Reforma del Estado PROPUESTAS DE LA COMISION DEL CEP Salvador Valdés Prieto Enero 2003 C E N T R O...

Reforma del EstadoReforma del Estado

PROPUESTAS DE LA PROPUESTAS DE LA COMISION DEL CEPCOMISION DEL CEP

Salvador Valdés PrietoSalvador Valdés PrietoEnero 2003Enero 2003

C E N T R O D E E S T U D I O S P U B L I C O SC E N T R O D E E S T U D I O S P U B L I C O S

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• Qué es el Centro de Estudios Públicos (CEP):• Institución académica fundada en 1980,

investiga temas públicos para lograr una sociedad libre.• Ha publicado estudios sobre reforma

judicial, medio ambiente, reformas económicas. Publica Estudios Públicos y Puntos de Referencia.

• Estudio de la Reforma del Estado (1998 a 2001)– Contrató 15 estudios académicos, 8 de ellos sobre

experiencias extranjeras (Alemania, EE.UU., Gran Bretaña, N. Zelandia, España).

• Comisión transversal con 25 miembros hizo propuesta concreta, que se explica aquí.– Publicó 2 libros de Reforma del Estado:

Financiamiento Político y Dirección Pública.

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Encuesta CEP diciembre 2002:

“¿Cuán extendida cree usted que están en Chile las coimas y la corrupción?”

• Casi ningún funcionario involucrado: 2% • Algunos funcionarios involucrados

34%• Muchos funcionarios involucrados: 31%• Casi todos los funcionar. involucrados: 26%• No sabe / no contesta: 7%

Margen de error: 3%

En 1995-1997: Muchos + Casi Todos = 42%

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La frecuencia de las fallas éticas personales aumenta por muchas razones. Comisión del CEP acordó que una de ellas es la debilidad institucional en la administración pública.

Encuesta CEP diciembre 2002: ¿Está Ud. de acuerdo o en desacuerdo con la afirmación:“La corrupción penetra en la administración pública debido a que los cargos públicos se llenan por cuoteo político y no por mérito” ?

• De acuerdo: 75%• En desacuerdo: 14%• No sabe / no contesta: 11%

Margen de error: 3%

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Bases para entender el cuoteo:Bases para entender el cuoteo:

Niveles y tipos de personal en el Niveles y tipos de personal en el

Estado centralEstado central

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Niveles y tipos de personal en el Estado centralNiveles y tipos de personal en el Estado central

Nivel Político Deciden 300/500

Nivel Ejecutivo Dirigen producción,asesoran, aconsejan 3,5 mil

JerarquíaInferior

Producen serviciosy bienes públicos. 60 mil

No considera: Sector salud, FF.AA. y Orden,Municipios, Educación Municipal, Empresas Públicas de

varios tipos, Univ. estatales, Poder Legislativo, PoderJudicial, Contraloría, Banco Central.

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1. Nivel Político: Deciden las políticas. • Selección: Votantes eligen Presidente. Este elige al

resto: “de su exclusiva confianza”. Libre remoción, sin indemnización.

• Ministros, Subsecretarios, Intendentes, Gobernadores, Seremis, y los asesores de todos ellos. 300 a 500. ¿datos?

• Remuneración formal: sueldo Escala Unica.• Suplemento informal: fondos reservados, asesoría

ficticia, honorario incompatible.

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2. Nivel Directivo: Dirigen producción de servicios públicos. Asesoran respecto a las políticas públicas. No las deciden.– 127 Jefes de Servicio y 64 Jefes de División en

Ministerios. Ej: Jefe de Aduanas, Sename, Serviú, Vialidad, Defensa Civil, Asmar, División de Cultura...

– 1000-2000 subalternos directos.

– 1.500 subalternos indirectos (Jefes de Departamento).

• Total: 2.785 en planta (permanentes), + ? a contrata + 500 a honorarios = 3.500?


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Continuación Nivel DirectivoContinuación Nivel Directivo

• Selección: libre contratación por parte de la autoridad indicada por la ley.– Jefes de Servicio: Presidente (jefe de Gobierno)

– Jefes de División: el Subsecretario respectivo

– 2° y 3° nivel: el Jefe de Servicio o el Subsecretario respect.

• Remoción: libre, sin indemnización.• Remuneración: sueldo base: puede ser de la E.U.,

de escala fiscalizadores, otras.• Suplemento: fondos reservados, asesoría ficticia,

honorario incompatible; otros.

