RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL: EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS … · Recursos Hídricos no Brasil:...

Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Tecnologia e Ciências

Faculdade de Engenharia

Departamento de Engenharia Sanitária e do Meio Ambiente

Mestrado em Engenharia Ambiental

RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL: EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS REGIO-

NAIS; APRESENTACÃO DAS BASES DE UM MÉTODO DE PLANEJAMEN-

TO E CONTROLE APLICADO AO SETOR

José Alexandre Pimenta de Carvalho

Orientadora: Thereza Christina de Almeida Rosso

Co-orientador: Renato Parkinson Martins

Rio de Janeiro

2002

ii

RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL: EXPERIÊNCIAS E DESAFIOS REGIO-

NAIS; APRESENTACÃO DAS BASES DE UM MÉTODO DE PLANEJAMENTO E

CONTROLE APLICADO AO SETOR

José Alexandre Pimenta de Carvalho

Trabalho Final submetido ao Programa de Pós-

graduação em Engenharia Ambiental da Universida-

de do Estado do Rio de Janeiro – UERJ, como parte

dos requisitos necessários à obtenção do título de

Mestre em Engenharia Ambiental.

Aprovada por:

______________________________________________

Profa. Drª. Thereza Christina de Almeida Rosso, (PEAMB/ UERJ)

__________________________________________________

Profº. Drº. Renato Parkinson Martins (PEAMB/ UERJ)

__________________________________________________

Profa. Drª. Luciene Pimentel da Silva (PEAMB/ UERJ)

__________________________________________________

Profº. Drº. Elton Fernandes (COPPE/ UFRJ)

Rio de Janeiro

2002

iii

PIMENTA DE CARVALHO, JOSÉ ALE-

XANDRE

Recursos Hídricos no Brasil: Experiências e

Desafios Regionais, Apresentação das Bases de

um Método de Planejamento e Controle Aplicado

ao Setor [Rio de Janeiro] 2002.

xiv, 132 p. 29,7 cm (PEAMB/UERJ, Mes-

trado, Programa de Pós-graduação em Engenharia

Ambiental - Área de Concentração: Saneamento

Ambiental - Controle da Poluição Urbana e In-

dustrial, 2002).

Dissertação - Universidade do Estado do

Rio de Janeiro - UERJ

1. Gestão de Recursos Hídricos 2. Experiências Regionais 3. Método para Planejamento e Controle 4. Matriz Lógica

I. PEAMB/UERJ II. Título (série)

iv

À Valéria, ao Luiz Felipe e ao Luiz Fernando, pela pa-

ciência que tiveram para compreender o meu estado de “s-

tress”, quase que permanente nestes dois últimos anos, mas

acima de tudo, pela torcida e incentivo que sempre oferece-

ram para que eu prosseguisse no preparo deste trabalho.

Aos meus pais, José Alexandre e Leida, também meus

grandes amigos, os quais sempre com amor incondicional me

proporcionaram todos os meios possíveis para que eu atin-

gisse meus objetivos de vida.

v

Agradecimentos

À Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ, mas em especial aos meus com-

panheiros da Faculdade de Engenharia – FEN, que alguns deles faço questão de destacar:

Prof Moacyr Carvalho Filho, meu ex-professor na graduação, pela amizade e torcida

permanente há mais de 30 anos;

Prof. Maurício José Ferrari Rey, também meu ex-professor na graduação e atual Dire-

tor da FEN, por usar sua experiência de mestre para indicar caminhos e por viabilizar apoio

institucional;

Prof. Josué Setta, ex-colega de turma e atual companheiro de Departamento de Ensino,

por ter contribuído, de maneira inestimável, para o desenvolvimento de meus estudos, ao co-

locar à disposição todo seu conhecimento e vivência sobre o assunto;

Prof. João de Tarso Pallottino, com quem no momento divido uma Coordenação de

Projetos, pelo espírito de grupo e estímulo e o Prof. Joel M. Medeiros que sempre reforça a

equipe com seu entusiasmo.

Ao corpo docente e administrativo do Programa de Pós-Graduação em Engenharia

Ambiental – PEAMB, da FEN/UERJ, pela eficiência e qualidade de ensino e pesquisa. Neste

âmbito não posso deixar de reconhecer o carinho e a cooperação da Profa Thereza Christina de

Almeida Rosso, minha Orientadora, que ajudou intensamente na pesquisa e na elaboração da

Dissertação. Manifesto também o apoio do Prof. Renato Parkinson Martins, Co-orientador, e a

Profa Luciene Pimentel da Silva, ambos da FEN/UERJ, por também participarem da banca de

exame junto com o Prof. Elton Fernandes, COPPE/UFRJ, a quem, em especial, formulo meus

sinceros agradecimentos pela atenção.

Não poderia deixar de lembrar de Ana Luisa Carvalho Araújo, minha afilhada, José de

Almeida Netto, meu primo, e dos parceiros Orlando Lima, Eugênio J. F. Neiva e Alexandre

Pessoa Dias, que diretamente, através de idéias e sugestões contribuíram brilhantemente para

o desenvolvimento do trabalho.

A cooperação pessoal de vários técnicos que se dedicam ao setor de Recursos Hídricos

foi fundamental, principalmente, para a obtenção de dados atualizados do cenário nacional.

Dentre eles cito Maria Manuela M. Moreira, do MMA/SRH; Eduardo Augusto Nicodemus, da

vi

LIGHT-RIO; Francisco José C. Teixeira, da SOHIDRA-CE; Luiza de Marillac M. Camargos,

do IGAM-MG e Volney Zanardi Jr., do DRH/SEMA/RS.

O apoio dos colegas Almir Thadeu e Wânia, do NEP/FEN, foram decisivos para que

os prazos fossem atendidos. Lembro que alguns trabalhos de digitação de textos foram reali-

zados em períodos noturnos e fins de semana.

Os estagiários Roberto Nacif, Luciana Lins e Marcelo Freitas Rebello, sempre presen-

tes, transmitiram aquela energia que só os jovens possuem.

Aos meus colegas da 1ª Turma do PEAMB que, como eu, adquiriram conhecimentos

importantes mas também souberam compartilhar sentimentos valiosos na luta pela obtenção

do título.

E, finalmente, agradeço a todas as pessoas que, muitas vezes sem saber, tornaram pos-

sível a realização de mais um dos meus objetivos acadêmicos.

vii

RESUMO

Recursos Hídricos no Brasil: Experiências e Desafios Regionais, Apresentação das Bases de

um Método de Planejamento e Controle Aplicado ao Setor

A escassez de água para os povos é considerada por especialistas, poder público, iniciativa

privada e organizações ambientalistas, o maior desafio que a humanidade enfrentará nesse no-

vo século, posto que embora recurso renovável, é finito na disponibilidade e de sua correta

gestão dependerá a própria sobrevivência do homem. O Brasil vem passando por mudanças

profundas no tocante ao gerenciamento de seus recursos hídricos. No que se refere à União,

destaca-se a Lei Federal 9.433/97, conhecida como Lei das Águas, que institui a Política e o

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Esta Lei define novos conceitos de

gestão, refletindo um movimento que já se desenvolve em outras nações. A França tomada

como exemplo para a concepção do nosso modelo já o pratica desde os anos de 1964, acumu-

lando uma experiência que o mundo todo tem observado. No Brasil, face à sua expansão terri-

torial e as marcantes diferenças regionais tais como econômicas, sociais e dos ecossistemas,

torna-se importante avaliar como vem se dando esse processo nos diferentes estados da fede-

ração. Apresenta-se neste trabalho, o “estado da arte” da implantação desta política, a partir da

análise, por amostragem, das experiências e desafios regionais em sete estados brasileiros.

Apresenta-se ainda a base metodológica de um Modelo de Planejamento e Controle, denomi-

nado Matriz Lógica, como forma de disponibilizar um instrumento de acompanhamento de

projetos adequado também ao setor de Recursos Hídricos.

Palavras-Chave: Gestão de Recursos Hídricos, Desafios Regionais, Modelo de Planejamento e

Controle, Matriz Lógica

viii

ABSTRACT

Water Resources in Brazil: Experiences and Regional Challenges; Presentation of the Bases

of a Method of Planning and Applied Control to the Section

The water scarcity for mankind is considered by specialists, public sector, private initiative

and environmental no-governmental organizations, the biggest challenge that humanity faces

in this new century, even as a renewable resource, its availability is finite and the human sur-

vival will depend on its adequate management. Water Resources Management Policies are

undergoing radical changes in Brazil. Regarding the central government, one main event is

relevant to be considered: Federal Law 9433/97, called “Water Law”, which defined the Na-

tional Water Resources Policy and established the National Water Resources Management

System. This Law defines new management concepts, reflecting a movement, which already is

well developed in other nations. Taking France, as example in the conception of the Brazilian

model, where it is practiced since 1964, accumulating an experience that the entire world has

observed. In Brazil, face to its territorial extension and the great regional differences such as

economic, social and of ecosystems, becomes important to evaluate how this process is im-

plemented in different states of the union. This work presents, the state of the art of this policy

implementation, from the analysis, by sampling, of regional experiences and challenges in

seven Brazilian states. Also presents the methodological base of a Model of Planning and

Control, called Logical Framework Approach, LFA ou LOG-frame, as a tool for adequate ac-

companiment for projects in the Water Resources sector.

Key Words: Water Resources Management, Regional Challenges, Model of Planning and

Control, Logical Framework Approach.

ix

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...........................................................................................................................

1

OBJETIVOS...................................................................................................................................3

ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO.....................................................................................................5

CAPÍTULO 1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA...............................................................6

2.1. RECURSOS HÍDRICOS: SITUAÇÃO ATÉ 1997 ..........................................................................6

2.1.1. POLÍTICA NACIONAL DO SANEAMENTO E A CONSERVAÇÃO DOS AMBIENTES HÍDRICOS ....7

2.1.2. CONCEPÇÃO DO MODELO FRANCÊS E OUTROS (REFERENCIAL).......................................14

2.1.3. A EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA E FATOS MARCANTES ATÉ A PROMULGAÇÃO

DA LEI FEDERAL 9.433/97 .........................................................................................................25

2.2. A INFLUÊNCIA NA CONCEPÇÃO DO ARCABOUÇO LEGISLATIVO..........................................34

REGIÃO SUDESTE.................................................................................................................36

REGIÃO SUL...........................................................................................................................36

2.2.1. REGIÃO NORDESTE ..........................................................................................................37

2.2.1.2. ASSOCIAÇÃO DE USUÁRIOS DE ÁGUAS-PROGRAMA ÁGUA BOA-EST. RIO GRANDE DO

NORTE .......................................................................................................................................42

2.2.2. REGIÃO SUDESTE .............................................................................................................45

2.2.3. REGIÃO SUL.....................................................................................................................52

2.2.3.1. POLUIÇÃO NA BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO QUARAÍ / GESTÃO TRANSFRONTEIRIÇA –

DIVISA BRASIL / URUGUAI, ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL...................................................53

2.3. A NECESSIDADE DE UMA LEGISLAÇÃO ABRANGENTE.........................................................57

CAPÍTULO 3. A NOVA POLÍTICA NACIONAL E O SISTEMA DE GERENCIAMENTO

..................................................................................................................................................58

3.1. LEIS 9.433/97 E 9.984/00....................................................................................................58

EXPERIÊNCIAS ESTADUAIS DE POLÍTICA E GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS ............................68

3.2.1. O ESTADO DO CEARÁ ......................................................................................................69

3.2.2. O ESTADO DE PERNAMBUCO............................................................................................73

3.2.3. O ESTADO DE MINAS GERAIS ..........................................................................................77

3.2.4. O ESTADO DO RIO DE JANEIRO ........................................................................................80

3.2.5. O ESTADO DE SÃO PAULO ...............................................................................................83

3.2.6. O ESTADO DE SANTA CATARINA .....................................................................................88

3.2.7. O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.................................................................................90

x

CONSIDERAÇÕES QUANTO A IMPLANTAÇÃO DO NOVO MODELO NOS ESTADOS PESQUISADOS..95

NORDESTE .................................................................................................................................97

3.3.1 ANÁLISE DOS RESULTADOS ..............................................................................................99

CAPÍTULO 4. BASES DE UM MÉTODO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE PARA A

GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS .................................................................................105

4.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS ..................................................................................................105

4.2. APRESENTAÇÃO DO MÉTODO DA MATRIZ LÓGICA...........................................................107

4.3. ALGUMAS APLICAÇÕES .................................................................................................111

CONCEPÇÃO DO PROGRAMA PROSANEAR ...........................................................................111

1. OBJETIVANDO O ACOMPANHAMENTO DA IMPLANTAÇÃO DOS PROJETOS PREVISTOS DENTRO

DO PROGRAMA PROSANEAR, FOI MONTADA UMA MATRIZ LÓGICA, CONFORME PODE SER

OBSERVADO PELO QUADRO 7 A SEGUIR. ..................................................................................113

MATRIZ LÓGICA DO PROGRAMA PROSANEAR .....................................................................114

OBJETIVOS...............................................................................................................................114

4.4. BASES PARA O MÉTODO DA MATRIZ LÓGICA APLICADA AO SETOR .................................117

LÓGICA DA INTERVENÇÃO..............................................................................................118

5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES..........................................................................123

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS....................................................................................128

viii

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Proporção de domicílios com rede geral de abastecimento de água segundo as

Grandes Regiões do Brasil, período 1991/2000. (Fonte: IBGE, 2000). .............................9

Figura 2. Distribuição dos domicílios urbanos abastecidos por rede de água e com canalização

interna nas Regiões Hidrográficas Brasileiras no ano de 1999 (Fonte: ANA, 2002). ......10

Figura 3. Proporção de domicílios com rede geral de esgotos e fossa séptica, segundo Grandes

Regiões do Brasil. (Fonte: IBGE, 2000)...........................................................................11

Figura 4. Domicílios urbanos servidos por rede de esgotos nas regiões Hidrográficas

Brasileiras no Ano de 1999. (Fonte: ANA, 2002). ...........................................................12

Figura 5. Percentuais de volumes de esgotos urbanos tratados por Estado(Fonte: ANA, 2002).

..........................................................................................................................................13

Figura 6. Distribuição dos recursos hídricos, superfície e população nas cinco Regiões

Geográficas do País. (Modificado de SANTOS, DOMINGUES, 2001). ...........................35

Figura 7. Demanda por água no País. (Fonte: ANA, 2002)......................................................36

Figura 8. Delimitação do "Polígono das Secas" no espaço físico brasileiro, com respectivos

Estados. (Fonte: ANEEL, 2001). ......................................................................................38

As precipitações possuem distribuições efetivamente irregulares, com os maiores valores

ocorrendo, com raras exceções, entre dezembro e março, sendo que a estação seca

concentra-se no período de maio a setembro e/ou junho a outubro. Observa-se ainda o

baixo número com dias de chuva, ao longo do ano, quando comparado às demais regiões

do país...............................................................................................................................38

Figura 9. Principais Bacias Hidrográficas do Estado do Ceará. (Fonte: EMBRAPA, 2002) ....40

Figura 10. Experiência do Rio Grande do Norte no Projeto ÁGUA BOA. Estampa (a) : Poços

Tubulares, Estampa (b): Células para Geração de Energia Solar, Estampa (c):

Reservatório de Água para consumo, Estampa (d) : Tanque de dessanilização. (Fonte:

Varella Neto, 2002) ..........................................................................................................45

Figura 11. Localização da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul. (FONTE: CEIVAP,). ..46

Figura 14. Vista geral da Bacia do Rio Quarai. (Fonte: ECOPLAN, 1999) .............................54

Figura 15. Organograma da Agência Nacional de Águas, ANA. (Fonte: Site da ANA, 2002).63

ix

Figura 16. Situação atual de implementação da Política de Recursos Hídricos no País. (Fonte:

MOREIRA, 2002). .........................................................................................................104

Figura 17. Esquema do Método da Matriz Lógica. ................................................................110

Figura 18. Resultados intermediários de um projeto. .............................................................110

Figura 19. Programa: conjunto de projetos que compartilham o mesmo objetivo maior (Plano,

Programa, Política etc.) ..................................................................................................111

x

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Síntese sobre os sistemas de gestão da água na Europa............................................16

Tabela 2. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Ceará ......................................72

Tabela 3. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Pernambuco............................75

Tabela 4. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Minas Gerais. ..........................79

Tabela 5. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Rio de Janeiro. ........................82

Tabela 6. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado de São Paulo.................................87

Tabela 7. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Santa Catarina. .......................89

Tabela 8. Situação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Rio Grande do Sul...................93

Tabela 9. Representação dos diferentes segmentos nos Conselhos Nacional e Estaduais. .....96

Tabela 10. Representação dos diferentes segmentos nos Comitês de Bacias...........................96

Tabela 11. Dados dos Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos, Número de Bacias

Hidrográficas e Comitês Instalados. .................................................................................97

Tabela 12. Aspectos legislativos e administrativos sobre recursos hídricos nos Estados. .......98

xi

LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Sistema Francês de Gerenciamento de Recursos Hídricos.. ...................................25

Quadro 2. Legislação e marcos importantes dos Recursos Hídricos no Brasil. .......................34

Quadro 3. Situações pesquisadas com ocorrência anterior à promulgação da Lei 9.433/97. ...36

Quadro 4. Diretrizes básicas, objetivos e fundamentos do Plano Nacional de Recursos

Hídricos. ...........................................................................................................................65

Quadro 5. Hierarquia e principais atribuições do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. ....66

Quadro 6. PROPOSTA DA COMPOSIÇÃO DAS CÂMARAS TÉCNICAS DO SISTEMA NACIONAL DE

RECURSOS HÍDRICOS. ................................................................................................................67

Quadro 7. Aplicação da Matriz Lógica – Programa PROSANEAR ......................................114

Quadro 8. Instrumento de Planejamento e Acompanhamento de um Plano Estadual de

Recursos Hídricos. MODELO REFERENCIAL....................................................................118

1

INTRODUÇÃO

Os recursos hídricos são um bem valioso que faz parte da maioria dos processos produ-

tivos que o homem desenvolveu. Ao mesmo tempo, cumprem importante papel social, pois

não há vida sem água. Apesar disso, o mundo somente veio a despertar para a necessidade de

uma boa gestão dos mananciais de água a partir da metade do século ora terminado. O primei-

ro passo nesse sentido foi a preservação de uma cultura de preservação, recuperação da quali-

dade e desenvolvimento pelo uso desse recurso, sendo a decisão participativa uma das condi-

cionantes desse processo de aculturação.

Nesse sentido observa-se que os princípios gerais para a gestão dos recursos hídricos es-

tabelecidos na Conferência de Dublin, realizada em janeiro de 1992, consistem de uma abor-

dagem integradora, envolvendo a sociedade e a proteção dos ecossistemas naturais, a necessi-

dade de participação social e o reconhecimento da água como um bem dotado de valor eco-

nômico. Esses pressupostos são fruto de uma crescente preocupação quanto às reservas mun-

diais de água potável e seu fornecimento à humanidade. A problemática da disponibilidade de

água para os povos é considerada, por especialistas, poder público, iniciativa privada e organi-

zações ambientalistas, o maior desafio que a humanidade enfrentará nesse novo século, posto

que embora recurso renovável, é finito na disponibilidade e de sua correta gestão dependerá a

própria sobrevivência do homem.

