indicadores ao longo do tempo, já que
variações significativas das participações de mercado são evidência da existência de
concorrência.A análise de índices de concentração em hinterlândias, embora essencial, é
incompleta, pois fornece apenas uma radiografia da estrutura do mercado em questão. Em
outras palavras, índices elevados ou que estejam em elevação indicam que as condições
concorrenciais poder estar-se deteriorando, mas não é possível afirmar isso categoricamente.
Além disso, ela não nos permite avaliar os efeitos de mudanças nas condições de determinado
porto sobre a concorrência com outros portos. Por exemplo, gostaríamos de poder medir os
efeitos de uma elevação do tempo de espera para embarque de mercadorias no porto de
Santos sobre outros portos, mas isso não é possível a partir de uma análise pura de
hinterlândias. Para isso, precisamos empregar técnicas estatísticas e econométricas mais
sofisticadas.
São duas as classes de modelos quantitativos que utilizaremos na nossa análise:
“Modelos de Escolha Discreta” (Discrete Choice Models, em inglês), e modelos de decisão
multicritério, em particular o do tipo “Processos de Hierarquia Analítica” (AHP). Todos esses
modelos requerem a disponibilidade de dados apropriados, de forma que será fundamental a
utilização tanto do banco de dados da ANTAQ quanto de pesquisas realizadas junto a usuários
do sistema portuário.
Outro enfoque bastante comum quando o objetivo é medir o nível de concorrência em
determinado mercado é aquele que procura identificar a existência de poder de mercado.
Nesse sentido, realizaremos uma análise financeira para determinar se operadores portuários,
terminais portuários e portos têm cobrado pelos seus serviços preços acima do preço
35
concorrencial. Vale lembrar que agentes portuários com poder de mercado podem obter
lucros extraordinários, ou seja, lucros econômicos positivos.22
Por fim, realizaremos também uma análise da cadeia produtiva de um porto brasileiro
representativo, o que atenderá uma demanda específica para o segundo relatório a ser
produzido no âmbito deste projeto.
O restante deste relatório está organizado como descrito a seguir. Na seção 2
apresentamos a metodologia baseada na análise descritiva de dados que permitirá o estudo da
evolução dos níveis de concentração nos mercados relevantes. Na seção 3 apresentamos de
forma resumida a teoria dos modelos de escolha discreta e discutimos suas aplicações ao
estudo da concorrência no setor portuário. Na seção 4 descrevemos o modelo de processo
decisório hierárquico, que é pode ser utilizando para avaliar tanto a concorrência entre portos
quanto a concorrência intraporto. A seção 5 traz um estudo sobre a taxa de retorno
concorrencial, que servirá como paradigma para analisar as taxas de retorno obtidas por
portos e terminais portuários brasileiros. Finalmente, na seção 6 discutimos a metodologia a
ser usada para o estudo das cadeias produtivas em portos.
2. Análise Descritiva dos Dados
2.1. Indicadores baseados na participação de mercado
Uma forma relativamente direta de investigar o nível de concorrência entre portos ou
terminais portuários consiste em calcular suas participações de mercado, que podem ser
definidas em termos de quantidades ou de valores movimentados como porcentagem do
total. Essas participações podem então ser utilizadas para calcular índices de concentração
como o de Herfindahl-Hirschman (IHH). Liu, Gan e Chen (2012), por exemplo, analisaram a
concorrência entre doze portos de contêineres no hub portuário internacional da região de
Shanghai (SISH23). Os autores utilizaram dados de 1995 a 2010 para calcular o IHH com base
nas fatias de mercado, em termos de total de contêineres movimentados em TEUS, de todos
os portos na amostra.
22
Lucro Econômico positivo é o ganho que excede ao custo de oportunidade do capital ajustado ao risco.
Só é possível obter lucro econômico positivo, de forma continua no tempo, em mercados não
concorrenciais..
23 Em inglês, Shanghai International Shipping Hub.
36
A metodologia seguida por Liu, Gan e Chen (2012) é padrão e também será adotada
em nossos estudos. Seja a fatia de mercado do porto ou terminal i e seja N o número de
portos ou terminais. O IHH é calculado de acordo com a expressão:
Dado que , e que para todo , temos que .
O limite inferior corresponde à situação em que todos os portos têm a mesma participação de
mercado, enquanto o limite superior corresponde à situação de monopólio, em que um único
porto movimenta 100% da carga24.
Para complementar a análise de concentração com base no IHH, utilizaremos
indicadores que capturam a evolução das participações de mercado das entidades portuárias.
A ideia é que ganhos ou perdas de participação de mercado podem sinalizar alterações na
concorrência entre portos ou terminais. Seguindo Liu, Gan e Chen (2012), separaremos o
aumento de movimentação de um determinado porto ou terminal em duas parcelas: a
primeira corresponde ao aumento de movimentação de todo o hub portuário; a segunda
corresponde ao aumento da participação de mercado individual.
No caso de contêineres, definimos e como as quantidades
movimentadas, em TEUS, nos períodos (por exemplo, anos) e , respectivamente, pelo
terminal i. O ganho total de movimentação do terminal i é dado por:
O ganho tendencial de movimentação (por causa do crescimento da movimentação no hub
como um todo) é dado por:
.
De posse dessa variável, podemos calcular o ganho de movimentação devido ao aumento da
participação de mercado (pm) do terminal i como
24
Liu, Gan e Chen (2012) apresentam alguns limites para caracterizar concentração na operação de
containers. Para IHH acima de 0,1, há indicativos de concentração; para IHH acima de 0,18, há
indicativos de alta concentração na operação de movimentação de containers.
is
2 2 2
1 2 NIHH s s s
1 2 1Ns s s 0is 1, ,i N 1 1n IHH
0itTEU1itTEU
0t 1t
1 0it itTEU TEU TEU
1
0
0
1
1
N
ititendencial itN
iti
TEUTEU TEU
TEU
37
Para um exemplo de aplicação dessa metodologia, recorremos mais uma vez a Liu,
Gan e Chen (2012). Com base em dados sobre a participação de mercado dos portos de
Shanghai, Ningbo e outros dez que fazem parte do SISH, eles calcularam o IHH em 1995 e
2010, obtendo 0,556 e 0,429, respectivamente. Ambos ficaram bem acima de 0,18, valor
utilizado por eles como limite acima do qual há alta concentração de mercado.25 Em termos de
dinâmica da concentração, houve uma redução no IHH ao longo dos quinze anos analisados.
Essa redução foi por eles atribuída, em grande parte, ao crescimento da participação de
mercado do porto de Suzhou, terceiro maior da região, e à correspondente redução da
participação do porto de Shanghai. A análise que eles conduziram com base no indicador
revela uma perda líquida de movimentação, devido à redução da participação de
mercado, para o porto de Shanghai. Para os portos de Ningbo e Suzhou, houve ganhos líquidos
de movimentação devido ao aumento da participação de mercado.