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Niveles y tipos de personal en el EstadoNiveles y tipos de personal en el Estado

3. Jerarquía Inferior (60 mil excluyendo salud)• Selección, ascenso y despido:

– Planta (60%): por antigüedad, por concursos controlados por jefes. Inamovilidad de hecho.

– Contrata (33%): entrada controlada por jefes; despido sin indemnización (no renovación del contrato anual). Aspiran a entrar a la planta.

– Honorarios (7%): Jefe controla todo; término del encargo.

• Remuneración formal: 94% Escala Unica, 5% escala fiscalizadores, 1% otras escalas.

• Suplemento informal: muchos profesionales.

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Diagnóstico de la Diagnóstico de la Comisión del CEPComisión del CEP

(Agosto 2001)(Agosto 2001)

Problemas de la situación actualProblemas de la situación actual

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Diagnóstico de la Comisión del CEPDiagnóstico de la Comisión del CEP

1. Doble mando para ejecutivos públicos:

jefe formal y partido que recomendó => padrino encubre ineficiencia de su recomendado. Reducción de exigencias => bajo desempeño => Débil gestión.

• Informe IMD 2001: Posición Déficit• ¿Se implementan con efectividad

las decisiones del gobierno? 25 -40%

• WEF-Harvard 2001-02: Posición Déficit• Calificación del personal del

sector público en comparación

a la del sector privado 66 -48%

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2. Interferencia política en la administración pública chilena. Evidencia:

Informe IMD 2001: Posición Déficit

• ¿Está expuesto el servicio público

a la interferencia política? 29 -49%

• WEF-H 2000: Posición Déficit• ¿Es el servicio civil indepen- diente de

la presión política? 32 -40%

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Impacto del cuoteo sobre la eficiencia del Estado:• Encuesta a 35 países sobre el grado en que los altos directivos

públicos fueron reclutados y promovidos por mérito, y sus remuneraciones fueron atractivas y predecibles (Evans Rauch)

País Puntaje en 1970-90Haití, Ecuador 4

Chile, Perú 5

Hong-Kong 11

Singapur 13,5

• Impacto sobre el crecimiento: si Chile hubiera tenido ejecutivos públicos como los de Hong-Kong, su crecimiento habría sido superior en 1,5% cada año. (Evans y Rauch).

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3. Colonización partidista del nivel ejecutivo. La ley permite al oficialismo asignar los 4.000 cargos superiores del Estado, en base a criterios partidistas (cuoteo, equilibrio partidista).

Cargos partidistas/ Millón de habitantes

Gran Bretaña: 77/58 = 1,3

Estados Unidos: 8.500/280 = 301

Chile: 4.000/15 = 267 9

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4. Financiamiento estatal de partidos oficialistas• Desigual a favor del oficialismo (también

municipios, Partido Alcalde = oficialismo).• Defensa habitual de la Concertación: aduce que el

Financiamiento Público desigual compensa la desigualdad en Financiamiento privado.

• Objeción ética: ¿por qué ocultarlo? Impresentable.• Objeción Práctica: si hay alternancia por otras

razones, la Concertación pierde ambas fuentes de fondos. Agrava desigualdad en el financiamiento.

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5. Desnaturalización de los partidos oficialistas • Mutan en agencias de empleo. Militancia interesada,

pierde motivación de servicio público. • Proliferación de fracciones autofinanciadas. ¿Cómo?

Cacique coloca a leal en puesto con poder regulatorio y de contratación, + extorsiona o corrompe => financia campaña electoral del cacique.

• Debilita a líderes nacionales al interior de los partidos oficialistas. No ocurre en la oposición.

• Partidos oficialistas dejan de cumplir dos funciones esenciales: priorizar intereses sectoriales con una política pública global, y seleccionar buenos líderes.

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6. Desprestigio de la actividad política– Rivales en la campaña electoral pueden haberla

financiado con extorsiones o corrupciones. – Colegas ejecutivos en el Estado pueden ser

miembros de una red de extorsión. Cuando reciben suplemento ilegal se hacen cómplices.

– Medios de comunicación se dan picnic con los partidos.

=> Los ciudadanos honestos evitan la actividad política. ¿Argentina?

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Diseño de soluciones: Diseño de soluciones: ConceptosConceptos

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Diseño de soluciones: ConceptosDiseño de soluciones: Conceptos

• Toda coalición gobernante necesita facultades y recursos para (1) producir políticas y bienes públicos; (2) mantener gobernabilidad interna.

