Reforma do ICMSQuestões para discussão

Apresentação para o Seminário AFRESP:ICMS e o Futuro dos Estados

Bernard Appy – 17/09/2015

Centro de Cidadania Fiscal - CCiF

Problemas do ICMS

Problemas do ICMSConsequências do modelo atual

O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária

Tributação na origem, que tem uma série de consequências negativas Tributação da produção e não do consumo Guerra fiscal (gera insegurança jurídica e é forma ineficiente de fazer

política de desenvolvimento regional) Desestímulo às exportações e estímulo às importações

Restrição à apropriação de créditos (bens de uso e consumo) e restrições ao ressarcimento de créditos acumulados

Oneração dos investimentos

Multiplicidade de alíquotas

Problemas do ICMSConsequências do modelo atual

O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária

Profusão de regimes especiais, que comprometem completamente a neutralidade do imposto e que decorrem de vários motivos

Guerra fiscal (e reações à guerra fiscal) Reação a problemas que não deveriam existir Pressões setoriais

Uso abusivo e descoordenado da substituição tributária

Grande contencioso tributário, com custo para as empresas e o fisco

Base de incidência mutilada, em função da tributação dos serviços pelo ISS

Incidência “por dentro” sobre o próprio ICMS e o PIS/Cofins

Reforma do ICMS:o que está na mesa?

O que está na mesa?Proposta de Súmula Vinculante 69

O STF colocou em discussão, em abril de 2012, uma Proposta de Súmula Vinculante, de nº 69, com a seguinte redação:

“Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional”

A possibilidade de aprovação da Súmula Vinculante (que tem parecer favorável da PGR) criou uma situação de grande insegurança jurídica entre as empresas beneficiadas por incentivos da guerra fiscal

Em mar/14, o STF decidiu pela modulação dos efeitos em ADI relativa a benefícios fiscais do Estado do Paraná, o que aumenta a probabilidade de que haja modulação em uma eventual promulgação da Súmula 69

O que está na mesa?Convênio 70

Em jul/14, 21 Estados aprovaram o Convênio ICMS nº 70, que indica como pretendem tratar da questão da convalidação dos benefícios• À época, seis Estados votaram contra

• O Convênio 70 prevê a remissão e anistia dos atos praticados com base nos incentivos concedidos irregularmente, bem como a possibilidade de prorrogação e concessão de benefícios semelhantes, observados os seguintes prazos: 15 anos para os benefícios industriais, agropecuários e de infraestrutura

de transporte 8 anos para os benefícios portuários (comércio internacional) 3 anos para os benefícios relacionados a operações interestaduais com

produtos in natura 1 ano para os demais benefícios

Também abriu-se a possibilidade de adesão a benefícios concedidos por outro Estado da mesma região

O que está na mesa?Convênio 70

Para a convalidação, os Estados deverão: publicar nos Diários Oficiais uma relação de todos os atos normativos relativos

aos benefícios fiscais (inclusive financeiro-fiscais) efetuar o registro e depósito, no CONFAZ, da documentação comprobatória

correspondente aos atos concessivos dos benefícios

A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências Edição de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais ao ritmo

de 1 ponto percentual ao ano para: 4% em geral 7% nas vendas dos estados “emergentes” para os estados “avançados” de

produtos agropecuários e produtos industriais produzidos em conformidade com Processo Produtivo Básico

10% na venda de gás natural (4% nas vendas de avançados para emergentes)

10% na venda de produtos da ZFM (7% para bens de informática)

O que está na mesa?Convênio 70

A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências

Promulgação de emenda constitucional estabelecendo, nas vendas interestaduais a não contribuintes, a repartição da receita entre o estado de origem e o estado de destino (PEC do Comércio Eletrônico - já aprovada)

Criação pela União de um Fundo de Auxílio Financeiro destinado a compensar as perdas de receitas dos estados, com prazo de 20 anos e valor inicial mínimo de R$ 3 bilhões/ano, crescente até alcançar R$ 12 bilhões/ano a partir do 7º ano

As compensações de perdas devem contemplar o efeito da redução das alíquotas interestaduais, da mudança na cobrança de ICMS nas operações para não contribuintes e da Resolução 13/2012,

Criação pela União de um Fundo de Desenvolvimento Regional com valor mínimo de R$ 296 bilhões (o texto não explicita o prazo, mas o objetivo é que seja em 20 anos), sendo 50% em recursos orçamentários

Redução dos juros incidentes na dívida renegociada dos estados (já aprovado)

O que está na mesa?PLS 130

Em 7 de abril o Senado Federal aprovou o PLS 130/2014 (complementar), que define as condições para a convalidação dos benefícios concedidos sem aprovação pelo CONFAZ Atualmente o projeto está tramitando na Câmara (PLP 54/2015)

