Regulacao de Servicos Publicos

REGULAO de Servios Pblicos e Controle Externo

Tribunal de Contas da Unio

Ministros

Walton Alencar Rodrigues, PresidenteUbiratan Aguiar, Vice-Presidente

Marcos Vinicios VilaaValmir Campelo

Guilherme PalmeiraBenjamin ZymlerAugusto NardesAroldo Cedraz

Raimundo Carreiro

Auditores

Augusto Sherman CavalcantiMarcos Bemquerer CostaAndr Lus de Carvalho

Ministrio Pblico

Lucas Rocha Furtado, Procurador-GeralPaulo Soares Bugarin, Subprocurador-GeralMaria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

Marinus Eduardo de Vries Marsico, ProcuradorCristina Machado da Costa e Silva, Procuradora

Jlio Marcelo de Oliveira, ProcuradorSrgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Repblica Federativa do Brasil

REGULAO DE SERVIOS PBLICOS

E CONTROLE EXTERNO

Braslia, 2008

_Livro_Sefid_PGCE.indb 1 24/9/2008 16:41:38

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Copyright 2008, Tribunal de Contas da UnioImpresso no Brasil / Printed in Brazil

Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

www.tcu.gov.br

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Regulao de servios pblicos e controle externo / Tribunal de Contas da Unio. Braslia : TCU, Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao, 2008.

496 p.

1. Controle externo - Brasil. 2. Servios pblicos regulao -

Brasil I. Ttulo.


APRESENTAO

Esta publicao representa muito mais do que mera coletnea de trabalhos acadmicos seletos, elaborados por servidores do Tribunal de Contas da Unio. bem mais do que isso. A obra reflete o srio esforo institucional, investido, ao longo dos anos, na formao de capacidades; o indeclinvel compromisso do TCU em buscar cada vez mais a excelncia, em todas as suas reas de atuao, no desempenho de sua misso constitucional de assegurar a aplicao dos recursos pblicos, de maneira efetiva e regular, em benefcio da sociedade.

Os trabalhos esto em consonncia com o novo paradigma estabelecido pelas mudanas constitucionais que levaram reformulao do modo de atuao do Estado Brasileiro. Ampliaram-se as possibilidades de prestao de servios pblicos por entidades privadas, muitas vezes em ambiente concorrencial, com relevo para os entes estatais novos, criados para regular a prestao desses servios, at ento, em grande parte, submetidos a regime de monoplio estatal.

A diversidade e a complexidade da nova realidade levaram o Tribunal de Contas da Unio a acompanhar a correo, a legalidade e a economicidade dos processos de privatizao e de outorga de servios pblicos, bem assim a fiscalizar a correta execuo dos contratos de concesso e a prpria atuao das entidades reguladoras, o que tornou evidente a necessidade de alto nvel de especializao tcnica das equipes e de especial esforo na capacitao de pessoas.

Esse esforo, porm, no se deve limitar ao mbito interno do TCU, nem pode esgotar-se na aquisio de ttulos ou elaboraes de obras acadmicas. de mister abrir o dilogo com a sociedade civil, com o Parlamento, com todos os interessados, para que sejam submetidas a debate as grandes questes enfrentadas, a todo o tempo, pela atividade de controle externo.

O principal desafio discutir os meios e as possibilidades da ao fiscalizadora dos Tribunais de Contas, diante da nova concepo e atuao do Estado, dessa nova forma de buscar a realizao das finalidades pblicas, dessa particular forma com que se d a atuao das entidades reguladoras.

exatamente esse o objetivo pretendido com a edio deste livro. Mais do que a divulgao dos estudos, a presente publicao apresenta convite claro reflexo, discusso e ao dilogo construtivo.

Em se tratando de momento em que o Tribunal de Contas da Unio edita trabalhos de reflexo sobre controle e regulao de servios pblicos, no se poderia deixar de prestar justas homenagens ao insigne membro desta Corte de Contas, pioneiro no estudo da regulao dos servios pblicos, o Ministro Alfredo de Vilhena Vallado, cuja privilegiada viso relatada pelo no menos ilustre Themistocles Brando Cavalcanti, em seu Tratado de Direito Administrativo, nos seguintes termos:

Deve-se atribuir ao Professor ANHAIA MELO, de So Paulo, e ao Ministro ALFREDO VALADO, do Tribunal de Contas Federal, a primazia no sugerir a adoo entre ns da fiscalizao dos servios de utilidade pblica por meio de comisses.


O primeiro estudou o assunto em conferncias depois reunidas em volume, especialmente naquelas enfeixadas no livro O problema econmico dos servios de utilidade pblica. Por outro lado, ALFREDO VALADAO, quer em seu Direito das guas, quer em seu projeto de Cdigo de guas, quer em sua justificao, sempre se bateu pela criao de comisses semelhantes s existentes nos Estados Unidos.

[...]

O Cdigo (de guas), entretanto, no atendeu s consideraes do projeto, preferindo a fiscalizao pelo rgo burocrtico do Ministrio da Agricultura, sem a amplitude dos poderes das comisses existentes nos Estados Unidos.

A soluo talvez tenha sido melhor naquela poca, espera que a idia das comisses pudesse amadurecer.

Que esta publicao possa servir, ento, sob os auspcios do Ministro Vallado, ao amadurecimento das reflexes a respeito do papel constitucional dos Tribunais de Contas e do controle externo dos rgos governamentais inerente a qualquer regime que se pretende democrtico e republicano.

Walton Alencar RodriguesPresidente do TCU


PREFCIO

A presente publicao reflete o esforo promovido pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos ltimos anos, no sentido de desenvolver competncias e especializar seu corpo tcnico, por meio do patrocnio de cursos de ps-graduao, em reas consideradas prioritrias no mbito da instituio. Assim, esta obra rene artigos produzidos a partir de monografias elaboradas durante curso de Ps-Graduao do Controle Externo da Regulao de Servios Pblicos, realizado pelo Instituto Serzedello Corra, assim como artigos originados de monografias produzidas por servidores do TCU, ao final de cursos de especializao na rea de regulao de servios pblicos, realizados em outras instituies de ensino, em parcerias com o TCU.

A publicao se destaca pelo fato de abranger diversos assuntos relacionados prestao de servios pblicos por particulares, mediante delegao, a seguir listados: a atuao das agncias reguladoras quanto ao desempenho de sua misso institucional; o controle externo exercido, por meio do TCU sobre a regulao dos servios pblicos; questes afetas aos contratos de concesso, como o equilbrio econmico-financeiro e a possibilidade de alterao unilateral dos contratos; anlises dos efeitos da privatizao e das reformas regulatrias nos setores de telefonia e de energia eltrica, alm de estudo comparativo entre os institutos da concesso e da permisso.

Preliminarmente aos artigos produzidos durante os cursos de especializao, como forma de contextualizar os trabalhos, publica-se nesta obra artigo de autoria dos analistas Marcelo Barros Gomes, Maria do Amparo Coutinho e Maurcio de Albuquerque Wanderley, referente atuao do TCU em dez anos de exerccio do controle externo sobre a regulao de servios pblicos. O objetivo desse artigo esclarecer o papel do Tribunal relativamente ao controle das agncias reguladoras, especificamente no que concerne s outorgas para delegaes de servios pblicos, execuo dos contratos referentes a essas delegaes e ao desempenho das agncias. Alm disso, o artigo trata das medidas de aprimoramento, levadas a efeito pelo Tribunal, para incrementar a eficcia e a eficincia das aes de controle e traz ainda vrios exemplos de atuao do TCU quanto fiscalizao da regulao de servios pblicos.

Aps o artigo introdutrio, a ordem de publicao dos trabalhos foi estruturada segundo elementos temticos comuns observados no contedo desses trabalhos. Assim, abre a publicao o artigo de Jos Augusto Maciel Vidigal As agncias reguladoras e seus poderes especiais no ambiente institucional contemporneo brasileiro , que cuida do modelo de agncias reguladoras no Brasil, especialmente de suas peculiaridades, seu marco legal, alm dos reflexos e dos limites da atuao desses entes no atual ambiente institucional contemporneo brasileiro.

O segundo bloco de artigos trata da atuao do TCU no controle da regulao de servios pblicos. O artigo de autoria de Marcelo Bemerguy O papel do Controle Externo na regulao de servios de infra-estrutura no Brasil discute a questo do controle sobre os entes reguladores em face da autonomia desses entes. J o artigo da analista Mrcia Cristina Nogueira Vieira O controle do Tribunal de Contas da Unio sobre os atos discricionrios das agncias reguladoras luz dos princpios constitucionais investiga, a partir da jurisprudncia e da doutrina ptrias, a competncia do TCU para controlar os atos discricionrios das agncias. Por fim, ainda sobre a atuao do Tribunal de Contas, h o artigo de Deise Souza de Oliveira A atuao dos Tribunais de Contas no controle da explorao de rodovias federais delegadas aos entes federados , em que a autora apresenta casos prticos relativos atuao das agncias no setor de transportes, bem como atuao dos


Tribunais de Contas, nas esferas federal e estadual, com enfoque central na delimitao entre as competncias dos rgos fiscalizadores quanto a sua atuao sobre convnios celebrados entre a Unio e os estados federados, com base na Lei n 9.277/1996.