Os indicadores que acabamos de apresentar podem ser utilizados para investigar tanto
a concorrência interportos quanto a concorrência intraportos no Brasil. No segundo caso,
escolheremos alguns dos principais portos brasileiros e avaliaremos a evolução dos
indicadores de concorrência de terminais e operadores localizados dentro desses portos. Uma
das fontes de dados para esses estudos será o Sistema de Desempenho Portuário (SDP), da
ANTAQ. Embora essa base de dados seja bastante rica, é importante ressaltar que dados
confiáveis só estão disponíveis para todos os portos/terminais para um período relativamente
curto, mais precisamente a partir de 2010. Isso certamente limitará a análise da evolução dos
indicadores de concentração. Por outro lado, é possível trabalhar com um período mais longo
desde que limitemos o conjunto de portos/terminais a ser estudado. A seção 2.4 traz uma
discussão sobre as potenciais fontes de informações a serem utilizadas.
25
Conforme Kent (2005), diferentes países utilizam diferentes critérios e referências para determinar se
um dado mercado tem alta concentração. Os Estados Unidos utilizam a marca 0,18 no índice IHH como
ponto de corte, indicando que mercados com HHI acima desse valor são altamente concentrados.
pm tendencialTEU TEU TEU
pmTEU
38
2.2. A importância das áreas de influência para a análise de
competição portuária
As análises com base no IHH e nos indicadores de evolução da participação de
mercado apresentam uma visão geral da concorrência entre portos, mas não consideram
especificidades relacionadas à localização dos portos em relação aos centros de origem e
destino das cargas. Para complementar essas análises, empregaremos um indicador de
concentração, chamado de quociente de localização (location quotient – LQ), que mede o grau
de influência de um porto em diferentes regiões geográficas.
Seja o total de carga movimentada pelo porto i, em um determinado período,
proveniente ou com destino à região j. Dessa forma, corresponde ao total de carga
proveniente ou com destino à região j, enquanto corresponde ao total de carga
movimentada pelo porto i. O quociente de localização para o porto i, para a região j, é dado
pela expressão
.
Observe que o é igual à razão entre o percentual da carga da região j
movimentada pelo porto i e o percentual da carga total (de todas as regiões) movimentada
pelo porto i. Quanto maior o valor de , maior a influência do porto i na região j. Quando
, o peso do porto i na região j é maior do que a influência desse porto de forma geral,
ou seja, em todas as regiões. Em termos de direção do fluxo de movimentações, o quociente
de localização pode ser calculado para exportações ou importações separadamente ou em
conjunto26.
26
Os resultados apresentados por Liu, Gan e Chen (2012) para esses indicadores mostram que, para
algumas regiões, os coeficientes locacionais dos portos de Shanghai e Ningbo (os dois maiores) sofreram
variações significativas ao longo dos anos. Para as regiões de Hangzhou, Jiaxing e Huzhou, por exemplo,
que são hinterlândias diretas do porto de Shanghai, o coeficiente apresentou valor maior do que um para
todo o período analisado. Há um ganho de competitividade do porto de Ningbo para quase todas as
regiões analisadas, o que pode ter ocorrido por causa da entrada em operação de uma ponte na baía de
Hangzhou.
ijh
ijih
ijjh
ij
ijiij
ijj
iji j
h
hLQ
h
h
ijLQ
ijLQ
1ijLQ
39
O quociente de localização está intrinsecamente relacionado às áreas geográficas de
influência dos portos ou terminais, conhecidas como hinterlândias. Como afirmamos
anteriormente, a delimitação dessas hinterlândias para portos e terminais brasileiros é uma
das tarefas que nos propomos a realizar, mesmo porque não há muito estudos sobre isso na
literatura.
Um desses estudos é Campos Neto et al. (2009)27, que utilizaram dados do ano de
2007 provenientes da base de dados da SECEX, e do ano de 2006 da base da RAIS, para calcular
a área geográfica de influência de trinta e quatro portos brasileiros envolvidos com o comércio
exterior do país28. Os dados da SECEX foram utilizados para obtenção de informações a
respeito do porto de importação ou exportação, da classificação de produto da carga (NCM),
dos valores e quantidades movimentadas, e do CNPJ da empresa que realizou a importação e
exportação. Com base no CNPJ, os autores obtiveram da RAIS os municípios de localização das
empresas, que foram então utilizados como proxy para os locais de origem ou destino das
cargas29.
A unidade geográfica utilizada em Campos Neto et al. (2009) foi a unidade da
federação (UF). Embora esse não seja o enfoque mais adequado, já que não há porque esperar
que hinterlândias coincidam com estados da federação, a classificação de hinterlândias
utilizada pelos autores é interessante. Os três tipos de hinterlândia por eles identificados são
as seguintes:
Hinterlândia primária: participação do porto no comércio internacional da UF maior do
que 10%; total do comércio movimentado pela UF pelo porto maior ou igual a US$ 100
milhões.
27
Ressalta-se que Campos Neto et al. (2009) não têm por objetivo principal o estudo de hinterlândias dos
portos brasileiros. O objetivo dos autores é obter um ranking dos portos brasileiros, e para isso eles criam
um conjunto de indicadores. Um desses indicadores é justamente a importância de cada porto em termos
de área de influência.
28 Os portos analisados foram Antonina – PR, Aracaju – SE, Aratu – BA, Belém – PA, Corumbá – MS,
Fortaleza – CE, Ilhéus – BA, Imbituba – SC, Itajaí – SC, Itaqui – RS, Cabedelo – PB, Macaé – RJ,
Macapá – AP, Maceió – AL, Manaus – AM, Munguba – PA, Natal – RN, Niterói – RJ, Paranaguá – PR,
Pecém – CE, Porto Alegre – RS, Porto Xavier – RS, Recife – PE, Rio de Janeiro – RJ, Rio Grande – RS,
Salvador – BA, Santarém – PA, Santos – SP, São Francisco do Sul – SC, São Luís – MA, São Sebastião –
SP, Itaguaí (Sepetiba) – RJ, Suape – PE, e Vitória – ES.
29 Uma das críticas a essa abordagem está relacionada à atuação das trading companies, que negociam
uma parcela significativa das exportações do país. Quando o CNPJ na base da SECEX corresponde a uma
trading company, os municípios de origem/destino das mercadorias podem ser diferentes (e até distantes)
do município do endereço da trading company.
40
Hinterlândia secundária: participação do porto no comércio internacional da UF menor do
que 10%; total do comércio movimentado pela UF por meio do porto maior ou igual a US$
100 milhões.
Hinterlândia terciária: participação do porto no comércio internacional da UF maior do que
10%; total do comércio movimentado pela UF pelo porto menor do que US$ 100 milhões.
Na literatura internacional, os artigos que fazem menção à importância das
hinterlândias para a avaliação de concorrência incluem The Competition Authority (2012),
Aronietis et al. (2010), Langen (2007), Langen e Chouly (2004) e OECD (2008). Em geral, essa
literatura classifica as hinterlândias em duas categorias básicas: hinterlândias cativas e
hinterlândias contestáveis. No primeiro caso, um único porto movimenta uma grande
quantidade da carga da hinterlândia; no segundo caso, a hinterlândia é atendida por um
conjunto de portos. Langen (2007), por exemplo, estudou o caso da Áustria, identificada como
uma hinterlândia contestável para seis portos europeus: Rotterdam, Antuérpia, Bremen,
Hamburgo, Koper e Trieste. O autor mostrou que a divisão do mercado de movimentação de
cargas austríacas entre esses seis portos variou bastante entre 1991 e 2003, concluindo haver
evidência de competição acirrada entre os portos, uma vez que eles poderiam perder ou
ganhar fatias de mercado em curtos espaços de tempo.
