Rev. Direito, Rio de Janeiro, v. 4, n. 8, jul./dez. 2000 177

Regime previdenciário de Vereador já aposentado em outra atividade

Parecer nº 04/00-SAFF

Ementa: Direito Previdenciário e Tributário. Solicitação de isenção do recolhimento de contribuição previdenciá-ria ao INSS por Vereador. A obrigação de recolhimento de contribuições previdenciárias é decorrente de lei e, pelo princípio da reserva legal tributária, só pode ser afastada, igualmente, por lei. A parte final do art. 12-I-h da Lei 8.212/91 ficou prejudicada após a Emenda Constitucional nº 20/98 (Parecer nº 17/99-SAFF) e, ainda que assim não fosse, refere-se ao regime previdenciário próprio de Vereador nessa qualidade, não abrangendo eventuais contribuições a que o Vereador esteja even-tualmente obrigado por outra qualidade, seja no regime geral de previdência social, seja em alguns dos regimes próprios de servidores públicos efetivos. A condição de aposentado só pode, em tese, afastar a obrigatoriedade de recolhimento de contribuições previdenciárias sobre os rendimentos da aposentadoria, e não sobre rendimentos de outras atividades. Parecer pelo indeferimento do pedido.

Senhor Procurador-Geral

Trata o presente processo de solicitação do ilustre Vereador em epígrafe dirigida ao Exmº Sr. Primeiro Secretário, encarecendo determinar “a adoção de providências cabíveis visando a suspender a cobrança da contribuição previdenciária para o INSS, que incide indevidamente, s.m.j., sobre o subsídio deste Vereador, uma vez que este edil é servidor aposentado do Município do Rio de Janeiro, conforme comprova o documento em anexo” (fls. 02).

1. Histórico

Inicia o presente administrativo pelo Ofício GVRC nº 040/2000, de 01/02/00, cujo teor vem descrito acima. Junta à inicial comprovantes de

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1 Diário da Câmara Municipal, Rio de Janeiro, p. 23-28, 07 abr. 1999; Revista de Direito [da

Procuradoria-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro], v. 3, n 5, p. 258-282, jan/jul. 1999. Também sobre aplicações da Emenda Constitucional nº 20/98, vejam-se os Pareceres 07/99-FACB e 10/99-JMS.2 Diário da Câmara Municipal, Rio de Janeiro, p. 3-6, 09 dez. 1999.

pagamento do subsídio da Vereança e dos proventos de aposentadoria como servidor municipal (fls. 3-4). Às fls. 5, o Exmº Sr. Primeiro Secretário encami-nha o processo à Diretoria de Pessoal, onde o diligente Diretor da Divisão de Pagamento solicita orientação jurídica sobre o assunto. Encaminhado o feito ao ilustre Diretor-Geral de Administração, este pede o opinamento da sua ilustrada Assessoria Jurídica (fls. 07), o que é feito às fls. 08-09, com a sugestão de que se colha a manifestação desta Procuradoria-Geral. Tal sugestão é acatada pelo Exmº Sr. Primeiro Secretário, que determina o exame e pronunciamento por esta Procuradoria-Geral em 16/02/00 (fls. 11). Aqui chegando os autos em 17/02/00 (fls. 11), Vossa Excelência prontamente distribuiu o feito ao signatário.

Passamos a opinar.

2. Consideração inicial

Pouco tempo depois da promulgação da Emenda Constitucional nº 20, em dezembro de 1998, que alterou profundamente o sistema previdenciário brasileiro, esta Procuradoria-Geral iniciou os estudos para subsidiar a apli-cação deste novo arcabouço jurídico no âmbito desta Casa Legislativa. No que interessa ao presente trabalho, destacamos o Parecer nº 03/99-CRTS

1, no

qual se fez um estudo global do novo regime previdenciário, e o Parecer nº 17/99-SAFF

2, que tratou especificamente da previdência dos Vereadores, e

cuja ementa tem o seguinte teor:“Regime previdenciário dos Vereadores. Constitucionalidade de lei federal que definiu os Edis como contribuintes do regime geral de previdência social (INSS), desde que não fossem contribuintes de regime diverso, entre 29/01/98 e 15/12/98. A partir de 16/12/98, com o advento da Emenda Constitucional nº 20/98, a contri-buição dos Vereadores ao INSS passou a ser obrigatória, vedada que ficou a sua filiação a regimes de previdência de servidores públicos, privativa dos servidores efetivos. Obrigação da Câmara Municipal de recolher a correspondente parcela de “empregador”. Sugestão de negociações com a autarquia previdenciária federal para parcelamento dos débitos pretéritos.”