O PLS 130 prevê a celebração de convênio CONFAZ aprovado com quorum reduzido, dispondo sobre a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, e sobre a reinstituição dos benefícios que ainda se encontrem em vigor O quorum exigido para a aprovação do convênio é de 2/3 das unidades

federadas, sendo no mínimo 1/3 das UFs de cada uma das cinco regiões

Os critérios para convalidação são essencialmente os mesmos do Convênio 70

O que está na mesa?Medida Provisória 683

Através da MP 683, de 13/07/15, o governo previu a instituição de dois fundos, voltados a facilitar as mudanças no ICMS: Fundo de Desenvolvimento Regional e Infraestrutura (FDRI) Fundo de Auxílio Financeiro para Convergência de Alíquotas do ICMS (FAC-ICMS)

Os recursos dos Fundos proviriam da multa relativa à regularização de ativos mantidos no exterior (17,5% do valor regularizado) e sua constituição está condicionada a: Aprovação de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais do

ICMS Celebração de Convênio no CONFAZ disciplinando os efeitos dos incentivos

concedidos irregularmente

Os recursos do FDRI serão aplicados em projetos apresentados pelos Estados, e aprovados por um Comitê Gestor• A distribuição dos recursos privilegia os Estados do N/NE/CO (mais ES e MG e

excluído o DF), tendo como principal parâmetro o inverso do PIB per capita

O que está na mesa?Medida Provisória 683

Os recursos do FAC-ICMS tem como objetivo compensar os Estados que perderem receita por conta da redução das alíquotas interestaduais por um período de 8 anos, observado o valor máximo de R$ 1 bilhão/ano O valor a ser compensado será apurado pela Receita Federal, em conjunto com

os Estados, com base na balança interestadual do segundo ano anterior A compensação exclui o valor dos incentivos fiscais (inclusive legais) concedidos

pelos Estados A compensação não alcança os efeitos da Emenda Constitucional do Comércio

Eletrônico e da Resolução 13/2012 Início da redução das alíquotas (e da compensação) seria em 2017 25% dos recursos do FAC-ICMS devem ser transferidos aos municípios do

Estado

Avaliação

AvaliaçãoPrós e contras da conjuntura atual

Há vários fatores que favorecem a solução do problema da guerra fiscal Temor das empresas com possível edição de Súmula Vinculante pelo STF Percepção, por parte dos Estados, de que a guerra fiscal se tornou

disfuncional inclusive como instrumento de desenvolvimento regional Estados que tradicionalmente resistiam a uma solução para o problema

hoje aceitam uma saída nos termos do Convênio 70 Crise fiscal dos Estados

Redução das alíquotas interestaduais, ao reduzir os benefícios, resultaria em uma elevação significativa da arrecadação do ICMS

Recursos dos Fundos propostos pelo Governo Federal

Principal obstáculo, neste momento, é a dificuldade da União de alocar recursos seguros e em montante suficiente nos fundos de desenvolvimento regional e de compensação de perdas e a dificuldade de coordenação dos Estados

AvaliaçãoConsiderações sobre alternativas

Não existe solução ideal para o problema da guerra fiscal, mas saída negociada (via CONFAZ, Resolução do Senado e aporte de recursos da União) parece ser a menos ruim PLS 130 (atualmente PLP 54/15)

Aprovação pode mudar equilíbrio de forças no CONFAZ Convalidação dos benefícios representaria grande alívio para as

empresas, mas se não vier acompanhada de redução das alíquotas interestaduais pode gerar uma explosão na concessão de benefícios e, muito provavelmente, uma crise nas finanças estaduais

Súmula Vinculante É saída traumática, mesmo se houver modulação Grande risco de solução legislativa nos termos do PLS 130

Exceções à unificação da alíquota interestadual são ruins, mas parece ser o custo político para viabilizar uma saída organizada da guerra fiscal

AvaliaçãoDeficiências da proposta do governo

Há algumas questões na proposta atual do governo (MP 683) que não estão bem resolvidas

Acúmulo de créditos tende a se agravar com redução das alíquotas interestaduais

Ideal é ter sistema que garanta ressarcimento tempestivo dos créditos acumulados ou outro sistema que evite o acúmulo de créditos

Critério de distribuição entre Estados dos recursos do FDRI é bem ruim, e agrava problemas atuais de má distribuição federativa de recursos

Compensação de perdas com referência em base móvel não parece ser uma boa ideia

Incentivos internos (muitos dos quais concedidos como reação à guerra fiscal) não estão equacionados

AvaliaçãoNecessidade de seguir com mudançasA solução da guerra fiscal é importante, mas o ICMS seguirá sendo um imposto ruim, havendo uma série de distorções que precisam ser enfrentadas É preciso garantir crédito para todas as aquisições (bens de uso e consumo) e

desoneração completa dos investimentos

É necessário, no mínimo, harmonizar a aplicação da substituição tributária

Transparência e racionalidade exigem tributação “por fora”