2.3. Estudo de Hinterlândias no Brasil
A análise de hinterlândias no Brasil pode ser realizada de forma agregada, ou seja,
para todos os tipos de carga e de produtos, ou por tipo de carga ou por tipologia de produtos.
Em princípio, realizaremos a análise de forma agregada, uma vez que não há indicativos, a
priori, de que os fatores que afetam a formação de hinterlândias dependam do tipo de carga
(se a carga é do tipo granéis sólidos ou contêineres, por exemplo). Caso seja possível, a análise
de hinterlândias será feita também por tipologia de produto ou por tipo de carga. No entanto,
a separação da análise por tipologia de produto ou carga vai depender de alguns fatores, que
serão avaliados ao longo das análises com base nos dados disponíveis.
O primeiro desses fatores é a possibilidade de compatibilização entre informações de
movimentação interna de produtos no Brasil e a classificação por tipo de carga. Conforme
discutido na seção 2.4, uma das possíveis fontes de informação sobre movimentações de
produtos entre regiões no Brasil e os portos é a base de dados do sistema Alice, do MDIC (base
de dados da SECEX). Essa base de dados contém informações sobre origem e destino dos
produtos no território brasileiro, dividindo-se esses produtos por classificação de mercadoria
41
(NCM). No entanto, a compatibilização entre classificação de produtos e tipo de carga pode ser
uma tarefa complexa. Um mesmo tipo de produto pode ser movimentado no porto tanto
como carga geral quanto como contêineres, como é caso do café.
O outro fator que pode dificultar a análise de hinterlândias por tipologia de produto ou
por tipo de produto é a representatividade dos resultados em termos estatísticos. Ao dividir as
análises por grupos de produtos ou carga, é possível que alguns desses grupos estejam
concentrados em algumas poucas áreas geográficas no Brasil. Isso pode tornar difícil a
definição de hinterlândias, pois, para determinados grupos de produtos ou cargas, algumas
áreas geográficas podem não estar suficientemente representadas para se especificar a
hinterlândais de que portos essas áreas pertencem.
Em todo caso, mesmo não sendo possível desagregar a análise de hinterlândias por
grupos de produtos ou cargas, a análise agregada fornece insumos suficientes para a definição
de mercados relevantes em termos geográficos. De fato, um dos principais fatores que afetam,
para o caso de concorrência portuária, a decisão de que porto utilizar nas exportações ou
importações é o custo de transporte interno do local de produção até os portos. Esses custos
de transporte variam no território de forma similar, independente do grupo de carga ou
produto. Esse mesmo argumento possibilita que utilizemos uma análise agregando-se fluxo de
exportações e importações, ao invés de desagregá-los.
De posse dos valores das movimentações, para cada porto ou terminal e para cada
hinterlândia, poderemos calcular diversos indicadores que usam participações de mercado,
conforme discutimos anteriormente. Uma avaliação da dinâmica desses indicadores ao longo
dos anos nos permitirá analisar os ganhos e perdas de competitividade de cada porto, para
diferentes hinterlândias. Nesse caso, podemos recorrer a indicadores baseados em ganhos de
fatias de mercado e ganhos tendenciais de movimentação, conforme discutido na seção 2.1.
Finalmente, complementaremos a análise geográfica de hinterlândias com um estudo
da disponibilidade de transportes terrestres no Brasil, uma vez que esse é o principal fator
para a configuração de hinterlândias portuárias. A partir da análise das conexões terrestres
envolvendo transportes ferroviário, rodoviário e hidroviário, pretendemos construir regiões de
influência do ponto de vista dos custos de transporte terrestre. É nossa intenção utilizar nessa
análise as malhas de transporte utilizadas para formular o Plano Nacional de Logística de
Transportes (PNLT) e disponibilizadas pelo Ministério dos Transportes.
42
2.4. Fontes de Informações para Análise
Conforme discutido nas diversas seções deste relatório, a disponibilidade de
informações é dos itens fundamentais nas análises a serem realizadas no estudo de
concorrência no setor portuário brasileiro. De fato, uma grande parte do esforço neste estudo
consiste na coleta, organização e compatibilização das diversas fontes de informações.
Principalmente no caso dos modelos econométricos, a disponibilidade de fontes de dados
confiáveis e organizadas é importante para que as estimações sejam confiáveis e as conclusões
façam sentido em termos de aplicabilidade para políticas públicas.
No caso da construção de indicadores baseados em fatias de mercado entre e intra
portos, no caso da estimação de modelos econométricos (próxima seção), no caso dos estudos
de hinterlândias no território brasileiro e no caso da análise financeira da concorrência no
setor portuário (seção 5), as fontes de informações são majoritariamente secundárias.
Podemos listar as seguintes fontes de informações secundárias necessárias (outras fontes
podem ser adicionadas à lista ao longo da execução da pesquisa):
Dados da SECEX. Esses são dados que alimentam o sistema Alice, do MDIC.
Esses dados contêm registros de todas as operações de importação e
exportação do Brasil. Entre as informações existentes nessa base, incluem-se o
porto de importação ou exportação, o mês da movimentação, a UF de origem
ou destino da carga, o CNPJ da empresa importadora ou exportadora, o código
do produto transacionado, a quantidade movimentada, o valor dos produtos, e
a classificação dos produtos, de acordo com a NCM (Nomenclatura Comum do
Mercosul).. Para disponibilização desses dados para o presente estudo, pode-
se utilizar, por exemplo, um convênio firmado entre a Antaq ou a UnB e o
MDIC.
Dados da RAIS. Esses são dados coletados e mantidos pelo MTE,
correspondentes à Relação Anual de Informações Sociais. Esses dados contém
informações sobre número de trabalhadores, massa salarial, características da
mão-de-obra, localização, para todas as empresas do setor formal brasileiro.
Para disponibilização dessas informações para o presente estudo, pode-se
utilizar, por exemplo, um convênio firmado entre a Antaq ou a UnB e o MTE.
Dados do Sistema de Desempenho Portuário – SDP. Esses dados, coletados e
mantidos pela Antaq, contêm informaç ões sobre características das
atracações em diferentes portos e diferentes terminais, identificadores do
43
agente marítimo, do operador e do armador, natureza da carga, data da
atracação, tipo de operação. Esses dados são fornecidos pela própria Antaq.
Malhas de transportes terrestres. Essas malhas correspondem a arquivos de
dados georreferenciados, para hidrovias, ferrovias e rodovias no território
brasileiro. A princípio, utilizaremos as malhas do PNLT (Plano Nacional de
Logística de Transportes), que podem obtidas diretamente na web.
Preços unitários para transporte de carga nos diferentes modais terrestres.
Esses preços correspondem a valores pagos por frete em cargas transportadas
no território brasileiro, em R$ por quilômetro, por tonelada, por exemplo.
Essas informações poderiam ser obtidas através, por exemplo, de um convênio
entre a Antaq e a ANTT ou entre a UnB e a ANTT. Alternativamente, essas
informações serão obtidas através da coleta de informações em relatórios e
documentos publicados por órgãos especializados.
