ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL W423

Arguente: Governador do Estado da Bahia

Arguidos: Prefeito e Câmara Municipal

Relator: Ministro Dias Toffoli

ReKime dos Por/os, Ar/iKo 77, inciso 1'11,alínea "a ", da Lei n" 924/15 do Município de C({/uleias/BA, Disposi/i\'(} impuKnado ljue im/i/ui área de preservaçtio ambien/al denlro da Zona Especial I'or/uária Consolidada- (ZEI'C),ljue compreende asprincípaís atividades do Por/o de AralU Candeias/BA, Norma municipalljue mio se Iimi/a a

dispor sobre polí/ica urbana ou ljues/tio rela/inl ao meio ambienle, invadíndo a competência prinl/inl da

alinea 22, inciso X: e óO, ,lI' 4", inciso 1. da Cons/i/uiçtio, Maniles/açtio pela procedência do pedidofimnulado pelo ({/'Kuen/e,

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

A Advogada-Geral da União vem, em atenção ao despacho proferido

pelo Ministro Relator Dias Toffoli, manifestar-se quanto à presente arguição de

descumprimento de preceito fundamental.

Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental,

com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado da Bahia,

tendo por objeto o artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO924, de 11 de maio

de 2015, do Município de Candeias/BA, que "dispõe sobre a política urban(/ do

Município, institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal do Município

de Candeias e dá outras provídências", Eis, em destaque, o teor da norma

questionada:

"Art. 77. () zoneame/1/O industrial demarca os seglli/1/es tipos de zonas:

VII - Zona Especial PortulÍria Consolidada - (ZEPC): Zona consolidada pelas principais atividades do Porto de Aratll Candeias. sohre a lfllal esttlo instalados os terminais de granéis Ihlllidos. srilidos e produtos gasosos. além do terminal da Ford e da GDK. considerando 'Iue: a) nesta zona, deverá ser preserl'llda a integridade amhiental da c/ulI/uula 'Prainha '. já incorporada ao contexto cultural e de lazer. e cOlISo/idada como balneário da reghio."

o requerente alega, em síntese, que a norma municipal questionada,

a pretexto de legislar sobre política urbana, teria disciplinado tema referente ao

regime dos portos, que é de competência privativa da União (artigo 21, inciso XII,

alínea ':f'; e 22, inciso X, da Carta da República), Menciona, ainda, que referida

norma obstaculizaria o funcionamento do Porto Organizado de Aratu, inserido na

Zona Especial Portuária Consolidada - (ZEPC), bem como o desenvolvimento

das atividades pOl1uárias na região.

Desse modo, afirma que haveria ofensa "aos preceitos/imdamentais

relativos ao princípio/ederativo consubstanciado nos arts, 1°, 18, 21. inciso XII.

alínea 22. inciso X e 60.

de promoção do desenvolvimento economlco e redução das desigualdades

SOCiaiSe regionais, a teor dos incisos 1/ e 1/1 do art. 3° e 170. inciso VI/,

constituindo, ainda, um grave risco ao direito à vida e à saúde, abrigados pelo

arts. 5° e 6°. da Constituição Federaf'1 (fl. 09 da petição inicial).

Afirma que a competência da União para dispor sobre a matéria fora

devidamente exercida com a promulgação da Lei nO 12.815/13, que defere a autoridade

portuária legitimidade para elaborar o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do

Porto, que de,ve ser submetido à aprovação da Secretaria dos

"..1r'. /8. A organi;açiio político-administra/irll da República Federativa do Brasil compreende ti Unitlo, osEstados. () Distrito Federal e os Municípios. Iodos autânomos, nos lermos desta COJ1sfiluir;iio,"

"Ar'. 21. Compele à UI7i£io: ( ...)

( ...) .I) os portos marítimos . .fluviais e laclf.\"tres:"

"Ar/. 11. Compele prinllil'llmente ir Unhio legislar sohre: (...) X - regime dos portos, nm'egaçtio lacuslre,.llurial, marilima, aérea e aeroespacial:"

( ...) .,"-r - Ntio serú o~ieto de deliheraçiJo a propw;[a de emenda lendente a abolir: 1- a/ormafederativa de ESlado;"

"Ar/, JO Co"slilllem o~ieli\'(),\'.limdamel11ais da Repúhlica Federalh'a do Brasil: (...) /I - ~aranlir o desenl'oll'imenlo nacional; /11- erradicar a pobre:a e a marginali:w;tio e redu:ir as desigualdades sociais e regionais; ..