Diferenças entre alíquotas interestaduais é muito ruim, sendo necessário, no mínimo, garantir unificação em 4% e, idealmente, reduzir alíquota interestadual a zero

Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria do N/NE/CO) devem ser tratadas através de outros mecanismos (e não via alíquotas diferenciadas)

Ao final do processo, legislação do ICMS deveria ser unificada, e o imposto (idealmente) deveria ser fundido com o ISS

Detalhamento da Posição do CCiF sobre a Reforma

do ICMS

Posicionamento do CCiFRedução das alíquotas interestaduais

O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais é essencial para resolver os problemas do ICMS, mas defende que haja uma alíquota interestadual única (num primeiro momento de 4%), sem exceções Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria no N/NE/CO) devem ser tratadas

através de outros mecanismos e não de exceções na estrutura de alíquotas interestaduais Se for necessária manter alguma diferenciação para o N/NE/CO é melhor manter um

regime semelhante ao atual, com uma alíquota menor nas saídas do S/SE para estas regiões (p. ex. 2%)

O ritmo de redução das alíquotas, de 1 p.p. por ano, é adequado

O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais do ICMS não deve se encerrar em 4%, mas sim convergir para zero A permanência de uma alíquota interestadual de 4% mantém algumas distorções, como o

desestímulo à exportação, e dificulta a unificação da legislação do ICMS Após o período de transição de 15 anos previsto no PLS 130, alíquotas interestaduais

deveriam ser reduzidas progressivamente, até alcançar zero

Posicionamento do CCiFCompensação das perdas dos Estados

A maior dificuldade para a aprovação da redução das alíquotas interestaduais neste momento é a dificuldade de aporte de recursos da União para os fundos de compensação de perdas e de desenvolvimento regional, e a insegurança quanto ao montante da multa sobre a regularização de recursos no exterior

O CCiF entende que há duas alternativas possíveis para contornar esta dificuldade Estabelecer um prazo maior (dois ou três anos) antes do início da redução das alíquotas

interestaduais Estabelecer que, temporariamente, parte da compensação dos Estados perdedores será

feita com recursos oriundos dos Estados ganhadores (exige emenda constitucional)

Na discussão da compensação de perdas é importante ter em conta que, com a redução da alíquota interestadual, haverá uma redução do valor dos benefícios da guerra fiscal e, portanto, um aumento correspondente da receita dos Estados

O CCiF entende que a compensação das perdas dos Estados deve ser temporária, mas que não pode ser interrompida de forma abrupta, sendo necessário um phase out

Posicionamento do CCiFAcúmulo de créditos

A redução das alíquotas interestaduais pode levar a sérios problemas de acúmulo de créditos por empresas com um elevado volume de vendas interestaduais

Neste contexto, o CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais deve vir acompanhada por medidas que impeçam o acúmulo de créditos Sistema de ressarcimento tempestivo dos créditos de ICMS, inclusive através da

transferência de créditos para terceiros Cobrança de imposto no Estado de origem e transferência para o Estado de destino

(através de câmara de compensação ou outro mecanismo)

Na discussão sobre ressarcimento de créditos, é importante ter em conta que os motivos alegados para o não ressarcimento dos créditos – guerra fiscal e fraudes – deixam de ser justificáveis com a saída disciplinada da guerra fiscal e a nota fiscal eletrônica

O CCiF entende que o novo modelo deve ser aplicado apenas para os créditos que vierem a ser constituídos a partir da entrada em vigor da nova legislação O estoque de créditos antigos seria negociado caso a caso com os Estados

Posicionamento do CCiFBens de uso e consumo

A permissão para a apropriação dos créditos de ICMS relativos aos bens de uso e consumo, prevista na Lei Kandir, vem sendo progressivamente postergada, sendo que o prazo atual de 2020 provavelmente será ampliado, caso seja mantido o modelo atual

O ganho de receita dos Estados com a redução da alíquota interestadual e a criação de um mecanismo de compensação para os Estados perdedores recomendam que a solução do problema seja feita simultaneamente à transição do ICMS em discussão

Neste contexto, o CCiF propõe a adoção de duas medidas, visando efetivamente implementar o crédito financeiro para o ICMS Garantia de apropriação progressiva dos créditos de bens de uso e consumo, ao ritmo de

10% do valor destes créditos ao ano, iniciando-se esta mudança simultaneamente à redução das alíquotas interestaduais

Permissão para que os Estados possam conceder, unilateralmente, crédito de bens de uso e consumo para seus contribuintes, possibilidade hoje vedada pela Lei Kandir (seria uma forma de guerra fiscal positiva)

Posicionamento do CCiFDesoneração dos investimentos

Atualmente o prazo para a apropriação de créditos relativos aos bens de capital é de 48 meses, embora vários Estados já possuam sistemas mais favorecidos de restituição de créditos