A história do Brasil tem demonstrado os diversos impactos negativos nos ambientes na-

turais, principalmente nos ambientes aquáticos, decorrentes das opções políticas passadas. As

precárias condições sanitárias atuais das populações, principalmente das populações menos

favorecidas, podem ser citadas como exemplos dessas conseqüências negativas. Os aspectos

relacionados à qualidade de vida e às condições de saúde da população, importantes parâme-

tros de avaliação do desenvolvimento de qualquer país, poucas vezes teve o tratamento e aten-

ção necessários, evidenciando esse desinteresse em termos de políticas governamentais. Con-

forme apresentado por SILVA e ALVES (2002), a análise da evolução dos níveis de cobertura

dos serviços de saneamento no Brasil revela que houve melhorias sensíveis no atendimento à

população urbana. Por outro lado, segundo os dados censitários do setor (IBGE, 2002), atual-

mente, o principal déficit do setor de saneamento está na área de esgotamento sanitário, com

cerca de apenas 49% coletados em rede pública, sendo que destes somente 32% são tratados.

Em termos de um plano de ação exitoso para o saneamento no Brasil, merece destaque o

Plano Nacional de Saneamento Básico, PLANASA, executado no período entre os anos de

1970 e 1985. Atingiu a quase totalidade do abastecimento de água para populações residentes

2

em áreas urbanas. As demais ações relacionadas ao saneamento básico tais como os sistemas

de coleta e tratamento de esgoto; a coleta, tratamento e destino final de resíduos sólidos e os

sistemas de drenagem sempre ficaram aquém da demanda refletindo ainda hoje nas péssimas

condições de degradação ambiental.

Observa-se assim, que a deterioração da qualidade da água dos nossos rios, bem como

os aspectos relacionados à escassez em determinadas regiões brasileiras e a má distribuição

espacial dos nossos recursos hídricos demandam amplos esforços para que a gestão do uso da

água seja tratada com a mais elevada relevância.

A partir da constatação destas realidades e das informações sobre o modelo de gestão de

recursos hídricos em fase embrionária de implantação no Brasil, pode-se, inicialmente, desta-

car os seguintes pontos:

• A Lei 9.433/97 certamente trará grandes benefícios não só diretamente para os usuários

dos corpos hídricos como também para a sociedade em geral. Nos seus fundamentos,

objetivos e diretrizes, a Lei das Águas estabelece preceitos até então ignorados pelos

responsáveis pela elaboração de normas legais relativas as águas. Esta lei proporciona

que cada Estado Brasileiro, também através de leis e regulamentações específicas com-

plemente o arcabouço jurídico ajustado às situações locais. O levantamento realizado

neste trabalho mostrou a existência de um grande volume de informações despadronisa-

das sobre o setor e a necessidade de se verificar, em diferentes estados, a forma e os a-

vanços na aplicação dessa lei;

• As pesquisas realizadas ao longo do trabalho confirmaram ainda que o tempo decorrido

entre a promulgação da lei e o momento atual foi pequeno (aproximadamente 5 anos)

para que se avançasse mais, quebrando paradigmas, costumes e principalmente alteran-

do a cultura política da relação entre a sociedade civil e o poder público. Como exem-

plos pode-se citar que na França os primeiros resultados foram percebidos a partir do

11º ano de implantação da política (CANEPÁ, 1992). As perspectivas no caso brasileiro

para a implantação e desenvolvimentos de programas/projetos também não são diferen-

tes e devem ser consideradas de longo prazo, conforme pode ser observado pelo comen-

tário do atual Secretário Executivo do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH,

Dr. Raymundo José Santos Garrido, quanto à situação de degradação do rio Paraíba do

Sul:

3

“acredita-se que, dentro de 10 (dez) anos as indústrias já devem estar ade-

quadas à nova legislação e que os municípios devam concluir o saneamento resi-

dencial em 20 (vinte) anos”. (Fonte: O Globo, 2ª edição 15 de maio de 2002).

Por fim, é possível observar a necessidade de se adotar um instrumento sistêmico de

planejamento estratégico/situacional de longo prazo para acompanhamento dos projetos regi-

onais. Esta sugestão foi ratificada por ocasião do IV Encontro Nacional de Comitês de Bacias

Hidrográficas, maio de 2002, quando a Secretaria Nacional de Recursos Hídricos, S-

RH/MMA, lançou no Brasil, a publicação: TOOL BOX – Gestão Integrada de Recursos Hídri-

cos, traduzido do original com autorização da Global Water Partnership.

Objetivos

Visando um modelo de gestão mais adequado a essa realidade brasileira, que conside-

rasse os vários setores usuários, diversos dispositivos legais foram estabelecidos, durante a

década de 90, como forma de atingir tais objetivos. A Lei Federal 9.433/97, também conheci-

da como Lei das Águas, insere-se nesse longo processo de regulamentação do uso dos recur-

sos hídricos no Brasil iniciado há quase 70 anos, com a promulgação do Código de Águas em

1934. Durante esse período, o país sofreu profundas modificações. A população cresceu signi-

ficativamente, a economia desenvolveu-se e a sociedade deixou de ser agrária, tornando-se

industrial, majoritariamente urbana. Segundo os atuais dados censitários (IBGE, 2002), o País

possui hoje cerca de 70% de seus habitantes vivendo em áreas urbanas. Tais mudanças resul-

taram em grande pressão sobre os recursos hídricos disponíveis, devido ao aumento da de-

manda, e principalmente decorrentes das novas modalidades de uso.

Como apresentado, o Brasil vem passando por mudanças profundas no tocante ao ge-

renciamento de seus recursos hídricos. No que se refere à União, dois marcos importantes po-

dem ser observados nesse setor: a Lei Federal 9.433, de janeiro de 1997, que institui a Política

e o Sistema de Nacional Gerenciamento de Recursos Hídricos, e a Lei Federal 9.984, de junho

de 2000, que cria a Agência Nacional de Águas, ANA, responsável pela implementação dessa

Política.

A Lei 9.433/97 define novos conceitos que são antes de tudo, uma premissa de trabalho

que passa a ser adotada agora no Brasil, refletindo, todavia, um movimento que já se desen-

volve em outras nações do primeiro mundo. A França, que tem sido tomada como exemplo

para o modelo a ser implantado no Brasil, já o pratica desde o ano de 1964, acumulando uma

4

experiência que o mundo inteiro tem observado. Outros países desenvolveram modelos seme-

lhantes, adaptando-os às suas características próprias.

A adoção dessa nova política de gestão de ações e intervenções envolve a participação

de diferentes setores que devem concorrer para um objetivo único. Mas certamente, as carac-

terísticas peculiares de cada nação, acabam por determinar o que se pode chamar de individua-

lidade de cada modelo. No caso Brasileiro, face à sua extensão territorial e as marcantes dife-

renças regionais, tanto econômicas quanto sociais e da enorme variedade de seus ecossiste-

mas, entre outras questões, torna-se importante avaliar como vem se dando tal implantação

nos diferentes Estados da federação.

O trabalho aqui apresentado foi desenvolvido contemplando um levantamento bibliográ-

fico detalhado e da participação do autor em visitas técnicas e em diferentes fóruns e eventos

nacionais relacionados à gestão de recursos hídricos, destacando-se entre eles:

• Visita Técnica à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente,

SHR/MMA, à Sede do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis, IBAMA, e à Agência Nacional de Águas, ANA, em fevereiro de 2002, Bra-

sília;

• I Seminário sobre a Bacia Hidrográfica do rio Guandu, realizada pela Universidade

Federal Rural do Estado do Rio de Janeiro, UFRRJ, Seropédica, em 05 de março de

2002, Rio de Janeiro;

• VI Reunião Extraordinária do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, realizada em

14 de março de 2002, Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente,

dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, SRH/MMA, Brasília;

• 5a. Reunião Ordinária do Conselho Estadual de Recursos Hídricos do Estado do Rio de

Janeiro, realizada em 26 de março de 2002, Auditório da Associação das Empresas de

Engenharia do Estado do Rio de Janeiro, AEERJ, Rio de Janeiro;

• IV Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, realizado no período de 20

a 24 de maio de 2002, Camburiú, Santa Catarina;

• III Reunião Extraordinária do Conselho Estadual de Recursos Hídricos do Estado do

Rio de Janeiro, realizada em 10 de junho de 2002, Auditório da Procuradoria do Estado

do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro;

• I Encontro dos Futuros Comitês de Bacias Hidrográficas do Rio de Janeiro, realizado

em 14 de junho de 2002, no Auditório do Serviço de Apoio à Micro e Pequenas Empre-

sas, SEBRAE, Rio de Janeiro.

5

A partir das informações levantadas, foi possível obter um entendimento preliminar de

como vem sendo implementada a nova legislação aplicada à gestão dos recursos hídricos no

Brasil. Nessa análise, percebeu-se ainda, a partir do conhecimento de algumas experiências

regionais significativas, a importância de se pesquisar um pouco sobre a história recente deste

tema no cenário nacional. Verificou-se então como estas diferentes realidades influenciaram

positivamente na concepção da Lei 9.433/97 tornando-a flexível o suficiente para que o Sis-

tema de Gerenciamento, em cada bacia hidrográfica, se processe de acordo com as caracterís-

ticas e necessidades locais, observada, evidentemente, a interação no âmbito dos Sistemas Es-

taduais e Nacional de Gerenciamento.

Esse trabalho tem como objetivo básico apresentar o Estado da Arte da implantação da

Política Nacional de Recursos Hídricos. Inicialmente, foi desenvolvido um levantamento das

realizações nesse setor analisando épocas anteriores à promulgação da Lei 9.433/97 em vários

estados brasileiros. Posteriormente, apresenta-se a situação atual da implantação dessa nova

política em 7 (sete) dos principais estado brasileiros. A partir da análise dos dados apresenta-

dos, verificou-se a necessidade da utilização sistemática e permanente de um modelo de pla-

nejamento e controle que incorporasse as dinâmicas socioeconômicas do país. Assim, apre-

senta-se ainda a base de um instrumento de planejamento aplicado ao setor. O modelo utiliza-

do denominado “Matriz Lógica”, vem sendo utilizado nas mais variadas áreas, como por e-

xemplo, em projetos financiados pelo Banco Mundial, BID, nas fases de planejamento e a-

companhamento, mostrando-se adequado também ao setor de recursos hídricos.

Estrutura da Dissertação

Descreve-se no Capítulo 2, um breve resumo sobre a história e contextualização do tema

em estudo destacando-se a análise do Plano Nacional de Saneamento, PLANASA. São apre-

sentados ainda uma sucinta descrição dos modelos de gestão dos principais países Europeus

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(Alemanha, Inglaterra e França) e no caso Brasileiro, as experiências regionais, anteriores à

Lei das Águas.

No Capítulo 3 apresenta-se o Estado da Arte na implantação desse modelo de gestão no

Brasil, preconizado na Lei 9.433/97, a partir da análise sobre diferentes aspectos legais, insti-

tucionais e operacionais em 7 (sete) Estados das Regiões Nordeste, Sudeste e Sul: Ceará, Per-

nambuco, Minas Gerais, Rio de Janeiro, São Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

No Capítulo 4 descreve-se as bases metodológicas do modelo para planejamento e con-

trole pesquisado, Matriz Lógica, método Logical Framework Approach, LFA, bem como,

uma aplicação referencial de utilização para a implantação de um sistema de gestão de uma

bacia hidrográfica.

Finalmente no Capítulo 5 o autor apresenta as conclusões e recomendações para a conti-

nuidade dos trabalhos, enfatizando aspectos políticos e institucionais relativos ao setor.

CAPÍTULO 1. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA

2.1. Recursos Hídricos: Situação até 1997

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2.1.1. Política Nacional do Saneamento e a Conservação dos Ambientes Hídricos

O Brasil, no início da década de 1970, viria a promover uma verdadeira revolução no se-

tor de saneamento básico visando o atendimento da população urbana do país. Conforme a-

presentado em SETTA (2002), este movimento de autoria e concepção básica do Engº José

Roberto A. P. do Rego Monteiro, foi conduzido através do Banco Nacional da Habitação,

BNH, e, embora muito pouco conhecido pelos brasileiros em geral, teve um nome, um símbo-

lo, PLANASA, Plano Nacional de Saneamento1.

Instituído pela Lei 5.318, de 26 de setembro de 1967, o PLANASA contou com a parti-

cipação e o reconhecimento do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento,

BIRD, e foi adotado, com os ajustes necessários e específicos, em vários países que integram

o grande condomínio de nações vinculadas a este Banco.

De âmbito nacional, este movimento contabilizou investimentos da ordem de U$ 12,5

bilhões (doze bilhões e meio de dólares), contando, para isso, com recursos federais obtidos a

partir do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, FGTS; recursos estaduais com origem nos

Fundos de Água e Esgotos, FAE, e municipais como contrapartida local. Contou ainda com a

participação do BIRD, através do apoio financeiro (com recursos da ordem de um bilhão de

dólares) além do incentivo técnico para o auxílio à elaboração e implantação de projetos.

Nos vários documentos que apresentam uma visão sobre o PLANASA, como por exem-

plo o Relatório da Secretaria de Política Urbana, SEPURB, (Brasil, 1995), o modelo institu-

cional implantado no país, através do PLANASA e do Sistema Financeiro de Saneamento, foi

responsável por um importante crescimento do índice de cobertura de serviços de abasteci-

mento de água e de esgotamento sanitário.

Nos aspectos relativos aos sistemas de abastecimento de água é possível observar que os

objetivos e metas iniciais foram ultrapassados, tanto em termos de qualidade como em quanti-

dade seguindo os parâmetros conhecidos e aceitos internacionalmente, atingindo 80% da po-

pulação urbana do país. Alcançou o pico de assistência nessa área (abrangendo cerca de 90%

da população urbana), quando instituiu uma linha de financiamento específica para o atendi-

mento a comunidades de pequeno porte, onde foram incluídos municípios e/ou distritos com

população de até 5.000 habitantes não situados em regiões classificadas como rurais.

1 O PLANASA abordava o saneamento básico: sistemas de abastecimento de água, os sistemas de esgotamento sanitário e drenagem de águas pluviais, o controle da poluição ambiental, o controle das modificações artificiais das massas d´água, e o controle das inundações e da erosão, (LANNA, 1995).

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Nesse ponto, um principal aspecto deve ser ressaltado. A população de alcance prevista

nos projetos de abastecimento de água foi extrapolada para um período de 20 anos. Entretan-

to, no transcurso do desenvolvimento do PLANASA, em muitos dos municípios brasileiros

essa população projetada foi alcançada em até 10 anos, ou seja, na metade do prazo estabele-

cido na concepção do Plano. Esta foi sem dúvida, a razão pela qual o PLANASA não alcan-

çou 100% da população urbana do País.

Vale ressaltar ainda que o alcance dos sistemas de abastecimento de água foram após o

PLANASA, conforme pode ser observado pelas Figuras 1 e 2.

Como se pode observar, todas as grandes regiões brasileiras, no período, apresentaram

crescimento nesse setor, com destaque para as regiões Norte e Nordeste quando comparadas

as demais.

A Figura 1, a seguir, apresenta a proporção de domicílios com rede geral de abasteci-

mento de água, segundo as Grandes Regiões do Brasil, durante o período 1991/2000, (IBGE,

2000).

A Figura 2 apresenta a distribuição dos domicílios urbanos abastecidos por rede de água

e com canalização interna nas regiões hidrográficas brasileiras no ano de 1999, (ANA,2002),

nota-se que, em partes das regiões sudeste e sul, o atendimento já é superior à 95%.

Por outro lado, observa-se que o mesmo não ocorreu em relação à implantação dos sis-

temas de esgotamento sanitário. Tendo como meta original o atendimento de 60% da popula-

ção urbana do país, diversos fatores contribuíram para o não cumprimento do PLANASA nes-

se setor, podendo-se destacar:

a) pela razão natural de que para se ter o que esgotar (águas servidas), é necessário, antes

de tudo, o fornecimento de água para abastecimento humano;

b) o incremento da população urbana em curto espaço de tempo, como citado anteriormen-

te;

c) os custos das obras de esgotamento e tratamento sanitário eram, em média, muito supe-

rior aos das obras correlatas para abastecimento de água.

9

Figura 1. Proporção de domicílios com rede geral de abastecimento de água segundo as Gran-

des Regiões do Brasil, período 1991/2000. (Fonte: IBGE, 2000).

10

Figura 2. Distribuição dos domicílios urbanos abastecidos por rede de água e com canalização

interna nas Regiões Hidrográficas Brasileiras no ano de 1999 (Fonte: ANA, 2002).

Entretanto, ainda que nos sistemas de esgotamento o PLANASA não tenha alcançado

um índice superior a 40% da população urbana do país, as suas ações nessa área representa-

ram um expressivo avanço em relação à situação constatada no início da década de 70 (SET-

TA, 2002). Em termos de rede coletoras e utilização de fossa séptica é possível observar um

aumento do atendido conforme observado nas Figuras 3 e 4.

No que se refere ao tratamento de efluentes é possível observar, nos últimos anos, uma

evolução significativa principalmente dos níveis de tratamento dos esgotos domésticos no

País. A partir de dados atuais, percebe-se que o Brasil saiu de níveis muito baixos há·cerca de

dez anos para 20% em 2000 (IBGE, 2000). Tal fato demonstra que apesar dos grandes déficits

ainda existentes, pode-se constatar que os tratamentos sanitários também contribuem para o

início de um processo de reversão da crescente deterioração dos cursos de água até então ob-

servada conforme demonstrado nas Figuras 5.

11

Figura 3. Proporção de domicílios com rede geral de esgotos e fossa séptica, segundo Grandes

Regiões do Brasil. (Fonte: IBGE, 2000).

12

Figura 4. Domicílios urbanos servidos por rede de esgotos nas regiões Hidrográficas Brasilei-

ras no Ano de 1999. (Fonte: ANA, 2002).

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Figura 5. Percentuais de volumes de esgotos urbanos tratados por Estado(Fonte: ANA, 2002).

Outro aspecto a ser observado é que o PLANASA apesar de ter sido elaborado para ser

executado em 15 anos, sua efetiva participação restringiu-se, praticamente, em apenas 12 a-

nos, culminando com seu sepultamento através da extinção do BNH, ao final de 1986. Entre-

tanto, há de se destacar que, sem qualquer dúvida, sem esse Plano, hoje estaríamos de mãos

dadas com a Índia, um dos paradigmas do caos em saneamento no Planeta. Além disso, apesar

de pouco difundido e, por esta razão pouco conhecido entre os brasileiros, o PLANASA foi

amplamente divulgado no exterior pelo BIRD, como sendo, possivelmente, o maior Programa

de Saneamento Básico em todas as épocas, desenvolvido por um país em desenvolvimento.