O terceiro bloco de artigos envolve a discusso sobre aspectos particulares da regulao de servios pblicos, tais como as questes do equilbrio econmico-financeiro e da possibilidade de alterao unilateral de contrato. Assim, neste bloco, inicialmente temos o artigo de Adalberto Santos de Vasconcelos O equilbrio econmico-financeiro nas concesses de rodovias federais no Brasil , cujo objetivo contribuir com o processo de aferio e de recomposio do equilbrio econmico-financeiro em delegaes de servio pblico, com vistas a que se tenha maior transparncia do processo e maior conhecimento sobre o tema. Em seguida, temos o artigo de Maria do Amparo Coutinho Validade jurdica do Modelo Regulatrio para aferio do equilbrio econmico-financeiro nos contratos de concesses de servios pblicos de eletricidade no Brasil , em que a autora discute se o modelo de reviso tarifria peridica proposto pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) em relao aos contratos de concesso de servios de distribuio de energia eltrica juridicamente sustentvel, tendo em vista romper com o teoria clssica do princpio do equilbrio econmico-financeiro, aceita pela doutrina e jurisprudncia brasileiras. Ainda sobre este tema, h o artigo de Paulo Sisnando Rodrigues de Arajo Anlise comparativa dos processos de reviso tarifria dos setores de transporte, energia eltrica e telecomunicaes , que tem por objetivo contribuir para a melhor compreenso dos mecanismos de equilbrio-financeiro, mediante descrio sucinta desses mecanismos nos setores de infra-estrutura com forte impacto na vida dos cidados, como os de transporte, energia eltrica e telecomunicaes, regulados, respectivamente, pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), pela Aneel e Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Tambm so comparados nesse trabalho os processos de reviso tarifria em cada um desses setores e a atuao dos rgos reguladores. Fecha esse bloco o artigo de Demstenes Trs de Albuquerque Execuo dos contratos de concesso - possibilidade de alterao unilateral dos contratos de concesso de servio pblico , cuja principal questo a ser examinada a possibilidade jurdica de a Administrao Pblica alterar unilateralmente os contratos de concesso de servio pblico, sem que isso implique o direito do concessionrio em obter a resciso da avena, por desrespeito a clusula contratual. O autor busca tratar dessa questo a partir do estudo de casos concretos que se apresentam aos Tribunais de Contas.

O quarto bloco de artigos envolve temas relacionados atuao de rgos reguladores quanto ao cumprimento de obrigaes contratuais. O artigo de Luciano dos Santos Danni Anlise do efeito das reformas regulatrias e da privatizao dos servios pblicos no Brasil - eletricidade e telefonia visa analisar se as reformas regulatrias e a privatizao nos setores de telefonia e energia eltrica contriburam para a reduo das desigualdades e da pobreza no Brasil. Na mesma linha, o trabalho de Marcelo Nascimento Barbosa Uma anlise dos efeitos da privatizao dos servios de telefonia no Brasil e da implantao do marco regulatrio no processo de universalizao tem por objetivo especfico tecer consideraes sobre alguns aspectos das reformas regulatrias e da privatizao no setor de telecomunicaes sob a tica da Teoria Poltica Positiva da Regulao (TPPR). O autor analisa o desempenho da Anatel, agncia reguladora do setor de telecomunicaes brasileiro, quanto a uma de suas principais atribuies: incentivar e fiscalizar o cumprimento das metas de universalizao de acesso ao sistema de telefonia fixa servio pblico exercido em regime de concesso que deve ser obrigatoriamente garantido pelo Estado.


Por fim, o quinto bloco encerra esta publicao com artigo de Noemia Naomi Matayoshi O instituto da permisso de servios pblicos no atual ordenamento jurdico brasileiro , em que a autora visa estudar o instituto da permisso de servio pblico no atual ordenamento jurdico brasileiro, tendo em vista no ser um tema muito pesquisado e haver divergncias e controvrsias entre a doutrina, a jurisprudncia e a legislao hoje existentes versando sobre o tema.

Como se depreende dos temas apresentados, esta publicao propicia uma viso abrangente e analtica sobre diversos aspectos que envolvem a regulao de servios pblicos no Brasil. Espera-se que a presente obra contribua, em conjunto com outras sries de publicaes patrocinadas pelo TCU, no sentido de permitir que a instituio, alm de suas contribuies tcnicas decorrentes do desempenho de suas competncias constitucionais, consolide-se como um centro de excelncia na difuso de conhecimentos gerados a partir do desenvolvimento sistematizado de atividades pedaggico-educativas, que permitam cada vez mais o fortalecimento do dilogo do Tribunal com a sociedade brasileira.

Jorge Pereira de MacedoSecretrio-Geral de Controle Externo


Sumrio

10 anos de controle externo da regulao de servios pblicosMarcelo Barros Gomes, Maria do Amparo Coutinho, Maurcio de Albuquerque Wanderley, 11

Parte I

As agncias reguladoras e seus poderes especiais no ambiente institucional contemporneo brasileiro

Jos Augusto Maciel Vidigal, 33

Parte 2

O papel do controle externo na regulao de servios de infra-estrutura no brasilMarcelo Bemerguy, 79

O controle do tribunal de contas da unio sobre os atos discricionrios das agncias reguladoras luz dos princpios constitucionais

Marcia Cristina Nogueira Vieira, 107

A atuao dos tribunais de contas no controle da explorao de rodovias federais delegadas aos entes federados

Deise Souza de Oliveira, 159

Parte 3

O equilbrio econmico-financeiro nas concesses de rodovias federais no brasilAdalberto Santos de Vasconcelos, 217

Validade jurdica do modelo regulatrio para aferio equilbrio econmico-financeiro nos contratos de concesses de servios pblicos de eletricidade no Brasil

Maria do Amparo Coutinho, 267

Anlise comparativa dos processos de reviso tarifria dos setores de transporte, energia eltrica e telecomunicaes

Paulo Sisnando Rodrigues de Araujo, 313

Execuo dos contratos de concesso - Possibilidade de alterao unilateral dos contratos de concesso de servio pblico

Demstenes Tres de Albuquerque, 353


Parte 4

Anlise do efeito das reformas regulatrias e privatizao dos servios pblicos no brasil eletricidade e telefonia

Luciano dos Santos Danni, 399

Uma anlise dos efeitos da privatizao dos servios de telefonia no brasil e da implantao do marco regulatrio no processo de universalizao

Marcelo Nascimento Barbosa, 423

Parte 5

O instituto da permisso de servios pblicos no atual ordenamento jurdico brasileiroNoemia Matayaoshi, 457


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10 ANOS DE CONTROLE EXTERNO DA REGULAO DE SERVIOS PBLICOS

MARCELO BARROS GOMES, MARIA DO AMPARO COUTINHO, MAURCIO DE ALBUQUERQUE WANDERLEY

INTRODUO

O presente artigo busca descrever o papel do Tribunal de Contas da Unio (TCU), entidade de fiscalizao superior do Brasil, no controle externo de entes reguladores de infra-estrutura. Inicialmente, o TCU acompanhou os processos de privatizao de empresas includas no Plano Nacional de Desestatizao, nos termos da Lei n 8.031/1990, alterada pela Lei n 9.491/1997. A partir de 1998, o TCU passou a realizar, de forma sistematizada e centralizada em uma unidade tcnica, trabalhos de controle externo no ambiente regulatrio. Tal atuao ocorreu por meio da anlise concomitante de processos de outorga de servios pblicos e da anlise da execuo dos contratos decorrentes, bem como por intermdio de auditorias e de avaliaes de desempenho dos entes formuladores e reguladores setoriais.

Primeiro, apresenta-se o contexto de atuao do TCU, para em seguida descrever-se o modus operandi, os principais intrumentos de fiscalizao e as aes de aprimoramento de controle externo da regulao. Como destaque do artigo, so apresentados exemplos de trabalhos do TCU na rea de regulao, nos ltimos dez anos.

Pretende-se, desta forma, demonstrar que o controle externo, exercido pelo TCU, sobre as agncias reguladoras garante accoutability da gesto regulatria e, sem pretender substitu-las ou tornar-se instncia regulatria, contribui para a melhoria da atuao desses entes sob os aspectos da eficincia, economicidade, efetividade e eqidade na implementao de polticas pblicas de regulao.

O CONTEXTO DE ATUAO DO TCU

O processo de privatizao e a reforma regulatria, iniciados na dcada de 90, implicaram novos arranjos institucionais no modelo de prestao de servios pblicos no setor de infra-estrutura brasileiro. A participao de agentes privados nos setores de telecomunicaes, petrleo, gs natural e energia eltrica surgiu como resposta s presses do movimento internacional pela reduo do Estado como provedor direto de bens e servios.

O estabelecimento desse novo ambiente na administrao pblica teve como conseqncia uma profunda mudana na forma de atuao do Estado, que passou a atuar indiretamente no setor de infra-estrutura, mediante processos de privatizao de empresas e de delegao de servios pblicos iniciativa privada. A reduo da participao estatal na economia do Pas exigia, paralelamente, o fortalecimento das instituies incumbidas de formular polticas pblicas e de regular os setores desestatizados (Bemerguy, 2004).


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nio As agncias reguladoras criadas nesse novo arranjo institucional receberam elevado

grau de autonomia para que pudessem implementar com credibilidade as polticas pblicas, de modo a conferir estabilidade ao marco regulatrio. A independncia das agncias, por sua vez, representa maior possibilidade de captura, seja pelo ente regulado, seja por grupos especficos de consumidores, em detrimento dor princpios regulatrios de eqidade, eficincia produtiva e eficincia alocativa, o que exige robusto sistema de accountability governamental. No regime democrtico e republicano, a delegao de poderes que visa a garantir a independncia dos agentes administrativos requer, obrigatoriamente, para o balanceamento das foras, a adequada prestao de contas sobre a utilizao desses poderes.

O TCU tem acompanhado de forma prxima todo o ciclo de reforma do Estado na rea de infra-estrutura, emitindo pareceres em todos os processos de privatizao e de outorga de concesso de servios pblicos, e, posteriormente, acompanhando a regulao estatal e a execuo dessas outorgas, de forma a garantir a necessria transparncia e accountability aos processos regulatrios.

Considerando-se esses pressupostos, verifica-se que a atuao do TCU tem fundamento constitucional, pois exercita o controle externo, cujo titular o Congresso Nacional. Cabe ao TCU efetuar, por iniciativa prpria ou em razo de demanda parlamentar, fiscalizaes de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial na Unio e em todas as entidades da administrao direta e indireta. A realizao de auditorias de natureza operacional foi uma inovao constitucional que possibilitou ao TCU analisar no s os atos da Administrao Pblica sob o aspecto da legalidade, mas tambm seu desempenho, sob os aspectos da eficincia, eficcia e economicidade. Na mesma linha, por meio da Emenda n 19/1998, foi inserido na Constituio Federal o princpio da eficincia, que implicou significativa alterao do foco do controle externo.

Nesse contexto, no h dvidas de que as agncias reguladoras, na qualidade de autarquias especiais, esto sujeitas fiscalizao pelo TCU, de modo que sua atuao deve ser avaliada sob a tica da legalidade, eficincia, eficcia e economicidade. O controle externo das agncias reguladoras tem em vista identificar falhas e oportunidades de melhoria de procedimentos, no sentido de evitar que tais entidades afastem-se dos limites impostos pela lei ou de que adotem decises no condizentes com sua finalidade legal ou resultantes da sua captura por interesses dos entes regulados.

