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REVISTA N.º 24 Setembro de 1992 - p. 25-35

Reflexões sobre a teoria da separação dos poderes e a hegemoniado poder executivo

Vera Grillo

Poucas teorias resistiram no tempo, com tanta força, quanto à teoria da separação dos poderes desenvolvidapor Locke e, depois, por Montesquieu. Ela se tornou o eixo de inúmeras Constituições, tivessem os Estadosregime presidencialista ou parlamentarista.

A idéia da separação dos poderes vincula-se à tentativa de não se permitir o enfeixamento ou a concentração dopoder nas mãos de uma só pessoa ou de um grupo restrito, estabelecendo-se o controle necessário para agarantia das liberdades individuais e da democracia.

Deve-se lembrar, antes de mais nada, que o aparecimento do que se denomina de Estado Moderno, coincidecom um processo de alterações que inclui, não só o término do sistema sócio-econômico feudal, com o adventodo capitalismo, mas também outros aspectos: o aparecimento de um novo tipo de vida urbana e, especialmente,"o processo de centralização", quando o poder passa de disperso, como na Idade Média, a" um poder situadonum foco axial", isto é, a sua concentração nas mãos de um soberano(Saldanha, 1987, p. 8). É o Estadoabsoluto, que surge como o estágio inicial do Estado moderno e é ele que, ainda no dizer de Saldanha (1987, p.26), sendo o "primeiro grande resultado político (ou político-jurídico)" dessas transformações, acaba instaurandouma pauta de valores e construindo "o modelo administrativo do Estado Moderno em termos quase definitivos".

Toda a concepção política do Estado, do absolutista ao chamado Estado liberal, está permeada pela teoria docontrato, em Hobbes, quando trata do primeiro, e em Locke e Rousseau depois. Isto significa que, na verdade,ela serviu, acima de tudo, como ponto de partida (e de referência) para a idéia" de um necessário acordo devontades individuais para a legitimação do poder". (Saldanha, 1987, p. 28)

Teoria da Separação dos Poderes de Locke a Montesquieu

Para Locke, no Segundo Tratado sobre o Governo(1983), o pacto ou contrato entre os homens se baseia nadefesa da propriedade, e dele decorrem o poder político e o estado de sociedade, contrário, por assim dizer, aoestado natural, onde o homem estaria sujeito às limitações ou prejuízos no seu direito de gozo da propriedade, oque seria uma ameaça a conservação da liberdade e da igualdade.

O pacto não significa a renúncia dos direitos naturais de cada homem em favor dos governantes, mas é umacordo entre os indivíduos para, juntos, empregarem a força coletiva no sentido de se fazer observar a execuçãodas leis naturais. O abandono do poder isolado, significa que ele será exercido por um só indivíduo, escolhidoentre todos, mediante regras estabelecidas pela comunidade. Nessa forma de sociedade, o legislativo é o podersupremo da comunidade que dá seu consentimento para que sejam feitas as leis. É poder supremo, mas nãoarbitrário, já que não pode ser mais do que as pessoas que o investiram e, também não pode ser delegado aterceiros.

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Para o executivo, Locke proclama uma divisão: o executivo propriamente dito, e o que ele chama de federativo.Compete ao primeiro a execução das leis da sociedade dentro de seus limites e com relação a todos os que a elapertençam; ao segundo, cabe a gestão da segurança e do interesse público fora da sociedade, contido aí o poderde guerras, de ligas e alianças, e todas as transações com pessoas e comunidades estranhas a ela.

Esses dois tipos de poder executivo exigem a força da sociedade para seu bom exercício, e embora sejamdistintos entre si, difícil é separá-los e colocá-los em mãos de pessoas diferentes. Tendo necessidade depermanência, não poderá ser colocado em alguém que também faça parte do legislativo, ao qual não impedirá areunião ou ação, pois isto constituiria um estado de guerra contra o povo. Podendo convocar ou dispensar olegislativo, isto não lhe dá, entretanto, superioridade sobre ele. Para Locke a força do poder legislativo está emque é o poder supremo da comunidade. Sagrado e inalterável, ele permanece nas mãos em que a comunidade ocolocou.

Ao executivo é reconhecido por Locke, o poder de agir de acordo com a discrição, em favor do bem público,sem a prescrição da lei. É o que ele chama de prerrogativa (Locke, 1983, p. 98), que deve, entretanto, serusada sempre para o bem do povo e não contra ele. Assim, a prerrogativa nada mais é do que o poder de fazero bem público, sem se subordinar a regras.

Para o judiciário, Locke não previu um papel como poder independente. Pelo contrário, colocou as funçõesjudicárias dentro das atribuições do executivo. Somente em 1701, uma década após o aparecimento de suaobra, é que o judiciário ganha uma certa independência, com a garantia da estabilidade aos juízes.