Informações anuais de balanço e demonstração do resultado das empresas
arrendatárias e autorizadas dos últimos cinco anos. Essas informações serão
utilizadas para cálculos do lucro residual e do retorno sobre o investimento
(ROI), conforme discutido na seção 5. Além disso, será necessário a coleta de
informações históricas para estimação de modelos do tipo CAPM (Capital and
Asset Pricing Models).
Apesar da importância dos dados secundários, grande parte dos estudos de análise de
concorrência portuária em diferentes países utiliza-se de coleta de dados primários,
entrevistando-se os usuários dos serviços portuários. Na avaliação da competitividade no setor
portuário irlandês (vide The Competition Authority, 2012), por exemplo, os analistas se
reuniram com agentes de governo, operadores portuários, diferentes tipos de usuários, para
obter um melhor entendimento sobre a competição existente entre os portos do país. A
utilização de entrevistas no processo de qualificação da concorrência no provimento de
serviços portuários pode ser uma fonte fundamental no estudo, dado que informações
quantitativas sistematizadas e disponibilizadas são raras.
O entendimento da concorrência nas atividades portuárias passa pela etapa de estudo
dos fatores determinantes na escolha dos usuários por utilizar um porto ou terminal, em
detrimento das alternativas. Em Aronietis et al. (2010), os autores realizam uma revisão da
literatura e argumentam que metade das fontes analisadas utilizam-se de entrevistas, com os
tomadores de decisão, como instrumento de pesquisa para entendimento dos fatores que
44
afetam a escolha do porto ou terminal. Outras abordagens incluem processos hierárquicos
analíticos, análise da literatura, modelos multivariados e modelos de escolha discreta,
conforme discutido ao longo deste relatório. Os modelos com base em processos hierárquicos
analíticos serão discutidos na seção 4. Os modelos de escolha discreta serão apresentados na
seção 3.
Para o caso brasileiro, aconselha-se procedermos também com a abordagem de
entrevistas com os usuários dos serviços portuários, de forma a termos um melhor
entendimento sobre:
(i) Os fatores que impactam na determinação da escolha do prestador de serviços
portuários do ponto de vista dos usuários. Nesse caso, é interessante também
se obter um ranking do grau de importância de cada fator.
(ii) A percepção dos usuários sobre a qualidade de cada um dos fatores elencados
no item anterior para cada um dos principais portos analisados.
(iii) A percepção dos usuários sobre a disponibilidade de diferentes prestadores
para cada um dos serviços estudados neste projeto. Os usuários podem
fornecer subsídios para entendermos, por exemplo, se eles acham que há um
número razoável de opções para escolha dos prestadores ou se há conluio
entre os prestadores para fixação de preços dos serviços.
(iv) A percepção dos usuários sobre possíveis alternativas para se incentivar a
competição tanto entre portos quanto intraportos.
Análises de dados preliminares podem ser efetuadas para determinação da amostra a
ser coletada na pesquisa. Por exemplo, a partir de bases de dados de exportações e
importações, pode-se procurar identificar uma lista de empresas responsáveis por grande da
pauta movimentada pelos portos brasileiros. Além disso, é interessante se terem entrevistas
suficientes para diferentes perfis de usuários.
Os questionários podem envolver perguntas diretas, ou podem ser montados de
forma a possibilitar a métodos analíticos, do tipo AHP (Analytical Hierarchy Process), discutidos
na seção 4. Esse último foi utilizado em Song e Yeo (2004), para identificar fatores que afetam
a competitividade de portos de containers na China. Se for necessário, para não serem
construídos questionários muito longos, podemos recorrer a duas amostras separadas, cada
qual respondendo a um tipo de questionários diferentes: um mais direto e outro com
perguntas para utilização do método AHP.
45
3. Métodos de Escolha Discreta
Os métodos descritos na seção anterior são baseados em indicadores calculados a
partir das participações de mercado das entidades portuárias sob estudo, como portos e
terminais. Eles são ferramentas importantes para diagnosticar o grau de concorrência em
diferentes mercados portuários, mas não nos permitem identificar os fatores que afetam essa
concorrência nem avaliar os impactos de mudanças nas condições de operação de portos ou
terminais sobre a concorrência entre eles. Por essa razão, conduziremos também análises mais
sofisticadas, baseadas em métodos estatísticos e econométricos, que nos permitam realizar
essa análise mais abrangente.
A literatura sobre fatores que afetam a concorrência entre portos pode ser dividida em
dois segmentos. O primeiro consiste de artigos, em sua maioria mais antigos, e usa
primordialmente entrevistas com agentes econômicos envolvidos em transações que
requerem transporte marítimo para identificar os critérios usados na seleção de portos ou
empresas de navegação. Alguns dos fatores identificados nesses estudos são valor do frete,
custos portuários, proximidade do porto, tempo em trânsito da carga, confiabilidade,
pontualidade e frequência do serviço de transporte, entre vários outros. Tiwari, Itoh e Doi
(2003) apresentam uma abrangente, embora sucinta, revisão dessa literatura, a qual, em sua
maior parte, usa rankings de variáveis de custo e de serviço para modelar as preferências dos
usuários.
O segundo segmento é formado por artigos mais recentes e é caracterizado pelo uso
de modelos teóricos que procuram explicar o processo de escolha de portos ou empresas de
navegação por parte dos usuários dos serviços portuários, ou seja, donos de carga, empresas
de navegação, e agentes e transitários de carga. Esses modelos teóricos são usados como base
para análises econométricas que estimam os efeitos dos fatores mencionados acima (aqueles
identificados pelo primeiro segmento da literatura).
A técnica econométrica mais utilizada é a conhecida como “modelos de escolha
discreta” (do inglês discrete choice models), que engloba modelos como conditional logit,
multinomial logit e probit, nested logit, e outros. Alguns artigos de destaque nessa literatura
são Anderson, Opaluch, e Grigalunas (2009), Veldman e Buckmann (2003), Blonigen e Wilson
(2006), Tiwari, Itoh e Doi (2003) e Malchow e Kanafani (2004). No que se segue, descrevemos
um modelo básico de logit para escolhas multivariadas que será a base dos nossos estudos da
46
concorrência interportos. Com algumas adaptações, ele pode também ser usado para
investigar a concorrência intraportos.
Considere um agente30 que queira levar seu produto para um comprador localizado
em outro país (estamos descrevendo uma transação de exportação, mas o modelo para uma
transação de importação é muito semelhante). Suponha que haja J portos dentre os quais ele
possa escolher, e que a sua escolha seja baseada na comparação dos custos totais de enviar
sua mercadoria pelos diversos portos. Formalmente, a utilidade (que pode ser interpretada
como o negativo do custo) para o dono da carga n de usar o porto j é dada por ,
onde é a parte da utilidade conhecida pelo pesquisador (à exceção dos parâmetros),
chamada de utilidade representativa, e é a parte desconhecida e que é tratada como uma
variável aleatória independentemente e identicamente distribuída (iid) com distribuição
extremo valor, também conhecida como distribuição de Gumbel.