O presente Parecer tem como pressupostos as conclusões dos dois tra-balhos acima citados. Por isso, recomenda-se a prévia leitura dos mesmos, para adequada compreensão do que se exporá a seguir.

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3. Da inaplicabilidade da parte final do art. 12-I-h da Lei 8.212/91

No Parecer nº 17/99-SAFF, concluímos que o art. 12-I-h da Lei Federal nº 8.212/91 permaneceu aplicável após a Emenda nº 20/98, embora prejudicada a referência final “desde que não vinculado a regime próprio de previdência social”. Isto porque o novo sistema previdenciário brasileiro admite tão só duas espécies de regime previdenciário: uma geral e outra própria dos servidores públicos efetivos. Portanto, quem não for servidor público efetivo, poderá apenas ser filiado ao regime geral de previdência social (INSS).

O que não ficou totalmente ressaltado naquele pronunciamento, e ora se sublinha, é que a referência a “regime próprio de previdência social” significa a filiação a um regime próprio de previdência na qualidade de Vereador, isto é, a filiação, como Vereador, a um regime exclusivo ou abrangente deste. A lei se refere, claramente, a regimes como o do extinto Instituto de Previdência dos Congressistas (para os parlamentares federais) e a filiação facultativa ao PREVI-RIO (para os Vereadores Cariocas). Exatamente por isso, entende-mos que a parte final do dispositivo tornou-se inaplicável após a Emenda nº 20/98, porque estes regimes próprios não são mais possíveis, a não ser aos servidores públicos efetivos.

O que pode ocorrer, no entanto, é que a mesma pessoa física seja ao mesmo tempo Vereador e, em razão de outra atividade, filiado a algum regime previdenciário. Seria a hipótese do Vereador que fosse também empresário e, nessa qualidade, já contribuísse para o INSS. Ou ainda o Vereador que seja servidor público estadual, aposentado ou não, e portanto contribuinte do Rio-Previdência. Estas hipóteses não levam, repita-se, à aplicação da parte final do art. 12-I-h da Lei 8.212/91. Por tais razões temos que, data venia, dissentir do pronunciamento da douta Assessoria Jurídica às fls. 08-09.

No item 5, adiante, retomaremos a análise dos casos específicos.

4. Natureza jurídica da obrigação previdenciária e possibilidades de exclusão

Conforme concluímos no Parecer nº 17/99-SAFF, a obrigação de reco-lhimento de contribuições previdenciárias sobre o subsídio dos Edis decorre de comando de lei federal (Lei 8.212/91), que deu efetividade a princípio contido na Constituição Federal.

Note-se que o regime previdenciário não tem caráter contratual, mas

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3 COIMBRA, Feijó J. R. Direito previdenciário brasileiro. 10. ed. Rio de Janeiro : Traba-

lhistas, 1999. p. 236.4 Não se pretende aqui tomar parte na interminável discussão dos tributaristas sobre a classifica-

ção das espécies tributárias (tripartite, quadripartite ou quintipartite). O fato é que se aplicam às contribuições previdenciárias os conceitos e as normas gerais sobre as obrigações tributárias.

securitário. Todas as contribuições são para o sistema como um todo, e to-dos os benefícios são suportados pelo sistema como um todo. Alguém pode pagar mais contribuições do que os benefícios que recebe (ou não receber nenhum, como o caso do trabalhador que morre sem deixar dependentes ou beneficiários de pensão), ou ao contrário, receber mais benefícios do que contribuiu (pense-se no caso do aposentado por invalidez após pouco tempo de contribuição).