No seu contexto e arranjo político, observa-se que dois principais aspectos são bastante

distintos quando comparado aos princípios fundamentais da Lei 9.433/97. Inicialmente desta-

ca-se que, durante todo período de atuação do PLANASA, a água era considerada como um

“produto da natureza”, de recomposição infinita disponível e abundante. Além disso, não lhe

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era agregado qualquer valor econômico. O segundo aspecto a ser considerado está relacionado

à sua estrutura política de atuação, incentivando a realização de convênios e a criação das

Empresas Estaduais de Saneamento, estabelecendo assim, uma forte centralização do poder de

decisão, principalmente no âmbito estadual.

Como se verá, esses dois aspectos são hoje apresentados dentro de uma nova visão, on-

de a evolução do atual conceito é o da implementação das atividades de saneamento por baci-

as hidrográficas incluindo a sustentabilidade dos sistemas implantados; a convergência das

atividades de saneamento com as de desenvolvimento urbano e meio ambiente; a integração

dos vários setores influenciados pelos recursos hídricos sob a gestão de um único projeto; a

promoção da participação de usuários, da sociedade civil e do poder público na gestão dos

projetos e a conscientização progressiva, de que a água é um bem finito quanto os aspectos da

potabilidade e quantidade.

Tais questões vêm proporcionando o contorno do perfil a ser seguido pelas intervenções

previstas nestas áreas, podendo ser resumidas em uma única expressão: “a gestão participati-

va, descentralizada e integrada dos recursos hídricos em áreas de influência das bacias hidro-

gráficas”. Dentro dessa nova filosofia, a bacia hidrográfica2, deixa de ser um espaço hidro-

gráfico, incorporando ainda o conceito mais abrangente de espaço geográfico de planejamen-

to. Visando uma melhor compreensão da evolução dessas questões apresenta-se a seguir, al-

gumas experiências internacionais precursoras na gestão de recursos hídricos que certamente

tiveram algum tipo de influência na concepção das políticas adotadas em nosso país, notada-

mente o modelo Francês de gerenciamento.

2.1.2. Concepção do Modelo Francês e Outros (Referencial)

O controle de quantidade e qualidade das águas dos rios, lagos e lagoas é preocupação

das comunidades que data de milênios. Entretanto, a criação de instituições organizadas para

tratar deste assunto é mais recente, iniciada no começo do século XX. Na Europa, onde a água

é considerada um patrimônio comum entre as nações, implicando em uma repartição entre u-

suários, experiências precursoras na abordagem sistêmica no gerenciamento de recursos hídri-

cos foram realizadas. Essa abordagem é realizada tanto na forma de regulamentação, baseado

2

A bacia hidrográfica de um rio é formada pelo território do qual pode afluir água para esse rio; dá-se o nome de bacia ao conjunto das terras cujas águas todas se lançam em um rio de ambas as margens. Além disso, menciona que a bacia hidrográfica consiste em “uma porção do território cujas águas têm por derivativo ou escoadouro um

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em leis e normas mais rígidas, como pode ser observada na Inglaterra; ou na forma de negoci-

ação, com a participação dos diversos usuários e organismos autônomos, como o modelo ado-

tado pela França.

No caso brasileiro, a gestão participativa, integrando os diversos agentes econômicos e

usuários da água para os mais diversos fins é tarefa primordial a ser implantada a nível nacio-

nal. Desta forma, as experiências de mais de meio século de outros países que seguem essa

forma de gestão são também bússolas importantes na equação de nossos problemas, respei-

tando as características geopolíticas do nosso País.

O padrão de referência adotado recentemente pelo Governo Brasileiro, teve como prin-

cipal modelo de estruturação o modelo Francês, que trata a questão do gerenciamento dos re-

cursos hídricos a partir da adoção das bacias hidrográficas como unidade territorial de gestão

e atribui a Conselhos (Nacional e Estaduais) e Agências de Bacias a formulação, execução e o

controle das políticas regionais. Entende-se assim, que esse novo desenho que se pretende tra-

çar para a gestão dos recursos hídricos no Brasil, não pode deixar de considerar o levantamen-

to de como se processa o atendimento do setor na França, guardadas em cada um, as suas res-

pectivas peculiaridades, notadamente no tocante à área territorial e o arranjo político-

administrativo entre os dois países.

A Tabela 1 apresenta uma síntese dos sistemas de gestão adotados nos países europeus

(SILVA, 1998).

rio”. E alerta a autora que a bacia não é somente o vale que um rio atravessa e sim o de seus afluentes (GRAN-

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Tabela 1. Síntese sobre os sistemas de gestão da água na Europa. (Fonte: SILVA, 1998).

País Coordenação Administra-

tiva

Planificação por Bacias (in-cl. Usos do so-

lo)

Participação dos Usuários

(Comitês)

Contribui-ções por Uso

da Água

Agências de Bacia

Alemanha* Sim Não Consultivos (2)

Estado Não

Áustria* Sim Não Não Não Não

Bélgica* Não Não Não Não Não

Dinamarca Sim Não Não Estado (3) Não

Espanha Sim (1) Sim Deliberativos Sim Sim (4)

Finlândia Sim Não Não Projeto Não

França Sim (1) Sim Deliberativos Sim Sim

Grécia Sim (1) Sim Projeto Não Não

Irlanda Sim (1) Não Não Projeto Não

Itália Não Sim Não Projeto Projeto

Luxembur-go

Sim (1) Sim Não Não Não

Países-Baixos

Sim Sim Deliberativos Sim Sim (5)

Portugal Sim (1) Sim Projeto Projeto Projeto

Reino Uni-do

Sim Sim Consultivos Não Técnicas

Suécia Sim (1) Não Não Não Não

(1) Comitês Nacionais, Conselhos Interministeriais da Água. (2) Sindicatos Cooperativos do Vale do Rio Reno (Ruhr). (3) Limitadas; (4) Confederações Hidrográficas; (5) Waterin-gues. *Estrutura Federativa.

Apresenta-se a seguir, um breve resumo das principais experiências em países Europeus

(Alemanha e Inglaterra), particularizando os fundamentos básicos do modelo Francês onde

tais questões poderão ser observadas com maiores detalhes. As diversas formas de Política e

de Planejamento Financeiro a partir da experiência de 3 (três) paises europeus, Alemanha, In-

glaterra e França podem trazer subsídios importantes para o novo desenho de regulamentação

da gestão que vem acontencendo no setor de recursos hídricos no Brasil. Uma descrição mais

ZIERA, 1993).

17

detalhada quanto ao gerenciamento da água nos países europeus pode ser vista em (SILVA,

1998).

• ALEMANHA

Geograficamente, a Alemanha localiza-se na área central da Europa, possuindo cerca de

80 milhões de habitantes e uma área de 350.000 km2 (TUEBER, 1997). Suas águas superfici-

ais são divididas em 6 (seis) grandes sistemas fluviais: os rios Reno, Sem, Weser e Elba, de-

sembocando no mar do Norte; o rio Oder que desemboca em direção ao mar Báltico e o rio

Danúbio que escoa suas águas em direção ao Mar Negro. Tem uma estrutura federativa, divi-

dida em 16 estados (11 no antigo território e 5 incluídos após a reunificação em 1990).

Possui uma Lei Fundamental (Constituição) que garante a autonomia administrativa dos

Municípios, dando-lhes o direito e a responsabilidade de organizar todos os assuntos da co-

munidade local, dentro das Leis e Regulamentações Federais e Estaduais. O saneamento bási-

co abrangendo abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos, destino final e recicla-

gem de lixo encontram-se sob a responsabilidade dos Municípios (UEBER, 1997).

A inclusão dos usuários na participação de gestão de recursos hídricos foi adotada no i-

nício do século passado, pelo Imperador Guilherme II, dando origem às Associações de Baci-

as (LANNA, 1995). Um exemplo clássico e precursor da participação de usuários pode ser

observado a partir da criação, em 1899, da Associação de Açudes do Rio Reno (Fundação do

Ruhrtalsperrenverein) formada inicialmente pelo consórcio das companhias de abastecimento

de água (BONGET, 1997).

O surgimento de regiões densamente povoadas e o advento das indústrias mecanizadas

foram as principais razões para o início destas associações, cabendo aos governos apenas o

estabelecimento de normas e diretrizes objetivando o gerenciamento do suprimento de água e

energia e controle da poluição hídrica decorrente principalmente do despejo de poluentes: re-

síduos sólidos urbanos, esgoto, e rejeitos químicos provenientes das atividades industriais.

A Associação dos Açudes do Rio Reno conta com a participação dos governos locais e

das instituições privadas que utilizam água dos mananciais. Seus recursos são provenientes de

doações do setor privado e do governo além dos recursos contraídos sob a forma de emprés-

timos. A sua administração é exercida por uma Assembléia de Representantes eleitos pelos

próprios usuários, por um Conselho de Diretores que exerce atividades executivas e por um

18

Conselho de Apelação que julga recursos impetrados. A estrutura organizacional dessa Asso-

ciação pode ser observada a seguir (BONGET, 1997):

• Assembléia: 149 delegados

� 80 dos Municípios;

� 46 dos consumidores de água;

� 21 da indústria;

� 2 das Câmaras de Agricultura.

• Conselho: 15 Membros

� 6 dos Municípios e das Comarcas;

� 3 dos consumidores de água;

� 1 da indústria;

� 5 representantes dos servidores do Rurverband.

• Diretoria: 3 membros

� Área administrativa e financeira (Presidente);

� Técnico (Vice-Presidente);

� Pessoal e Administração.

• GRÃ-BRETANHA

O desenvolvimento da indústria da água britânica foi marcado por três fatores princi-

pais: uma relativa a escassez da água, uma rápida industrialização com graves problemas de

saúde pública e um direito das águas muito diferente do direito francês. O direito público bri-

tânico conserva desde a Idade Média, uma forte dimensão comunitária e dos modos e costu-

mes, conduzindo a uma responsabilização das localidades no arbítrio de conflitos de apropria-

ção do recurso hídrico. Na Inglaterra e País de Gales, apesar da água ser considerada patrimô-

nio coletivo, ela não é vendida por metro cúbico, mas paga através de um imposto proporcio-

nal ao valor da propriedade (SILVA, 1998).

19

Desde 1963, a Grã-Bretanha possuía instituições regionais de gestão dos rios, iniciando

uma ampla reforma no seu sistema de gerenciamento de recursos hídricos a partir da década

de 70. Nesse período criou o Conselho Nacional de Águas com objetivo de definir a estratégia

geral da utilização dos recursos hídricos de forma sistêmica. Esse Conselho era composto pe-

las Secretarias de Estado do Meio Ambiente, Ministério da Agricultura, Pesca e Abastecimen-

to e por representantes das 10 (dez) Superintendências Regionais de Bacias (Regional Water

Authorities, R.W.A.) abrangendo todo o território inglês. Essas Superintendências possuíam

responsabilidades amplas, gerenciando os recursos hídricos, com ênfase no abastecimento de

água e esgotamento sanitário. Além disso, centralizaram as ações executivas, sendo responsá-

veis pelo patrimônio, construção, operação e manutenção de quase todas as obras hidráulicas

nas suas bacias.

Para dirigir as Superintendências, foi criado um Conselho de Administração, formado

por representantes das comunidades, das indústrias e dos governos locais e central. Dispu-

nham de autonomia financeira, tendo como fonte principal de receita a cobrança pelo uso dos

recursos hídricos e a prestação de serviços por parte do grande corpo de profissionais que dis-

punham em seus quadros funcionais, citando como exemplo a Severn-Trent Water Authority

que empregava cerca de 10.000 pessoas por volta de 1980.

Em 1983 uma nova reforma foi estabelecida. Nessa época, constatou-se que as Superin-

tendências Regionais já possuíam experiência suficiente, podendo prescindir do Conselho Na-

cional de Águas. Observou-se assim que o diálogo entre as Secretarias e Superintendências

poderia ser estabelecido de forma direta, passando assim a centralização das atividades e o

gerenciamento de recursos a serem feitos de forma autônoma por cada uma das 10 regiões hi-

drográficas do país.

Em 1989 o sistema de gerenciamento foi reformulado sendo as Superintendências Regi-

onais vendidas, através da venda de ações ao público, tornando-se empresas privadas de capi-

tal aberto. Ações privilegiadas (Golden Shares) ficaram sob o poder do Governo, de valor

simbólico, mas com poder de veto sobre as decisões da Assembléia de Acionistas. Dois novos

órgãos de controle centralizados foram criados (LANNA, 1995):

• o Escritório de Serviços de Água (Office of Water Services), com atribuições de contro-

lar o preço da água e a saúde financeira das empresas regionais. Nesse órgão a represen-

20

tação dos usuários e das comunidades viabilizada através dos Comitês Regionais de

Serviços dos Consumidores (Consumers Services Committees);

• Superintendência Nacional dos Rios (National Rivers Authority) responsável pelo ge-

renciamento integrado das questões atinentes às inundações, pesca, navegação, recrea-

ção, lazer e ao controle da poluição.

Ainda segundo LANNA (1995), entre os vários instrumentos de gestão, destaca-se a co-

brança de multas pela poluição excedente a certo limite pré-estabelecido e a existência da Di-

visão de Água Potável (Drinking Water Inspectorate), vinculada à Secretaria do Meio Ambi-

ente, tendo como objetivo o monitoramento dos parâmetros de qualidade da água potável.

Em decorrência da experiência adquirida e o seu caráter privado dessas empresas, mui-

tas se tornaram transnacionais, assumindo funções relativas ao abastecimento de água e esgo-

tamento sanitário em vários municípios de outros países, como por exemplo nos Estados Uni-

dos.

• FRANÇA

Em termos político-administrativos, a França é um Estado unitário, não Federativo, com

uma organização bastante diversa da brasileira, compreendendo 26 Regiões, 100 Departamen-

tos e 36.772 Municípios. Dentro dessa estrutura político-administrativa, as Regiões englobam

um conjunto de Departamentos e esses, por sua vez, um conjunto de Municipalidades. Desta-

que-se que as Regiões e os Departamentos são jurisdições administrativas de representação do

Estado.

A diferença entre a organização do Estado Francês e o Brasileiro traz diversos reflexos

importantes merecendo o aprofundamento de algumas questões dentro dos aspectos aqui a-

bordados. É oportuno destacar por exemplo o fato de que na França as águas são tratadas co-

mo domínio único, nacional, diferentemente do Brasil. Atualmente, conforme estabelecido

pela Constituição Brasileira, 1988, são considerados bens da União os lagos, rios e quaisquer

corpos d’água que nasçam em um dos Estados da Federação e atravessem para outro ou que

transpassem as fronteiras entre o Brasil e países limítrofes. Os corpos d’água que não se en-

21

quadrem dentro dessa definição são considerados como sendo do domínio dos Estados, inclu-

indo as águas subterrâneas.

Outro aspecto a ser considerado refere-se à existência no caso brasileiro, de uma instân-

cia político-administrativa autônoma e intermediária – Estadual – que se coloca entre o nível

central e local de governo, dificultando a operacionalização de um sistema de gestão baseada

no conceito de bacias hidrográficas, conforme concebido pelo modelo Francês (SETTA,

2002).

Possui entretanto, conforme apresentado por LANNA (1995), citando (CANEPÁ,

1994), “uma tradição no Direito semelhante à nossa, tratou de regular, desde o final do sécu-

lo passado, os problemas de recursos hídricos através de um Código das Águas, um Código

Florestal, um Código de Pesca e uma infinidade de regulamentações derivadas e ad hoc).

A participação de vários usuários no processo decisório da gestão de recursos hídricos

também é uma característica marcante no modelo de gerenciamento francês, bem mais antiga

quando comparados aos modelos Alemão e Inglês. A instituição considerada precursora do

setor, é a Companhia Nacional do Ródamo, criada em 1933, com o objetivo gerenciar os pro-

jetos de energia, irrigação e navegação no trecho que passa pelo território francês. É formada

por acionistas públicos e privados, sendo grande a interferência do governo, o qual tem maio-

ria dos membros do seu Conselho Diretor.

Dentro do modelo Francês, as diversas instâncias territoriais têm suas competências e

autonomia definidas por lei e seus princípios de organização regidos por autonomia política,

jurídica e financeira. Nenhuma instância territorial tem poder hierárquico sobre outra. No caso

de julgamento ilegal de alguma decisão tomada em outra instância, deve-se agir através de

ação judicial. Maiores detalhes podem ser vistos em MACHADO (2001).

Objetivando o melhor entendimento do acima exposto, apresenta-se a seguir as compe-

tências do Estado Francês por níveis de atribuições legais (SETTA, 2002):

• Nível de Estado:

� monopólio na elaboração das leis;

� fixação de impostos;

� definição das grandes políticas nacionais;

� manutenção da ordem pública;

22

� Defesa Nacional.

• Nível das Regiões: (O Estado é representado por um Prefeito);

� programar e distribuir entre as Regiões, o orçamento do Estado;

� coordenar as ações do Estado que sejam de interesse regional;

� organizar as relações entre as Regiões, principalmente, de caráter financeiro;

� programar as ações prioritárias, estabelecendo contratos plurianuais.

• Nível de Departamentos: (O Estado também é representado por um Prefeito);

� garantir que sejam observadas as responsabilidades do Estado;

� coordenar as ações dos serviços técnicos dos principais ministérios;

� assegurar o controle da legalidade dos atos das coletividades territoriais.

A Lei sobre a Água, datada de 1964, divide o país em 6 (seis) bacias hidrográficas dota-

das cada uma delas, de Comitê Executivo e Organismos Executivos e teve como diretrizes

básicas as orientações apresentadas pela Comissão de Desenvolvimento, Saúde Pública e

Prestação de Consumidor.

Em 1992 essa lei foi reeditada reforçando aspectos sobre meio ambiente e colocando em

prática o papel de “polícia das águas” exercitado pelo Estado. Instaurou um regime completo

de autorizações administrativas a terceiros e suas obrigações, bem como melhorou os instru-

mentos de planejamento e gestão para os atores públicos dos recursos hídricos. O sistema de

gerenciamento possui os seguintes fundamentos básicos:

• a divisão geográfica definida pelas bacias hidrográficas não conhece fronteiras adminis-

trativas;

• trata de forma integrada os diferentes tipos de utilização da água, com respeito aos ecos-

sistemas aquáticos;

• a organização de parcerias e a coordenação das intervenções dos poderes público e dos

responsáveis pelo aproveitamento das águas;

• a mobilização de recursos financeiros, considerando o princípio de quem polui paga e

quem utiliza deve pagar pelo consumo;

23

• o planejamento plurianual, os planos diretores e os planos de aproveitamento e de gestão

das águas.

A questão relacionada aos usos múltiplos conta com a cooperação de 5 (cinco) Ministé-

rios: Ministérios da Saúde, da Agricultura e da Pesca, da Indústria e do Interior, sob a coorde-

nação do Ministério do Desenvolvimento.

