Reformas no Legislativo: interesses, ideias e instituições

Sérgio Praçasrpraca@uol.com.br

estudoslegislativos.wordpress.com

Tópicos da aula

• 1) Mudanças institucionais: inspiradas por escândalos. Escândalos permitem revelação de novas ideias para reformar instituições com base em interesses dos atores políticos

• 2) Escândalos orçamentários: anões e sanguessugas

• 3) Mudanças na organização da CMO• 4) Mudanças no emendamento orçamentário

1) Determinantes de mudanças institucionais

• Reformas institucionais: interesses, idéias e escândalos (critical junctures)

• Instituições orçamentárias e interesses: i) reeleição; ii) Legislativo como ator coletivo; iii) postos de poder institucional; iv) pertencimento à coalizão/oposição.

1) Determinantes de mudanças institucionais

* Idéias de reforma institucional são inspiradas nos escândalos (ex, diminuir autonomia para RG emendar o orçamento)

* Escândalos permitem que essas idéias circulem livremente – mesmo quando ferem outros interesses (autonomia para RG emendar interessa muito à coalizão)

1) Determinantes de mudanças institucionais

• Nem sempre, no entanto, outros interesses são atropelados.

• Diminuição do poder do RG vis-à-vis os relatores setoriais foi uma idéia que prosperou apenas parcialmente

• Neste caso, os interesses da coalizão foram mais fortes.

• Debate: coalizão quer regras estáticas?

O básico sobre orçamento

• Autorizativo vs. Impositivo: Brasil e EUA• A legislação brasileirai) Lei 4.320/64 e LRF/2000; ii) PPA, LOA e LDO (CF/1988);iii) … Lei Complementar de Finanças Públicas?

(CF/1988 pede)

CF/1946 Regime Militar (CF 1967 e EMC 1969)

CF/1988 + Resoluções Congressuais (2008)

Legislativo pode emendar orçamento

Sim, praticamente sem limites

Não Sim, com limites

Apenas uma Casa legislativa analisa o orçamento

Não Sim Sim

Apenas uma comissão parlamentar analisa o orçamento

Não Sim Sim

Comissão orçamentária é autônoma em relação ao plenário

Pouco Sim Sim

2) Escândalos orçamentários

• 1993-1994: Anões do Orçamento – corrupção extremamente centralizada (emendas de RG)

• 2005-2006: Sanguessugas – corrupção relativamente descentralizada (emendas de parlamentares individuais, prefeitos e máfia das ambulâncias)

2) Escândalos orçamentários: anões

• 1993-1994: Anões do Orçamento – corrupção extremamente centralizada (emendas de RG)

• Cerca de 40 parlamentares implicados- Origem da corrupção: mais dinheiro para os parlamentares

alocarem (mecanismo de “erros e omissões”)- Relator-Geral podia propor “emenda de relator”- Relator-Geral reunia pedidos de parlamentares e os

encaminhava, PESSOALMENTE, a certos ministérios- CMO era muito autônoma em relação ao plenário e

partidos políticos. O motivo? A hiperinflação!

2) Escândalos orçamentários: Sanguessugas

• 2005-2006: Sanguessugas – corrupção relativamente descentralizada (emendas de parlamentares individuais, emendas coletivas + prefeitos)

• Cerca de 90 parlamentares implicados- Origem da corrupção: relação entre parlamentares e prefeitos- Mecanismo: licitação corrupta no município para compra de

equipamentos de saúde (“investimentos”)- Uso de emendas coletivas: a “natureza” destas era MUITO

abrangente, o que facilitava acordos entre parlamentares- Autonomia da CMO? Baixíssima. Por isso os parlamentares

procuraram outros mecanismos!

3) Mudanças pós-escândalo: organização da CMO

• (Ver tabelas 1 e 2 impressas)

4) Mudanças pós-escândalo: emendas individuais

  1991/1993 1995 2006

Número de emendas individuais

Limitado a 50 Limitado a 20 Limitado a 25

Natureza de emendas individuais

Limitado CF-1988 Limitado CF-1988 Limitado CF-1988+ outros limites

Valor global de emendas individuais

Ilimitado Ilimitado (a partir de 1996, começou a ser limitado informalmente!)

Limitado informalmente

Atores que podem propor emendas coletivas

Nenhum Limitado Limitado

4)Mudanças pós-escândalo: emendas coletivas

1991/1993 1995 2006

Número de emendas coletivas

Não havia Limitado Limitado

Natureza de emendas coletivas

Não havia Um pouco limitada Bastante limitada

Valor de emendas coletivas

Não havia Ilimitado Ilimitado

5) LDO e a reforma a fazer?

* LDO e regras de organização e elaboração orçamentária

i) LDOs definem atribuições e características do PPA e LOA;

ii) LDOs determinam que LOA preveja gastos com emendas individuais em certa parte do orçamento (reserva de contingência). Exemplo de policy learning.

5) LDO e a reforma a fazer?

* LDOs e regras de execução orçamentáriai) LCFP poderia definir % do orçamento a ser

remanejado, mas quem faz isso é LDO; ii) LCFP poderia definir regras/mecanismos para

ajustar valor do salário-mínimo, mas LDO é quem faz isso.