É da essência da obrigação previdenciária a sua exigibilidade pela sim-ples ocorrência da situação abstratamente prevista em lei, como bem acentua o Prof. FEIJÓ COIMBRA:

“Obrigacional por índole, dita relação cria obrigações para uma das partes (o con-tribuinte) e direitos para outra parte (a instituição). Ao estabelecer-se, por lei, a obrigação de recolher contribuições ou qualquer outra forma de imposição, ficará descrita, igualmente, a oportunidade em que alguém, ao tomar parte em deter-minada situação, tornou-se devedor da quantia prevista, ao passo que a entidade previdenciária tornou-se credora dessa quantia. Inevitavelmente, a lei descreverá a hipótese (fato ou ato relativo a alguém, em determinados momento e lugar) e dirá que, ocorrido o evento que a hipótese descreve, estará criado o vínculo jurí-dico entre o Estado (ou o ente previdenciário a quem o Estado transferiu o direito de arrecadar), como credor, e aquele que se apurar ligado ao fato ou ato previsto, como devedor.”

3

Esta obrigação4, criada por lei, só por lei pode ser afastada, conforme se

dessome do § 6º do art. 150 da Constituição Federal:“§ 6º . Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, g” .

Vale dizer: se a lei criou a obrigação, somente a lei pode isentar alguém de cumpri-la. E, na espécie, não há nenhum dispositivo de lei que estabeleça tal isenção. Ao contrário, a própria Lei 8.212/91 aponta em direção oposta, como veremos a seguir.

Portanto, onde a lei estabelece a obrigatoriedade da contribuição, e não há nenhum outro dispositivo que a excepcione, a mera ocorrência da situação

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abstratamente descrita na lei leva à imposição da obrigação previdenciária.

Finalmente, é essencial assinalar que a questão da incidência de contri-buições previdenciárias sobre proventos de aposentadoria representa hoje uma acendrada polêmica, tanto judicial quanto doutrinária, nem sempre noticiada corretamente. Esta questão, no entanto, não tem nenhuma influência sobre o presente processo, uma vez que não se está tratando de recolhimento de contribuições sobre os próprios proventos do aposentado. A situação aqui é de aposentado que inicia nova atividade sujeita a contribuição previdenciária e, nessa nova qualidade, deve contribuir para o custeio do sistema.

5. Possíveis reflexos de condições pessoais dos Vereadores sobre a obrigação previdenciária

Neste item, para melhor esclarecimento, analisaremos separadamente as hipóteses de simultâneo exercício da Vereança com outra atividade, sem a pretensão de exaurir estas hipóteses.

5.1 Vereador que exerce outra atividade sujeita ao Regime Geral de Previdência Social

Enquadram-se nesta hipótese os Vereadores que exerçam qualquer atividade sujeita ao Regime Geral de Previdência Social, como empresários, empregados de empresas privadas ou trabalhadores autônomos. Como vimos acima, não há nenhuma regra de isenção para esta situação particular. E, mais do que isso, o § 2º do art. 12 da Lei 8.212/91 determina expressamente o contrário, sendo devidas as contribuições previdenciárias sobre os subsídios de todos os Vereadores que se encontrem nesta hipótese. Confira-se:

“art. 12 - omissis§ 2º - Todo aquele que exercer, concomitantemente, mais de uma atividade remu-nerada sujeita ao Regime Geral de Previdência Social é obrigatoriamente filiado em relação a cada uma delas”.

5.2 Vereador aposentado, em outra atividade, pelo Regime Geral de Previdência Social

A mesma conclusão do item acima é obtida para o caso dos Vereadores que, exercendo alguma das atividades acima descritas, já se tenha aposentado pelo INSS. Aqui também, embora já fosse possível esta conclusão, a lei fez questão de explicitá-la no § 4º do art. 12 da Lei 8.212/91:

“art. 12 - omissis

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§ 4º - O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS que estiver exercendo ou que voltar a exercer atividade abrangida por este Regime é segurado obrigatório em relação a essa atividade, ficando sujeito às contribuições de que trata esta Lei, para fins de custeio da Seguridade Social.”

Vê-se que esta Lei, com o nível de detalhamento que lhe é peculiar, previu a situação do aposentado que volta a trabalhar, e o fez para esclarecer que deverá contribuir como os demais trabalhadores.

5.3 Vereador que seja servidor público efetivo, contribuinte de sistema próprio de previdência social

Esta situação é possível devido ao permissivo do art. 38, incisos II e III da Constituição Federal, cuja redação é a seguinte:

“Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração;III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;”.