Destaca-se, ainda, a existência da Diretoria de Espaço Rural e de Floresta, ligada ao

Ministério da Agricultura e da Pesca como gestora de um importante Fundo Nacional para o

Desenvolvimento das Aduções de Água, FNDAE, e de um conjunto de Organismos Consulti-

vos, que se manifestam sobre questões que tenham implicações sobre a gestão integrada das

águas.

No nível das bacias hidrográficas, existem os Comitês de Bacias, também considerados

como Parlamento das Águas e contam com a participação de representantes dos agricultores,

industriais, pescadores, associações, consumidores públicos, por representantes das instâncias

de administração do Estado, Regiões, Departamentos, Comunidades e por pessoas de reco-

nhecida competência no setor. Cada bacia hidrográfica possui uma Agência da Água dotada

de personalidade jurídica civil e de autonomia financeira dirigida por um representante nome-

ado pelo Estado e composta por um Conselho de Administração formado por 8 (oito) repre-

sentantes do Estado, 8 (oito) representantes eleitos pelas coletividades, 8 (oito) representantes

eleitos pelos usuários e 1 (um) representante do quadro de pessoal da agência, e presidido por

um representante do Estado.

A Agência de Águas possui as funções de mobilização de recursos financeiros, defini-

ção de prioridades de programas de ação, apoio aos Municípios componentes da Bacia e apoio

para a melhoria da qualidade dos recursos hídricos e funcionamento das estações de tratamen-

to na abrangência de sua atuação. Em todos esses casos, a Agência de Água consulta o Comitê

da Bacia.

No nível de Sub-Bacias observa-se a presença de uma Comissão Local, composta pela

metade de membros representantes das coletividades territoriais e a outra metade, em partes

iguais, formada por representantes dos usuários e do Estado. Possui como função a elaborara-

ção e acompanhamento do Plano de Aproveitamento e Gestão da Água, detalhando objetivos

definidos pelo Plano Diretor instituído ao nível dos Comitês de Bacia, complementando as

ações nas pontas do Sistema de Gerenciamento.

No tocante aos aspectos financeiros a França adota uma política para o setor de Orça-

mento equilibrado entre as receitas e as despesas. A água deve pagar os investimentos com a

24

água. Adota-se como mencionado o princípio do Poluidor-Pagador e do Usuário-Pagador,

como pode ser visto em LANNA (1995) e SILVA (1998).

Na fixação do preço da água são consideradas as necessidades de expansão, manuten-

ção, modernização, gestão dos serviços, além da amortização dos empréstimos e serviços da

dívida. No caso das indústrias consideram-se diferentes parâmetros, próprios de cada ativida-

de e o volume de poluição gerado.

Outro aspecto importante e que merece destaque é que o produto da cobrança pelo uso

da água não é recolhido ao Orçamento do Governo. Do total dos recursos arrecadados parte se

destina ao pagamento dos serviços prestados, mais comumente a distribuição de água e coleta

e tratamento de esgoto. Outra parte é recolhida às Agências de Águas para fazer frente aos

seus propósitos e apenas uma parcela é destinada ao FNDAE. A parcela recolhida ao FNDAE

tem o propósito de subvencionar as comunidades de pequeno porte, sendo sua gestão realiza-

da a nível central do Governo, através do Ministério da Agricultura e da Pesca.

Os recursos destinados às Agências de Água, em suas respectivas bacias hidrográficas,

revertem-se em aplicações nas próprias bacias a que cada Agência se situa.

Nos aspectos relacionados ao saneamento, os Braços Regionais ou Departamentos do

Governo atuam nas ações de: concessão de utilização de cursos de água para produção de e-

nergia elétrica (cerca de 20% na França, enquanto no Brasil a produção de energia elétrica por

fonte hidráulica alcança 90%); aproveitamento de rios, lagos e banhados; extração de materi-

ais e cascalhos; extração de água para qualquer fim; despejo de águas servidas; destino final

de resíduos sólidos e exploração de estabelecimentos considerados insalubres e perigosos.

Atualmente, para os 36.762 municípios franceses, existem aproximadamente 15.200

serviços de distribuição de água e 12.000 de esgoto, demonstrando a já citada opção pelas

parcerias Municipais. É ainda nesta instância de governo, que se decide sobre a modalidade de

gestão dos serviços que deverá ser adotada.

Com base nas experiências ao longo da vigência das Leis de 1964 e 1992 o Ministério

do Desenvolvimento Francês fez encaminhar recentemente Projeto de Lei para instituir modi-

ficações e complementações na base legal visando aperfeiçoar o sistema de proteção do con-

sumidor, melhorar a eficiência do desenvolvimento, reforçar o controle dos Comitês e tornar

mais eficaz o papel do Governo como “Polícia das Águas”. Tais preocupações procuram aper-

feiçoar e consolidar um sistema já testado por um período de quarenta anos.

O Quadro 1 apresenta um resumo dos diversos setores de atuação e suas respectivas

participações no sistema de gerenciamento francês de recursos hídricos.

25

Quadro 1. Sistema Francês de Gerenciamento de Recursos Hídricos. (Fonte: LANNA, 1995).

Comunas e Departamen-

tos Agências da Água Comitês de Bacia

Estabelecem objetivos de

qualidade para os cursos

de água.

Executam obras públicas

na bacia, de acordo com o

plano de investimentos

viabilizados com os em-

préstimos aportados pela

Agência.

Realizam estudos técnicos-

econômicos sobre o elenco

de investimentos de menor

custo global para atender

aos objetivos: Plano de In-

vestimento.

Determinam os valores de

cobrança pelo uso da água.

Entidades colegiadas:

políticos, funcionários

do governo central, u-

suários de água e co-

munidade.

Aprovam o plano de

investimento incluindo

os valores de cobrança

pelo uso da água.

Usuários da água Executa cobrança pelo

uso da água

Executam obras de contro-

le de poluição, induzidos

pela cobrança e estimula-

dos por empréstimos con-

cedidos pela Agência da

Água.

Empresta recursos para o-

bras de despoluição sinto-

nizadas com o Plano de

Investimento de bacia.

2.1.3. A Evolução da Legislação Brasileira e Fatos Marcantes até a Promulgação da Lei

Federal 9.433/97

A preocupação do País com os seus recursos hídricos data do início do século passado,

mais especificamente o ano de 1904, com a criação da Comissão de Açudes e Irrigação, de

Estudos e Obras Contra os Efeitos das Secas e da Comissão de Perfuração de Poços. Em

termos institucionais, as primeiras ações datam de 1920 com a criação da Comissão de Estu-

dos de Forças Hidráulicas do Serviço Geológico e Mineralógico do Ministério da Agricultu-

ra. Com a reformulação deste serviço em 1933, surgiu uma Diretoria de Águas dando origem

26

ao Serviço de Águas e, no ano seguinte, ao Departamento Nacional de Produção Mineral,

DNPM (SILVA e ALVES, 2002).

Entretanto, a primeira iniciativa com vistas a estabelecer um ordenamento jurídico para

o uso das águas, aconteceu em 1907, quando foi enviado o projeto de lei do Código das Águas

ao Congresso Nacional. O Código das Águas foi sancionado como Decreto 24.643 e publica-

do em 10 de julho de 1934, pelo então Presidente Getúlio Vargas. As razões que levaram o

presidente Getúlio Vargas a se antecipar ao Congresso encontram-se em seu projeto de desen-

volvimento para o País, que exigia normas claras para o aproveitamento dos cursos d'água,

especialmente para geração de energia elétrica, essencial para o estabelecimento de indústrias.

O preâmbulo apresentado por esse Decreto explicita seus objetivos: “Considerando que o uso

das águas no Brasil tem se regido até hoje por uma legislação obsoleta, em desacordo com as

necessidades e interesses da coletividade nacional; considerando que se torna necessário

modificar esse estado de coisas, dotando o País de uma legislação adequada que, de acordo

com a tendência atual, permita ao poder público controlar e incentivar o aproveitamento in-

dustrial das águas; considerando que, em particular, a energia hidráulica exige medidas que

facilitem e garantam seu aproveitamento racional; considerando que, com a reforma por que

passaram os serviços afetos ao Ministério da Agricultura, está o Governo aparelhado, por

seus órgãos competentes, a ministrar assistência técnica e material, indispensável à consecu-

ção de tais objetivos".

O Código de Águas é um documento avançado, tão à frente de sua época, prevendo in-

clusive o princípio usuário-pagador (Arts. 36, 109 e 110) mas não conseguiu ter seus disposi-

tivos completamente implementados. É completo, não se atendo apenas à utilização das águas,

mas também à ocupação de margens, à formação ou desaparecimento de ilhas e aos efeitos de

enchentes. Considerava as águas pluviais e a navegação e previa a necessidade de autorização

administrativa para que a agricultura e a indústria descartassem efluentes. Com relação as á-

guas subterrâneas, era exigida somente a autorização administrativa para abertura de poços em

terrenos públicos, sendo a mesma dispensada quando os poços fossem abertos em terrenos

particulares.

Esse Decreto estabeleceu muitas normas e punições, sendo apropriado para ações de fis-

calização, típicas do modelo de administração "comando controle", caracterizada por trabalhar

unicamente através de dispositivos legais. Entretanto, o Código das Águas permanece válido,

fazendo parte ainda do contexto normativo dos recursos hídricos no Brasil.

27

Em 1945 a criação da Companhia Hidrelétrica do São Francisco, CHESF, com a finali-

dade de promover o aproveitamento hidráulico do rio São Francisco, viria reforçar o papel do

setor elétrico como exclusivo usuário das águas de superfície. Mais tarde, em 1962, foi criada

a Centrais Elétricas Brasileiras S.A, Eletrobrás, que ampliou as dimensões do setor com um

ousado programa de construção de empreendimentos hidrelétricos, elevando a potência insta-

lada do país para mais de 55.000 MW. É importante salientar o fato de que, até o final dos a-

nos setenta, a imensa maioria das barragens brasileiras era construída com a finalidade exclu-

siva da geração de energia hidrelétrica, sem se levar em consideração os demais usos da água.

Essa assimetria de tratamento privilegiando o setor energético viria, mais tarde, sofrer

vários tipos de reações, nomeadamente a partir dos interesses de outros setores usuários dos

recursos hídricos, como a agricultura irrigada, o abastecimento urbano, além, evidentemente,

das reações desencadeadas a partir de 1972 em favor da preservação ambiental, com a realiza-

ção da Conferência Mundial do Meio Ambiente e do Bem Estar Humano, em Estocolmo

(GARRIDO, 2002).

As primeiras discussões internacionais chamando a atenção para a necessidade da re-

forma e modernização da gestão dos recursos hídricos ocorreram na Conferência das Nações

Unidas sobre a Água, realizada em Mar del Plata em março de 1977, cujo Plano de Ação3 re-

comendava, dentre outros pontos que:

“Cada país deve formular e analisar uma declaração geral de Políticas em

relação ao uso, à ordenação e a conservação da água, como marco de planeja-

mento e execução de medidas concretas para a eficiente aplicação dos diversos

planos setoriais. Os Planos e Políticas de desenvolvimento nacional devem espe-

cificar os objetivos principais da Política sobre o uso da·água, a qual deve ser

traduzida em diretrizes e estratégias, subdivididas, dentro do possível, em pro-

gramas para o uso ordenado e integrado do recurso”.

A intenção de reformar o sistema de gestão de recursos hídricos brasileiro começou a

tomar corpo no início da década de 80, com o reconhecimento, por parte de setores técnicos

do governo. Observou-se nesse período que não obstante ser o Código de Águas um importan-

3 Recomendaciones de las Reuniones Internacionales sobre el Agua; Mar del Plata a Paris, CEPAL, LC/r.1865, 1998.

28

te marco jurídico para o país, inclusive tendo permitido a notável expansão do sistema hidroe-

létrico brasileiro, nunca se realizou a sua efetiva implementação. As ações que o seguiram ti-

veram objetivos exclusivamente setoriais e nunca foram regulamentadas, a exemplo dos arti-

gos que se referiam ao uso múltiplo e à conservação da qualidade da·água (BARTH, 1999).

A publicação A Evolução da Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil, (ANA, 2002)

apresenta o registro da história desse processo participativo que culminou com a moderniza-

ção do setor de recursos hídricos e que pretende garantir a sustentabilidade do recurso água

para as gerações futuras. Apresenta-se no Quadro 2 um resumo adaptado dos dados constan-

tes nesta publicação abrangendo o período compreendido entre o ano de 1976 e a promulga-

ção da Lei das Águas.

34

34

Quadro 2. Legislação e marcos importantes dos Recursos Hídricos no Brasil - Período 1976/1997. (Fonte: ANA, 2002).

Data Legislação Identificação Resumo

1976 Estado de São Paulo Ministério de Minas e Energia e Gover-

no do Estado de São Paulo Acordo voltado à melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão.

1978 Brasília/DF Governo Federal Constituição do Comitê Especial de Estudos Integrados de Ba-cias Hidrográficas, CEEIBH (Exemplos de Estudos: Bacias do Rio Paraíba do Sul e do Rio São Francisco).

1980/1985 Brasília/DF Técnicos do Ministério de Minas e E-

nergia

Contribuição para que, dentre as diretrizes estabelecidas no III Plano Nacional de Desenvolvimento fosse incluída a decisão de que o Governo Brasileiro patrocinasse o estabelecimento de uma Política Nacional de Recursos Hídricos.

1983 Brasília/DF

Depto. Nacional de Águas e Energia Elétrica, DNAEE/MME, Secretaria Es-pecial do Meio Ambiente, SE-MA/MINTER e Conselho nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnoló-gico, CNPq/SELAN

Realização doSeminário Internacional sobre Gestão de Recur-sos Hídricos.

1983/1986 Estado de São Paulo Governo do Estado e Outras instituições

Discussão sobre a necessidade de se tratar recursos hídricos sob múltiplos aspectos, integrando a discussão institucional à discussão técnica e de maneira que fosse criado um sistema factível, sob o ponto de vista político.

35

35


1986 Brasília/DF Ministério de Minas e Energia Criação de Grupo de Trabalho, com a participação de órgãos e entidades federais e estaduais, para propor a organização de um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

1987 Salvador/BA Associação Brasileira de Recursos Hí-

dricos, ABRH

Durante o VII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos a ABRH manifestou-se através da Carta de Salvador sobre a ne-cessidade premente da criação de um sistema nacional de re-cursos hídricos e do aperfeiçoamento da legislação pertinente.

1987 Estado de São Paulo

Depto. de Águas e Energia Elétrica, DAEE, e Fundação do Desenvolvimen-to Administrativo, FUNDAP do Gover-no do Estado de São Paulo

Liderados pelo especialista Flavio Terra Barth e apoiados por grupos da Bacia do Rio Piracicaba foi criado o Conselho Esta-dual de Recursos Hídricos no Estado de São Paulo com a in-cumbência de propor a Política, o Sistema de Gerenciamento e o Plano Estadual de Recursos Hídricos.

1987 Estado do Espírito

Santo Governo do Estado e Outros

Criação do primeiro Consórcio Intermunicipal denominado Santa Maria/Jucu com o objetivo de facilitar a negociação entre usuários de recursos hídricos do Estado de E.S.

1988 Estado do Ceará Governo do Estado Criação da Secretaria Estadual dos Recursos Hídricos no Esta-do do Ceará e início da elaboração do Plano Estadual de Re-cursos Hídricos que foi concluído em 1991.

36

36


1988 Diversos

Associação Brasileira de Recursos Hí-dricos, ABRH, Associação Brasileira de Engenharia Sanitária, ABES, Associa-ção Brasileira de Águas Subterrâneas, ABAS, Associação Brasileira de Irriga-ção e Drenagem, ABID, Setores Gover-namentais e Outros

Início de um amplo processo de discussão que contou com a participação da comunidade técnica, no sentido de encaminhar propostas para reforma constitucional de 1988.

1988 Brasília / DF Congresso Nacional

Inclusão na Constituição de 1988 do Art. 21, XIX “compete à União instituir Sistema Nacional de Gerenciamento de Recur-sos Hídricos e definir critérios de outorga de direito de uso”. Este fato repete-se, posteriormente na Constituição Estadual de diversos Estados e no Distrito Federal.

1988 Estado do Rio Gran-

de do Sul Governo do Estado e Comunidades das

Bacias Hidrográficas Criação dos Comitês das Bacias do Rio dos Sinos e Gravataí, que se constituíram iniciativas pioneiras no País.

1989 Foz do Iguaçu / PR

Associação Brasileira de Recursos Hí-dricos,

ABRH

Elaboração da Carta de Foz do Iguaçu que delineia os princí-pios básicos que deveriam ser seguidos no estabelecimento da Política Nacional de Recursos Hídricos, tais como a gestão in-tegrada, a bacia comunidade de gestão, o reconhecimento do valor econômico da água e gestão descentralizada e participati-va.

37

37


1989 Estado de São Paulo Comunidades de Cidades localizadas

nas Bacias dos Rios Piracicaba e Capi-vari

Constituição do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, com o objetivo de promover a recupera-ção ambiental dos rios, a integração regional e o planejamento do desenvolvimento das Bacias Hidrográficas.

1990 /

1991 Estado de São Paulo Governo do Estado

Encaminhamento à Assembléia Legislativa e aprovação da lei que institui a Política Estadual de Recursos Hídricos e cria o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Tal projeto consolida a participação da sociedade civil no processo decisório, cria a cobrança pelo uso da água e determina que os recursos daí advindos serão administrados pelo Fundo de Re-cursos Hídricos, FEHIDRO, para utilização direta nos Comitês de Bacias.

1991 Brasília/DF Governo Federal

Encaminhamento ao Congresso Nacional do Primeiro Projeto de Lei definindo a Política Nacional de Recursos Hídricos e criando o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, que desig-nou como relator o Deputado Fabio Feldmann

1991 Rio de Janeiro/RJ

Associação Brasileira de Recursos Hí-dricos,

ABRH

Elaboração da Carta do Rio de Janeiro que registrou o avanço das discussões da gestão de recursos hídricos no meio técnico e apontou, a necessidade de integração entre os sistemas de re-cursos hídricos e meio ambiente. Apontou, ainda, a importân-cia do país dispor de um sistema de gestão de recursos hídricos flexível o suficiente para atender à diversidade regional de seu território.

38

38


1992 Estado do Ceará Governo do Estado

Foi aprovada a segunda lei estadual a vigorar no país abrindo o caminho para aquele estado propor uma inovação no arranjo institucional do setor, concretizada com a criação Companhia de Gestão de Recursos Hídricos, COGERH, em 1993. Há de se destacar a experiência da COHERH em iniciar o processo da cobrança de água bruta nas áreas urbanas do setor industrial e de abastecimento público.

1992 Dublin Nações Unidas

A Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente ofe-rece respaldo para o movimento pela modernização da gestão das águas no Brasil. Desta Conferência emanaram os chamados Princípios de Dublin, que norteiam, até hoje, a gestão das á-guas em todo o mundo.