No modelo conhecido como conditional logit (CL), os regressores variam com as
alternativas, ou seja, eles podem assumir valores diferentes para alternativas diferentes. Nesse
caso, pode-se mostrar que a probabilidade do dono da carga n escolher a alternativa (porto) i é
dada por
,
A utilidade representativa geralmente segue uma equação linear do tipo ,
onde é um vetor de variáveis observáveis relacionadas ao porto j e inclui fatores como
custos portuários, distância do porto à origem ou destino da carga e qualidade dos serviços
portuários, dentre outros. é o vetor de parâmetros a serem estimados. Com essa
especificação, a probabilidade logit31 torna-se
30
Denominamos agente o agente econômico responsável pela tomada de decisão sobre por que porto o
produto será importado ou exportado.
31 Pode-se mostrar que a forma funcional para a probabilidade logit pode ser obtida a partir da
maximização da função de utilidade do agente, assumindo-se que os termos idiossincráticos são
variáveis aleatórias identicamente distribuídas (iid) com distribuição extremo valor. Para maiores
detalhes, vide Train (2009).
nj nj njU V
njV
nj
ni
nj
V
ni V
j
eP
e
T
nj njV x
njx
nj
47
.
Observe que o vetor de regressores (variáveis explicativas) varia com as alternativas.
Um outro tipo de modelo logit multivariado é o chamado multinomial logit (MNL), em
que os regressores não variam com as alternativas. O modelo MNL é obtido quando a utilidade
representativa segue a especificação . Note que agora os regressores não
dependem das alternativas, mas os seus coeficientes dependem. Os regressores relevantes
nesse caso são aqueles que se referem a características dos donos da carga. Para assegurar a
identificação do modelo, é necessário normalizar um dos ’s, o que geralmente significa
igualar a zero todos os seus coeficientes.
É importante entender como os coeficientes dos modelos CL e MNL devem ser
interpretados. Comecemos com o CL. O efeito (próprio) parcial (i.e., quando os valores dos
demais regressors são mantidos fixos) de uma mudança no valor de um regressor da
alternativa i sobre a probabilidade de que essa mesma alternativa seja escolhida é dado por
.
Já o efeito (cruzado) parcial de uma mudança no valor de um regressor da alternativa k
sobre a probabilidade de que a alternativa i seja escolhida é dada por
.
Uma formula mais sucinta que engloba os dois casos é
, (1)
Tni
Tnj
ni
j
eP
e
x
x
njx
T
nj j nV x
j
2 21
TTnjni T T
ni ni
T Tnj nj
lljni
ni ni l
nil
j j
e ee eP
P Px
e e
xxx x
x x
2
,
T Tni nk
Tnj
lni
ni nk l
nkl
j
e ePP P k i
xe
x x
x
nini nik nk l
nkl
PP P
x
48
onde é igual a 1 se e igual a 0 caso contrário.
Conclui-se então que, quando o coeficiente estimado de um regressor para a
alternativa k é positivo, um aumento no valor desse regressor aumenta a probabilidade de que
a alternativa k seja escolhida e reduz a probabilidade de que qualquer outra alternativa seja
escolhida.
Para o modelo MNL o efeito marginal segue a seguinte fórmula:
(2)
onde . Podemos observar que, dado um aumento no valor de um regressor
que assume o mesmo valor para todas as alternativas, digamos o regressor l, o sinal da
resposta da probabilidade de escolha da alternativa i não pode ser determinado apenas a
partir do sinal do coeficiente (no entanto, se para todo , o sinal do
coeficiente determina o sinal do efeito marginal). Por outro lado, como o modelo MNL pode
ser rescrito como um modelo logit binário, os seus coeficientes podem ser interpretados da
mesma maneira que os parâmetros do logit binário, ou seja, com referência a uma categoria
base.
Mais precisamente, no modelo MNL a probabilidade condicional de observar a
alternativa i dado que a alternativa i ou a alternativa k tenha sido observada é
que é a mesma probabilidade de um modelo logit binário com coeficiente . Se a
normalização for feita em relação à primeira alternativa, temos
nik i k
2 2
,
T TT Tj n j ni n i n
T Tj n j n
il jl
j jni
nl
j j
ni il ni nj jl ni il nl
j
e e e eP
xe e
P P P P
x xx x
x x
nl nj jljP
ilil jl j i
Pr ou
,1
Ti n
T Ti n k n
T Ti k n
T Ti k n
nin n
ni nk
Py i y i k
P P
e
e e
e
e
x
x x
x
x
i k
49
e pode ser interpretado da mesma maneira que em um modelo logit binário: um
coeficiente positivo significa que quando o valor do regressor para a alternativa i aumenta, a
chance de que a alternativa i seja escolhida, ao invés da alternativa base, também aumenta.
Do ponto de vista prático, a escolha entre os modelos MNL e CL pode depender da
disponibilidade dos dados para estimação econométrica. Quando houver disponibilidade de
informações sobre regressores (variáveis explicativas) que dependem das alternativas,
podemos utilizar os modelos CL. Por outro lado, quando não estiverem disponíveis
informações específicas para as diferentes alternativas na cesta de escolhas do agente
econômico, podemos utilizar modelos do tipo MNL.
De posse dos efeitos marginais (1) e (2), podemos calcular elasticidades próprias e
cruzadas da probabilidade de escolha de um porto em relação a fatores de custo, qualidade do
serviço, e outros. Por exemplo, podemos calcular o efeito de uma variação de, digamos, 1%
nos custos ou no tempo de espera de uma embarcação no porto de Santos sobre a
participação de mercado do porto de Santos e também de outros portos (desde que, é claro,
disponhamos dos dados necessários).
Essas elasticidades próprias e cruzadas são de grande valia para determinar o nível de
concorrência entre portos. Elasticidades-preço cruzadas positivas entre dois portos, por
exemplo, indicam que os serviços por eles oferecidos são considerados substitutos pelos seus
usuários, o que significa que há concorrência significativa entre os portos. Além disso, as
magnitudes dessas elasticidades podem ser usadas como medidas do grau dessa concorrência.
Vale relembrar também que, sob certas hipóteses, elasticidades podem ser usadas em
conjunto com indicadores de concentração como o HHI para estimar índices de Lerner, que
medem poder de mercado.
Por fim, é importante destacar que os resultados obtidos a partir da aplicação dos
métodos descritos acima serão muito úteis para a elaboração de recomendações de política
portuária. Como explicamos anteriormente, eles nos permitirão quantificar os efeitos dos
principais fatores que afetam a concorrência entre portos e entre terminais. De posse desses
valores, poderemos criar uma lista de medidas a serem adotadas, ordenadas pela magnitude
Pr ou 1 ,1
Ti n
Ti n
n n
ey i y i
e
x
x
i
50
do seu impacto sobre a concorrência. Por último, identificaremos os instrumentos a serem
utilizados para viabilizar tais medidas.
4. Modelos de Análise Multicritério e os Modelos de
Análise de Processos Hierárquicos
Na seção anterior, fizemos uma discussão sobre métodos econométricos, baseados
em modelos de escolha discreta, que vêm sendo empregados em estudos recentes na
literatura, para avaliar os potenciais determinantes na escolha de que portos ou de que
terminais os exportadores ou importadores utilizam-se para movimentar seus produtos. Esses
métodos necessitam de informações disponíveis, geralmente em fontes de dados secundárias,
suficientemente sistematizadas, para que o analista possa montar uma amostra contendo
variáveis explicativas e contendo a variável resposta do modelo econométrico. No caso de
modelos de escolha discreta para estudos de concorrência inter ou intra portos, a amostra
deve ter um conjunto de registros relativos a movimentações de carga; para cada registro, é
importante se conhecer qual porto ou terminal o agente econômico escolheu dentre as
alternativas disponíveis e quais os valores para as potenciais variáveis explicativas
(determinantes da escolha).