"Arl, 170, A ordem econômica, fundada na ralori:açtio do trahalho humano e na Iirre inicialil'a, tem por .fim assegurar a lodos existência digna, conjórme os ditames dajusliça social, ohser •.ados os seguinles principio,\':

"Arl. 5" Todos SclOiguais peranle (.J lei. sem dislinç'clo de qualqut!!' lwlltre:a, garantindo-se aos hrasileiros e aos eSlrangeiros residentes 110País a inviolahilidade do direilO li l'ida, li liberdade, ti igualdade, ti segllran~'a à propriedade. nos lermo,\' seguinles:"

Ar!. 6° StlO direi/os sociais a educ£u;lio. a saúde, a alimenlaçclo, o IrahalllO. a moradia, o transpor/e, o la:er, segurança. a pre\'idl!ncia social, a pro/e~'clo li ma/erl1idade e ti iI~/iil1cia,a assis/I!IU...'iaaos desamparados, na.fiwma deSIa Cons/illliçiio," A DI'F ,," DJ. Rei. ,I/ill. Dius Toiloli 3

Portos da Presidência da República. Nesse contexto, sustenta que a lei municipal

atacada nào poderia delimitar área de preservação ambiental dentro da zona portuária

em comento, sob pena de causar impactos sobre os respectivos termos de concessão

e de exploração.

o autor aduz, outrossim, que a violação aos princípios da promoçào

do desenvolvimento econômico e da redução das desigualdades regionais e

sociais, previstos nos artigos 3°, incisos 11 e 111; e 170 da Constituição Federal,

decorreria do entrave imposto pela disposição questionada ao devido funcionamento

das atividades portuárias.

o arguente menCIOna, também, que "a área qualUicada pela lei

municipal já está integrada à Jtividade portuária e, como tal, sujeita às políticas

da manutenção e expansão da ÍI?fraestrutura portuária. necessárias para o

desenvolvimento industrial e, consequentemente. para o desenvolvimento regional"

(fl. 13 da petição inicial), o que impediria que n0n11a municipal regulamentasse a

utilização da referida área, ainda que sob as vestes de proteção ao meio ambiente.

Argumenta, ademais, que o dispositivo sob invectiva contrariaria os

artigos 5° e 6° da Lei Maior, porquanto "descumpre os imperativos de proteção à

vida e à saúde. eis que. ao qualificar indevidamente como área de proteção

ambiental e balneário. autorizaria indevidamente o acesso de populares a área

de alto risco. que não pode e nem deve serjrequentada e é de acesso restrito" (n.

14 da petição inicial).

Diante disso, o autor requer a concessão de medida cautelar para

suspender os efeitos do artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO 924/15 e, 110

AD/'F lI"n3, Rei. Mil1. Dias Ta/Toli

mérito, a procedência do pedido para que seja declarada a inconstitucionalidade

do referido dispositivo.

o processo foi distribuído ao Ministro Dias Toffoli, que, por

aplicação analógica do artigo 12 da Lei nO 9.868/99, requisitou informações às

autoridades requeridas, bem como determinou a oitiva da Advogada-Geral da

União e do Procurador-Geral da República.

o Prefeito e a Câmara Municipal de Candeias/BA, contudo, não

apresentaram as informações solicitadas no prazo legal.

Na sequência, vieram os autos para a manifestação da Advogada-

Geral da União.

Conforme relatado, o arguente alega que a norma questionada, ao

instituir área de preservação ambiental nos limites da Zona Especial POt1uária

Consolidada - (ZEPC), usurparia a competência privativa da União para legislar

sobre o regime dos portos (m1igo 21, inciso XII, alínea e 22, inciso X, da

Carta da República), ofendendo, ainda, o disposto nos artígos 1°, caplIt; 3°, incisos

11e IIl; 5°, 6°; 18; 60, 4°, inciso I; e 170, inciso da Lei Maior.

É cediço que a Constituição Federal, por meio de seus artigos 21 a 24, traça

o sistema de repartição de competências legislativas e administrativas das unidades

políticas, conformando o núcleo2 do federalismo brasileiro (m1igos 1°,

2 Conforme aponta José Afonso da Silva. "na leoria do/ederalisl11o (.'osfUma-.H! di=er que li repor/içtio de poderes autônomos conslillli () núcleo do conceito de Estado Federal. 'Poderes', aí. sign{lic(f a porçao de matérias {lfU! ti

A DI'F ,," ./13. Rei. ,llil1. Dias Tol/áli 5

caplll; 18, captlf; e 60, S 4°, inciso I, da Carta Magna). Na ordem constitucional

instaurada em 1988, esse sistema de repartição de atribuições firmou-se em

conformidade com o princípio geral da predominância do interesse, tendo sido

conferidas à União as matérias e circunstâncias de interesse geral; aos Estados-

membros, as de interesse regional; e, aos Municípios, as de interesse local.