A exemplo dos bens de uso e consumo, o ganho de receita dos Estados com a redução das alíquotas interestaduais e a existência de um sistema de compensação de perdas favorecem que a redução do prazo de apropriação dos créditos para investimentos seja implementada junto com a transição das alíquotas interestaduais

Neste contexto, o CCiF propõe que o prazo de apropriação dos créditos para bens de capital seja progressivamente reduzido, até chegar ao crédito imediato

Posicionamento do CCiFSubstituição tributária

O sistema de substituição tributária no âmbito do ICMS atualmente existente tem um custo de compliance muito elevado e gera uma série de distorções

De modo geral, os problemas do regime de ST no ICMS decorrem de várias causas Uso excessivo da substituição tributária “para a frente”, uma vez que o sistema só é

recomendado para produtos homogêneos, com preços homogêneos de venda aos consumidores finais

Absoluta falta de coordenação entre os regimes de substituição tributária dos Estados, resultando em distorções e alto custo de compliance para as empresas

Manipulação discricionária das margens de valor adicionado (MVA) pelos Estados

O CCiF entende que a ST só pode ser aplicada se houver um regime homogêneo para todos os Estados, com regras claras para a fixação da MVA

Com relação ao uso excessivo da ST “para a frente”, o CCiF identifica as distorções mas reconhece possíveis benefícios, razão pela qual entende que o tema precisa ser melhor discutido

Posicionamento do CCiFCota-parte do ICMS

O atual sistema de distribuição municipal das receitas do ICMS, segundo o qual 75% dos valores deve ser distribuída proporcionalmente ao valor adicionado nos Municípios gera grandes distorções e é injustificável do ponto de vista distributivo e social

O CCiF entende que o modelo de distribuição da cota-parte do ICMS deve ser revisto, tomando-se como principal fator de distribuição dos recursos a população municipal O detalhamento do modelo de distribuição precisa ser aprofundado a partir de uma

interlocução com especialistas

Posicionamento do CCiFTributação por fora

O CCiF entende que o atual modelo de tributação “por dentro” do ICMS (e de outros tributos) compromete a transparência na incidência tributária, além de gerar outras distorções

Neste contexto, o CCiF entende que o regime de incidência do ICMS deve ser alterado de forma a contemplar incidência “por fora” do imposto (ou seja, sobre o valor dos bens e serviços sem a incidência de qualquer tributo) A mudança seria realizada em uma data fixada com antecedência, dando tempo para os

Estados ajustarem suas alíquotas à nova base de incidência Cabe avaliar qual o melhor momento para a mudança (se no início ou no final do

processo de redução das alíquotas interestaduais)

Posicionamento do CCiFUnificação da legislação do ICMS

O CCiF entende que, ao final do processo de redução das alíquotas interestaduais, a legislação do ICMS deve ser unificada, estabelecendo-se uma legislação única para todos os Estados e um único conjuntos de obrigações acessórias

Com a unificação da legislação do ICMS, os Estados manteriam o direito de fixar as alíquotas do imposto, mas todos os demais mecanismos de gestão do valor devido, como redução da base de cálculo e crédito presumido seriam suprimidos Eventualmente seria necessário estabelecer alíquotas mínimas do imposto para

determinados produtos, para evitar a guerra fiscal no consumo

Idealmente o ICMS deveria ser unificado com o ISS, criando-se um IVA Estadual, mas o CCiF entende que este tema não deve ser colocado em discussão de imediato, pois a mudança só é possível após o final da transição do ICMS e sua inclusão na pauta pode dificultar a aprovação das mudanças para o ICMS

Posicionamento do CCiFSequenciamento das ações

O CCiF entende que a discussão atual está centrada na convalidação dos benefícios e na redução das alíquotas interestaduais, e que a introdução de outros temas no debate pode complicar e, eventualmente, inviabilizar estas mudanças

Neste contexto, pode-se considerar que os demais temas sejam colocados em pauta apenas em um segundo momento, mas é essencial que já se deixe claro, na interlocução política, que esta pauta será tratada imediatamente após a solução da convalidação dos benefícios e da redução das alíquotas interestaduais

O sequenciamento proposto para a discussão é o seguinte:a) Acúmulo de créditos (eventualmente já com a discussão em curso)b) Bens de uso e consumo e desoneração dos investimentos (pois o ideal é que a mudança

seja introduzida junto com a redução da alíquota interestadual)c) Demais medidas (substituição tributária, cota-parte do ICMS, tributação por fora e

unificação da legislação do ICMS)

Reforma do ICMSQuestões para discussão

Apresentação para o Seminário AFRESP:ICMS e o Futuro dos Estados

Bernard Appy – 17/09/2015

Centro de Cidadania Fiscal - CCiF