1993 / 1997 Estado de São Paulo Governo do Estado e Outros

Criação de 20 Comitês de Bacias Hidrográficas, já sob a égide do novo arranjo institucional, que se constituíram em Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos no Estado. O primeiro deles foi o Comitê das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí.

1995 Brasília/DF Governo Federal Criação do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídri-cos e da Amazônia Legal, MMA e, neste, a Secretaria de Re-cursos Hídricos, SRH.

39

39


1996 Brasília/DF Congresso Nacional

O Deputado Aroldo Cedraz substitui o Deputado Fabio Feld-mann na relatoria do Projeto de Lei e, mantendo o espírito de seu antecessor, apresenta substitutivo que incorpora um mode-lo flexível de gestão das Bacias Hidrográficas de modo a con-templar as diversidades regionais.


Criação do Comitê para Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul através do Decreto Federal 1842/96. O Co-mitê é composto por representante do governo da sociedade civil e usuários de recursos hídricos. É um marco importante em direção a descentralização de todo o processo decisório.


Em 08 de janeiro de 1997, o Presidente Fernando Henrique Cardoso sanciona a Lei 9.433 que defini a Política Nacional de Recursos Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

34

34

2.2. A Influência na Concepção do Arcabouço Legislativo

A ocupação territorial induzida pelos recursos hídricos é natural, decorrente da sua es-

sencialidade à vida e a maioria das atividades sociais e econômicas. O Brasil conta com cerca

de 251.000 m3/s fluindo no território, representando cerca de 12% da disponibilidade hídrica

de superfície do planeta, e uma disponibilidade subterrânea estimada em 112.000 km3, núme-

ros que colocam o País em condição de destaque em termos de abundancia hídrica (ANA,

2002). Entretanto, como ocorre na maioria dos países continentais, essa água está distribuída

desigualmente no território brasileiro, destacando-se principalmente grande abundância na

região Norte e escassez no Semi-árido Nordestino. Na região Sudeste os maiores problemas

são decorrentes da má qualidade dos seus corpos d’água devidos aos processos de industriali-

zação e ocupação desordenada do solo urbano. Para se ter uma idéia dos grandes problemas

nessa área basta observar aos altos índices de densidade populacional principalmente nas

grandes metrópoles. A Região Metropolitana do Rio de Janeiro possui um dos maiores índices

de densidade populacional, podendo alcançar valores de mais de 12.000 hab/km2, enquanto

que a média no país é da ordem de 20 hab/km2.

As características do território e o processo de uso e ocupação verificado nesses 500 a-

nos de Brasil resultaram que, em 36% do território nacional assentam-se 85,5% da população,

em área onde ocorrem apenas 11% das águas superficiais, mas que concentra 90,8% das de-

mandas hídricas para usos múltiplos, (SANTOS e DOMINGUES, 2001). Tal afirmativa pode

ser observada na Figura 6, onde se destacam os aspectos, em termos percentuais, das disponi-

bilidades hídricas de superfície nas cinco regiões geográficas do País, dados aos quais se agre-

gam os correspondentes percentuais da superfície territorial e de população.

Conforme pode ser observado na Figura 6, as discrepâncias no balanço entre as dispo-

nibilidades e as demandas são notáveis. No Estado de Roraima, por exemplo, a disponibilida-

de média per capita é superior a 1 milhão de m3/hab/ano, condição de extraordinária abun-

dância, contrastante com a situação que se constata como a região do Alto Tietê, que abriga a

Região Metropolitana de São Paulo, onde se observam conflitos permanentes pelo uso da á-

gua, com valores inferiores a 500 m3/hab/ano.

Em relação aos usos múltiplos e demandas, à semelhança do que acontece em outros pa-

íses, o maior consumo de água no Brasil é exercida pela agricultura, especialmente pela irri-

35

35

gação, com quase 63% de toda a demanda. O gráfico apresentado pela Figura 7 apresenta a

relação do uso pela agricultura e demais formas de uso principais no País: uso doméstico (ur-

bano e rural, 18%), a indústria (14%) e dessedentação de animais (5%).

Figura 6. Distribuição dos recursos hídricos, superfície e população nas cinco Regiões Geo-

gráficas do País. (Modificado de SANTOS, DOMINGUES, 2001).

Como apresentado a seguir, tais fatos demonstram a complexidade de se elaborar e im-

plementar uma lei que contemple todos os dispositivos adequados de modo a atender este

grande número de variáveis, relativas ao tema recursos hídricos brasileiros na dimensão do

cenário do território nacional. Além disso, em face de sua extensão territorial observa-se ainda

uma enorme diversidade de situações específicas em várias áreas geográficas do país.

Distribuição dos recursos hídricos, superfície e

população

68

45

7

1619

6 7 7

15

611

43

3

18

29

0

10

20

30

40

50

60

70

80

(%)

norte centro oeste sul sudeste nordeste

População

Recursos Hídricos

Distribuição dos recursos hídricos, superfície e popula-ção

(valores percentuais)

Superfície

36

36

Figura 7. Demanda por água no País. (Fonte: ANA, 2002).

Objetivando apresentar algumas destas realidades e experiências regionais, foram reali-

zadas pesquisas em quatro diferentes Estados da federação que de certa forma contextualizam

as dificuldades e importância do país dispor de uma lei que viesse a permitir um sistema de

gestão de recursos hídricos flexível o suficiente para atender a essa diversidade regional de

seu território. O Quadro 3 apresenta as situações pesquisadas ressaltando que são eventos an-

teriores à promulgação da Lei 9.433/97 e que de certa forma, dentre outros, tiveram influência

na concepção desta lei.

Quadro 3. Situações pesquisadas com ocorrência anterior à promulgação da Lei 9.433/97.

Região Nordeste

• Déficit Hídrico / Alocação Negociada de Água (CE)

• Associações de Usuários de Água / Programa Água Boa (RN)

Região Sudeste

• Transposição de Águas do Rio Paraíba do Sul (RJ)

Região Sul

• Poluição na Bacia do Rio Quaraí / Gestão Transfronteiriça - Divisa Bra-

sil/Uruguai (RS)

37

37

Apresenta-se a seguir descrições detalhadas sobre os exemplos acima mencionados que

caracteriza a diversidade de situações encontradas no território nacional, abrangendo três im-

portantes regiões do país: Nordeste, Sudeste e Sul.

2.2.1. Região Nordeste

Vários textos apresentados pela literatura especializada apresentam a vulnerabilidade a

que está exposta a maior parte do nordeste brasileiro em decorrência da instabilidade climática

mostra um dramático quadro de destruição de lavouras, desemprego e fome. Nos últimos anos

as secas foram responsáveis por redução da ordem de 9% no produto da agropecuária regional

e de 4,5% no Produto Interno Bruto, PIB; a população atingida chegou a quase 12 milhões e o

número de trabalhadores inscritos nas frentes emergenciais de trabalho é superior a 2 milhões.

Segundo CRUZ et al (2001) o problema comum das secas nessa região está mais relacionado

com a distribuição irregular das chuvas do que propriamente com a falta das mesmas. Outros

fatores, tais como baixa capacidade de retenção de umidade no solo e altas taxas de evapora-

ção e evapotranspiração, contribuem para agravar o problema.

A situação é particularmente severa no chamado "Polígono das Secas" que compreende

uma área de 940.000 km² sobre o embasamento cristalino, onde vivem cerca de 25 milhões de

pessoas. Esta região possui forte irregularidade climática, o que significa diversas limitações

para o desenvolvimento agropecuário e sócio-econômico, que incluem os Estados do Ceará,

Pernambuco, Rio Grande do Norte, Alagoas, Sergipe, Bahia e parte do Estado de Minas Geri-

as, conforme apresentado pela Figura 8 (GARRIDO, 2001).

As características hidrológicas da região, com regime irregular de chuvas agravado pela

baixa permeabilidade dos solos cristalinos, trás como conseqüência enchentes videntes e perí-

odos de estiagem prolongados.

Visando minimizar tais efeitos, vários estudos vêm sendo realizados, principalmente nos

anos em que ocorre o fenômeno "El Niño", quando o clima se modifica intensificando ainda

mais a seca nessa região. Segundo dados da ANEEL (2001), os estudos hidrológicos da região

demonstram que muitos rios ficam secos durante parte do ano e o escoamento superficial é

caracterizado por uma descarga média específica da ordem de 4 l/s/ km². Entre as principais

secas na história da região, menciona-se especialmente aquelas ocorridas nos anos: 1900;

38

38

1903; 1915; 1919/20; 1931/32; 1942; 1951/53; 1958; 1966; 1970; 1972; 1976; 1979/80;

1982/83; 1993; 1998.

Figura 8. Delimitação do "Polígono das Secas" no espaço físico brasileiro, com respectivos

Estados. (Fonte: ANEEL, 2001).

As precipitações possuem distribuições efetivamente irregulares, com os maiores valo-

res ocorrendo, com raras exceções, entre dezembro e março, sendo que a estação seca concen-

39

39

tra-se no período de maio a setembro e/ou junho a outubro. Observa-se ainda o baixo número

com dias de chuva, ao longo do ano, quando comparado às demais regiões do país.

No âmbito do Governo Federal, várias ações são realizadas visando mitigar os efeitos

das secas nessas regiões, abrange uma ampla gama de intervenções que incluem tanto medidas

de caráter emergencial, como também atividades permanentes. No âmbito dos Governos Esta-

duais, ações diferentes são realizadas, completando as suas especificidades.

Baseado em tais considerações, optou-se para a região Nordeste a apresentação das ex-

periências realizadas pelos Estados do Ceará e Rio Grande do Norte em função das distintas

formas de obtenção de melhores resultados como forma de minimizar o problema: a alocação

negociada da água no Estado do Ceará e a formação de Associação de Usuários de Água no

Estado do Rio Grande do Norte.

2.2.1.1. Alocação Negociada da Água no Estado do Ceará

Localizado na região Nordeste do Brasil, o Estado do Ceará é caracterizado pelas varia-

ções temporais e espaciais das precipitações pluviométricas típicas do clima semi-árido, ele-

vadas perdas pela evapotranspiração e reduzidas acumulações nos lençóis e aqüíferos subter-

râneos devido à predominância de rochas cristalinas. Tais características ocasionam, conse-

qüentemente, variações sazonais no armazenamento d’água na rede de 117 (cento e dezessete)

reservatórios e 11 (onze) principais bacias hidrográficas, apresentadas na Figura 9 (EMBRA-

PA, 2002).

40

40

Figura 9. Principais Bacias Hidrográficas do Estado do Ceará. (Fonte: EMBRAPA, 2002)

O déficit hídrico do Estado pode ser considerado o maior entrave à ocupação territorial.

Como acontece nos demais Estados da região Nordeste, ao contrário do que possa parecer, a

gestão da política da água no Ceará não é um acontecimento recente. Remota do final do sécu-

lo XIX, entre 1886 e 1889, período da grande seca, quando o então Imperador do Brasil, Dom

Pedro II, criou a Comissão da Seca. Essa Comissão era formada por uma equipe internacional

e multidisciplinar e visava o atendimento a toda região nordestina e não somente ao Estado do

Ceará. O foco dessa política consistia na construção de açudes e reservatórios públicos aten-

dendo principalmente às pequenas localidades. Após a conclusão da primeira obra, em 1906,

foi criada a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), tendo como função básica a admi-

nistração das águas nessas regiões (CEARÁ, 2002).

Os açudes mais importantes do Estado do Ceará: Orós, Banabuiú, Araras e Pentecoste,

foram construídos na década de 50. Nesta época, eram desenvolvidas culturas de vazante, no-

tadamente a cultura de arroz (baseada na irrigação por inundação), piscicultura e outras ativi-

dades econômicas em torno desses açudes.

Observa-se assim, que numa região onde há escassez de água, uma cultura baseada na

irrigação por inundação representa um mau aproveitamento dos recursos. Tal fato é observado

principalmente no Vale do Jaguaribe, onde o cultivo do arroz corresponde a 45% da área cul-

tivável e é responsável pelo consumo de 51% da água destinada a irrigação de todo o Vale

(COFERH, 2002).

41

41

A implantação da Política de Gestão de Recursos Hídricos no Estado do Ceará, anterior

à Lei 9433/97, com representatividades dos diversos setores usuários e implementação de vá-

rios instrumentos de gestão, conforme apresentado no Capítulo 3, possibilitou ao Governo do

Estado a criação, em 2001, do Plano de Uso Racional das Águas para Irrigação nos Vales do

Jaguaribe e Banabuiú. Este plano incluía um amplo programa de capacitação, demonstrando

a importância da conscientização e da educação nas comunidades locais para o uso racional da

água.

Nesta época inicia-se, então, a substituição da tradicional cultura do feijão e do arroz,

pouco adequadas à região, demandando, grande quantidade de água e maior ciclo produtivo,

por plantações de tomate, melão, abóbora, pimentão e melancia, com ciclos menores e menor

consumo de água, proporcionando aos agricultores maior rentabilidade e maior geração de

empregos.

Outras ações são adotadas, pelo Governo do Estado, para motivar a adesão à esse Plano

incluem:

a) incentivo para equalização da demanda, consistindo na indenização dos agricultores

que não plantassem arroz em 50% de suas áreas já existentes;

b) incentivo de transição para modernização, proporcionando condições necessárias pa-

ra a reintegração dos agricultores na plantação de outras culturas, dentro de um pro-

cesso produtivo de forma sustentável;

c) incentivos para modernização dos métodos de irrigação; construção de poços de alu-

vião; auxílio na comercialização da produção (COFERH, 2002).

Além das providências acima a Companhia de Gestão de Recursos Hídricos, COGERH,

em 2000, conforme dados do Relatório a Gestão das Águas no Ceará de janeiro de 2002, exer-

cita a gestão participativa dos recursos hídricos com os usuários e a sociedade civil, através da

alocação de água negociada dos açudes estratégicos do Estado do Ceará. Dos 108 açudes mo-

nitorados pela COGERH, em 62 destes são realizadas reuniões para alocação negociada da

água a ser liberada durante o segundo semestre de cada ano. A partir de informações técnicas

sobre a capacidade do reservatório, o monitoramento quantitativo e qualitativo e o cadastro de

usuários, são definidas as vazões a serem liberadas, que posteriormente são acompanhadas por

uma comissão de representantes dos açudes, eleita nestas reuniões. (COGERH, 2002).

42

42

2.2.1.2. Associação de Usuários de Águas-Programa Água Boa-Est. Rio Grande do Norte

Dentre as ações mais expressivas no enfrentamento do problema da seca no Estado do

Rio Grande do Norte destaca-se a exploração de água subterrânea através de poços com a par-

ticipação do governo e da comunidade beneficiada.

As iniciativas ocorreram com a implantação do Sistema Estadual de Gerenciamento dos

Recursos Hídricos através da promulgação da Lei Estadual das Águas que, no caso do Estado

do Rio Grande do Norte, está configurada na Lei 6.908, de 01 de julho de 1996, que institui

ainda a sua Política Estadual de Recursos Hídricos.

Observando a tendência atual de empreender o gerenciamento dos recursos hídricos a-

través da sua gestão participativa, integrada e descentralizada, assim como, as especificida-

des organizacionais e sócio-econômicas do Estado, o Governo do Rio Grande do Norte, atra-

vés da Secretaria de Estado dos Recursos Hídricos, SERHID, no âmbito da Coordenadoria de

Gestão dos Recursos Hídricos, COGERH, apresenta uma proposta, adaptada às suas caracte-

rísticas locais, implantando um modelo próprio de gestão dos recursos hídricos, configurado

no Programa de Incentivo à Criação de Associação de Usuários de Água. Todos os esforços

e empenho na implantação desse Programa vêm sendo praticados pela SERHID, com o apoio

do Programa de Desenvolvimento Sustentável de Recursos Hídricos para o Semi-Árido Brasi-

leiro, PROÁGUA do Semi-árido, criado em 1998 em parceria com o Banco Mundial que ocu-

pa posição de destaque pelo contínuo incentivo ao aperfeiçoamento dos marcos legais e insti-

tucionais no caminho da modernização do setor.

O Programa de Incentivo a Criação de Associações de Usuários de Água abrange todo o

território do Estado, tendo as bacias hidrográficas, com suas respectivas áreas de influência,

como as unidades territoriais para efeito da elaboração do planejamento estratégico. No âmbi-

to de cada bacia são determinadas as diretrizes para a execução das intervenções a serem rea-

lizadas.

A prioridade para a implantação dessa política foi estabelecida para a Bacia Hidrográfi-

ca do Rio Piranhas-Açu, devido ao seu grande volume acumulado de água (a maior do Esta-

do), refletido nos 17 açudes públicos que se apresentam com uma capacidade de acumulação

da ordem de 2,9 bilhões de m3 de água. Somente a Barragem Armando Ribeiro Gonçalves a-

cumula 2,4 bilhões de m3, representando 82% da capacidade da bacia e 68% do total acumu-

lado.

43

43

Essas Associações de Usuários de Águas têm como objetivo básico, inserido em sua fi-

losofia de atuação, incentivar a motivação na participação das comunidades em que foram cri-

adas. Além disso, devem ter participação ativa e efetiva em Programas de Educação Sanitária

e Ambiental desenvolvidos em suas respectivas comunidades. Devem também estar capacita-

das para serem representadas nos organismos colegiados que integram o Sistema Estadual de

Gerenciamento dos Recursos Hídricos do Estado.

Entre as principais ações realizadas para a implantação do Programa de Incentivo à Cri-

ação de Associações de Usuários de Água, destacam-se:

• diagnóstico dos principais problemas relacionados com os corpos d’água a serem geren-

ciados;

• visitas técnicas para estabelecimento de contato com lideranças da comunidade adotan-

do técnicas de comunicação, mobilização e organização social de forma integrar os usu-

ários da água na gestão dos recursos hídricos;

• início da discussão dos aspectos mais relevantes para a organização de cada Associação;

• promoção da Comissão Organizadora Provisória, com participação de 5 a 8 membros da

comunidade, atuando como um colegiado até que a Associação esteja constituída ofici-

almente;

• escolha da Diretoria Executiva e do Conselho Fiscal da Associação, sendo expedido um

“Certificado de Credenciamento” pela SERHID.

Atualmente, já se encontram constituídas mais de uma centena de Associações e cerca

de meia centena de Comissões Organizadoras Provisórias. No âmbito geral do Programa, já

foram contabilizadas até o momento, 101 associações atuantes na área de influência de 9 baci-

as hidrográficas, alcançando 60% dos municípios do Estado. As Associações de Usuários par-

ticipam ativamente da administração dos sistemas de abastecimento de água, sendo-lhes co-

bradas uma taxa para cobertura dos custos com a energia gasta, a operação e manutenção des-

ses sistemas. contribuindo para uma eficiente e eficaz gestão dos recursos hídricos do Estado.