Também aqui, pode-se concluir que o exercício simultâneo do cargo efetivo e do mandato de Vereador nenhuma influência tem sobre a aplicação do art. 12-I-h da Lei 8.212/91, sendo devida a contribuição relativa a cada uma das remunerações.

Nada obstante, dá solução explícita a esta hipótese o art. 13 da já citada Lei, acima transcrito. Também está obrigado ao recolhimento o Vereador que contribua para outro Regime e em outra qualidade. Confira-se:

“Art. 13. O servidor civil ou militar da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, bem como o das respectivas autarquias e fundações, é excluído do Regime Geral de Previdência Social consubstanciado nesta Lei, desde que esteja sujeito a sistema próprio de previdência social.Parágrafo único. Caso este servidor venha a exercer, concomitantemente, uma ou mais atividades abrangidas pelo Regime Geral de Previdência Social, tornar-se-á segurado obrigatório em relação a essas atividades.”

O caput do dispositivo refere-se exatamente ao servidor público efetivo que, nesta qualidade, contribua para sistema próprio de previdência social. Obviamente, não estará sujeito a contribuições para o Regime Geral. No entanto, o parágrafo único esclarece que, caso este servidor venha a exercer uma outra atividade, sujeita ao Regime Geral, deverá contribuir normalmente. Existirão então duas remunerações distintas, incidindo sobre cada uma delas a respectiva contribuição previdenciária. E, se a pessoa se aposenta num dos

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regimes, continua contribuindo para o outro, tal qual na atividade.

5.4. Vereador que seja servidor público aposentado

Esta é a hipótese dos autos. Em todos os casos acima, o que a Lei fez foi apenas esclarecer ou explicitar a obrigatoriedade. Note-se que todas as hipóteses acima se reconduzem a uma situação comum: quem é remunerado por duas fontes diversas deve contribuir para a previdência relativamente a cada uma destas fontes. Isto porque, como vimos no item anterior, tratando-se de uma obrigação previdenciária, a própria Constituição determina que só se pode excluí-la por lei. Ou seja, ainda que não existissem os dispositivos acima transcritos, já se poderia concluir pela obrigatoriedade de recolhimento, somente pela ausência de lei permissiva da isenção.

Esclarecido este detalhe, observamos que a presente hipótese não encon-tra previsão expressa em lei, seja para isentar, seja para explicitar a incidência. Prevalece então a obrigatoriedade do recolhimento, já prevista no art. 12-I-h e não afastada por nenhum outro dispositivo legal.

E, ainda que assim não se entenda, a interpretação combinada do § 2º do art. 12 e do parágrafo único do art. 13 da Lei 8.212/91, acima transcritos, leva à mesma conclusão.

Concluímos portanto que, em todas as hipóteses por ora aventadas, a contribuição previdenciária deve continuar incidindo normalmente sobre a remuneração dos Vereadores.

6. Conclusão

Do exposto, concluímos que os Vereadores que exerçam ou sejam apo-sentados em outra atividade sujeita a contribuição previdenciária não ficam isentos da obrigatoriedade de recolhimento de contribuição previdenciária sobre a remuneração recebida pelo exercício do mandato.

É o nosso parecer, submetido à elevada consideração de Vossa Excelên-cia.

Rio de Janeiro, 28 de fevereiro de 2000.

Sérgio Antônio Ferrari Filho

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Procurador da Câmara Municipal do Rio de JaneiroVisto. Aprovo o parecer nº 04/00-SAFF, da lavra do ilustre Procurador

Sérgio Antônio Ferrari Filho, por entender, do mesmo modo que o insigne parecerista, que quem recebe estipêndios de mais de uma fonte pagadora deve contribuir para o sistema previdenciário relativamente a cada uma dessas fontes. Não existindo regra que exclua a obrigação tributária de que trata o requerimento de fl. 2, tem-se que, ainda que exerçam, ou sejam aposentados, em outras atividades, os Vereadores permanecem sujeitos ao desconto da contribuição devida ao INSS, com referência aos respectivos subsídios.

Nessa linha de raciocínio, opino pelo indeferimento do pleito.

Encaminhe-se ao Gabinete do Excelentíssimo Primeiro Secretário, com vistas à superior decisão de Sua Excelência.

Em 28 de fevereiro de 2000.

Roberto BenjóProcurador-Geral da Câmara Municipal do Rio de Janeiro