Apesar do pioneirismo de Locke, a notoriedade alcançada pela doutrina da separação dos poderes é devida,inegavelmente, a Montesquieu. Vivendo em Londres por algum tempo, entre 1729 e 1731, justamente quandose davam as confrontações entre os partidários dos "Tories" e dos "Whigs" e o sistema de gabinete de Walpole,ele acaba por escrever sobre uma forma de governo idealizada, cuja organização, baseada na separação dospoderes, é bastante simples, livre mesmo, das batalhas partidárias e do sistema de gabinete que, na época, sedesenvolvia. Essa forma de governo corresponde mais às suas próprias concepções do que às realidades dapolítica inglesa, como assinala Fischer(1984).

Desse modo, afirma existirem em cada Estado três espécies de poderes: o legislativo, o executivo das coisas quedependem do direito das gentes, e o executivo das coisas que dependem do direito civil. É o primeiro que faz asleis, que as corrige, ou abroga as que estão feitas; o segundo faz a paz e a guerra e todas as outras ações ligadasaos outros Estados, e Montesquieu o chama de poder executivo do Estado; o terceiro pune os crimes ou julgaas querelas dos indivíduos: este é o poder de julgar.

O poder legislativo e o executivo não podem estar reunidos, quer na mesma pessoa, quer no mesmo corpo damagistratura, pois não haverá liberdade, havendo ainda o temor de que o monarca ou o senado estabeleçam leistirânicas "para executá-las tiranicamente" (Montesquieu, 1979, p. 149). Montesquieu não inova nessa idéia, pois,a rigor, repete Locke, quando assinala os princípios que estabelecem o que, depois, se chamou de "separaçãode poderes". A expressão surge com a Constituição Francesa de 1791 e a Declaração de Direitos de 1789,como esclarece Ferreira (1974, p. 162).

Pode-se afirmar que o equilíbrio é o fator fundamental de toda a idéia exposta no Livro XI, pois não basta quehaja uma função para cada poder, é necessário que se mantenham equilibrados, pois só o poder limita o poder.

Desse modo, ao traçar os limites do poder, a teoria ordenada por Montesquieu , vai servir de justificativa, naFrança, para a convocação dos Estados Gerais e receber, na Constituição dos Estados Unidos da América do

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Norte, uma consagração definitiva. Acrescente-se que a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em1789, na França, afirma em seu artigo 16: "Toda a sociedade, em que não está assegurada a garantia dosdireitos nem determinada a separação dos poderes, não tem constituição".

Discutindo a Teoria

A teoria da Separação dos Poderes, do mesmo modo como tem servido de base para Constituições ditasdemocráticas, o que atesta sua vitalidade secular, é discutida por inúmeros estudiosos, especialmente no que dizrespeito à realização da separação dos poderes propriamente dita.

Desse modo Eisenmann (1933, p. 173), assinala que se deve buscar em Montesquieu "uma combinação, fusãoou ligação dos poderes". Assinala Althusser (1971, p. 130) que, lendo-se o texto "Do Espírito das Leis" comespecial atenção, deduz-se logo que, por exemplo, o executivo, de fato, interfere no legislativo, pois o rei gozado direito de veto. O legislativo, por sua vez, poderá "exercer um direito de vigilância sobre o executivo" nocontrole da aplicação das leis que votou, podendo, inclusive, "pedir contas aos ministros". Nota Althusser (1971,p. 131), que "o legislativo interfere seriamente no judiciário", erigindo-se em tribunal em casos especiais: nojulgamento dos nobres pelos seus pares, formadores da Câmara Alta; na anistia; em processos políticos "queserão julgados perante o tribunal da Câmara Alta, sob a acusação da Câmara Baixa". Nessas circunstânciastorna-se difícil estabelecer algum tipo de conciliação entre os poderes, levando-se em conta as diversasinterferências se dão entre eles, e o que se denomina de "separação". Althusser (1971, p. 133) observa, ainda,que Montesquieu preocupou-se em estabelecer garantias, não jurídicas, mas políticas, dando como exemplos osdelitos e crimes dos nobres e os processos políticos julgados pelo legislativo. Nessa visão, tem-se dois poderes,mas, na realidade, há três potências: o rei, a nobreza e o povo.

Eisenmann (1933, p. 103) mostra, dentro desse entendimento, e de modo convincente, que o verdadeiroobjetivo de Montesquieu é a combinação, ou a ligação dos três poderes (potências). O que torna a separaçãode poderes antes de tudo, " um problema político de relação de forças e não um problema jurídico concernenteà definição da legalidade e suas esferas".