Nesta seção discutimos uma metodologia, também encontrada na literatura de análise
de concorrência no setor portuário, para estudar o papel de diferentes determinantes na
escolha do agente econômico em relação a que porto ou terminal utilizar. Essa metodologia,
conhecida como ”Processo de Hierarquia Analítica”, ou AHP (Analytic Hierarchy Process, em
inglês), também pode ser empregada para estudar tanto concorrência entre portos quanto
concorrência intraportos. Diferentemente dos modelos econométricos, a técnica AHP não
necessita de uma base de dados secundária estruturada o suficiente para que seja possível se
construir uma amostra para estimação. Ao invés disso, os dados utilizados na metodologia AHP
podem ser obtidos via pesquisas primárias, coletadas junto aos tomadores de decisão (apesar
de haver variações do AHP que se utilizam também de dados secundários). Por esse motivo, a
metodologia AHP pode ter um papel importante mais especificamente para estudar a
concorrência intraportos, uma vez que fontes de dados secundários para modelos
econométricos intraportos podem ser na mais difíceis de serem obtidas do que no caso de
modelos para estudar concorrência entre portos.
51
4.1. Literatura
A literatura sobre concorrência intraportos não é muito extensa. Ela inclui tanto
relatórios técnicos de instituições como o Banco Mundial, a Comissão Européia e a OCDE
quanto artigos acadêmicos. Um desses relatórios, elaborado pelo Banco Mundial, traz uma
discussão abrangente de fatores que afetam o ambiente de concorrência intra-portos (World
Bank, 2002). Já a Comissão da União Européia enfatiza que a concorrência intraporto, ou seja,
entre os prestadores de um mesmo serviço portuário dentro de determinado porto, está
associada à prestação eficiente dos serviços neste setor de mercado (Commission of the
European Union, 2004, p.3).
Para a OCDE, a avaliação da concorrência intraportos é tão complexa quanto a da
concorrência interportos, pois cada porto enfrenta um conjunto único de pressões
concorrenciais, que dependem principalmente de sua localização geográfica, do seu tamanho
e de sua capacidade de movimentar diferentes cargas (OECD, 2011). Além disso, a OCDE
(2011) menciona a possibilidade da existência de concorrência intra-terminal em situações em
que múltiplos operadores prestam serviços concorrentes dentro do mesmo terminal.
Langen e Pallis (2006) estudaram situações em que dois ou mais operadores de
terminais diferentes, mas localizados dentro do mesmo porto, disputam o mesmo mercado.
Neste caso, o operador do terminal tem jurisdição total sobre uma determinada área do porto
e concorre com outros operadores portuários. Eles discutem os benefícios da competição
intraportos e apresentam condicionantes e recomendações para a introdução desse tipo de
competição. Outros estudos interessantes sobre concorrência intraportos são Kaselimi,
Notteboom, e Saeed (2011), que modelam esse tipo de concorrência com o auxílio do
instrumental de teoria dos jogos, e Kaselimi, Notteboom e Farrell (2010), que associam a
evidência de competitividade à magnitude da escala mínima eficiente32 (minimum efficient
scale, em inglês) de uma atividade portuária.
Por fim, Song e Yeo (2004) sustentam que a avaliação da competitividade no contexto
do setor portuário é uma tarefa multicritério. Na próxima seção exploraremos a proposta
desses autores e explicaremos porque pretendemos adotar a sua metodologia.
32
A escala mínima eficiente é a menor quantidade de produto que minimiza os custos médios de longo
prazo de uma firma.
52
4.2. AHP na concorrência intraportos
A análise da concorrência intraportos é uma tarefa multicritério, ou seja, há vários
critérios distintos que precisam ser levados em consideração para determinar o grau de
concorrência existente. Modelos multicritério são uma ferramenta bastante útil para conduzir
esse tipo de análise, já que facilitam a estruturação do problema e a identificação de seus
principais componentes, além de permitirem a avaliação de soluções alternativas. A partir do
seu emprego, o problema de decisão passa a ser dividido em níveis hierárquicos, o que facilita
sua solução (Gomes, Araya, e Carignano, 2004).
Um desses modelos é o chamado “Processo de Hierarquia Analítica”, ou AHP (Analytic
Hierarchy Process, em inglês), desenvolvido por Saaty (1991) e utilizado por Song e Yeo (2004).
O AHP é um método de auxílio à tomada de decisões multicritério cuja vantagem é a de
formular indicadores objetivos/quantitativos. No caso da avaliação de concorrência
intraportos, o AHP pode ser estruturado da seguinte forma: cada operador portuário
representa uma alternativa; as características associadas à presença de competitividade
intraportos são os critérios de avaliação das alternativas; e o objetivo final da análise é avaliar
a existência de concorrência intraporto (Song e Yeo, 2004).
Mais precisamente, o AHP decompõe o problema de decisão em uma hierarquia de
fatores mais facilmente dimensionáveis e que podem ser analisados independentemente. No
contexto da avaliação intraportos (o que pode incluir concorrência entre terminais ou
concorrência entre operadores), este método pode ser baseado em três etapas analíticas
(Song e Yeo, 2004):
1. Construção de Hierarquias: O problema deve ser dividido em níveis hierárquicos. O
primeiro nível equivale ao propósito geral do problema, no nosso caso a concorrência
intraportos. O segundo nível contém os critérios a serem utilizados para avaliar a
concorrência intraporto. E o terceiro nível lista as alternativas, que, no nosso estudo,
são os operadores portuários ou terminais dentro do porto.
53
2. Definição de Prioridades: Nesta etapa, são distribuídos questionários a profissionais,
pesquisadores e outros indivíduos com conhecimentos especializados na área
portuária para coletar dados que possibilitem a comparação dos critérios. Mais
precisamente, estes indivíduos são convidados a listar os critérios que eles consideram
relevantes para a avaliação da concorrência intraportos. Em seguida, um subgrupo de
especialistas analisa os critérios levantados nos questionários e os reduz a um número
considerado adequado. Esses especialistas então atribuem valores a esses critérios de
acordo com uma escala pré-definida, que por sua vez são usados para comparar as
diversas alternativas. Vale mencionar que nem todos os métodos AHP exigem o uso de
questionários. Existem variações do AHP (como o AHP referenciado) que permitem o
uso de dados secundários.
3. Consistência Lógica: No caso da coleta de dados por meio de questionários, a relação
entre preferências e sua organização lógica pode apresentar inconsistências. O
método AHP permite o cálculo de indicadores para avaliar o grau de consistência das
respostas fornecidas pelos especialistas consultados, como a Razão de Consistência
dos Julgamentos, e o Índice de Consistência (IC).
Como fica claro pela descrição recém apresentada, o AHP converte as opiniões de
especialistas em valores numéricos, os quais são processados e usados para construir
indicadores que permitem a comparação dos diferentes componentes do problema, que no
nosso caso é a avaliação da existência de concorrência intraporto.