É nesse contexto que o artigo 22, inciso X, da Carta da República

atribui à União competência para legislar, privativamente, sobre regime dos

portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial. É a redação do

referido dispositivo constitucional:

"Art. 22. Compete primtimmente à Uniüo legislar sohre: (...) X - regime dos portos. navegaçâo lacustre . .fluvial. maritima. aérea e aeroe.\pacial:" (grifou-se).

A par da referida regra de competência legislativa, o artigo 2\, inciso XII,

alínea ':1', da Constituição Federal define as diretrizes para a estruturação do regime dos

p0l10S, fixando a autoridade da União para explorar, diretamente ou

mediante autorização, concessão ou permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres.

Confira-se, a propósito, o teor do artigo 21, inciso XII, alínea '~f',da Carta, in

verbis:

"Art. 21. Compete à Uniüo:

perl11isstlo: (...) .f) os portos marítimos.flul'iais e lacustres;" (grifou-se).

COl1.'ililUiçiio tlisfrihui eu/rI! as I!midades alt1únomas e qUI! po.\"som a compor seu campo dI! tlruuçiio gorernoml.!11lal, suas úreas de compefl.;ncio". SILV A. José Afonso da. Comentário contextual li Constituição. 6" cd .. São Paulo: Malheiros. 2009. p. 260. ADPFI/"~23. Rei. ,\/il/. Dia.' T,!ffoli 6

Nesses termos, compete à União legislar sobre o regime dos portos,

estabelecendo a disciplina aplicável à sua exploração e administração, bem como às

operações e instalações portuárias.

A respeito do assunto, registre-se que a competência legislativa da

União acerca da matéria foi exercida, especialmente, através da edição da Lei n°

12.815/13, que "dispõe sobre a exploração direta e indireta pela UniZíode portos

e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores

portuários", e do Decreto nO 8.033/13, que "regulamenta o disposto na Lei n°

12.815. de 5 de junho de 2013. e as demais disposições legais que regulam a

exploração de portos organizados e de instalações portuárias" 3.

No entanto, em que pese a objetividade das regras vertidas nos

artigos 21, inciso XII, alínea "/'; e 22, inciso X, da Constituição, o Município de

Candeias/BA editou norma que interfere no regime do porto respectivo,

imiscuindo-se não só no domínio normativo reservado ao ente central, como nos

atos de outorga da atividade exploratória a terceiros.

Com efeito, o artigo 77, inciso VII, alínea "a", da Lei n° 924/15

estabelece o dever de preservação ambiental da área denominada de "Prainha",

localizada nos limites da Zona Especial Portuária Consolidada - (ZEPC),

afetando, por certo, a exploração das atividades p0l1uárias na região.

J Registre-se que. até a superveniência da'Lei nO 12.815/13. a matéria era regulada pela Medida Provisória nO 595/12 e. anterionncntc. pela Lei nO 8.630/93 ("Lei do,\' Portos"). Sobre o tema. merecem destaque. ainda. osseguintes diplomas federais: Lei n° 10.233/0 I. que "disp(ie sohre I'l!esfrulUraçiio dos transportes aqlHl\"iúrio t!

ferreslrl!. cria o Conselho Nacional de !nteRraçcio de Políticas de Transporte. a AK(;ncia Nacional de Transportes Terrestres, Agência Naciona! de Transportes A(IU£ll'iúriose o Departamemo Naciona! de !J!/hl-Eslrulura de 7hmsp0rles. e dá oUlras providJl1cias"; Lei n° 11.518/07, que "acresce e allera disposilh'os das Ld'i 11'\ !O.683. de]8 de maio de ](}{)J. 10.]33, de dejlln/1O de ]OO!, 10.893. de 13 dejlllho de ]00-1, j.917. de lO de setemhro de 1973. 11.-Ij7, de 16 de março de ]007. e 8.630. de]j delel'ereiro de 1993. para criar a St!cl'f.!tariaEspecialde fortos. e dú oUlras prOl'idJl1d£l.\''';Resolução n° 2240/11- ANTAQ, que "aprOl'a a norma que regula a explorm;üo de úreas e il1s1alaçi'iesporllfúrius sob gesllio das adminislrarl1es portuúrias no úl1INlo dos portos

.