Especificamente em relao ao acompanhamento dos atos regulatrios, salienta-se que o TCU no atua diretamente formulando polticas pblicas ou direcionando a regulao, mas sobretudo fiscaliza a atuao das agncias em face de suas competncias legais, de modo que estas no ultrapassem os marcos legais do setor. O foco do controle sobre as agncias reguladoras d-se basicamente em dois momentos: o primeiro, nos atos de outorga de delegao ao ente privado da prestao de um servio pblico; o segundo, na execuo dos contratos decorrentes dessas outorgas. O objetivo do controle nos dois momentos no outro seno o de garantir regularidade, transparncia e auditabilidade aos atos das agncias. Dessa forma, ao reduzir eventuais riscos de captura pelo regulador, o Controle Externo cria condies necessrias para estabilidade das regras, o correto cumprimento dos contratos e a eficincia da regulao.


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FORMA DE ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O Tribunal de Contas da Unio(TCU) acompanhou todo o ciclo de reforma regulatria do Estado. Inicialmente, a atuao deu-se, principalmente, por meio de pareceres sobre os procedimentos adotados nos processos de privatizao. Nesse contexto, o Tribunal emitiu normativos que obrigavam os gestores dos processos de desestatizaes a encaminharem ao TCU documentos que permitissem a fiscalizao concomitante desses processos. Esse modelo de acompanhamento permitiu que o TCU atuasse tempestivamente, corrigindo falhas em diversas etapas e propiciando maior transparncia aos procedimentos adotados pelo governo federal.

Para a realizao de tarefas nesta rea, o Tribunal detectou a necessidade de capacitar uma equipe de analistas de controle externo. Verificou-se que o exame do processo de privatizao exigia conhecimentos de temas relacionados com finanas corporativas, contabilidade, direito e gesto empresarial, cuja abordagem se diferenciava daquelas vivenciadas pelos tcnicos do TCU durante o exame dos processos de fiscalizao mais usuais.

Verificou-se, ainda, que o xito no controle das privatizaes exigia uma estrutura institucional que desse amparo a esse esforo de capacitao. Inicialmente, foi formado um grupo de trabalho com analistas dedicados exclusivamente ao controle dos processos de privatizao. Posteriormente, com a criao das agncias reguladoras e a implementao dos processos de delegao de servios pblicos, mediante as outorgas de concesso, permisso e autorizao de servios pblicos, houve a necessidade de se criar uma unidade tcnica exclusivamente voltada para a fiscalizao dos processos de desestatizao. Tal fato ocorreu em 1998, quando todos os processos de desestatizao ficaram a cargo da ento 9 Secretaria de Controle Externo (9 Secex), transformada, em 2000, na atual Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao (Sefid).

O exame dos processos de desestatizao que envolviam, alm da alienao de ativos, a outorga concomitante da concesso de algum servio pblico (exemplo: ferrovias, distribuio de energia eltrica) evidenciou a necessidade de o TCU acompanhar a execuo dos contratos decorrentes desses processos, principalmente a atuao finalstica das agncias reguladoras. Esse novo desafio foi facilitado pela ampliao das competncias do TCU na Constituio de 1988, em razo da possibilidade de realizar auditorias de natureza operacional alm das tradicionais auditorias contbeis, oramentrias, financeiras e patrimoniais.

Quando a prestao de servios pblicos ocorria, preponderantemente, por meio de empresas estatais, a atuao do controle externo baseava-se, principalmente, na anlise das prestaes de contas das entidades. O controle do Tribunal tinha como foco os atos de gesto dos administradores, deixando para segundo plano a anlise do desempenho da empresa na condio de provedora de servios pblicos.

Com vistas a acompanhar e a fiscalizar as alteraes institucionais decorrentes dos processos de delegao, o TCU, por meio de normativos internos IN/TCU n 027/1998 e IN/TCU n 46/2004 , regulamentou a fiscalizao dos processos de delegaes de servios pblicos.


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nio O controle das delegaes realizado em duas etapas: a outorga do ato

delegatrio e a execuo contratual2. A outorga um processo delimitado no tempo, mas as condies por ela estabelecidas perpetuam-se por todo o prazo de validade da delegao, geralmente dcadas. Da a criticidade, nessa etapa, de verificar-se, em pouco tempo, os aspectos legais, a viabilidade tcnica, econmica e financeira das condies de transferncia do servio pblico, bem como as implicaes ambientais inerentes ao negcio em questo. Alm disso, analisa-se a legalidade do edital e sua consonncia com os estudos de viabilidade tcnica e econmico-financeira, as etapas de habilitao de interessados e de julgamento de propostas , acompanhando-se, por fim, a assinatura dos contratos.

A execuo contratual controlada por meio de auditorias e inspees, alm do exame de relatrio consolidado de acompanhamento elaborado pelos rgos concedentes federais. No caso das concesses de distribuio de energia eltrica, as revises tarifrias peridicas, tendo em vista a sua relevncia durante a execuo dos contratos, mereceram a edio de uma Instruo Normativa do TCU (n 43/2002), a qual estabelece um controle concomitante dos procedimentos adotados pela agncia reguladora.

Em razo de que os atos delegatrios da prestao de servios pblicos implicam a celebrao de contratos de longo prazo, de valor econmico elevado e cujo objeto no pode ser descontinuado, fundamental eficcia do controle que este seja concomitante aos procedimentos de outorga ou de execuo contratual, a fim de que qualquer irregularidade detectada possa ser corrigida previamente assinatura do contrato. Do contrrio, as determinaes e recomendaes do TCU com vistas correo de falhas podero ser incuas, inoportunas ou de alto custo para a sociedade.

O terceiro foco de atuao do TCU o controle de desempenho das agncias reguladoras, em que, por meio de auditorias operacionais, verifica-se se as agncias esto atuando segundo sua misso institucional.

Sobre esses aspectos, importante mencionar que o papel do TCU no controle da regulao de servios pblicos no se confunde com o das agncias reguladoras. O Tribunal, em primeiro lugar, realiza a fiscalizao dirigida atuao da agncia, sem que, no entanto, esteja afastada a possibilidade de realizar-se, tambm, auditorias e inspees diretamente nas concessionrias e nas permissionrias de servios pblicos.

O controle exercido pelo TCU envolve a formao de juzo sobre os resultados, a economicidade, a eficincia e a efetividade da atuao dos entes reguladores. Mais que isso, identifica e recomenda prticas de gesto regulatrias que possam alavancar o desempenho dos entes envolvidos, analisa a governana do regime regulatrio e, ainda, busca criar um histrico em polticas de regulao que sirva de base para tomadas de decises, sem, contudo, sobrepor-se nem confundir-se com o papel do regulador.

Registre-se que, recentemente, com a edio da Lei n 11.079, de 30 de dezembro de2004, que trata das normas para a contratao de Parcerias Pblico-Privadas (PPP) no mbito da administrao pblica, o TCU passou a incorporar em sua sistemtica de fiscalizao o acompanhamento do desempenho dos contratos de PPP. Para tanto, foi editada a Instruo Normativa TCU n 52, de 4 de julho de2007, aprimoramento do controle externo da regulao

Com o intuito de suprir as necessidades de aprimoramento, o TCU est desenvolvendo o Projeto de Modernizao do Controle Externo da Regulao, financiado


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pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e apoiado tecnicamente pela Fundao Getlio Vargas (FGV).

A necessidade de projeto especfico para a rea de controle da regulao surgiu da identificao de oportunidades de aperfeioamento do trabalho que estava sendo realizado, no somente em reas j sob controle do TCU, mas tambm sobre novos objetos de controle externo da atividade regulatria estatal na rea de infra-estrutura.

O projeto foi idealizado para atender tanto a aes de diagnstico da atuao do TCU e dos entes reguladores, quanto a aes de desenvolvimento e sustentabilidade dos processos de trabalho criados ou aperfeioados aps a implementao dos produtos previstos.

Os produtos de diagnsticos tm como objetivo registrar os processos dos trabalhos realizados, bem como os mtodos e as tcnicas atualmente utilizados pelo TCU. Mediante a comparao dessas informaes e a identificao dos objetos de controle mapeados nas agncias reguladoras, pode-se propor aperfeioamento ou novas abordagens para a atuao do TCU no controle da regulao de servios pblicos.

Os produtos de diagnstico, bem como seus objetivos, acham-se listados a seguir:

Mapeamento dos processos organizacionais da Sefid - compreende o levantamento, a definio e a documentao de processos organizacionais e as atividades da Sefid;

Mapeamento dos mtodos e das tcnicas de controle da regulao utilizados pela Sefid - compreende o levantamento e a documentao de mtodos utilizados no controle da regulao, sejam eles tcitos ou explcitos;

Mapeamento dos macroprocessos dos entes reguladores jurisdicionados Sefid - objetiva o melhor conhecimento das atividades essenciais dos entes reguladores jurisdicionados Sefid, levando-se em conta critrios de materialidade, risco, relevncia e outros necessrios ao controle da regulao, com vistas ao seu aprimoramento;

Mapeamento dos sistemas informatizados de entes reguladores - compreende o levantamento de sistemas existentes em entes reguladores jurisdicionados Sefid, com a identificao das informaes e relatrios relevantes para o controle da regulao.

Os produtos de desenvolvimento tm como horizonte a atuao futura do TCU na rea de controle da regulao, e prevem a concepo de mtodos e tcnicas que sero utilizados para possibilitar a atuao mais abrangente e efetiva no controle da regulao. Os produtos previstos para essa ao so os seguintes:

Desenvolvimento de novos mtodos e tcnicas em controle da regulao - compreende o desenvolvimento de novos modelos de controle da regulao aplicados a novos objetos considerados relevantes pela Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao (Sefid); e

Anlise da estrutura organizacional do TCU para o controle da regulao - consiste na racionalizao da gesto de controle da regulao, mediante proposta


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nio de estrutura organizacional adequada para o TCU, tendo em vista critrios de

economicidade, eficincia e efetividade das aes de controle da regulao.

A sustentabilidade das aes do Projeto deve ser alcanada mediante o fortalecimento da relao do TCU com os pblicos-alvo que tm interesse na rea de regulao, bem como na estratgia de coleta e tratamento dos dados necessrios ao controle externo dos entes reguladores. Para tanto, prev-se a realizao de trs produtos:

Diagnstico de pblicos-alvo: consiste na busca da melhoria da visibilidade das aes do TCU relacionadas ao controle da regulao, pelo aprimoramento da comunicao com seus pblicos-alvo;

Especificao preliminar dos sistemas de informao para suporte automao de processos organizacionais da Sefid; e

Implementao do Centro de Estudos e Controle da Regulao (CECR).