Dilema del Político: Esos recursos y facultades también pueden usarse para producir favores y bienes privados para votantes (clientelismo) y para obtener financiamiento electoral de beneficio privado:

Hechos: Los dos usos generan votos.

+ competencia empuja a ganar votos

= partidos exitosos usan 2° método.

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Diseño de soluciones: conceptosDiseño de soluciones: conceptos

1. Países subdesarrollados: Sistema de Botín

El ganador se lleva los puestos y el $.

• ¿Prohibición de desvío de $ fiscales? Contraloría.• ¿Prohibición de mal uso de facultades para

extorsiones y de corrupciones a empresas reguladas y contratistas? Sutileza impide control directo => Se acepta, es inevitable.

• Alternancia. Votar contra el oficialismo cuando abusa mucho. El nuevo oficialismo se lleva el botín y cae en lo mismo.

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2. Países con Servicio Civil (SC): Concepto:

(a) formar una clase de ejecutivos que no quiera usar las facultades del Estado para fines partidistas, y

(b) dar a esta clase de ejecutivos el monopolio de las facultades ejecutivas, que controlan los recursos estatales. ¿Cómo lograrlo?

• Selección y remoción de los ejecutivos: Decidida por mérito en función del trabajo, sin considerar la afinidad partidista.

• Remuneración: imparcial, de mercado, por mérito.• Ejecutivo pierde prestigio laboral si falla.

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• No es un verdadero Servicio Civil:– otorgar este régimen laboral a funcionarios no ejecutivos

(como los de jerarquía inferior). Estatuto Administrativo.

– Un régimen laboral para altos ejecutivos donde la selección o promoción estén sujetas a afinidad partidista

(búsqueda encargada por Intendente Trivelli a headhunters, en Enero 2001, incluía en perfil afinidad con Concertación y lealtad al gobierno del presidente Lagos).

• Por qué los países adoptan SC: cuando el sistema de botín se hace intolerable para los líderes; cuando el oficialismo percibe próxima caída e intenta apernarse en las funciones ejecutivas haciéndolas inamovibles.

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La Comisión del CEPLa Comisión del CEPes Transversal en lo políticoes Transversal en lo político

(25 miembros diversos)(25 miembros diversos)

Propuestas Propuestas (agosto 2001)(agosto 2001)

Libro final en noviembre 2002Libro final en noviembre 2002

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Integrantes de la Comisión del CEPIntegrantes de la Comisión del CEP

• Fernando Alliende . Norbert Lechner

• José Pablo Arellano . Nicolás Majluf

• Enrique Barros . Eliodoro Matte

• Harald Beyer . Máximo Pacheco M.

• Vivianne Blanlot . Carlos Peña

• Jorge Cauas . Jorge Rosenblut

• Francisco José Folch . Lucía Santa Cruz

• Juan Andrés Fontaine . Eugenio Tironi

• Arturo Fontaine T. . Salvador Valdés Prieto

• David Gallagher . Eugenio Valenzuela

• Carlos Hurtado . Rodrigo Vergara

• Cristián Larroulet . Wolf Von Appen

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Tres Propuestas de la Comisión del CEPTres Propuestas de la Comisión del CEP

(1) Crear en el Estado central chileno un Servicio Civil para Altos Ejecutivos.– 190 Jefes de Servicio y Jefes de División.

– 3.300 subalternos directos de los anteriores.

– Dejar 500 puestos en el nivel político, de exclusiva confianza. Régimen presidencial lo exige.

(2) Separación de funciones: ninguna facultad de control de recursos a funcionarios políticos.

(3) Atenuar desigualdad en financiamiento político, creando piso de financiamiento público para todos los candidatos. También otras propuestas.

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Propuesta en detalle de la Comisión del CEPPropuesta en detalle de la Comisión del CEP

Separación de Funciones: En algunas jefaturas, actual labor mezcla (a) proponer políticas, (b) decidir políticas, y en las superintendencias (c) resolver controversias.

• Por la función (b) estos jefes son parte del nivel político => no pueden incorporarse al s. civil. Ejemplo: Director de Presupuestos en M Hacienda.

Propuesta: reservar 50% de los J. Servicio y 50% de los J. de División para el servicio civil.

• Incentivo a elevar ese % en el tiempo: duda sobre capacidad técnica; menores remuneraciones.

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1. Imparcialidad. Crear Consejo Autónomo (CA), similar al del Banco Central. 6 miembros inamovibles, renovar por parcialidades ¿Propuesta simultánea de 2 por el Presidente al Senado? ¿Tercero designado por el Consejo saliente?