De acordo com a petição inicial, a instituição da referida área de preservação

ambiental gera impactos no funcionamento regular das indústrias do Polo Petroquímico

de Camaçari, uma vez que "o terminal afetado éjustamente o que recebe e transporta

a nafta. o TEGAL (Terminal de Gases Liquefeitos do Porto de Aratu). tanto para

a,primeira transformação em produtos derivados.

que seguem pelos dutos para o Pala Petroquímico de Camaçari. como para transporte

direto. sem qualquer possibilidade de estocagem. tanto por motivos de segurança.

quanto técnicos" (/l. 02 da petição inicial).

Nesses termos, é induvidoso que a norma municipal hostilizada não

se limita a disciplinar o mero uso e ordenamento do solo do Município de

Candeias/BA, mas invade a seara de competência legislativa privativa da União,

a quem cabe disciplinar o regime dos portos, notadamente as instalações e

operações portuárias, em mani festo descompasso com os artigos 1°, caput; 18,

caput; 21, inciso XII, alínea '~f'; 22, inciso X; e 60, S 4°, inciso I, da Constituição

Federal.

Sobre o tema, ressalte-se que esse Supremo Tribunal Federal já

declarou a inconstitucionalidade formal de lei estadual que estabelecia vedação

ao cultivo, à manipulação, à importação, à industrialização e à comercialização de

organismos geneticamente modificados, por violação ao artigo 22, inciso X, da

Constituição (competência privativa da União para legislar sobre o regime dos

portos), dentre outras normas constitucionais. Veja-se:

"Açào Dire/a de Incol7S/i/ucionalidade ajuizada contra a lei estadual paranaense de n" 1-/. 162. de 27 de ou/ubra de 2()O3. /file estabelece \'edaçlio ao cul/i\'(}. amallipulaçlio, a importaçlio. a indus/rializaçào e a comercialização de orgallismo.\' gelleticamellte mod(ficados. 2. Alegada \'iolaçào aos seguin/es di.\jJosi/il'lJS cOl7Stitllci(J/1ais:art. 1": art. 22. inci."os I. VII. X e XI: ar/, 2-/. I e VI: ar/o 25 e ar/. 170. caput. inciso IV e parâgra(i' único. 3. Ofell.wl à competêllcia pri\'{/ti\'{/ da

Unilio e das normas constitucionais relatil'as IIS matérias de competência legislativa concorrel1/e. -I. Açao Julgada Procedel1/e. ,. (ADI n° 3035. Relator: Ministro Gilmar Mcndcs. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento em 06/04/2005. Publicação em 14/10/2005: grifou-sc),

Recentemente, essa Suprema Corte ratificou seu posicionamento

anterior ao deferir medida cautelar para suspender os efeitos de lei municipal que

restringira as atividades portuárias no Porto de Santos/SP, por violação

competência da União para dispor sobre o regime dos portos e para explorar,

diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, as atividades

portuárias, Confira-se:

OOARGUIÇ,.fO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - CAUTELAR - REFERENDO - AGRA/'O REGIMENTAL - INADEQUAÇ,.fU A simples circunstância de o ato

.ficar sujeiro a referendo afilsta a adequaçao do ag/'{/I'() regimel1/al. devendo a minuta ser tomada como memorial. Precedel1/e: Medida Cautelar na Açao Direta de Inconstitucionalidade n" 3. 626/MA. de minha relatoria. julgada em 3 de maio de 2007. ARGUIÇ,.[O DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMEN7~IL - PODER DE CA UTELA - REFERENDO. Uma \'e:::presel1/es a rele\'(íncia do

pedido.fórmulado e o risco de manter-se com plena eficácia o quadro. imp;k-se. estamlo o 7/'ihunal em recesso. ou verijicmlo o curso de férias coletivas. a apreciaç'ao do pleito de conce.\',,,70de liminar pelo Presiden/e, suhmetendo-se () jJJ'ol1uncialJle17/o (/0 C()le~i(/do 11(1