O Projeto, iniciado em 2003, est em fase final de desenvolvimento, mas o impacto dos produtos finalizados j vem surtindo efeito no trabalho da Sefid, a exemplo do mapeamento de processos e do registro de mtodos e tcnicas que vm sendo utilizados pelos servidores da Secretaria na instruo de processos.

Tambm j esto sendo utilizados os resultados do mapeamento de macroprocessos nas agncias reguladoras, que gerou um instrumento de identificao de aspectos regulatrios quanto aos critrios de materialiadade, relevncia e risco, de suma importncia para o planejamento de fiscalizaes, para a identificao de novos objetos de controle e para a indicao de novas competncias a serem desenvolvidas pela Secretaria.

Em breve, dever entrar em funcionamento, sob coordenao da Sefid, o CECR, cujo objetivo coletar, sistematizar, disseminar e apoiar a gerao de informaes e de conhecimento sobre regulao da infra-estrutura e seu controle.

Alm dos produtos que esto sendo desenvolvidos com o apoio do BID, mediante consultoria da Fundao Getlio Vargas, o TCU j promoveu a primeira edio do curso de ps-graduao em controle da regulao, em que servidores que atuam nessa rea produziram trabalhos que tratam do tema regulao de servios pblicos. Acha-se, ainda, prevista a elaborao de Plano de Educao Corporativa em Controle da Regulao e a definio de competncias tcnicas para quem atua no controle da regulao, a ser desenvolvido com o apoio do Instituto Serzedello Corra, unidade do TCU, responsvel pelo desenvolvimento de competncias dos profissionais do controle.

Aps a implementao integral do Projeto de Modernizao do Controle Externo da Regulao, espera-se criar, no mbito do TCU, as competncias profissionais e a infra-estrutura tcnica necessrias para adoo de sistemtica de fiscalizao abrangedora de processos de delegao de servios pblicos com foco no controle externo do regulador. Alm disso, esperam-se subsdios para a realizao de anlise direta e crtica da atuao dos agentes econmicos delegados em aspectos relacionados qualidade dos servios prestados, ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos e a outros fatores que permitam uma compreenso mais completa do modelo poltico, econmico e operacional adotado para o provimento dos servios pblicos objeto de delegao estatal.


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10 ANOS DE ATUAO DO TCU - PRINCIPAIS TRABALHOS

Como ficou assente neste artigo, o controle exercido por meio do TCU fundamental para que o regime regulatrio se sustente, pois se deve garantir alto grau de transparncia e accountability sobre os processos regulatrios, uma vez que a independncia dos entes reguladores, essencial para que esses exeram seus papis de forma isenta, pode levar tambm a comportamentos indesejados por parte daqueles que delegaram mandatos especficos para os referidos entes.

O TCU tem atuado de forma exemplar na garantia da accountability e na tentativa da melhoria dos processos de gesto regulatria. Dentre os principais trabalhos de fiscalizao na rea de regulao de servios pblicos de infra-estrutura, destacam-se:

SETOR DE TELEFONIA

Em 2004, o TCU, por meio de sua unidade especializada, realizou auditoria na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) com o objetivo de avaliar a atuao daquela Agncia na fiscalizao da execuo dos contratos das concesses, permisses e autorizaes dos servios pblicos no setor de telecomunicaes.

O TCU identificou deficincia grave da Anatel no acompanhamento do equilbrio econmico-financeiro dos contratos de prestao de servios de telefonia fixa, o que pode estar propiciando lucros indevidos s operadoras, desde 1997. Em resumo, foi verificado o seguinte:

inexistncia de critrios na fixao de fatores de transferncia de produtividade das concessionrias e na mensurao de ganhos de produtividade;

ausncia de acompanhamento do cumprimento de prazos para atendimento de solicitaes de acessos individuais e de qualidade dos servios de comunicao de massa;

acompanhamento deficiente do desempenho econmico-financeiro das concessionrias; e

indcios graves de ocorrncia de aumentos abusivos das tarifas, acima da inflao, bem como a concentrao dos reajustes sobre a tarifa de assinatura.

Por meio do Acrdo n 1.196/2005 - TCU Plenrio, o Tribunal determinou Anatel a apresentao de estudo que demonstrasse a preservao do equilbrio econmico-financeiro desde o incio da vigncia dos atuais contratos de concesso de telefonia fixa, e, caso ficasse evidenciada a no-preservao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos de concesso, adotasse aes imediatas com vistas ao restabelecimento do equilbrio contratual.

Como benefcios auferidos da fiscalizao, cita-se, inicialmente, a quebra da inrcia representada pela mera aplicao, pelo regulador, dos ndices de reajustes sugeridos nos contratos de concesso, tal como vinha sendo feito. A Agncia est se preparando para avaliar o equilbrio econmico-financeiro dos contatos de concesso, e poder realizar


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nio revises tarifrias perdicas nesses contratos, em caso de haver desequilbrio. A prtica

anterior no permitia ao regulador aferir se as empresas obtinham ganhos indevidos, o que poderia implicar o descumprimento da Lei Geral de Telecomunicaes e dos prprios contratos, em desfavor dos usurios.

Outra auditoria de destaque foi a que fiscalizou a qualidade da telefonia no Brasil. Com a privatizao das telecomunicaes brasileiras, houve crescimento expressivo do nmero de acessos aos servios telefnicos. No entanto, simultaneamente a esse crescimento intensificaram-se os questionamentos dos usurios e de suas entidades representativas junto Anatel, rgos de defesa do consumidor e demais instncias de defesa dos direitos dos usurios relativamente qualidade dos servios de telecomunicaes. Nesse contexto, o TCU, instado pelo Congresso Nacional por meio da Comisso de Defesa do Consumidor da Cmara dos Deputados , realizou investigao sobre a atuao da Anatel em seu papel institucional de acompanhar e garantir a qualidade da prestao dos servios de telefonia.

O TCU constatou que, para os usurios de servios de telefonia, aspectos relevantes concernentes qualidade desses servios ainda no so devidamente tratados pelo rgo regulador, pois persistem falhas em trs dimenses fundamentais do controle da qualidade: regulamentao, fiscalizao e sano.

Foi verificado que h defasagem da regulamentao em relao a aspectos da qualidade percebida pelo usurio, especialmente no que diz respeito resoluo de problemas de contas e ao atendimento dos usurios realizado pelas prestadoras, e que o processo de regulamentao no considera adequadamente demandas razoveis da sociedade. Constatou-se baixa participao dos usurios nos processos regulatrios da agncia.

O TCU apontou limitaes na atual estratgia de acompanhamento da qualidade e falhas no processo de fiscalizao realizados pela Anatel. Houve reao tardia da Agncia na implantao de aes integradas de fiscalizao de questes que tm tido maior demanda por parte dos usurios dos servios de telefonia. O TCU constatou ainda que as aes de represso conduzidas pela agncia contra as infraes cometidas pelas prestadoras no apresentam a efetividade necessria para garantir o cumprimento dos requisitos de qualidade estabelecidos na regulamentao. A baixa materialidade das sanes e a falta de tempestividade dos processos sancionatrios parecem explicar a persistncia das operadoras em determinados problemas e, por conseqncia, o alto ndice de reclamao dos usurios de servios telefnicos.

Somam-se a essas constataes a no-prioridade do desenvolvimento de poltica de educao dos usurios e o fato de o rgo regulador no ter como foco central a qualidade na prestao do servio sob a perspectiva do usurio.

O TCU, mediante Acrdo n 2109/2006 TCU- Plenrio, de 14 de novembro de2006, determinou que a Anatel apresentasse proposta de reviso da regulamentao relativa qualidade da prestao dos servios de telecomunicaes, com vistas a adequ-la a padres de qualidade compatveis com as exigncias requeridas pelos usurios. Determinou, ainda, que a Anatel desenvolvesse plano de reviso dos processos de fiscalizao das metas de qualidade e plano de reformulao dos processos sancionatrios, explicitando as solues e o cronograma de implementao de aes. Tambm proferiu uma srie de recomendaes como forma de aprimorar o processo de


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controle e o acompanhamento das questes relativas qualidade, bem como exarou recomendao para que o Ministrio das Comunicaes realizasse, em conjunto com a Anatel, anlise circunstanciada das necessidades de recursos para o bom funcionamento da Agncia Reguladora no acompanhamento e na garantia da qualidade dos servios de telecomunicaes. O TCU est monitorando o Acrdo.

A Agncia encaminhou ao TCU plano de ao que dever transformar de forma inequvoca a atuao daquele rgo no acompanhamento da qualidade dos servios de telefonia nos prximos anos. Em breve, o Tribunal dever realizar nova auditoria na Anatel para aferir a implementao e os resultados do plano de ao.

Cita-se, ainda, como trabalho de grande relevncia o que investigou as causas da paralisia do Fundo de Universalizao de Telecomunicaes (Fust). A ausncia de aplicao dos recursos que compem o Fust compromete de forma significativa polticas de universalizao de servios de telecomunicaes e, conseqentemente, coloca o Brasil na retaguarda mundial no que se refere a ndices de incluso digital.

Desde a edio da lei que instituiu o Fust, em 2000, no foram implementadas as condies necessrias para a aplicao dos recursos que o compem, que continuam a ser arrecadados e j chegavam, at junho de 2005, poca da realizao da auditoria, a cerca de 3,6 bilhes de reais. Da a relevncia do trabalho, em que se procurou identificar as causas que estariam impedindo a aplicao dos recursos do Fust.

Entre os achados, o TCU verificou que a principal causa para a no-aplicao dos recursos do Fust foi a falta, ao longo desses anos, de uma atuao mais eficaz do Ministrio das Comunicaes na definio das polticas, prioridades e diretrizes para aplicao dos recursos.

Foi constatado que os recursos do Fust seriam tambm fundamentais para maior xito de aes relacionadas incluso digital. Nesse sentido, o TCU identificou que existem vrios programas com esse objetivo, coordenados por diversos rgos, atuando de forma bastante desarticulada, o que dificulta uma ao governamental consistente.