Este Programa de incentivo no qual estão inseridas ainda às intervenções de saneamento, em

particular de abastecimento d’água, através de sistemas adutores convencionais em cujos tra-

jetos se localizam municípios e comunidades rurais, são operados pela Companhia de Água e

Esgoto do Rio Grande do Norte, CAERN. Destaca-se que os sistemas de abastecimento de

44

44

água incluem todas as fontes de captação de água características do Estado: açudes, chafarizes

por adução, lagoas, aqüíferos subterrâneos, poços tubulares e dessalinizadores.

Os sistemas singelos implantados, após ações de conscientização e capacitação levadas a

efeito com o apoio da SERHID e da CAERN, são entregues a responsabilidade das Associa-

ções constituídas para as atividades de operação e manutenção. Soluções alternativas adequa-

das e de baixo custo são analisadas, levando-se em consideração as características específicas

de seu potencial hídrico do Estado, sobretudo em comunidades rurais afastadas das adutoras

convencionais de abastecimento de água.

No âmbito dessas ações, especial destaque deve ser dado ao Programa ÁGUA BOA, sob

gerencia da Coordenadoria de Gestão dos Recursos Hídricos, COGERH, desde 1995. Este vi-

sa a ampliação da oferta de água potável para as populações de determinadas comunidades,

nas quais a única alternativa para abastecimento provém das águas subterrâneas. Inclui a insta-

lação e/ou a recuperação de Poços Tubulares, utilizando o processo de dessanilização da água

para eliminação dos problemas decorrentes da baixa vazão média e de alto teor de salinidade

nesses poços. A técnica utilizada para o processo de dessanilização é a osmose inversa que,

segundo a literatura especializada, é a que melhor se ajusta às condições preponderantes no

Brasil, sobretudo durante as freqüentes e prolongadas estiagens características do semi-árido

brasileiro.

Outra ação importante que merece destaque no Estado do Rio Grande do Norte é a ado-

ção dos sistemas alternativos para geração de energia , visando diminuir os custos totais dos

sistemas a serem implantados. Merecem destaque os sistemas de cata-ventos para o aprovei-

tamento da energia eólica de baixíssimo custo, bem como a energia solar. A Figura 10 apre-

senta alguns exemplos das experiências do Estado do Rio Grande do Norte dentro do Projeto

ÁGUA BOA, Revistas Águas do Brasil, 2000.

Na Estampa (a) é apresentada uma visão de Poços Tubulares instalados; na Estampa

(b) o uso de células para geração de energia elétrica; na Estampa (c) é possível observar um

Reservatório de acumulação de água para consumo e na Estampa (d) um exemplo de tanque

de dessanilização.

45

45

Figura 10. Experiência do Rio Grande do Norte no Projeto ÁGUA BOA. Estampa (a) : Poços

Tubulares, Estampa (b): Células para Geração de Energia Solar, Estampa (c): Reservatório de

Água para consumo, Estampa (d) : Tanque de dessanilização. (Fonte: Varella Neto, 2002)

2.2.2. Região Sudeste

A área de influência delimitada pela bacia hidrográfica do rio Paraíba do Sul, abrange os

Estados de São Paulo (13.500 km2), Rio de Janeiro (22.600 km2) e Minas Gerais (20.900

km2), caracterizando, portanto, este rio como sendo de domínio da União, conforme estabele-

cido pela Constituição Federal. A área de drenagem total é de cerca de 56.600 km2, conforme

pode ser observado pela Figura 11. Toda a região da sua bacia hidrográfica apresenta intenso

desenvolvimento urbano e industrial, destacando-se todo o seu trecho paulista e no Estado do

Rio de Janeiro, até a Cidade de Três Rios. Drenando mais de 50% do território do Estado do

Rio de Janeiro, se constitui no mais importante curso d’água hídrico fluminense, sendo que o

ápice desta importância está refletido na transposição de uma boa parte de sua vazão para ge-

ração de energia e para contribuir na formação do rio Guandu. Trata-se, portanto, de um caso

muito específico de transposição de águas de domínio da União para o domínio do Estado,

cujos detalhes são apresentados a seguir.

(a) (b)

(c) (d)

46

46

Figura 11. Localização da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul. (FONTE: CEIVAP,).

2.2.2.1. Transposição de Águas do Rio Paraíba do Sul no Estado do Rio de Janeiro

A finalidade básica e inicial da transposição de águas do rio Paraíba do Sul para o rio

Guandu foi a de movimentar a Usina da Light, localizada próxima a sede do Município de Pa-

racambi, RJ, responsável por cerca de 80% da energia que atende à Região Metropolitana do

Rio de Janeiro. Esse sistema, denominado Sistema LIGHT é constituído essencialmente por

um conjunto de obras civis e eletromecânicas destinadas à transposição de águas do rio Paraí-

ba do Sul para a vertente Atlântica da Serra do Mar no rio Guandu, com a finalidade de apro-

veitar o potencial elétrico propiciado por uma queda de 295,50 m.

Esta transposição entrou em operação em 1952 e é feita a partir da Usina Elevatória de

Santa Cecília, UEL de Santa Cecília, com capacidade para desviar até 160 m3/s (equivalente a

≈ 60% da vazão média de longo termo do rio Guandu). Este desvio permitiu também que o

47

47

antigo Distrito Federal iniciasse a exploração do rio Guandu para fins de abastecimento de

águas com a entrada em operação da Estação de Tratamento de Água do Guandu, ETA do

Guandu, em 1958. Atualmente, após sucessivas expansões desta Estação de Tratamento, a

Companhia Estadual de Águas e Esgoto do Rio de Janeiro, CEDAE, capta cerca de 44 m3/s

(≈ 27% da vazão máxima desviada). A Figura 12 apresenta uma visão esquemática de todo

esse sistema, incluído os sistemas para geração de energia elétrica e abastecimento de água.

Reconhecidamente o principal problema do rio Paraíba do Sul está relacionado à quali-

dade de suas águas. Assim, com o objetivo maior de traçar as políticas e gerenciar as ações

necessárias no processo de recuperação ambiental dabacia, foi criado pelo Decreto Federal

1.842, de 22 de março de 1996, o Comitê para Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraí-

ba do Sul, CEIVAP.

Para se ajustar às características da gestão participativa, integrada e descentralizada dos

recursos hídricos, o CEIVAP é composto por 60 membros, sendo três representantes da União

e 19 de cada Estado, com a seguinte configuração:

• 40% de representantes dos usuários das águas (Companhias de Abastecimento e

Saneamento; Hidroelétricas; Indústrias; Setores Agrícolas e Turismo).

48

48

Rio Jaguari Usina Funil

Barragem de Sta Cecília

Jacareí

Resende

Barra Mansa

Volta Redonda

Barra do Piraí

Vassouras

Três Rios

Rio das Lajes

Reservatório de Água Tocos

Usina Fontes

Usina Nilo Peçanha

Reservatório de Água Vigário

Reservatório de Água Santana

Reservatório de Água

P.Passos

Elevatória

ETA Guandú

Figura 12. Esquemático da Transposição da Bacia do Paraíba do Sul Para a do Guandu

SÃO PAULO RIO DE JANEIRO

Piraí

Rio Paraibuna

Rio Paraitinga

Rio Paraíba do Sul

Rio Paraibuna Mineiro

Rio Piabanha

Reservatório de Acumulação Ribeirão das Lajes

Rio Guandú

49

• 35% do poder público (União, Estados e Municípios);

• 25% de organizações civis.

Entre as principais atribuições do CEIVAP, destacam-se a implementação dos principais

instrumentos de gestão de recursos hídricos, conforme preconizado pela a Lei 9433/97:

• criação da Agência de Água da Bacia;

• aprovação do Plano da Bacia para recursos hídricos;

• promoção do enquadramento dos corpos d’água em garantia de seus usos múltiplos;

• proposição das diretrizes para a outorga pelo direito de uso da água;

• implantação da cobrança pelo uso da água.

No tocante aos aspectos relacionados à cobrança pelo uso da água, é importante obser-

var que o País está prestes a vivenciar uma ação inédita no setor dos recursos hídricos, que

vem a ser a cobrança, pelo CEIVAP, do uso da água do rio Paraíba do Sul, em razão da trans-

posição de suas águas para o rio Guandu. O instrumento para a concretização da cobrança en-

contra-se estabelecida pela Deliberação CEIVAP 08, de 06 de dezembro de 2001, cujo escopo

“Dispõe sobre a Implantação da Cobrança pelo Uso de Recursos Hídricos na Bacia do Rio Pa-

raíba do Sul a partir de 2002”. Nesta deliberação ressaltam-se as seguintes ações primordiais:

• aprovar o Plano da Bacia, com base nos Programas Estaduais de Investimentos relativos

ao Projeto “Qualidade das Águas e Controle da Poluição Hídrica” e na Deliberação

CEIVAP 02/2000 que estabelece o Programa Inicial de Investimentos para a Bacia Hi-

drográfica do Rio Paraíba do Sul;

• instituir a Agência de Água da Bacia do Paraíba do Sul, em conformidade com a Delibe-

ração CEIVAP 05/2001;

• articular com os três Estados banhados pelo rio Paraíba do Sul, a regularização dos usos

múltiplos dos recursos hídricos da sua bacia hidrográfica;

• definir a metodologia da cobrança pelos usos múltiplos, previstos em Lei, dos recursos

hídricos disponíveis na bacia hidrográfica do Paraíba do Sul;

• gerar recursos para a implantação da gestão e recuperação dos recursos hídricos, no âm-

bito da bacia hidrográfica;

• promover a utilização sustentável dos recursos hídricos da bacia hidrográfica;

50

• promover o balanceamento do impacto econômico da tarifa aplicada sobre os diversos

Usuários no âmbito da bacia;

• encaminhar esta Deliberação para o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH,

para a Agência Nacional da Água, ANA e para os Estados de Minas Gerais, São Paulo e

Rio de Janeiro, objetivando alcançar os ajustes e o consenso indispensáveis para a recu-

peração do rio Paraíba do Sul.

Destaca-se ainda que, na Reunião Extraordinária, realizada na Cidade de Juiz de Fora,

Minas Gerais, em 20 de junho de 2002, o CEIVAP aprovou a Deliberação CEIVAP 12/2002,

que cria a Associação Pró-gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul. In-

tegrada pelos membros do próprio Comitê, esta entidade desempenhará as funções e ativida-

des inerentes à Agência de Águas da Bacia do Rio Paraíba do Sul. Além disso, com a futura

criação da Agência da Bacia, o CEIVAP se prepara para poder aplicar na própria bacia os re-

cursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, com início previsto ainda para esse ano.

Nesta mesma reunião foi eleito o Prefeito do Município de Resende, (RJ), Eduardo Meohas,

como Presidente do Comitê.

Um dos principais pontos a serem analisados para a efetivação da cobrança pela transpo-

sição dos aproximadamente 160 m3/s do rio Paraíba do Sul para o rio Guandu, é a resolução

das divergências geradas quanto aos conceitos e critérios que estão embasando à definição da

tarifa a ser aplicada.

Várias análises e discussões vêm sendo realizadas de forma que tais divergências não se

transformem em conflitos que distanciarão as soluções de consenso. Há três setores primordi-

ais na Bacia do Guandu envolvidos nas questões de cobrança: o de energia hidroelétrica, re-

presentado pela LIGHT; o do saneamento básico representado pela CEDAE e o setor industri-

al. Atualmente, já se encontram emitidas 13 outorgas de direito de uso conforme pode ser ob-

servada, de forma esquemática, na Figura 13. Os principais pontos de discussão incluem a

manutenção de uma reserva estratégica para garantir uma vazão mínima de 110 m3/s para o

Guandu e a garantia pela LIGHT de manter a vazão a jusante da Usina Pereira Passos, zelando

pela preservação ambiental e pela qualidade da Água do Reservatório de Lages. Devem ser

considerados, além dos critérios técnicos, critérios sociais, econômicos e políticos, em con-

formidade com os usos atuais dos recursos hídricos do Rio Guandu, partição de vazões pelos

usuários, vazões restituídas, entre outras. (Nicodemus, 2002)

51

Outros aspectos da maior importância que terá que ser definido, refere-se à aplicação

dos recursos que venham a ser arrecadados pela cobrança pelo uso dos recursos hídricos pela

transposição, sem que se perca de vista a situação de degradação do rio Paraíba do Sul e, tam-

Fig

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13.

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52

bém, do rio Guandu. Assim, visando equacionar as possíveis divergências foi criada uma Co-

missão com representantes da Agência Nacional de Águas (ANA), das Secretarias Estaduais

de Saneamento e Recursos Hídricos e do Meio Ambiente, do CEIVAP e do Comitê da Bacia

Hidrográfica do Guandu- COMBHI/Guandu. Esta comissão deverá promover uma avaliação

jurídica para chegar à forma mais adequada para a cobrança dessa transposição de águas.

Sob o ponto de vista dos arcabouços legislativos, institucional e operacional, a Lei das

Águas do Estado do Rio de Janeiro, Lei 3239/94, foi elaborada com base na Lei 9433/97, o

que irá facilitar os entendimentos e o entrosamento fundamentais entre o Governo Federal e o

Governo do Estado do Rio de Janeiro, para que os desafios apresentados sejam enfrentados

com maior objetividade, rapidez e precisão.

A cobrança prevista para entrar em vigor até o final do ano de 2002, já vem produzindo

efeitos positivos. Algumas indústrias localizadas na área de influência da Bacia Hidrográfica

do rio do Guandu, já estão se adequando e providenciando o tratamento de seus efluentes, di-

minuindo assim o lançamento da carga poluidora no rio. O instrumento de cobrança através

do princípio Poluidor – Pagador, também deve contribuir para a redução expressiva da polui-

ção em ambos os rios.

2.2.3. Região Sul

O Estado do Rio Grande do Sul é uma das unidades da Federação mais avançadas nas

questões da gestão participativa dos recursos hídricos no Brasil. Seu território é sub-dividido

em 24 Bacias Hidrográficas, das quais 16 já possuem seus Comitês de Bacia instituídos, 4

com Comissões provisórias e 4 compartilhadas com a União integrando, desta forma, o Sis-

tema Estadual de Recursos Hídricos, SERH, criado pela Lei 10.350 de 1994.

O foco específico aqui apresentado é o da gestão transfronteiriça da bacia hidrográfica

do rio Quaraí, uma vez que a situação identificada também contribui para a caracterização da

variedade de problemas regionais anteriores a promulgação da Lei 9.433.

Com toda certeza, este caso, como os demais apresentados, contextualizam o cenário

diversificado da problemática no território nacional, que ensejou uma lei das mais abrangentes

e flexíveis para tratar das questões da Política e Sistemas de Gestão dos Recursos Hídricos em

nosso País.

53

2.2.3.1. Poluição na Bacia Hidrográfica do rio Quaraí / Gestão Transfronteiriça – Divisa

Brasil / Uruguai, Estado do Rio Grande do Sul

conforme relatório preliminar do Plano de Bacia do Rio Quarai a ocupação da bacia teve

a sua origem no desbravamento de jesuítas espanhóis, com perfil de comportamento social

expressivamente calcado umas atividades agropastorais, pela estrutura fundiária (sesmarias) e

pela miscigenação de raças (nativos, portugueses, mestiços de espanhóis, açorianos e o negro).

Possui população estimada em 125.000 habitantes, dos quais 92% encontram-se na cidade de

Uruguaiana e no núcleo de Barra do Quaraí, em território brasileiro, com baixa densidade de-

mográfica, sobretudo quando excluída a área urbana, chegando a 1 hab/km2. A Figura 14 a-

presenta uma vista geral da Bacia do rio Quaraí.

A atividade principal é a agropecuária, através da cultura do arroz e da pecuária extensi-

va. Cerca de 40% da mão de obra ocupada localiza-se nestas atividades e na agroindústria.

Aproximadamente 45% das propriedades apresentam áreas acima de 200 ha, sendo que 89%

da área total dos imóveis correspondem a empresas rurais.

Por ser centrada basicamente em apenas duas atividades, a sua economia é extremamen-

te vulnerável às oscilações desses produtos no mercado, resultando numa situação econômica,

com repercussões sociais, bastante críticas para a região. A expectativa de que a sucessão de

crises sirva para estimular uma mudança comportamental da comunidade, dificultada pela his-

tórica tradição cultural de seu povo, se constitui numa barreira difícil de ser vencida.

No que se refere à demanda por água, cerca de 97% do volume distribuído na região é

destinada à irrigação. Considerando-se a área total da região, no que se refere à demanda de

água, na bacia do rio Uruguai (33%), com ampla disponibilidade de água, a situação é bastan-

te favorável para atender à sua crescente demanda, mas na bacia do rio Quaraí (67%), pela ex-

cessiva concentração de demanda para a irrigação, a situação é inversa, sobretudo no verão

com a estiagem.

Essas limitações na oferta de água acabam por prejudicar sensivelmente o desenvolvi-

mento econômico da região.

54

Figura 14. Vista geral da Bacia do Rio Quarai. (Fonte: ECOPLAN, 1999)

Aspectos Institucionais

O rio Quaraí é um afluente do rio Uruguai pela sua margem esquerda e sua bacia hidro-

gráfica possui uma área de influência de 14.660 km2, sendo 6.607 km2 (45,6%) em território

brasileiro e 7.970 km2 (54,4%) em território uruguaio.

O trecho do rio Quaraí serve de fronteira entre o extremo sul do Brasil, no sudoeste do

Rio Grande do Sul, e o extremo norte do Uruguai, no noroeste da região de Artigas.

Visando atender a gestão da bacia hidrográfica do rio Quaraí, alguns acordos e atos bila-

terias foram celebrados entre o Brasil e Uruguai, destacando-se o Estatuto Jurídico da Fron-

teira (1933/97), o Tratado da Bacia da Lagoa Mirim (1977) e o Acordo de Cooperação em

Matéria Ambiental (1992), culminando com o entendimento bilateral específico denominado

de Acordo de Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo

da República Oriental do Uruguai para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desen-

volvimento da Bacia do Rio Quaraí, celebrado em Artigas (Uruguai), em 11 de março de

1991. Para a condução e gestão da execução deste Acordo, foi instituída a Comissão Mista

Brasil-Uruguai para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quaraí, CRQ.

55

De forma geral, os trabalhos iniciais realizados pela CRQ, seguindo as normas ajustadas

para o Desenvolvimento da Bacia Hidrográfica da Lagoa Mirim, CRM, podem ser considera-

dos como parte de um movimento pioneiro na questão da Gestão Transfronteiriça relativa aos

recursos hídricos.

Em 06 de maio de 1997 visando especificamente o aproveitamento dos recursos naturais

com embasamento nos recursos hídricos da Bacia do Rio Quarai, foi firmado um Ajuste

Complementar ao Acordo original, dispondo sobre o uso racional e sustentável desses recur-

sos. Os principais estudos, Plano de Ações e de Investimentos realizados nesses Acordos são

apresentados a seguir.