Vedel (1984, p. 19) diz ser o pensamento de Montesquieu facilmente compreensível se for visto na separaçãode poderes um meio de fragmentar o governo do Estado, de tal modo que os titulares dos diversos poderes,presos em suas funções respectivas, se controlem uns aos outros. Sempre fiel à sua idéia de limitar o poder,Montesquieu admite e deseja que no interior de um mesmo poder haja uma partilha de atribuições, o queacentuaria a moderação do governo. Desse modo, o poder legislativo confiado a duas assembléias, e não apenasa uma, e admitindo-se que não possam exercer o poder legislativo senão de pleno acordo, constituiria umasalvaguarda complementar.

Ainda segundo Vedel (1984, p. 21), para Montesquieu não importa tanto quem exerce o poder, mas sim de quemodo ele será exercido, o que implica que os limites do poder não resultem de princípios abstratos, mas deinstituições concretas.

A separação dos poderes, de um princípio político, como pretendia seu autor, acabou por se transformar, demodo geral, em critério jurídico para a organização do Estado, com a definição de seus órgãos e respectivascompetências.

A Hegemonia do Poder Executivo e a Separação dos Poderes

Concebida como proteção e garantia da liberdade individual e como modo de evitar a concentração de poderes

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nas mãos do executivo ou do legislativo, a longa vida da teoria da separação dos poderes tem demonstrado queessa concentração surge inúmeras vezes e, nos dias atuais, está sempre nas mãos do executivo. . Essa hegemoniado executivo, se não estiver expressamente institucionalizada, acontecerá "sempre que as circunstâncias políticaso permitirem". Isto quer dizer que ela não se estabelece quando encontra resistências da sociedade como umtodo, ou dos outros poderes, zelosos em cumprir o papel que lhes cabe constitucionalmente. Deve ser lembradoque quando a teoria da separação dos poderes foi concebida como a regra principal da organizaçãoconstitucional, os partidos ou não existiam , ou não apresentavam as características com que hoje sãoconhecidos. Assim, se quanto à divisão dos poderes se diz que Montesquieu, ao escrever sobre o sistema inglês,mais o idealizou do que descreveu, a realidade atual (do sistema de governo da Inglaterra) difere, inteiramente,tanto do modelo idealizado quanto do que existia àquela época. Até o regime de Gabinete está ligado à evoluçãodo regime parlamentar, passando de" um instrumento do rei, para instrumento do parlamento", até chegar ao queé atualmente: órgão do partido majoritário.

Assim, nos dias atuais, o poder se concentra no partido que obteve a maioria nas eleições e que forma, naCâmara dos Comuns, um bloco homogêneo, colocando ao mesmo tempo, seu líder à testa do governo.

Diz Burdeau (1974, p. 228-236) que, embora o Primeiro Ministro possa ser considerado a criatura da maioriaparlamentar, ele é, na realidade, seu chefe. E é esta dupla qualidade, chefe de governo e chefe de partido, que ofortalece. Ele tem a confiança da maioria, o que traz como resultado a possibilidade de o Gabinete governar, ouadotar uma política, sem o perigo de se ver obstruído pelas manobras da oposição. Pelo mesmo motivo, ele nãoencontra dificuldades em obter os meios necessários à sua política, pois detém a faculdade de fazer as leis. Fica,nesse raciocínio, ressaltada a necessidade de uma certa agilidade na obtenção dos meios adequados ao poderque governa para implementar a sua política. No momento em que a separação de poderes se embaraça nessanecessidade, o poder executivo acaba por tornar-se, também legislador. É quando aparece a substituição daseparação dos poderes pela supremacia de um único, que pode ser, dependendo do caso, tanto o legislativoquanto o executivo.

Mas, como assinala, ainda, Burdeau(19. . . , p. 39), se essa concentração de poder estiver nas mãos doexecutivo, será sempre condenada pelo que ele denomina de ética democrática; mas se estiver nas mãos dolegislativo, a reprovação muda de ótica e ficará por conta da ineficácia governamental que propicia. Segundoesse raciocínio, parece ser óbvio que o executivo se aproveita do descrédito do poder legislativo para oenfeixamento de mais poderes em suas mãos.

Esclarece Burdeau, que a concentração de poderes tem um sentido claro na terminologia constitucional:designa acentralização, num só órgão do Estado, de todos os poderes de decisão. Entretanto, afirma ele, nas sociedadescontemporâneas, altamente desenvolvidas, o fenômeno não é de tão simples análise já que não é um órgão doEstado, definido por suas coordenadas jurídicas, o beneficiário do monopólio das competências decisionais, masuma espécie de "nebulosa", onde se localizam as autoridades oficiais e os poderes de fato. Desse modo, aconcentração de poder se faz acompanhar, paradoxalmente, da diluição da autoridade, colocando às claras aquestão: quem governa? Prova, segundo Burdeau, que a instância suprema não é sem falhas, e que a tradicionalseparação de poderes está sendo substituída, não por uma autoridade monolítica, mas pelo seu parcelamento nonível das decisões maiores.