2. Selección de J de S y D: CA selecciona terna de candidatos, para que elija el Presidente. Subcontrata empresas privadas de selección de ejecutivos. Perfil del cargo no puede incluir afinidad partidista.

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3. Remoción de J de S y D. Libertad para el Presidente. Indemnización pactada antes con el CA. Asegura una sola línea de mando.

4. Remuneración de mercado (imparcial): el rango de sueldos para cada puesto es fijado por acuerdo entre el CA y el Ministerio de Hacienda. Revisión se aplica a próximo ocupante. Monto del sueldo para cada candidato de la terna es fijado por el CA.

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5. Régimen laboral directivos subalternos de J de S o D: control y regulación por el CA: selección y despido manejados por el J de S o D, para que se responsabilice por su equipo y resultados, pero, el CA dicta normas para esos procesos garantizando imparcialidad. Procesos vigilados incluyen remuneración, indemnización por despido, dedicación.

• Los Jefes de Compras y los Jefes de Personal, cuyas funciones son más sensibles, podrían ser seleccionados directamente por el CA.

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OmisionesOmisiones estratégicas en la propuesta estratégicas en la propuesta

1. Postergar reformas al régimen laboral para 60 mil funcionarios de jerarquía inferior.

• Provocaría negociación “por área”. Es mejor que los J de S imparciales manejen sus relaciones laborales por separado, y no en forma centralizada.

• Estatuto Administrativo ofrece muchas herramientas de gestión para el uso de jefes que quieran cumplir con metas productivas y profesionales.

• Posteriormente, cada J de S pedirá reforma a su ley orgánica, caso a caso.

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OmisionesOmisiones estratégicas en la propuesta estratégicas en la propuesta

2. No abrazar los contratos de desempeño a la neozelandesa.– Ventaja: cuando un mal resultado se debe a mala política, y

no a una mala gestión, este contrato protege al J de S de acusación de ineficiencia de parte del Ministro.

– Problemas: Renegociación permanente por dependencia mutua; ningún país ha copiado los contratos neozelandeses.

– Opción 1 (Dipres): indicadores cuantitativos y evaluaciones imparciales de programas.

– Opción 2 (Portales y Raineri): Directorios formales, integrados por asesores del nivel político. Responsabiliza.

• Mientras el régimen laboral no esté definido, esta discusión debería tener 2° prioridad.

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Ideas rechazadas por Comisión del CEPIdeas rechazadas por Comisión del CEP

1. Crear dirección RR.HH. para que coalición oficialista impida la proliferación de fracciones.– Oficina central, cuyo jefe y funcionarios son de confianza

política del Presidente, realiza la búsqueda para integrar las ternas para J de S y D, para que elija el mismo Presidente.

– Es un sistema de botín, pero controlado por el Presidente, quien lo usa para obtener el apoyo de los caciques. Fortalece al Presidente a costa de los líderes nacionales de cada partido oficialista.

– Prefiere headhunters afines. Lobbyistas se expandirán.

– Maximiza financiamiento público desigual => ¿régimen tipo PRI? Igual proliferan las redes de corrupción, como ocurrió en el PRI.

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Ideas rechazadas por Comisión del CEPIdeas rechazadas por Comisión del CEP

2. Extender la carrera de la planta directiva, hasta el nivel de Jefe de Dpto. (proyecto de Nuevo Trato)– ¿Qué hace? Expande actual grupo inamovible, con la

excusa de protegerlos del cuoteo.

– Pero, quita facultades de gestión a los J de S. Cae responsabilidad. Caerá calidad de gestión. Ineficiente.

– Aumentará cuoteo en el corto plazo: Las fracciones que influyan en los “concursos” para poner a su gente los atornillarán con la inamovilidad.

– Concurso cerrado a funcionarios públicos viola derecho de los demás ciudadanos a acceder a puestos públicos.

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ConclusionesConclusiones• Un servicio civil habría impedido el caso coimas.

• Un servicio civil corta el triángulo de la extorsión ¿Cómo? Cacique no puede “colocar” a un funcionario afín para ejerza poder del Estado para recaudar $ para la campaña electoral del cacique.

• También habría limitado los abusos en el MOP.

• Habría quitado la presión a la Contraloría para aceptar suplementos ilegales de sueldo y outsourcing de la planilla.

• Peligro de hoy: limitarse a medidas secundarias, como la Declaración de Patrimonio. Será inútil si no se detiene el cuoteo de 3.500 puestos ejecutivos.

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