Plano de Ações e de Investimentos

O objetivo maior proposto pelo Acordo de Cooperação firmado em março de 91, é a

formulação, para discussão e análise pela CRQ, do Plano Integrado de Desenvolvimento Sus-

tentável da Área de Influência da Bacia Hidrográfica do rio Quaraí. Sua execução é conduzida

em conjunto pelos dois países, visando a utilização racional dos recursos hídricos da bacia, em

conformidade com o Ajuste Complementar de maio de 1997, adotando os conceitos precípuos

da gestão participativa, integrada e descentralizada dos Recursos Hídricos da Bacia.

Os aspectos ambientais e sócio-econômicos abrangendo a área de influência da bacia

hidrográfica são observados através dos seguintes objetivos específicos:

• recuperação e conservação dos recursos hídricos;

• promoção e sustentabilidade do balanço hídrico da região;

• prevenção contra cheias e inundações na área de influência da bacia hidrográfica;

• aumento da disponibilidade de água para atendimento ao crescimento da demanda de

usos múltiplos, sobretudo para fins de irrigação;

• controle da poluição difusa causada por efluentes urbanos, industriais e agrícolas;

• racionalização da utilização do solo;

• implantação de programas sociais, notadamente de educação sanitária e ambiental.

Para o alcance de tais objetivos, pressupõe-se a execução de uma série de atividades (a-

ções) de caráter técnico e social destacando-se estudos hidrológicos, hidrográficos, levanta-

mentos batimétricos, aerofotogramétricos e topográficos, identificações georreferenciadas,

mapeamento cartográfico, identificação de áreas de risco ambiental, projetos técnicos de en-

genharia, delimitação de áreas agrícolas para irrigação, estudos e projetos sobre dinâmica de-

56

mográfica, situações endêmicas de saúde, regulamentação fundiária, nível médio de renda fa-

miliar, facilidade de crédito, implementos agrícolas, difusão de conceitos de educação sanitá-

ria e ambiental, condições do mercado agropecuário, complementações de infraestrutura urba-

na e rural, implantação de sistema de informações e dados e aplicação de metodologia de mo-

nitoramento e avaliação da execução do plano, etc.

O conjunto dessas atividades, determinarão o projeto sobre o aproveitamento dos recur-

sos hídricos da bacia hidrográfica, retratado no Plano da Bacia, incluindo ainda a estimativa

de custos para cada intervenção e conseqüentemente o cronograma físico-financeiro para a

execução do projeto.

À Comissão Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quaraí,

cabe a análise e discussão das intervenções identificadas no Plano da Bacia priorizando as in-

tervenções mais necessárias e emergenciais, promovendo sua hierarquização, convergindo pa-

ra a elaboração do Cronograma de Execução do Projeto, obedecendo a um criterioso Planeja-

mento Estratégico para sua implantação.

A Comissão Mista entre o Brasil e Uruguai, possui assim, como principal atribuição co-

ordenar os organismos competentes e intervenientes no projeto, de ambas as partes, definindo

uma Ação Integrada entre os Governos para a realização das intervenções identificadas.

Vale ressaltar no tocante à parte brasileira, a fundamental importância da participação

do governo do Estado do Rio Grande do Sul através do seu Conselho de Recursos Hídricos,

prestando o Apoio Técnico-Administrativo à CRQ, com a finalidade de viabilizar as ações

executivas.

Perspectivas Sócio-econômicas da Região

Entre os estudos realizados, observou-se num primeiro momento que, para que sejam

rompidas as barreiras que dificultam e, em alguns casos impedem, o desenvolvimento regio-

nal sócio-econômico da região que incorpora a área de influência delimitada para a bacia hi-

drográfica do rio Quaraí, é necessário identificar e analisar suas tendências mais expressivas,

de forma que sejam incorporadas às soluções mais adequadas e que melhor se ajustem ás ca-

racterísticas e especificidades locais.

Quatro principais tendências foram identificadas, apresentadas resumidamente a seguir.

A primeira tendência refere-se à expressiva predominância das atividades agropecuá-

rias na área de influência da bacia hidrográfica . Iniciando-se com a pecuária de corte e produ-

ção de lã que na década de 60 entraram em declínio, com grave repercussão na economia da

região, sendo, salva pela expansão da cultura de arroz em 70. Atualmente é a principal ativi-

57

dade agropecuária confirmando a tendência do setor primário como base de economia regio-

nal.

A segunda tendência está correlacionada com o movimento de urbanização e conse-

qüentemente esvaziamento do campo, sinalizada pelo fato de que 92% da população estimada

para a área de influência da bacia hidrográfica (125.000 habitantes) vivem em áreas urbanas

dos Municípios de Uruguaiana e Barra do Quaraí. Esta tendência de urbanização é determina-

da pela decadência do setor agropecuário apresentado anteriormente.

Considerando-se que cerca de 16.300 habitantes trabalham em atividades pertinentes ao

Setor Primário e que a população rural atual é de 8.150 habitantes, observa-se que um consi-

derável contingente de trabalhadores rurais já reside nas cidades, demonstrando que o sistema

produtivo vigente para a área da bacia, dificilmente será alterado.

A terceira tendência refere-se às perspectivas de Integração e do Comércio Transfron-

teiriço alimentadas por uma marcante expectativa pela evolução da implementação do Merco-

sul, do qual Brasil e Uruguai são participantes. Vale ressaltar entretanto, que esta integração

depende da solução para sérias divergências nas legislações pertinentes dos dois países, a len-

tidão e complexidade dos trâmites burocráticos aduaneiros resultam, numa maior agilidade na

implementação dos projetos binacionais integrados, fundamentais para a gestão dos recursos

hídricos da bacia hidrográfica.

A quarta tendência reporta-se à diversificação das atividades produtivas na área de in-

fluência da bacia hidrográfica, como uma das poucas opções para solucionar os efeitos negati-

vos à economia local.

Entretanto, para que esta tendência se concretize, as barreiras da tradição e cultura típi-

cas da região, deverão ser vencidas. A expectativa é que o prazo previsto para isso seja supe-

rior a 15 anos devendo até lá, continuar prevalecendo a cultura do arroz e da pecuária extensi-

va. (ECOPLAN, 1999).

Apesar dos vários estudos realizados, observa-se que poucos sucessos foram obtidos até

o momento objetivando o real desenvolvimento desta região. Tal afirmativa pode ser compro-

vada pela Moção apresentada, incluída em pauta da VI Reunião Extraordinária do CNRH, rea-

lizada em Brasília, em 14 de março de 2002, tratando especificamente a questão do forte cres-

cimento da poluição na bacia hidrográfica do rio Quaraí.

2.3. A Necessidade de uma Legislação Abrangente

58

Os diferentes exemplos regionais sobre o tema Recursos Hídricos apresentados neste

Capítulo, abordando desafios de abastecimento e tratamentos sanitários de uma boa parte do

território brasileiro, justificam de uma forma inequívoca a necessidade da concepção legislati-

va federal ter sido significativamente abrangente como pode ser visto no Capítulo 3.

A mesma lei tratar de temas como a “Alocação Negociada de Água no Ceará”, as “As-

sociações de Usuários de Águas no Rio Grande do Norte”, a “Transposição de Águas do Rio

Paraíba do Sul no Rio de Janeiro” e a “Poluição na Bacia do Rio Quaraí na divisa Bra-

sil/Uruguai”, exigiu muita criatividade e flexibilidade dos atores envolvidos no processo legis-

lativo.

As premissas e fundamentos da denominada Lei das Águas, Lei 9433/97, teve como

base o modelo adotado pela França.

Entretanto as características territoriais, sócio-econômicas, culturais, a forma de ocupa-

ção do solo e a diversidade de ecossistemas naturais brasileiros, fizeram com que a legislação

apresentasse questões peculiares e adaptadas a real situação do país.

O capítulo a seguir apresenta, de forma resumida, os fundamentos e instrumentos da no-

va Política Nacional e o Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hídricos no Brasil. É apre-

sentado também uma análise sobre a aplicação da Lei das Águas em diferentes Estados do ter-

ritório nacional.

CAPÍTULO 3. A NOVA POLÍTICA NACIONAL E O SISTEMA DE

GERENCIAMENTO

3.1. Leis 9.433/97 e 9.984/00

59

Fatos marcantes como os apresentados anteriormente fizeram com que o sistema de ge-

renciamento de recursos hídricos evoluísse significativamente ao longo dos últimos anos até

chegar à promulgação da Lei das Águas, a Lei 9433/97. O Brasil passa assim a ter um dos

mais modernos e inovadores instrumento para a gestão dos seus recursos hídricos. Possui ago-

ra o grande desafio de equacionar as grandes diferenças regionais e problemas específicos

como os apresentados: compatibilizar as características regionais distintas e os usos múlti-

plos; equacionar a demanda crescente de água face ao grande crescimento urbano, industrial e

agrícola; resolver os conflitos gerados por esse binômio disponibilidade x demanda e o dimi-

nuir o preocupante avanço da degradação ambiental dos rios brasileiros. A Lei das Águas

veio com o objetivo de disciplinar do uso desse recurso natural, disponibilizando alguns ins-

trumentos de gestão para o apoio da implantação de projetos no setor de recursos hídricos. Es-

tabeleceu-se assim, a base para a formulação de uma nova Política Nacional de Recursos Hí-

dricos, PNRH, que possui como principais objetivos:

a) assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões

de qualidade adequados aos respectivos usos;

b) a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviá-

rio, com vistas ao desenvolvimento sustentável;

c) a prevenção e a defesa contra eventos críticos, de origem natural ou decorrentes do uso

integrado dos recursos hídricos.

Nessa nova forma de gestão, a água passa agora a ser considera como um bem de domí-

nio público, dotado de valor econômico, cujos usos prioritários são o abastecimento humano

e a dessedentação de animais e cuja gestão deve ser feita tendo a como unidade territorial: a

bacia hidrográfica. Prevê ainda, como diretriz geral de ação, a gestão integrada e participati-

va e possui como instrumentos de gestão de forma a viabilizar sua implantação os Planos de

Recursos Hídricos (Nacionais e Estaduais), o enquadramento dos corpos de água em classes

segundo os usos preponderantes, a outorga de direito de uso, a cobrança pelo uso da água e o

sistema de informação sobre recursos hídricos.

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, SNGRH, também esta-

belecido pela Lei 9.433/97, deve cumprir os seguintes objetivos:

60

• coordenar a gestão integrada das águas;

• arbitrar administrativamente os conflitos ligados ao uso da água;

• implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;

• planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;

• promover a cobrança pelo uso da água.

Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos os seguintes fó-

runs:

• Conselho Nacional de Recursos Hídricos;

• Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;

• Comitês de Bacia Hidrográfica;

• Órgãos de governo cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídri-

cos;

• Agências de Água.

Outra característica importante do SNRH é a importância dada à participação pública.

Garantiu-se a participação de usuários e da sociedade civil em todos os plenários por ele

constituídos, desde o Conselho Nacional de Recursos Hídricos até os Comitês de Bacias Hi-

drográficas, como forma de legitimar a decisão e é também garantir sua implementação.

A regulamentação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, concretizou-se

através do Decreto Federal 2.612, de junho de 1998. Em novembro desse mesmo ano, sob a

presidência do então Ministro do Meio Ambiente, Gustavo Krause foi realizada sua primeira

Reunião Ordinária. A Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente,

SRH/MMA, passa então a exercer a função de Secretaria Executiva do CNRH, prestando a-

poio técnico, administrativo e financeiro ao Conselho. Seus primeiros trabalhos referiram-se

à organização do SNGRH, principalmente no tocante a normatização do sistema e ao estabe-

lecimento de critérios gerais para a aplicação dos novos instrumentos de gestão apresentados

pela Lei 9.433/97.

Dentre as principais inovações introduzidas nessa legislação está o estabelecimento cla-

ro, quase didático, dos instrumentos que devem ser utilizados para viabilizar a implantação

dessa política:

61

• os Planos de Recursos Hídricos;

• o enquadramento dos corpos de águas em classes de usos preponderantes;

• a outorga de direitos de uso dos recursos hídricos;

• a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

• a compensação aos Municípios;

• o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.

As primeiras considerações na implantação dessa política foram as importantes mudan-

ças no arcabouço jurídico-institucionnal, afetando tanto para os órgãos públicos como os de-

mais setores usuários, requerendo efetivamente para o seu sucesso a constituição de parcerias

dos mais vários setores. Vale ressaltar, que em um primeiro momento, as ações iniciais apon-

tavam que o modelo a ser utilizado baseava-se quase que exclusivamente nas ações dos Co-

mitês de Bacias Hidrográficas. Entretanto, observou-se que estes poderiam não ser suficientes

para o atendimento de questões essencialmente técnicas como a concessão de outorgas, ou

mesmo para a implementação de sistemas complexos como a cobrança pelo uso da água.

Conforme apresentado por BARTH (1999), identificou-se que o SNGRH era institucional-

mente avançado e complexo, especialmente por ser integrado, descentralizado e participativo,

ao passo que a administração direta e as autarquias encontravam-se em crise, face às novas

demandas geradas pelas circunstâncias, econômicas, sociais e políticas. Nesse sentido, a re-

cente criação das autarquias federais reguladoras dos serviços públicos em processo de priva-

tização apontava uma possibilidade técnica e jurídica viável para o arranjo institucional do

setor de recursos hídricos.

Com base nessa possibilidade, após várias discussões, nos mais variados níveis do

Governo Federal, em abril de 1999, o Presidente da República anunciou a intenção de criar

uma agência governamental na forma de uma autarquia, sob regime especial, para o desen-

volvimento do SNGRH (PAGNOCCHESCHI, 2001). Com a criação dessa agência, o sistema

poderia dispor de uma entidade com autonomia, estabilidade e agilidade suficientes para fa-

zer frente aos novos desafios. Em julho do mesmo ano, organizou-se seminário: Água, O De-

safio do Próximo Milênio, realizado no Palácio do Planalto, e contou com a presença do Pre-

sidente da República, o Vice-Presidente e 10 (dez) Ministros de Estado para a apresentação

do novo arranjo institucional do setor de recursos hídricos que inclui a Agência Nacional de

Águas. Em seu discurso na Sessão de Abertura, o Presidente Fernando Henrique Cardoso a-

firma:

62

“Não pode haver maior falta de compreensão do papel do Estado moderno do

que imaginar que o mundo contemporâneo requer o Estado mínimo. Não. Ele re-

quer outro Estado, porque o Estado mínimo é tão inútil quanto o grande. Pode

ser menos dispendioso, mas é inútil para o povo tanto quanto o grande. Talvez até

mais, porque o Estado burocrático grande tinha funções de investidor direto, fa-

zia obras, que eram importantes para a população. A inexistência de recursos pa-

ra o Estado poder atuar diretamente, não permite mais que ele atue como investi-

dor é e nem precisa.

Se nós somente fazemos isso e diminuímos o Estado, enfraquecemos a capaci-

dade que tem o Governo e, portanto, as formas organizadas da vida societária no

que diz respeito à ação Política, para agir em função da coletividade.

Temos que transformar o Estado para que ele continue sendo, efetivamente,

um órgão regulador de interesses da população e que induza as ações na direção

daquilo que se imagina ser o bem comum. Essa Agência Nacional de Águas vai,

portanto, diretamente nessa direção.

Estamos estabelecendo regras gerais para que possamos funcionar de uma

maneira efetiva. Não há de surpreender a ninguém a questão de nós estarmos,

aqui, propondo essa Agência Nacional Águas, porque esse é o método pelo qual

estamos fazendo uma revolução na estrutura do Estado brasileiro”.

Apresentada ao Congresso Nacional, a Lei 9.984 aprova, em 20 de junho de 2000, e

sancionada pelo Presidente da República em exercício, Marco Maciel, em 17 de julho do

mesmo ano, a criação da Agência Nacional de Água. Vinculada ao Ministério do Meio Am-

biente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal e dotada de autonomia administrativa e

financeira, a ANA tem o objetivo de disciplinar a utilização dos recursos hídricos brasileiros,

subordinando-se aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional

de Recursos Hídricos e articulada com órgãos e entidades públicas e privadas integrantes do

SNGRH.

Em 19 de dezembro de 2000 foi instalada a Diretoria Colegiada da ANA, através do

Decreto Lei 3.692. Os membros dessa Diretoria foram aprovados pelo Senado Federal, sendo

então composta por 5 (cinco) Diretores, sendo um o Diretor Presidente, e empossados em 22

de dezembro de 2000. A Figura 15 apresenta o organograma geral da sua atual composição.

63

Figura 15. Organograma da Agência Nacional de Águas, ANA. (Fonte: Site da ANA, 2002).

Conforme apresentado nos seus Relatórios de Atividades, a ANA não sendo sucessora

de nenhum outro órgão do governo, dedicou-se no seu primeiro ano, na sua organização téc-

nica, no preparo do seu quadro de funcionários e instalações física. No âmbito das ações vol-

tadas à gestão de recursos hídricos, atuou em duas questões específicas: conivência com as

secas no semi-árido e o combate à poluição das águas. Nas questões relativas às secas na

região do semi-árido, a ANA procurou alternativas de aumento da disponibilidade de água

além das tradicionais obras hidráulicas. Incentivou a implementação de mecanismos econô-

micos de alocação de água que privilegiassem o uso mais eficiente. Nessa linha de ação, des-

taca-se o convênio realizado com o Estado do Ceará com a implementação de um programa

de racionalização do uso da água de irrigação no vale do rio Jaguaribe, conforme apresentado

no Capítulo 2. Neste programa, o pagamento pelo uso possibilitou a liberação de água, que

era utilizada para irrigação de arroz por inundação para usos em culturas perenes com maior

valor agregado (ANA, 2002).

Nas questões relativas ao controle e combate da poluição hídrica, a ANA adotou a sis-

temática do pacto entre governo, setores usuários e sociedade civil organizada para a recupe-

ração dos corpos hídricos degradados. Nas bacias hidrográficas cujos Comitês de Bacias já

estivessem pactuado a cobrança pelo uso da água e lançamento de efluentes, viabilizou finan-

ceiramente a construção de estações de tratamento de esgoto. Para atendimento às regiões de

maior densidade populacional e mais industrializadas criou o Programa de Despoluição de

Bacias Hidrográficas, PRODES. Esse programa possui, como sua característica mais inova-

64

dora, o pagamento pelos esgotos tratados, diferentemente de outros programas do setor que

sempre visavam o financiamento de obras e a compra de equipamentos.

Atuou ainda, com papel fundamental na mediação de conflitos pelo uso da água, des-

tacando-se o conflito gerado na Hidrovia do Tietê-Paraná, envolvendo os setores de navega-

ção e de geração de energia elétrica (Estados de São Paulo e Paraná); no conflito de interesses

entre geração de energia e irrigação na bacia do rio São Francisco, causado pelo baixo nível

de acumulação do reservatório de Sobradinho; e na implementação do Programa de Aprovei-

tamento das Águas de Chuva – Cisternas Rurais, com ênfase na mobilização social e na edu-

cação ambiental das famílias rurais do Semi-árido.