ahertu/'{/ dos trahalhos. SERVIÇOS PORTUIÍRIOS E REGIJIE DOS'PORTOS - ARTIGOS 21. INCISO XJJ. ALÍNEA F', E 22, INCISO X DA CARTA DA REPÚBLICA - COMPETI~NCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DA UN!JfO - LEI MUNICJI'AL RESTRITIVA - VJOLAÇ,.fO DE PRECEITO FUNDAMENTAL P,JCTO FEDERA TlI'U De inicio. surge contrário ao preceito fllllllamell1aI da Federaçlio lei municipal restritim de operaç(ies comerciais em área portuária ante a competência da Unilio para, pri""timmente, legislar sobre o regime dos portos e e,\]Jlorar, diretamente ou mediante all1orizaçlio, conce.ulio ou perlllisslio, tais atividades. Liminar referendada ... (ADPF n° 316 Me-ReI: Rclator: Ministro Marco Aurélio. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamcnto em 25109/20 I4. Puhlicação em 01/12/2014).

ADPF Rei. i\fil1. Dias T(dfo/i 9

Note-se que referido julgado alinha-se ao entendimento pacífico

dessa Corte Suprema no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e

municipais que tenham como objeto matéria de competência legislativa privativa

da União. Acerca do tema, confira-se a decisão proferida nos autos da Ação Direta

de Inconstitucionalidade n° 3080, que bem ilustra a questão:

ri

(ADI n° 3080. Relatora: Ministra ElIen Gracie. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Julgamento em Publicação em

Ressalte-se, por fim, que a competência comum conferida às

unidades federadas para a proteção do meio ambiente e o combate à poluição

(artigo 23, inciso VI, da Constituição) não autoriza o Município, em cujo território

se localiza a área do porto organizado, a interferir na exploração da respectiva

atividade pela União.

Destarte, constata-se a inconstitucionalidade do artigo 77, inciso VII,

alínea "a", da Lei nO 924/15 do Município de Candeias/BA, por afronta aos

A Df'F ,," ~23.Rei. Alill. Dias Talfali 10

preceitos fundamentais contidos nos artigos 1°, caplIt; 18, caplIt; 2 I, inciso XII,

alinea ':f'; 22, inciso X; e 60, S 4°, inciso I, da Constituição Federal.

Cumpre destacar, ~inda, o entendimento consolidado dessa Suprema

Corte - e reafirmado no julgamento da questão de ordem na Ação Direta de

Inconstitucionalidade nO39 I6, Relator Ministro Eros Grau, Dl de 19. I 0.2009; da

medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 4843, Relator

Ministro Celso de Mello, Dl de 03.02.2014; da Ação Direta de

Inconstitucionalidade nO35 I, Relator Ministro Marco Aurélio, Dl de 05.08.20 I4;

e da Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 119, Relator Ministro Dias Toffoli,

Dl de 28.03.2014 - no sentido da autonomia da Advogada-Geral da União para

se contrapor à constitucionalidade das normas submetidas ao seu exame, na

jurisdição concentrada de constitucionalidade, notadamente quando houver

precedente no mesmo sentido.

1II - CONCLUSÃO

Por todo o exposto, a Advogado-Geral da União manifesta-se pela procedência

do pedido formulado pelo arguente, devendo ser declarada a inconstitucionalidade do artigo

77, inciso VII, alínea "a", da Lei nO924, de I I de maio de 2015, do Município de

Candeias/BA.

São essas, Excelentissimo Senhor Relator, as considerações que se

tem a fazer em face do artigo 103, S 3°, da Constituição Federal, cuja juntada aos

autos ora se requer, e tendo em vista a orientação fixada na interpretação do

referido dispositivo nas ADI(s) n° J.616/PE e 2.101/MS, Relator Ministro

Maurício Corrêa, Dl de 24.08.200 I e 15. I 0.200 1, respectivamente, e na ADIIQO

ADPF ,," .J23. Rei. .\/il1. Dias To/fi>!;

nO3.916/0F, Relator Ministro Eros Grau, OJ de 19.10.2009.

Brasília,13de dezembro de 2016.

Advogada-Geral da União

ISAoodA~~UOA Advogada da União

Secretária-Geral de Contencioso

Advogada da União

ADPF nO -/23. Rei. Mil1. Dias T~ffoli 12

CARTAXO DE ARRUDA:61648639372

ISADORA MARIA BELEM ROCHA Assinado de forma digital por ISADORA MARIA BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372 DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Caixa Economica Federal, ou=AC CAIXA PF v2,

cn=ISADORA MARIA BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372 Dados: 2016.12.13 17:36:28 -02'00'