O TCU tambm verificou que a Anatel no aprovou regulamento final para o Servio de Comunicao Digital, que viabilizaria a utilizao do Fust para aplicao em redes de informao digital (acesso internet por banda larga). A auditoria concluiu, dessa forma, que as barreiras que impedem a aplicao dos recursos do Fust no esto relacionadas eventual impropriedade na legislao que rege o Fundo.

Nos termos do Acrdo n 2048/2005-TCU-Plenrio, de dezembro 2005, o Tribunal fixou prazo para a apresentao, pelo Ministrio das Comunicaes, de diagnstico da necessidade de universalizao de telecomunicaes no Brasil, de acordo com os objetivos previstos pela Lei do FUST, e determinou ao Ministrio que apontasse polticas, diretrizes e prioridades para sua aplicao, indicando os programas que recebero os recursos. Determinou, adicionalmente, o desenvolvimento de aes regulatrias necessrias para viabilizar a aplicao do FUST. Tambm proferiu recomendaes Casa Civil da Presidncia da Repblica, para que desempenhe papel mais ativo nesse processo.

O Ministrio das Comunicaes encaminhou estudo contendo diagnstico de necessidade de universalizao em telecomunicao, e relacionou projetos que podero ser financiados com os recursos do FUST.


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nio SETOR DE ENERGIA

Um dos grandes trabalhos que vem sendo realizado no controle da regulao de servios pblicos de energia eltrica avaliao da eficincia do encargo tarifrio Conta de Consumo de Combustveis Fsseis (CCC), como indutor de modicidade tarifria para os sistemas isolados de energia eltrica.

A Conta de Consumo de Combustveis Fsseis dos Sistemas Isolados (CCC-ISOL) o principal encargo que compe a tarifa de energia eltrica. Para o ano de 2004, poca da auditoria, a gerao de energia eltrica nos Sistemas Isolados da Regio Norte a ser subsidiada pela CCC, implicava o reembolso da ordem de R$ 3,4 bilhes, a ser rateado entre todos os consumidores brasileiros, o que demonstra a pertinncia da fiscalizao.

O trabalho de auditoria procurou enfocar as seguintes questes: (1) averiguar a eficincia do encargo tarifrio Conta de Consumo de Combustveis Fsseis dos Sistemas Isolados (CCC-ISOL) como indutor de modicidade tarifria para esses sistemas; (2) avaliar a eficcia dos seus mecanismos de fiscalizao e de operacionalizao; (3) estimar a razoabilidade da previso de extino desse encargo em 2022; e (4) sugerir medidas que pudessem atenuar o peso desse encargo tarifrio.

Entre os achados, o TCU identificou que houve crescimento de 542% na CCC no perodo de cinco anos e que uma das variveis que mais impactaram esse incremento foram as perdas eltricas verificadas nos sistemas isolados. Em termos monetrios, os custos decorrentes das perdas eltricas nos sistemas isolados so superiores a R$ 1 bilho, a valores de 2003.

O TCU constatou que a CCC-ISOL tem papel fundamental para a sustentabilidade econmica das localidades atendidas pelos sistemas isolados. A cessao do subsdio representaria a aplicao de tarifas de energia eltrica elevadssimas se comparadas ao nvel de renda da regio em que se localizam esses sistemas. Com o fim da CCC-ISOL, as tarifas duplicariam, havendo casos em que algumas classes de consumidores estariam sujeitas a aumentos de mais de 300%. J no que concerne aos financiadores, o impacto da extino do encargo no insignificante, pois reduziriam suas tarifas entre 3% e 7%.

O TCU verificou que no h fiscalizao efetiva que afira a aplicao desses recursos. No h conferncia in loco da efetiva utilizao do combustvel na gerao termeltrica. Tambm no efetuado qualquer controle operacional para verificar se a gerao das usinas compatvel com o consumo do combustvel.

O TCU verificou, ainda, que os sistemas isolados carecem de polticas setoriais especficas com vistas a incentivar a sua eficientizao, tanto pelo lado da gerao quanto do consumo.

Por meio do Acrdo n 556/2005 - TCU Plenrio, o Tribunal fixou prazo para que as Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs) e Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) apresentassem plano de ao contendo medidas que permitam aferir de forma efetiva os parmetros que tm impacto nos valores de reembolso da CCC-ISOL. Determinou que a Aneel implementasse mecanismos regulatrios com vistas a induzir a reduo dos nveis de perdas de energia eltrica para o sistema isolado; e avaliasse se a utilizao da linha de transmisso Rio Branco-Porto Velho vem criando condies que favoream o menor custo de produo de energia para o sistema Acre-Rondnia. Determinou ao Ministrio de Minas e Energia que reavalie o atual modelo setorial aplicvel aos sistemas isolados, com a participao dos financiadores e dos beneficirios da conta.


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Aps a auditoria do TCU, houve diversas aes para integrao do sistema isolado e houve fiscalizao mais efetiva da Aneel sobre os gastos. No perodo auditado (1999-2006), foram gastos R$ 16 bilhes com a CCC-ISOL. As aes advindas das determinaes do Acrdo n 556/2005 - Plenrio possibilitam reduo das cotas de CCC para 2007 em torno de 37%. Caso o crescimento mdio no perodo - que foi de 38% ao ano persistisse, o gasto para 2007 seria de R$ 6,3 bilhes. Entretanto, a atuao do Tribunal permitiu a reduo de R$ 3,4 bilhes do encargo CCC ISOL, somente para o ano de 2007, devendo-se frisar que essa reduo ainda ter impacto nos anos futuros.

Ainda na rea de energia eltrica, destaca-se a auditoria sobre a tarifa social. Tendo em vista o desafio para o Estado brasileiro no sentido de eliminar a excluso social e reduzir a desigualdade no Pas, a auditoria realizada pelo TCU teve por objetivo realizar diagnstico sobre o fenmeno da excluso eltrica no Pas, e avaliar se os beneficirios dos subsdios concedidos aos consumidores residenciais de energia eltrica integrantes da denominada subclasse residencial baixa renda, de fato, encontravam-se realmente entre a populao brasileira de menor renda.

Os critrios definidos na Lei n 10.438/2002 para o enquandramento de consumidores residenciais na subclasse baixa renda, para ter direito a pagar tarifas menores, teve por pressuposto que o consumo domiciliar de energia eltrica est positivamente correlacionado com a renda per capita domiciliar, ou seja, baixo consumo de energia eltrica significa baixa renda per capita domiciliar.

O TCU concluiu, com base na obteno de dados a partir da anlise estatstica dos microdados da amostra utilizada no trabalho realizado, que consumo domiciliar de energia eltrica e renda domiciliar per capita no so correlacionados, o que demonstra que os critrios legais para elegibilidade de consumidores Tarifa de Baixa Renda no so adequados. Tal fato corroborou a tese de que tarifas so instrumentos altamente ineficientes, do ponto de vista econmico, para distribuir renda, uma vez que renda e consumo no guardam relao estatisticamente significativa.

Por exemplo, moradores de classe mdia que vivem sozinhos, proprietrios de casas de praia, de campo, utilizados ocasionalmente, so beneficiados pela tarifa social, independentemente da renda que possuam, uma vez que consomem aqum da faixa mnima estipulada. Entretanto, famlias numerosas que vivendo em uma nica residncia, proprietrios de aparelhos domsticos velhos e ineficientes, mesmo possuindo baixo nvel de renda, no so beneficiados pela tarifa social, por extrapolarem a faixa mnima de consumo de energia eltrica.

Tendo em vista a materialidade dos subsdios a ANEEL estima algo em torno de R$ 581 milhes por ano e o volume de recursos possivelmente desperdiados, seria oportuno investir em novos estudos sobre o assunto. Por acreditar que a incluso de questo sobre o consumo de energia eltrica na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) dos anos seguintes seja suficiente para obter resposta conclusiva, com elevado grau de confiabilidade, o Plenrio do TCU, mediante Acrdo n 344/2003, recomendou ao Ministrio da Minas e Energia (MME) que atue junto ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) com essa finalidade.

Em paralelo a isso, o Tribunal recomendou tambm ao MME a avaliao da utilizao de mecanismos como bnus ou vales-energia, a serem distribudos s famlias beneficirias, a partir de informaes sobre a renda domiciliar obtidas junto a cadastros ou bancos de dados de programas sociais j existentes. Essa pode ser uma alternativa, j que h grandes chances de que os novos estudos corroborem os resultados obtidos, o que


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nio significa a inviabilidade de usar tarifas como mecanismo para concesso de benefcios

com vistas a atingir os consumidores de baixa renda, a menos que se encontrem outros critrios capazes de eliminar as distores detectadas no trabalho realizado. Em outra linha, seria possvel avaliar se a combinao de critrios utilizando dados sobre o valor das residncias (cadastro do IPTU), por exemplo, seria suficiente para eliminar as distores que foram verificadas com a aplicao dos atuais critrios.

O Tribunal de Contas recomendou, por fim, que haja cooperao e integrao inter-institucional, envolvendo a Aneel, o Ministrio da Minas e Energia e o Congresso Nacional para resolver a questo de maneira efetiva, uma vez que j existem leis e resolues tratando do assunto. Para colaborar com tal integrao e disseminar as informaes obtidas a partir da auditoria, o TCU remeteu cpias do relatrio principal, bem como do Acrdo n 344/2003/TCU, s Comisses de Minas e Energia, de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados e Comisso de Servios de Infra-estrutura do Senado Federal, ao Conselho Nacional de Poltica Energtica, ao Ministrio da Minas e Energia e Agncia Nacional de Energia Eltrica.

Caso sejam corrigidas as distores verificadas pela auditoria, haver reduo da desigualdade social, assim como haver maior efetividade e eficincia da poltica pblica, que envolve gastos com subsdios de cerca de R$ 581 milhes por ano, no sentido de fazer com que sejam beneficiadas pela tarifa social aqueles que de fato faam parte da subclasse baixa renda.

Trabalho recente de grande importncia foi o acompanhamento do leilo para outorga de uso de bem pblico da Usina de Santo Antnio no leito do Rio Madeira. Nos termos da IN TCU n 27/1998, compete ao TCU acompanhar a licitao para contratao de energia de novos empreendimentos que resultaro em outorga de concesso. Em sesso ordinria de 10 de outubro de 2007, o TCU apreciou os estudos de avaliao econmico-financeira referente concesso para outorga de uso de bem pblico da Usina de Santo Antnio no leito do Rio Madeira, que acrescer a capacidade instalada brasileira em 3.168 MW a partir 2012, por meio de contratao de energia eltrica no ambiente regulado.