Competitividade
Intraporto
...
...
Critério 1 Critério 2 Critério N
Operador 1 Operador 2 Operador M
54
4.3. Variações do AHP
O método AHP Clássico, desenvolvido por Saaty (1980), sofreu alterações e
modificações ao longo dos anos que procuraram adequar o método a situações específicas.
Dentre as variações do método AHP, destacam-se:
1. O método AHP referenciado, desenvolvido por Saaty, Vargas e Wendell (1983), é
uma variação em que uma constante de proporcionalidade é introduzida na
modelagem. Essa constante é resultado da comparação dos valores relativos dos
critérios e sub-critérios. Cada alternativa analisada tem importância relativa
proporcional ao fator de escala, calculado a partir da soma dos valores absolutos
de seus sub-critérios.
2. O método AHP multiplicativo, proposto por Lootsma (1989), não utiliza a escala
linear padrão introduzida por Saaty (1983), mas sim uma escala geométrica
denominada “Escala Natural de Lootsma.” O processo de estimação dos pesos e
índices é o mesmo do AHP Clássico, exceto pela escala utilizada na avaliação das
comparações entre pares de critérios.
3. O método AHP B-G, proposto Belton e Gear (1983), assemelha-se ao método AHP
Referenciado, porém introduz uma nova alternativa em seu modelo matemático, o
que evita a ocorrência de inversão de ordem ou possível inconsistência na
elaboração das comparações.
Avaliaremos, ao longo dos nossos estudos sobre a concorrência intraportos, as
diferentes variações do AHP para então decidir qual melhor se adequa aos nosso propósitos.
4.4. Indicador de competitividade
O conceito de Entropia de Shannon (1948) também pode ser utilizado para a
construção de um indicador de concorrência intraporto. O índice de competitividade
intraporto é definido como:
,
onde é o peso da alternativa (operador) i, . Esse índice varia de menos infinito a
1, sendo que 1 representa a competitividade plena, que ocorre quando todos os operadores
portuários têm o mesmo peso. Já menos infinito corresponde a uma ausência de
1
log
log
M
i iip p
IM
ip 1, ,i M
55
competitividade, quando uma das alternativas tem peso máximo e as demais têm peso igual a
zero. Esse índice pode ser normalizado para que seus valores fiquem restritos a um intervalo
menor, como entre zero e um. Exploraremos diferentes formas de calcular os pesos dos
operadores ao longo do nosso trabalho.
5. Análise Financeira da Concorrência no Setor
Portuário
O módulo 6 do Port Reform Toolkit – Port Regulation Module, do Banco Mundial,
propõe um modelo multicritério para avaliar o grau de competitividade de sistemas portuários
(World Bank, 2007). O nível de competitividade dos portos de uma dada hinterlândia, segundo
esse modelo, deveria ser analisado sob quatro abordagens distintas, mas inter-relacionadas: (i)
portos alternativos disponíveis para o usuário; (ii) desempenho operacional do porto, avaliado
pelo grau de congestionamento dos navios; (iii) comparação das estruturas de custos intra e
inter-portos; e (iv) nível de lucratividade do porto.
Kent (2004) utiliza o modelo do Banco Mundial para desenvolver critérios que possam
servir de orientação a reguladores de setores portuários interessados em medidas de
promoção da competição. Ele classifica os portos em pequenos (1 a 3 berços), médios (4 a 12
berços), e grandes (13 a 22 berços), e propõe uma tipologia do tipo Ambiente-Diagnóstico-
Solução. Mais precisamente, ele postula que as várias combinações possíveis entre o ambiente
portuário (tamanho e volume de carga movimentado) e a abordagem multicritério
(diagnóstico do grau de competitividade) sinalizam as medidas operacionais ou regulatórias
(soluções) a serem adotadas para promover a competição.
Kent (2004) atribui pesos diferentes, segundo o grau de importância, aos quatro
elementos propostos no toolkit do Banco Mundial: (i) alternativas disponíveis de portos para
os usuários – 60%; (ii) performance operacional – 10%; (iii) comparação de estrutura de custos
– 20%; e (iv) lucratividade – 10%. Quanto ao último critério de avaliação (lucratividade), a idéia
é a de que se um porto estiver operando com lucratividade acima do normal, ele pode praticar
preços acima do custo marginal de suas operações, o que pode ser um sinal de concentração e
de baixa concorrência no setor. Como é difícil avaliar objetivamente este critério, dada a
dificuldade de computar o custo marginal de cada porto, geralmente utilizam-se proxies para a
lucratividade. Exemplos são indicadores baseados em informações agregadas fornecidas pela
contabilidade das empresas, como o Lucro Residual e o ROI – retorno sobre o investimento.
56
A seguir apresentaremos em maiores detalhes os conceitos de lucro residual e retorno
sobre o investimento, bem como as formas de calculá-los. Esses indicadores serão utilizados
em nossos estudos sobre a possível existência de poder de mercado nas atividades portuárias,
o que, por sua vez, é fundamental para a avaliação do grau de concorrência nesses mercados.
5.1. Lucro Residual
O lucro residual, também referido como lucro econômico ou EVA – Economic Value
Added, é o lucro que excede a remuneração desejada do capital. Por essa razão o lucro
residual é também chamado de lucro anormal, pois a obtenção continuada de lucro em
excesso ao desejado indica uma anomalia de mercado, comum em situações de monopólio ou
oligopólio, em que um dado mercado é dominado por uma ou por poucas empresas. Em
qualquer dos casos, pode haver uma redução da competição que leva a prejuízos para os
consumidores, pois estes teriam que pagar preços mais altos para adquirir os produtos e
serviços ofertados por essas empresas.
A taxa de retorno desejada para o investimento é formada por duas parcelas: (i) taxa
livre de risco; e (ii) prêmio por aplicar o capital em um investimento de risco. A taxa livre de
risco é aquela que o investidor obteria aplicando seus recursos em ativos de baixíssimo risco,
por exemplo em títulos do tesouro nacional ou em caderneta de poupança. O prêmio de risco
é específico de cada tipo de atividade econômica, considerando-se a diversificação de clientes,
a existência ou não de mercado cativo, contratos de venda já firmados etc.
Como afirmamos anteriormente, o lucro residual (ou anormal) dos terminais
portuários será um dos indicadores que utilizaremos para aferir se há concorrência nesse
segmento. Para tanto, serão apurados os lucros anuais de cada terminal, de 2008 a 2012. Se
constatarmos a existência de lucros anormais continuados em algum terminal, isto poderá ser
um indício de poder de mercado, sinalizando concentração de mercado e, consequentemente,
baixo nível de concorrência na hinterlândia servida pelo terminal. Um terminal tem poder de
mercado quando ele é capaz de ofertar seus serviços a preços acima dos níveis competitivos. O
poder de mercado só pode existir quando a demanda for relativamente inelástica, isto é,
quando o usuário não dispuser de alternativas economicamente viáveis para substituir o
produto ou serviço que lhe é ofertado.
O sistema de informação contábil não considera a remuneração do capital próprio no
cálculo do lucro. Este contempla apenas o custo do capital de terceiros. Assim, será necessário
calcular a taxa de retorno desejada para cada terminal, arrendado e privativo, que integrar a
57
amostra do estudo. Serão coletadas informações anuais de balanço e demonstração do
resultado das arrendatárias e autorizadas dos últimos 5 anos, e o lucro residual de cada
terminal será calculado conforme equação abaixo.