Nos regimes presidencialistas, a eleição direta pelo povo estabelece uma certa igualdade entre o presidente e oparlamento. Volta-se assim à questão da "ética democrática", já mencionada acima. Nesses casos, resta aopoder legislativo o controle das atividades do executivo. Essa é sua função primordial, impossível de sercontestada, e que está na base da idéia da separação de poderes: a ação para o executivo e o controle dessaação para o parlamento.

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É interessante notar que a separação dos poderes, idéia desenvolvida com base no governo parlamentarista, seinseriu no governo presidencialista a partir da Constituição dos Estados Unidos da América. Entretanto, essaintrodução não parece ter sido influenciada tão fortemente pelas idéias de Montesquieu quanto, paradoxalmente,por um certo "medo" da democracia, vista aqui, como a influência direta do povo sobre os governantes, a partirde sua escolha e eleição, e que assustava tanto os convencionais norte-americanos quanto a idéia da monarquia.

Desse modo, pode-se dizer que o esquema adotado - um governo com seu poder dividido em três ramos -amenizava os perigos não só da existência de um "rei", mas da influência do povo, de modo efetivo, na conduçãodo governo. Partindo dessa idéia, a articulação entre o modo de eleger o presidente (indiretamente), e os freios econtrapesos dentro do próprio sistema, atenuavam qualquer tipo de influência popular consideradaindesejável.(*)

Essas reflexões ajudam a concluir que, se a separação dos poderes, como teoria e como prática, tempermanecido nas Constituições de vários Estados como aval da democracia e das liberdades individuais, nemsempre tem conseguido impedir que surja a concentração de poderes.

A hipertrofia do executivo, especialmente na história política brasileira, tem provado isso. Assim, não cabe aconclusão de que basta haver, na Constituição, a inserção do princípio da separação dos poderes para que secaracterize a não concentração de poderes em nenhum dos três ramos do governo. O contrário tem sidoprovado pelos fatos, especialmente no Brasil (vide as décadas de 60, 70, e mesmo os anos 80, de consolidaçãoda democracia, só para ilustrar com períodos mais próximos): a inclusão da separação dos poderes comodogma constitucional, não impede que haja uma hipertrofia do executivo. Essa vinculação entre concentração depoderes e o poder executivo, parece revelar, pelo menos no que tange ao Brasil, de modo até bastante enfático,o quanto estão distantes sociedade e Estado.

Na verdade, cada espaço de poder perdido dificilmente é recuperado, e a história do presidencialismo no Brasilrelata exemplos constantes de executivos fortes e fracos legislativos. Os caminhos da República, discernidosatravés de suas várias Constituições, marcam um roteiro de golpes e contragolpes, com o assédio constante doautoritarismo, que as utiliza, muitas vezes, para a legalização dos regimes espúrios.

Florestan Fernandes, falando sobre as deficiências do Congresso, assinala que:"Quando o Poder Legislativo nãose exerce plenamente nos limites de suas atribuições e funções legais, ele se desgasta e se exaure". (A Folha deSão Paulo, 24/12/1990, p. A-2)

A inserção da separação dos poderes na Constituição não oferece garantias de que se cumprirá o estabelecido.Há necessidade, no Brasil, de uma reforma no interior do poder legislativo, mudando-se desde o comportamentodos congressistas, até as chamadas "técnicas parlamentares", como diz Florestan Fernandes, que o tornarão maiságil, mais independente, menos suscetível às influências do executivo, a quem lhe cabe fiscalizar. Esta será, comcerteza, a principal maneira de devolver ao Congresso seu espaço de poder, ao lado do executivo e dojudiciário.

BIBLIOGRAFIA

1. ALTHUSSER, Louis. Montesquieu a política e a história. 2a. ed, Lisboa, Presença, 1971.

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3. BURDEAU, Georges. Traité de Science Politique. 10a. ed. , Paris, Librairie Générale de Droit etJurisprudence.

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5. EISENMANN, Charles. L'Esprit des Lois et la séparation des pouvoirs. In: Mélanges Carré deMalberg. Paris, 1933.

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10. SALDANHA, Nelson. O Estado moderno e a separação de poderes. São Paulo, Saraiva, 1987.

11. VEDEL, Georges. Droit Constitutionnel Paris, Sirey, 1984.

NOTA:

(*) Ver sobre o assunto: GOLDWIN, R. , SCHAMBRA, William A. (Ed)A ConstituiçãoNorte-Americana. Rio, Forense, 1984.

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