No acompanhamento realizado, o TCU constatou a presena de divergncias e inconsistncias acerca de questes tcnicas que indicaram a necessidade de aprimorar os estudos de viabilidade tcnica e econmica dos empreendimentos licitados, de modo a conferir maior transparncia e credibilidade ao certame. O TCU identificou as seguintes falhas: erro metodolgico no clculo do custo de capital real de terceiros; sobrepreo em obras civis da usina e em equipamentos; e custos ambientais considerados inadequados

Diante dos problemas detectados, o TCU, mediante Acrdo n 2.138/2007-Plenrio, com a redao dada pelo Acrdo n 2.276/2007-Plenrio, recomendou Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), responsvel pelos estudos de viabilidade tcnica e econmico-financeira do projeto, que considerasse: valores de spreads mais adequados ao financiamento, o IPCA como deflator do custo de capital, correes nos valores sobrestimados em obras civis e equipamentos eletrnicos e a excluso de custos ambientais desnecessrios ao projeto.

Aps as consideraes da EPE, que acatou algumas recomendaes do TCU, o novo valor da tarifa-teto do leilo foi reduzido de R$ 130,00 por megawatt-hora para R$ 122,00 por megawatt-hora. Vale ressaltar que a concorrncia havida no leilo fez o preo-teto cair para R$ 78,87 por megawatt-hora, o que representa um desgio de 35,4%


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Em continuidade s anlises dos empreendimentos eltricos do Rio Madeira, o TCU, por intermdio do Acrdo n 602/2008-Plenrio, proferido na Sesso de 9 de abril de 2008, aprovou os estudos de avaliao econmico-financeira referentes concesso para outorga de uso de bem pblico da Usina de Jirau.

O Tribunal constatou significativo avano nos estudos econmico-financeiros que embasaram o clculo do preo teto de leilo, quando comparados aos estudos apresentados para o leilo da usina de Santo Antnio. Os estudos de viabilidade econmico-financeira entregues ao Tribunal estimaram o preo-teto para Jirau em R$ 91,00 por megawatt-hora, 25% menor quele estipulado para o leilo de Santo Antnio. Os avanos apresentados derivam, em grande parte, das recomendaes exaradas pelo TCU quando do acompanhamento do leilo de Santo Antnio. Exemplo disso foi a utilizao de spreads fixos no clculo do custo do financiamento a ser disponibilizado pelo BNDES ao vencedor do certame e o uso do IPCA como deflator do custo nominal de capital de terceiros.

As recomendaes efetuadas pelo TCU, caso fossem implementadas, reduziriam o preo-teto de leilo de Jirau para R$ 85,00 por megawatt-hora. A Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), responsvel pelos estudos econmico-financeiros, manteve a indicao do preo original. Aps o leilo, realizado em maio de 2008, a tarifa foi fixada em R$ 71,00 por megawatt-hora.

Considerando o perodo total de concesso (30 anos), os benefcios de controle externo decorrentes do acompanhamento do processo de licitao para outorga de uso das usinas de Santo Antnio e Jirau foram estimados, respectivamente, em R$ 9 bilhes e em 2,9 bilhes.

SETOR DE TRANSPORTE

Na rea de transportes, um dos trabalhos marcantes para o TCU, realizado nos primrdios do acompanhamento dos processos de concesso de rodovias, foi a inspeo relativa cobrana indevida nas tarifas de pedgio do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN)2.

Tal trabalho teve origem na representao do Deputado Federal Sergio Miranda, que demonstrou no existir previso legal para a cobrana do ISSQN nos pedgios atinentes s rodovias exploradas por concessionrias de servio pblico, pois esse servio no estava expressamente includo na lista anexa Lei Complementar n 56, de 15 de dezembro de 1987, que alterou o Decreto-Lei n 406, de 31 de dezembro de 1968, com a redao determinada pelo Decreto-Lei n 834, de 8 de setembro de 1969.

Objetivou-se, inicialmente, verificar a compatibilidade com o interesse pblico da forma de utilizao dos valores decorrentes do ISSQN, indevidamente arrecadados pelas concessionrias, e fornecer subsdios precisos para que o Tribunal, em futura deciso, avaliasse, nos casos concretos, a correo da aplicao desses recursos.

No curso do processo, verificou-se que o extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) reincidira na prtica j antes censurada pelo Tribunal, tendo determinado novamente a incluso do ISSQN nas tarifas de pedgio, com a sua conseqente majorao, sem que fossem previamente comprovados os acrscimos de custo, decorrentes da incidncia do ISSQN, ou a sua regular instituio pelos municpios.


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nio O TCU determinou, em prol da modicidade tarifria, a reverso dos valores

indevidamente arrecadados a ttulo de ISSQN, pelas concessionrias de rodovias federais, nos exerccios de 1996 a 1999, assim como a diferena cobrada a maior no perodo de janeiro a junho de 2000, em virtude da adoo de alquota provisria de 5%. Determinou, ainda, que, sobre tais recursos, houvesse a incidncia de receita financeira, taxa equivalente taxa interna de retorno de cada empreendimento.

Da atuao do Tribunal, decorreram os seguintes resultados: reduo imediata de 5% na tarifa de pedgio majorada indevidamente; realizao de investimentos no previstos inicialmente no contrato, que se traduziram em aumento da segurana e do conforto dos usurios e pedestres, sem acarretar aumento do pedgio; ausncia de reajuste em 2004, com o fim de compensar as receitas auferidas ilegalmente pelas concessionrias durante o lapso de tempo em que houve a cobrana indevida.

Atuao tambm relevante na rea de transportes foi a inspeo realizada pelo TCU em razo da instalao de praa de pedgio em Jacare pela Novadutra. A fiscalizao realizada na concessionria originou-se do subitem 8.3 da Deciso 337/2001 - TCU - Plenrio, de 6 de junho de 2001, a fim de certificar que o benefcio oferecido aos usurios, na forma de reduo do pedgio, em razo da instalao de nova praa em Jacare/SP, foi calculado na justa medida para manter inalterado o equilbrio financeiro do contrato, sem proporcionar ganhos injustificados Concessionria, bem como verificar se as adequaes e revises efetuadas no contrato, desde o seu incio, preservaram o equilbrio financeiro original e a modicidade das tarifas.

Verificou-se que o desmembramento da praa de Parate, em Parate Sul e Parate Norte, e a criao da Praa em Jacare, ocasionou um estmulo ao trfego na posio original, provocando aumento no volume de veculos captados pelos sensores instalados na pista das Praas de Parate Sul e Norte, que passaram a ter cobrana unidirecional, em relao ao volume original que l transitava.

Alm disso, foi constatado que a criao da praa de Jacare influiu positivamente no volume de trfego captado em Parate, vez que ficou economicamente mais vantajoso transitar pela Via Dutra em vez de trafegar pela Rodovia Ayrton Senna, estrada tambm pedagiada alternativa Via Dutra. Ademais, foi observado que o trfego na posio original de Parate foi acrescido dos usurios que passaram a utilizar a rodovia atrados pelos descontos no valor da tarifa proporcionados pelas alteraes.

Comprovou-se que os mencionados acrscimos de trfego no estavam sendo devidamente computados para se aferir o equilbrio econmico-financeiro da concesso e a respectiva receita adicional no estava sendo revertida em benefcio do usurio.

Constatou-se, ainda, que houve diminuio no risco de trfego assumido pela Concessionria quando da licitao e da obteno de ganhos econmicos sem que esses fossem repassados em forma de desconto da tarifa do pedgio.

Verificou-se que os ganhos indevidos em razo da diminuio do risco de trfego original correspondiam a 4,16%, com o desmembramento de Parate, e a 10,62%, com a criao de Jacare, totalizando 13,33%, o que poderia resultar em descontos aos usurios nas tarifas de pedgio em valores maiores que os repassados originalmente. Ou seja, a concessionria tinha proposto ao poder concedente desconto de R$ 0,30 no valor do


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pedgio poca, a fim de manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato em decorrncia das alteraes efetuadas na configurao original da rodovia. No entanto, o TCU constatou que esse desconto deveria ser de, no mnimo, o dobro (R$ 0,60).

O Tribunal concluiu que a receita adicional resultante da instalao da praa de pedgio deveria ser aplicada em benefcio exclusivamente pblico, materializado no benefcio dos usurios da rodovia. Consoante Acrdo n 575/2007 TCU Plenrio, foi determinada Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a reduo da tarifa de pedgio no tocante receita originada do acrscimo de trfego obtido em virtude da criao da praa de Jacare. Da mesma forma, a arrecadao adicional auferida em razo do incremento do trfego originado pelo desmembramento da praa de Parate deveria ser dirigida reduo da tarifa e/ou realizao de melhorias na rodovia destinadas promoo da segurana, fluidez e eqidade do trfego, incluindo a execuo das obras previamente discriminadas nas anlises tcnicas realizadas.

A atuao do TCU acarretou a reduo da tarifa de pedgio, em face do acrscimo de trfego decorrente da criao da praa de Jacare e da alterao da configurao original da Praa de Parate, impedindo a materializao de ganhos injustificados para a concessionria de, pelo menos, R$ 165,6 milhes.

Por fim, merece destaque o acompanhamento da Segunda Etapa do Programa de Concesses Rodovirias (acompanhamento da concesso de sete trechos rodovirios). O TCU, nos termos da Instruo Normativa -TCU 46/2004, acompanhou os cinco estgios referentes aos processos de outorga para concesso de trechos integrantes da segunda etapa do Programa de Concesso de Rodovias Federais, includos no Programa Nacional de Desestatizao (PND) por meio do Decreto n 2.444/1997.

O acompanhamento do primeiro estgio dos mencionados processos de outorga teve por objetivo, basicamente, examinar os estudos de viabilidade tcnica e econmico-financeira do empreendimento, bem como os estudos de impacto ambiental. A fiscalizao concomitante deste Tribunal em relao aos procedimentos de outorga de concesso de rodovias federais extremamente relevante, tendo em vista que as condies inicialmente pactuadas surtiro efeitos pelos prximos vinte e cinco anos de concesso, necessitando, portanto, do estabelecimento de tarifas justas e adequadas que garantam a modicidade, sem prejuzo da atrao dos investidores privados e da qualidade das rodovias. Deve-se atentar, assim, para a apurao da real consistncia e robustez dos estudos de viabilidade tcnica e econmica.