,
onde:
= lucro anormal do terminal i, no ano t;
= lucro contábil do terminal i, no ano t;
= patrimônio líquido do terminal i, no ano t-1;
ri = taxa de retorno, ajustada ao risco, do terminal i, no ano t.
Para a determinação da taxa de retorno ajustada ao risco, ri, será utilizado o modelo
CAPM – Capital Asset Pricing Model, conforme a especificação utilizada no trabalho de
Coutinho e Oliveira (2002):
( ) ,
onde:
ri = taxa de retorno, ajustada ao risco, do terminal i;
rf = taxa livre de risco;
i = beta (risco específico) do terminal i;
rm = retorno médio do mercado;
risco Brasil = risco do país.
No trabalho de Coutinho e Oliveira (2002), o risco Brasil foi introduzido no modelo
CAPM porque os autores preferiram utilizar a remuneração das Treasuries de 30 anos emitidas
pelo governo americano como taxa livre de risco. Em consequência, houve a adição da parcela
“risco Brasil” no modelo CAPM clássico, definida como a diferença entre as taxas médias de
remuneração de longo prazo (30 anos e 20 anos, respectivamente) entre os títulos de tesouro
brasileiro (C-bond) e americano (Treasury bond).
5.2. ROI - Retorno sobre o Investimento
O ROI – Retorno sobre o Investimento, é uma forma indireta de avaliar se há indícios
de lucratividade anormal por parte de um terminal ou de um grupo de terminais. O ROI mede
a relação entre o lucro operacional e os ativos operacionais. Seu uso traz a vantagem de
desconsiderar eventos extraordinários e resultados financeiros e de participações societárias,
58
estranhos ao negócio portuário, que podem estar poluindo a informação do lucro líquido. O
lucro operacional é também conhecido pela sigla em inglês EBIT = Earnings Before Interest and
Taxes. O interest, nessa expressão, contempla não somente os juros decorrentes de aplicações
financeiras em bancos, mas também os rendimentos auferidos nos investimentos em títulos
de propriedade (ações) de outras empresas, o que pode ser comum, por exemplo, nos grandes
grupos empresariais que controlam os terminais de contêineres.
O cálculo do ROI será feito da seguinte forma, para a amostra de terminais
selecionados:
onde:
ROIi,t = retorno sobre o investimento, do terminal i, no período t;
AOMi,t = ativos operacionais médios, do terminal i, no período t. Serão excluídos, no cálculo de
AOM, os ativos referente a investimentos em outras empresas.
LOi,t = lucro operacional, do terminal i, no período t.
Será construída uma parametrização, com apoio na literatura e adaptada para a
realidade brasileira, de faixas de ROI que indiquem baixa, média e alta competividade.
6. Estudo das Cadeias Produtivas dentro do Porto
É fácil observar que a prestação de serviços portuários está associada a uma ampla
gama de processos e atividades desenvolvidos no âmbito do porto. Dependendo do porto, a
oferta desses serviços pode requerer desde processos relativamente simples até sistemas com
alto grau de complexidade operacional, organizacional, gerencial e regulatória.
Um porto é um sistema complexo, constituído por uma grande variedade de
componentes ou elementos que têm funções múltiplas e comportamentos variados e
apresentam inter-relações operacionais, organizacionais e institucionais. Sendo assim, um
estudo aprofundado do funcionamento desse sistema requer abordagens que transitam entre
a pluri, a inter e a transdisciplinaridade.
A abordagem pluridisciplinar sugere que um problema seja estudado sob óticas
diversas, ou seja, de várias disciplinas. Por exemplo, a análise econômica do sistema produtivo
59
e logístico de um porto permite a otimização matemática dos fluxos físicos dentro do porto,
assim como daqueles fluxos que ocorrem a montante e a jusante. Por outro lado, análises
sociológicas e administrativas que levem em conta as formas de gestão para organizar o
sistema podem melhorar a eficiência do porto na agregação de valor.
Na abordagem interdisciplinar ocorre um intercâmbio de conceitos, conhecimentos e
métodos entre as disciplinas (Jantsch e Bianchetti, 1999). O objetivo é a “transferência de
métodos de uma disciplina para outra” (Nicolescu, 2005). Já na abordagem transdisciplinar,
pode-se dizer, de maneira simplificada, que há uma integração de disciplinas que permite
estudar o problema de uma forma mais ampla, contemplando seus vários níveis de
complexidade e os diversos objetivos a serem atingido (Pombo, 2006).
O uso dessas abordagens na solução de problemas reais requer um método que
possibilite a integração das diversas disciplinas relevantes. Muitos autores (Pombo, 2006;
Bruce et al., 2004; Landry e Banville, 2000) acreditam que a abordagem sistêmica é esse
“caminho metodológico” para abordar a complexidade organizada, descrevê-la e destacar a
interdependência dos elementos de um sistema (Massa, 2002).
Sistemas que consistem de diversas cadeias produtivas interligadas são candidatos
naturais para a aplicação dessas abordagens. Segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas
Avançadas – IPEA, “cadeia produtiva é o conjunto articulado de atividades/operações
econômicas, técnicas, comerciais e logísticas, das quais resulta um produto ou serviço final; ou,
ainda, a sucessão das relações fornecedor-cliente, estabelecidas em todas as operações de
produção e comercialização necessárias à transformação de insumos em produtos ou serviços,
usados com satisfação pelo cliente final.” Resta evidente que cada serviço final oferecido no
âmbito de um porto pode ser considerado uma cadeia produtiva.
Visto como um sistema de cadeias produtivas, um porto deve ter como um de seus
objetivos principais harmonizar os elementos desse sistema, minimizando dessa forma as suas
perdas. Essas perdas originam-se, na maioria das vezes, na transferência ou transmissão de
informações, durante a execução dos processos, entre os diversos agentes e clientes que
atuam nas cadeias, principalmente nas interfaces críticas. Rummler e Brache (1992), por
exemplo, afirmam que “os maiores desperdícios se concentram exatamente nas interfaces
funcionais, ou seja, nos pontos em que o ‘bastão’ é passado de um departamento para outro”.
A análise de cadeias produtivas deve considerar também a existência de diferentes
ambientes institucionais, organizacionais e empresariais. Para Nascimento (1999), a melhoria
60
dos processos organizacionais é normalmente gerada a partir da melhoria dos processos de
fluxo de materiais e informações. Segundo o mesmo autor, à medida que são realizadas
melhorias no fluxo de informações, promovem-se melhorias no processo como um todo.
Em face do exposto acima, neste trabalho planejamos empregar a técnica de
mapeamento do fluxo de processos para diagnosticar os fluxos de informações entre os
elementos das cadeias produtivas presentes no ambiente portuário, e então fazer
recomendações que viabilizem a execução das atividades de um modo eficaz e eficiente. O
mapeamento de processo é uma ferramenta de visualização completa e que permite a
compreensão das atividades executadas em um processo, assim como da inter-relação entre
elas e o processo. Através do mapeamento torna-se mais simples determinar onde e como
melhorar o processo.
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