Foram encontradas diversas falhas e inconsistncias nos estudos, assim sintetizadas:

indefinio quanto ao passivo ambiental existente e quanto responsabilidade por esse passivo;

superestimativa dos custos operacionais;

superestimativa dos valores dos investimentos;

utilizao de parmetros equivocados na estimativa da taxa interna de retorno (TIR) do empreendimento.


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nio A anlise efetuada pelo TCU nos estudos de viabilidade econmico-financeira dos

trechos rodovirios a serem concedidos resultou em diversas sugestes ANTT, constantes do Acrdo n 2.047/2006-TCU-Plenrio, a fim de sanar as falhas e inconsistncias identificadas.

Houve o monitoramento desse acrdo, tendo o TCU autorizado a publicao do edital de outorga de concesso das rodovias, aps a comprovao pela ANTT do cumprimento das recomendaes efetuadas (Acrdo n 1.405/2007-TCU-Plenrio).

Em razo da atuao do TCU, a ANTT props valores mximos de tarifas de pedgio compatveis com a situao de cada rodovia concedida, o que favorece o princpio da modicidade tarifria (anteriormente, todas as rodovias tinham os mesmos valores da tarifa por quilmetro). Nas principais rodovias, foram alcanadas redues superiores a 30 %. Houve incluso de novas obras a serem realizadas pelos concessionrios, propiciando maior benefcio para os usurios da rodovia, alm de ter sido adotado critrio objetivo e fundamentado para estabelecer a rentabilidade das concesses. A fiscalizao do TCU propiciar, para os 25 (vinte e cinco) anos de concesso, economia de cerca de R$ 19 bilhes para os usurios das rodovias concedidas.

Conforme se observa da tabela a seguir, houve reduo significativa das tarifas mximas exigveis no procedimento licitatrio:

Tabela 1

Comparativo entre as tarifas apresentadas nos estudos de viabilidade econmico-financeira

Trecho 1 2 3 4 5 6 7

Segmento rodovirio Divisa MG/SP divisa SP/PR

Curitiba divisa SC/RS

DivisaMG/RJ

aoentronc. BR116

(Via Dutra)

DivisaES/RJ

a PonteRio-Niteri

FernoDias

(SP a BH)

Rgis Biten-court (SP a

Curitiba)

Curitibaa Floria-npolis

Extenso (Km) 321,6 412,7 200,35 320,1 562,1 401,6 382,33

Praas de pedgio 4 5 3 5 8 6 5

Tarifa inicial proposta pelo poder competente

5,10 5,20 4,20 4,60 4,90 4,60 4,60

TIR inicial 17,37% 17,43% 17,35% 17,43% 17,83% 17,87% 17,83%

Tarifa revista pela ANTT aps corrigir as falhas e inconsistncias apontadas pelo TCU (1) e uma TIR

recalculada para 12,88%

4,43 4,63 4,43 4,13 3,18 3,05 3,06

Reduo mdia dos pedgios em virtude da atuao do TCU

-13,1% -11,0% +5,0% (2) -10,2% -35,1% -33,7% -33,5%

Tarifa revista pelo CND considerando a MP do PAC e uma

TIR de 8,95 %

3,95 4,05 3,91 3,70 2,79 2,60 2,67

Reduo final da tarifa mxima de pedgio em comparao

originalmente proposta

-22,5% -22,1% -6,9% -19,57% -43,1% -43,5% -41,9%

Data-base: outubro de 2004.


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O clculo das redues no considerou novos investimentos atribudos aos futuros concessionrios pela ANTT, a exemplo, de contornos e recuperao de novas obras de artes.

Conforme pode-se inferir dos resultados da atuao do controle, a fiscalizao efetuada pelo TCU, ao garantir transparncia, auditabilidade e segurana jurdica aos atos praticados pelos agentes envolvidos no sistema regulatrio, assegura sobretudo previsibilidade a esse sistema. A efetiva atuao do Tribunal de Contas permite a construo de ambiente regulatrio estvel no Pas, propcio elevao dos investimentos e continuidade de servios pblicos que atendam aos critrios fundamentais de qualidade, universalidade e modicidade de tarifas.

Em alguns momentos, tem havido manifestaes de alguns agentes setoriais no sentido de que a atuao do TCU em materias regulatrias vem ocasionando incerteza jurdica. Tal fato, no entanto, no guarda consonncia com as deliberaes que o TCU vem adotando ao longo desses ltimos dez anos.

CONCLUSO

Tendo em vista as alteraes institucionais decorrentes, inicialmente, dos processos de privatizao, o TCU, por meio de normativos internos, editou regulamentos que dispem sobre a fiscalizao dos processos de desestatizao, que tambm incluem a concesso, a permisso e a autorizao de servios pblicos. Essas normas prevem o acompanhamento desses institutos de delegao de servios pblicos tanto na fase da outorga, emitindo parecer sobre a regularidade dos procedimentos de licitao e contratao da explorao desses servios, quanto na fase de execuo contratual, que envolve o exame dosos processos regulatrios adotados pelas agncias, sem, no entanto, adentrar o mrito da discricionarieadade tcnica dos rgos reguladores.

O controle do TCU tem-se mostrado bastante tempestivo e com relevantes contribuies para o aperfeioamento do sistema. Claro que no se trata de esforo isolado de transio, antes, v-se uma deciso estratgica irreversvel de se dispor a responder questes complexas que envolvem a formao de juzo sobre os resultados, a economia, a eficincia e a efetividade da ao governamental. Mais que isso, de procurar identificar e recomendar prticas de gesto (regulatria) que possam alavancar o desempenho dos entes estatais envolvidos, analisar a governana do regime regulatrio e, ainda, contribuir para a formao de histrico em polticas de regulao que sirva de base para tomadas de decises, mesmo em momentos de transio poltica. Assim, argumenta-se que o papel do TCU deve ser mantido e intensificado, no que diz respeito ao controle externo do regime regulatrio, vez que as possibilidades de captura do regulador nacional so bastante aumentadas num contexto de baixa accountability e transparncia.

O entendimento por parte do Tribunal de Contas tem sido de que o controle externo exercido sobre agncias reguladoras por entidades fiscalizadoras superiores, de que exemplo, capaz de garantir accountability da gesto regulatria, bem como contribuir para a melhoria da atuao desses entes sob os aspectos da eficincia, economicidade, efetividade e eqidade na implementao de polticas pblicas de regulao. Os trabalhos nessa rea e os processos de fortalecimento e de melhoria da fiscalizao buscados pelo TCU no bojo de seu projeto de aperfeioamento, conforme descritos neste texto, demonstram, de forma inexorvel, o papel decisivo do controle externo exercido pelo TCU para aperfeioamento das atividades finalsticas de entes reguladores nos ltimos dez anos.


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nio REFERNCIAS

BEMERGUY, Marcelo. O papel do controle externo na regulao de servios de infra-estrutura no Brasil. 2004. 43 f. Trabalho de Concluso de Curso (Especializao em Controle Externo)- Instituto Serzedello Corra, Tribunal de Contas da Unio, Braslia, 2004.

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 1.196/2005. Plenrio. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Avaliao da atuao da Anatel na fiscalizao da execuo dos contratos de concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos no setor de telecomunicaes. Relator: Marcos Bemquerer. Braslia, 2005. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.109/2006. Plenrio. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Avaliao da atuao da Anatel em seu papel institucional de acompanhar e garantir a qualidade dos servios de telefonia. Relator: Ubiratan Aguiar. Braslia, 2006. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Acrdo n 2.028/2005. Plenrio. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e no Ministrio de Comunicaes. Avaliao das causas de paralisia do Fundo de Universalizao de Telecomunicaes (Fust). Relator: Valmir Campelo. Braslia, 2005. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Acrdo n 556/2005. Plenrio. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), nas Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs) e no Ministrio de Minas e Energia; avaliao da eficincia do encargo tarifrio Conta de Combustveis Fsseis (CCC) como indutor de modicidade tarifria para os sistemas isolados de energia eltrica. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 2005. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Acrdo n 344/2003. Plenrio. Auditoria Operacional na Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) e no Ministrio de Minas e Energia; diagnstico sobre o fenmeno excluso eltrica no Brasil e avaliao dos subsdios concedidos via tarifas aos consumidores baixa renda. Relator: Ubiratan Aguiar. Braslia, 2003. Disponvel em . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Acrdo n 2.276/2007. Plenrio. Acompanhamento de outorga de concesso de uso de bem pblico. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, 2007. Disponvel em: . Acesso em: 18 mai. 2008.

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 602/2008. Plenrio. Acompanhamento de outorga de concesso de uso de bem pblico. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, 2008. Disponvel em: . Acesso em: 18 mai. 2008.

______. Acrdo n 168/2004. Plenrio. Inspeo sobre cobrana indevida nas tarifas de pedgio do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). Relator: Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 2004. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.


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BRASIL. Acrdo n 575/2007. Plenrio. Inspeo para verificar instalao de praa de pedgio. Relator: Augusto Sherman Cavalcanti. Braslia, 2007. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Acrdo n 2.047/2006. Plenrio. Acompanhamento da segunda etapa do programa de concesses rodovirias. Relator: Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 2006. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

_______. Acrdo n 1.405/2007. Plenrio. Acompanhamento da segunda etapa do programa de concesses rodovirias. Relator: Augusto Nardes. Braslia, 2007. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

______. Deciso n 337/2001. Plenrio. Inspeo para verificar instalao de praa de pedgio. Relator: Walton Alencar. Braslia, 2001. Disponvel em: . Acesso em: 13 mar. 2008.

NOTAS

1 Instrues Normativas TCU nos 27/1998, 43/2002 e 46/2004. 2 A esse respeito, ver as Decises 281 e 490-TCU-Plenrio, ambas de 2000, a Deciso 567/2002 -TCU-

Plenrio e o Acrdo n 168/2004-TCU-Plenrio.


PARTE I


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AS AGNCIAS REGULADORAS E SEUS PODERES ESPECIAIS NO AMBIENTE INSTITUCIONAL CONTEMPORNEO BRASILEIRO

JOS AUGUSTO MACIEL VIDIGAL

INTRODUO

Atualmente, no Brasil, seguindo uma generalizada tendncia mundial, vive-se uma poca de transformao na atuao do Estado no domnio econmico. Essas mudanas apontam para a alterao da antiga forma de interveno estatal, isto , da interveno direta, como produtor de bens e de servios, para a indireta baseada na regulao das atividades econmicas.

As atividades sujeitas regulao do Estado so aquelas definidas na Constituio ou na Lei como servio pblico, ou em outras atividades que mesmo sem essa definio legal tenham como caracterstica o monoplio natural, ou sejam de carter social ou econmico relevantes.

Nesse novo contexto socioeconmico, surgiram no Brasil as chamadas agncias reguladoras, com a atribuio de operacionalizar a regulao estatal. Para Sundfeld (2002, p. 19), atualmente, o Pas vive uma verdadeira febre de criao de agncias reguladoras, sendo que vrias delas nem seguiram um modelo comum, e nem tm competncias sempre comparveis.

Justificou-se a criao desses novos entes pela necessidade de controle, de normatizao e de fiscalizao, bem como de mediao na busca de equilbrio entre Estado, usurios e prestadores das atividades que ensejam a regulao estatal. Portanto, o trao mais importante desse novo modelo a necessria neutralidade e independncia do ente regulador ante os dspares interesses regulados, especialmente os do Poder Pblico. O pr-requisito essencial para o exerccio de um poder moderador neutro a to controvertida questo da independncia das agncias reguladoras. Nesse sentido pensa Alexandre Santos de Arago (2003, p. 9):

Entendemos que a independncia das agncias reguladoras deve ser tratada sem preconceitos ou mitificaes de antigas concepes jurdicas que, no mundo atual, so insuficientes ou mesmo ingnuas. Com efeito, limitar as formas de atuao e organizao estatal quelas do sculo XVIII, ao invs de, como afirmado pelos autores mais tradicionais, proteger a sociedade, retira-lhe a possibilidade de regulamentao e atuao efetiva de seus interesses.

Nesse contexto, segundo Salgado (2003, p. 16), A qualidade do desenho institucional , pois, condio sine qua non para a garantia de eficincia e da eficcia da agncia regulatria, no cumprimento dos objetivos previstos em lei.

A autora assevera ainda que

[...] da natureza de agncias regulatrias que elas exeram essa mirade de funes de natureza executiva, legislativa e judicante. O importante que tais funes sejam exercidas dentro de limites predefinidos e sob o controle da sociedade. (SALGADO, 2003, p. 18).


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nio Imperativo, tambm, analisar o trato da matria no Direito Comparado, mormente,

nos pases em que as agncias reguladoras se desenvolveram h mais tempo e com mais vigor. Para o Professor Alexandre Santos de Arago (2003, p. 14) em todos os pases h dvidas quanto sua constitucionalidade, mas todas as cortes tm contornado com maior ou menor habilidade os argumentos contrrios; e as agncias no param de se multiplicar [...].

Com o intuito de comparar a evoluo histrica e o atual modelo brasileiro com o desenvolvido em outros pases, far-se-, preliminarmente, no Captulo 1 deste trabalho, meno ao modelo de agncias introduzido na Frana e nos Estados Unidos. A escolha desses pases deve-se maturidade e consolidao do modelo de agncias nos Estados Unidos, servindo inclusive como paradigma para as demais naes, e, no caso da Frana, a semelhana do Direito Administrativo francs com o brasileiro.

No possvel transplantar integralmente para a aplicao em um Estado um instituto desenvolvido em outro Estado de caractersticas culturais, sociais, econmicas, polticas muito diferentes daquelas presentes no pas importador dessa modelagem institucional. Da a necessidade de adaptao de um modelo e de seus institutos, de certa forma consolidado em outros pases principalmente os de origem anglo-sax para o Brasil.

No Captulo 2, discorre-se sobre a modelagem que vem sendo implantada no Brasil. Procurou-se desenvolver uma sntese da configurao de cada agncia com base nas suas respectivas leis de criao, demonstrando seus pontos comuns e suas peculiaridades, alm de se fazer meno atual proposta de alterao no modelo que tramita no Congresso Nacional.

No Captulo 3, foi enfatizada toda a alterao do ordenamento jurdico vigente at o incio da dcada de noventa, para prover o arcabouo constitucional e legal necessrio mudana do papel intervencionista at ento desempenhado pelo Estado, para uma atuao estatal voltada para a regulao dos servios pblicos e das atividades econmicas consideradas de relevante interesse pblico. Alm disso, procurou-se demonstrar a viabilidade da existncia das agncias reguladoras em todos os demais setores regulados por disposio de lei ordinria, apesar de s haver previso constitucional de rgos reguladores nos setores de petrleo e de telecomunicaes.

O enfoque principal do trabalho, desenvolvido no Captulo 4, traz tona a seguinte questo: a autonomia das agncias reguladoras no desempenho de suas funes mostra como imperiosa a reflexo acerca de suas competncias para aplicao do Direito. necessrio determinar a natureza dos poderes reconhecidos s agncias reguladoras para delimitar a sua atuao. Apesar de serem entidades administrativas, face a sua independncia, foi atribudo a elas a possibilidade de produzirem normas abstratas, qualificado poder normativo; de reunir funes administrativas, com reflexos no poder regulamentar; e a prerrogativa de mediar as lides entre os agentes sujeitos ao processo regulatrio, denominado poder mediador ou quase-judicial. Essa amplitude de poderes, os quais classificamos como poderes especiais das agncias reguladoras, pode ser entendido, a nosso ver de forma equivocada, como uma usurpao dos demais poderes constitudos.

Apesar de toda controvrsia em torno do modelo de agncias reguladoras, ressalta-se que a forma de atuar dessas novas entidades do Direito Pblico brasileiro no so de todo inovadoras, uma vez que se assemelha bastante atuao reconhecida de outros rgos e entidades administrativas do Direito ptrio. Por exemplo, no que tange


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ao aspecto normativo, o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central, o CADE etc. detm a prerrogativa de, por meio de atos normativos, interpretar e explicitar conceitos indeterminados, de natureza tcnica, contidos em leis e regulamentos. Trata-se de uma atuao voltada idia de especializao sem, contudo, inovar na ordem jurdica.

Portanto, pode-se argumentar, como o fazem muitos estudiosos da matria, que os aludidos poderes especiais nada mais so do que as j conhecidas prerrogativas de outros rgos e entidades da Administrao Pblica. No entanto, parte-se da premissa de que esses poderes especiais apresentam-se sobremaneira potencializados no domnio de atuao das agncias reguladoras, porquanto essas entidades so dotadas de um atributo que as diferenciam dos clssicos rgos reguladores, isto , a sua independncia em relao aos poderes constitudos.

Com efeito, para que essas novas entidades, estatudas em nosso ordenamento jurdico como autarquias especiais, pudessem exercer suas prerrogativas legais foram colocados a sua disposio vrios instrumentos interventivos que, segundo Marques Neto (2003, p. 25), vo desde a atividade normativa, passando pela administrativa at a aplicaes de sanes. Tal amplitude de poderes acarretou uma natural reao da doutrina e dos demais poderes constitudos, ou seja, como aceitar que uma autarquia possa ter um carter hbrido reunindo funes administrativas, normativas e quase-jurisdicionais ao mesmo tempo em que possui independncia em relao aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.

As dificuldades da implementao do modelo de agncias reguladoras no Brasil decorrem do sistema de competncias legais estatudas no Brasil que tm, de certa forma, interface com certas caractersticas da atividade regulatria. Em suma, essa interface configura-se em: poder de gerar normas de carter geral e abstrato, no entanto, esse poder atribudo quase que exclusivamente ao Poder Legislativo; poder de expedir regulamentos que, da mesma forma, cabe ao Poder Executivo; e poder de solucionar controvrsias em um sistema de jurisdio una, ou seja, em que impera a inafastabilidade da tutela do Poder Judicirio. Portanto, cabe verificar a viabilidade e os limites da atribuio dos chamados poderes especiais a um ente autrquico da estrutura do Poder Executivo dotado de autonomia e independncia.

No Captulo 5, procurou-se, de certa forma, discutir o controle externo sobre as agncias reguladoras. No um controle meramente formal, pautado apenas na conformidade e na legalidade dos atos relacionados gesto e boa aplicao dos recursos pblicos, mas um controle mais amplo, sem naturalmente sobrepujar as prprias agncias reguladoras, alcanando a atividade-fim das entidades reguladoras, enfatizando, principalmente, a economicidade, a eficincia e a efetividade dos atos regulatrios. Aproveitou-se nesse Captulo a experincia recente do Tribunal de Contas da Unio na fiscalizao das atividades relacionadas com a concesso de servios pblicos. Foram colacionadas diversas Decises ou Acrdos em que se procurou demonstrar de forma inequvoca a importncia de um controle externo atuante e tecnicamente apto a responder os anseios da sociedade, no que se refere a boa, regular e eficiente gesto dos recursos pblicos, agora no s na forma de dispndios diretos do Estado, mas, sobretudo, na oferta de servios pblicos de qualidade a preos mdicos.

No Captulo 6, pretendeu-se demonstrar a imprescindibilidade da independncia das agncias reguladoras como atributo indispensvel para a neutralidade da atuao dessas entidades no processo regulatrio, ou seja, para o exerccio imparcial da mediao entre todos os agentes envolvidos no campo da regulao, representados pelo governo, empresas e usurios.


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nio A metodologia de elaborao do trabalho foi realizada por meio de pesquisa

bibliogrfica a partir de consulta em livros e peridicos nacionais.

A presente monografia prope-se, preamburlamente, dar um panorama do atual estgio de desenvolvimento do modelo de agncias reguladoras no Brasil, buscando sistematizar e condensar parte do pensamento hodierno da doutrina ptria, da tendncia jurisprudencial, bem como da forma como vem sendo implementado o modelo por meio da produo legislativa e regulamentar. Alm disso, buscou-se discutir a legitimidade da atuao das agncias reguladoras no Estado de Direito brasileiro.

Pretende-se, ao final, contribuir para promover a difuso e a reflexo entre os membros do controle externo, bem como aos demais interessados a respeito do modelo adotado para as agncias reguladoras, especialmente de suas peculiaridades, seu marco legal e reflexos e os limites da atuao desses entes no atual ambiente i

Regulacao de Servicos Publicos

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