Ao longo de 2001, a ANA definiu suas prioridades para os próximos anos, dentro de

quatro grandes grupos de ações:

1. implantação do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos e Instrumentos Técnicos e de

Regulação: outorga, cobrança, fiscalização integrada, sistemas de informações de recur-

sos hídricos, planos de recursos hídricos e uso múltiplo de reservatórios;

2. implantação do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos e Instrumentos Institucionais:

ações de articulação para a implementação e operação de Comitês de Bacia Hidrográfi-

ca, de capacitação de recursos humanos e de viabilização de novas tecnologias para ao

gerenciamento de recursos hídricos;

3. projetos indutores: despoluição de bacias hidrográficas, controle de inundações, oferta

sustentável de água no nordeste e conservação e uso racional da água;

4. descentralização da gestão integrada dos recursos hídricos: convênios de integração com

Estados e Agências de Bacia Hidrográfica e convênios de Cooperação com Estados,

Municípios e outras instituições públicas e privadas para fortalecimento institucional

dos sistemas estaduais.

O Quadro 4, apresentado a seguir, representa de forma esquemática, as diretrizes bási-

cas, objetivos e fundamentos do Plano Nacional de Recursos Hídricos. O Quadro 5 apresenta

a hierarquia e as principais atribuições dos vários componentes do SNGRH destacando-se no

Sistema o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, que é um órgão deliberativo e

normativo. É a instância administrativa mais elevada da hierarquia do Sistema, a quem cabe

definir as diretrizes nacionais da Política Nacional de Recrusos Hídricos. A presidência do

CNRH é exercida pelo Ministério do Meio Ambiente e a sua Secretaria de Recursos Hídricos.

A Presidência do CNRH é exercida pelo Ministério do Meio Ambiente e a sua Secretaria de

Recursos Hídricos, exerce o papel de Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos

65

Hídricos. O Quadro 6 apresenta a proposta da composição das Câmaras Técnicas instituídas

no âmbito do SNRH segundo a Lei 9433/97.

Objetivando o conhecimento sobre o cenário nacional atual a respeito da implantação

desse novo modelo, apresenta-se a seguir o levantamento de experiências de gestão em dife-

rentes estados brasileiros. Através da história institucional e da legislação é possível acompa-

nhar a evolução da preocupação com os recursos hídricos e fazer uma análise do que vem a-

contecendo na atualidade do país.

Ao total, foram analisados 7 (sete) Estados localizados em 3 (três) regiões do país: Nor-

deste, Sudeste e Sul, e a apresentação segue a seguinte itemização:

• Cenário da Gestão Estadual - Aborda de uma forma geral como a implementação da

Lei das Águas vem ocorrendo em cada Estado analisado;

• Destaques da Legislação;

• Implementação dos Instrumentos de Gestão: Estado da Arte.

Quadro 4. Diretrizes básicas, objetivos e fundamentos do Plano Nacional de Recursos

Hídricos. (Fonte: 21º Congresso da ABES)

1. Gestão sem dissociação da quan-tidade e qualidade

2. Adequação às diversidades das regiões

3. Integração com a gestão ambi-ental

4. Articulação com o planejamento dos usuários e com o regional, estadual e nacional

5. Articulação com a gestão do uso do solo

6. Integração com o gerenciamento costeiro

7. Articulação da União com os Estados

Diretrizes Ge-rais de Ação

Política Nacional de Recursos Hídricos estabelecida pela Lei

9.433/97

Fundamentos Objetivos

1. Assegurar a atual e às futuras gerações. A disponibilidade e os padrões de qualidade

2. Utilização racional e integrada dos recursos hídricos, inclusive o transporte aquaviário com vis-tas ao desenvolvimento susten-tável

3. Prevenção e defesa contra even-tos hidrológicos críticos naturais ou decorrentes do uso inadequa-do dos recursos naturais.

1. Água é bem público 2. recurso natural limitado de valor

econômico 3. Prioridade para o consumo hu-

mano e dessedentação de animais 4. Gestão deve proporcionar o uso

múltiplo 5. Bacia hidrográfica como unidade

territorial 6. Gestão descentralizada, com

participação do poder público dos usuários e das comunidades

1. Diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos

66

Quadro 5. Hierarquia e principais atribuições do Sistema Nacional de Recursos Hídricos.

(Fonte: ANA, 2002).

SISTEMA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS

CONSELHO GOVERNO GESTOR PARLAMENTO DA

BACIA

ESCRITÓRIO

TÉCNICO

NACIONAL CNRH MMA ANA

SRH

ESTADUAL CERH GOVERNO

DO ESTADO

AUTORIDADE

BACIA COMITÊ DE BACIA

67

AGÊNCIA DE

BACIA

CONSELHOS – dirimir conflitos e subsidiar a formulação da Política de Recursos Hídricos

MMA/SRH – formular a Política Nacional de Recursos Hídricos e subsidiar a formulação do

Orçamento da União

ANA - implementar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, outorgar e fiscalizar o uso de

recursos hídricos de domínio da União.

GESTOR ESTADUAL – outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de domínio do Esta-

do

COMITÊ DE BACIA – decidir sobre o plano de recursos hídricos

AGÊNCIA DE BACIA – escritório técnico do Comitê de Bacias e agente local para imple-

mentação do SNRH, através de contratos com a ANA e com os gestores estaduais.

Quadro 6. PROPOSTA DA COMPOSIÇÃO DAS CÂMARAS TÉCNICAS DO SISTEMA NACIONAL DE

RECURSOS HÍDRICOS. (FONTE: CNRH, 2002).

68

Experiências Estaduais de Política e Gestão de Recursos Hídricos

69

Na região Nordeste foram selecionadas as experiências dos Estados do Ceará e Pernam-

buco. O Ceará foi escolhido por ser o primeiro Estado a cobrar pelo uso da água, em 1999,

adotando um conceito diferenciado da remuneração pela “prestação de serviços”. Além disso,

apresenta legislação estadual anterior à Lei 9433/97. O Estado de Pernambuco teve a sua le-

gislação promulgada em época coincidente com a da Lei 9433/97, destacando-se por ter de-

senvolvido um forte Sistema de Informações, implantado e em funcionamento.

Na região Sudeste foram escolhidos três Estados: Minas Gerais, Rio de Janeiro e São

Paulo. Minas Gerias destaca-se pelo grande número de Comitês de Bacias instalados, pela le-

gislação sobre recursos hídricos anterior a vigência da Lei das Águas e pela criação, em 1997,

do Instituto Mineiro de Gestão das Águas, IGAM. O Estado do Rio de Janeiro foi incluído por

ter tido a sua legislação aprovada somente em 1999 com algumas inovações. Entretanto, até o

momento, foram regulamentados somente o seu Conselho Estadual e o Fundo Estadual de Re-

cursos Hídricos, ambos em fase de revisão junto ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos.

Possui poucos instrumentos de gestão implementados, observando ainda, o conflito de atribu-

ições entre algumas Secretarias de Estado envolvidas no setor. O Estado de São Paulo merece

destaque por ser o primeiro Estado a ter aprovada a legislação sobre os recursos hídricos no

País. Esta condição, datada de 1991, vem servindo de modelo para diversos outros Estados.

Os Estados de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul foram aqueles selecionados para

serem pesquisados na região Sul. O primeiro, Santa Catarina, apesar de possuir legislação es-

tadual anterior a Lei 9.433/97, também possui poucos instrumentos de gestão implementados

mas destaca-se pelo forte envolvimento participativo dos vários segmentos representados. O

Estado do Rio Grande do Sul foi o primeiro a implantar no país um Comitê de Bacias a nível

estadual, o Comitê de Bacia do Rio Sinos, instalado em 1987. Destaca-se também por ser de-

tentor de uma legislação significativamente avançada e pelo grande número de Comitês de

Bacias em funcionamento.

Entende-se assim, que a amostra representada pelos Estados pesquisados é expressiva

tanto pelos aspectos da diversidade regional como pelas particularidades administrativas e ins-

titucionais.

3.2.1. O Estado do Ceará

Cenário da Gestão Estadual

70

A conservação, proteção e controle dos recursos hídricos, superficiais e subterrâneos,

bem como a política especial para áreas secas e os planos e programas de bacia, no Estado do

Ceará, foram estabelecidos na Constituição Estadual de 1989. Em 24 de julho de 1992 a Lei

Estadual 11.996, aprovava a sua Política Estadual de Recursos Hídricos. Essa legislação dis-

põe ainda sobre o Fundo Estadual de Recursos Hídricos e institui o Plano Estadual e o Siste-

ma Integrado de Recursos Hídricos, SIGERH, colocando o Estado do Ceará na condição de

ser o primeiro Estado da região Nordeste a ter sua política de gestão estabelecida antes mesmo

da política nacional.

Os anos seguintes, 1993 e 1994, foram particularmente marcantes com a regulamenta-

ção da maioria dos instrumentos de gestão. Quando comparada aos demais Estados, a legisla-

ção cearense possui muitos pontos em comum, com a legislação e forma de gestão do Estado

de São Paulo. Entretanto, algumas características devem ser observadas, conforme apresenta-

do a seguir.

Em 1993 foi regulamentada a Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará, S-

RH, responsável pela implantação da gestão de recursos hídricos no Estado. Ainda em 1993,

destaca-se a presença da Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do Estado do Ceará,

COGERH. Criada pela Lei 12.217, teve como objetivo inicial o atendimento às condições de

financiamento do Banco Mundial para o setor (BARTH, 1999). Regulamentada em novembro

de 1996, possui, em primeira etapa, a incumbência de implantação da cobrança pelo uso da

água no Estado. Atualmente é conhecida como “Companhia da Água”, sendo uma sociedade

anônima de capital autorizado, com 51%, no mínimo, do capital social, com direito a voto,

sub-escrito pelo Estado.

No ano de 1994 mereceram destaques as seguintes ações:

• a regulamentação do controle técnico das obras e serviços de oferta hídrica, conforme

preconizado na legislação inicial;

• a definição das condições e a criação do sistema de outorga do direito de uso da água e a

licença de construção;

• a instituição do Fundo Estadual de Recursos Hídricos, FUNORH e do Conselho Estadual

de Recursos Hídricos, CONREH. O CONERH possui como Presidente o Secretário de

Estado de Recursos Hídricos, como membro nato.

71

O CONREH contempla também a criação de Câmaras Técnicas visando ampliar as suas

condições operacionais e a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, PLANERH.

Possui como órgão de assessoramento o Comitê Estadual de Recursos Hídricos, COMIRH,

cuja presidência fica a cargo da Diretoria do Departamento de Gerenciamento de Recursos

Hídricos, vinculada à SRH. Participam ainda desse Comitê Estadual representantes de usuá-

rios, órgãos do governo, destacando-se a presença da Fundação Cearense de Amparo à Pes-

quisa, FUNCAP.

A permissão da cobrança pelo uso da água, prevista na Constituição Estadual, foi regu-

lamentada em novembro de 1996. Dependente da autorização da SRH e sob a responsabilida-

de da COGERH, é definida como uma tarifa a ser cobrada das indústrias e das concessionárias

de serviço de água potável, ou seja, o sistema de cobrança está relacionado com a prestação de

serviços de fornecimento de água bruta à Companhia de Água do Estado do Ceará, CAGECE,

e a um conjunto de indústrias que recebem água desta companhia. Vem sendo realizada desde

de dezembro de 1999, colocando o Estado do Ceará como o primeiro Estado do Brasil a im-

plementar esse instrumento de gestão. Atualmente o valor da tarifa para o Canal do Trabalha-

dor a ser cobrada pelos usos da água bruta, exceto aqueles utilizados pelos usuários industriais

(Portaria 431/99), é de R$ 20,00/1000m3 (vinte reais por mil metros cúbicos), sendo este valor

composto por: gestão - R$ 2,71 (dois reais e setenta e um centavos), operação - R$ 3,01 (três

reais e um centavo), energia - R$ 9,65(nove reais e sessenta e cinco centavos), manutenção de

barragens - R$ 0,75 (setenta e cinco centavos de real), manutenção de mantas - R$ 3,08 (três

reais e oito centavos) e manutenção de bombas - R$ 0,80 (oitenta centavos de real). Para o

Vale do Acarape a tarifa a ser cobrada pelos usos da água bruta em irrigação (Portaria 430/99)

é de R$ 4,00/1000m3 (quatro reais por mil metros cúbicos).

Desde de 1999, já foram instalados 6 (seis) Comitês de Bacias e Sub-bacias, incluindo o

Comitê da Bacia Hidrográfica da Região Metropolitana de Fortaleza, CBHRMF. Merece des-

taque entretanto, que a legislação não prevê a instituição das Agências de Bacias, não sendo

citada sequer como possibilidade de objeto de uma nova lei.

Fazem parte ainda do Sistema Integrado de Recursos Hídricos do Estado do Ceará a Su-

perintendência de Obras Hidráulicas, SOHIDRO, e a Fundação Cearense de Meteorologia e

Recursos Hídricos do Estado do Ceará, esta última atuando na área de pesquisas, estudos de

campo, na prestação de serviços e na implantação de programas específicos na área. É respon-

sável ainda pelo Sistema de Informações dos Recursos Hídricos do Estado, apesar deste não

constar explicitado (detalhado) na legislação.

72

A situação atual da implantação dos instrumentos de gestão no Estado do Ceará é apre-

sentada na Tabela4 2.

3.2.1.2. Destaques da Legislação Cearense

• Fixa a Presidência do Comitê Estadual no Secretário da Estado de Recursos Hídricos,

sendo este o único Membro Nato do Conselho;

• Criação de um Comitê Estadual para o assessoramento técnico na implantação do Plano

Estadual e apoio ao Conselho Estadual e aos Comitês de Bacias;

• Não prevê a instalação das Agências de Bacias;

• Institui o Comitê de Bacia para a Região Metropolitana de Fortaleza, CBRMF dentro da

sua lei original;

• Não prevê assento dos Comitês de Bacias no Conselho Estadual;

• Possibilita aos Comitês de Bacia autonomia para a criação de sub-comitês (descentrali-

zação) podendo ainda definir programas de capacitação e desenvolvimento tecnológico;

• Só após alguns anos de discussões com a sociedade, representada por grupos de interes-

ses, é que os Comitês de Bacias passaram a ser implantados;

• Prevê a participação do poder legislativo: Deputados Estaduais no Conselho Estadual e

Vereadores nos Comitês de Bacias;

• Assegura a participação paritária entre os representantes dos Municípios e do Estado nos

Comitês de Bacias;

• O FUNORH recebe compensação pelo uso de outros recursos minerais do Estado: pe-

tróleo, gás natural, etc;

• O FUNORH prevê a criação da Medalha Francisco Gonçalves de Aguiar, premiação

anual para personalidade que tenha se destacado para o desenvolvimento, melhoria e

preservação dos recursos hídricos no Estado.

Tabela 2. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Ceará.

4 A Tabelas dos Estados analisados serão apresentadas baseadas no esquema proposto por ANJOS et al

(1999) e MOREIRA (2002).

73

Implementação dos Instrumentos de Gestão

Plano Estadual Em implantação, elaborado em 1992 e ainda

não aprovado por lei, deve ser atualizado a

cada 4 anos

Plano de Bacias Não previsto na legislação(1)

Planejamento

Enquadramento Não iniciado (com participação dos Comitês)

Outorga Em implantação Administrativos

Penalidades Em implantação

Cobrança Iniciado e em fase de complementação

Rateio do Custo das

Obras

Não iniciado

Econômicos

Compensação Municí-

pios

Não iniciado

Fundo Estadual Em implantação Apoio

Sistema de Informações Em implantação / não previsto explicitamente

na legislação

(1) - O Plano Estadual é definido por Bacias Hidrográficas do Estado. Foram realizados re-

centemente por empresas privadas de consultoria os Planos para as Bacias dos rios Jaguari-

be e da Região Metropolitana de Fortaleza, segundo uma nova concepção de Planos de Ge-

renciamento (LANNA et al, 2002).

3.2.2. O Estado de Pernambuco

3.2.2.1. Cenário da Gestão Estadual

A Política e o Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Estado de Pernambuco, SIG-

RH/PE, estão definidos na Lei 11.426, e a Conservação e Proteção das Águas Subterrâneas na

Lei 11.427, ambas de 1997, regulamentadas por decretos em 1998. O Conselho Estadual de

74

Recursos Hídricos, CRH, é o órgão superior deliberativo e consultivo do Sistema Estadual,

instalado em 1998.

Até janeiro de 1999, a responsabilidade pela gestão dos recursos hídricos do Estado fi-

cava a cargo da Diretoria de Recursos Hídricos, DRHI, vinculada à Secretaria de Ciência,

Tecnologia e Meio Ambiente, SECTMA. A Lei 11.629, de 28 de janeiro de 1999, criou a Se-

cretaria de Recursos Hídricos, SRH, que passou a ter as atribuições de coordenação e execu-

ção dessa gestão, possuindo as seguintes Diretorias: Planejamento e Normatização, DPN. Ge-

renciamento e Infra-estrutura de Recursos Hídricos, DGI e Administração Geral, DGA.

Da mesma forma que o Estado do Ceará, o Estado de Pernambuco possui um Comitê

Estadual de Recursos Hídricos, CERH, como braço técnico do Conselho Estadual e também

não prevê na legislação a instalação das Agências de Bacias. O Sistema de outorga para uso da

água encontra-se em implantação, consistindo em atribuir à pessoa física ou jurídica o direito

de uso das águas superficiais e subterrâneas por um período determinado.

O ponto forte da gestão de recursos hídricos no Estado de Pernambuco é o seu Sistema

de Informações, SIRH, implantado e em funcionamento. Reúne os Subsistemas de Informa-

ções Cadastrais, Informações aos Usuários, Macroplanejamento e Geoprocessamento, con-

forme detalhado a seguir:

• Subsistema de Informações Cadastrais - realiza o cadastro de usuários de água e de o-

bras hídricas e apresenta os perfis dos municípios e das bacias hidrográficas;

• Subsistema de Informações aos Usuários - permite aos usuários o acesso direto às in-

formações;

• Subsistema de Macroplanejamento - visa dinamizar o Plano Estadual de Recursos Hí-

dricos, para que este possa se atualizar ao longo do tempo, adaptando-se ao avanço tec-

nológico e às modificações do meio ambiente;

• Subsistema de Geoprocessamento - compreende a geração de informações plani-

altimétricas e o processamento de imagens de satélite, voltados para o planejamento e a

gestão dos recursos hídricos.

O Plano Estadual de Recursos Hídricos, PERH, deve ser elaborado com base nos Planos

Diretores de suas bacias hidrográficas com prazo de vigência de quatro anos. Nesse sentido

destaca-se que já foram elaborados os Planos Diretores de Bacias Hidrográficas para os rios

Mundaú, Ipanema, Moxotó, Pajeú, Terra Nova, Brígida, Garças, Pontal e grupos de pequenos

75

rios. Atualmente encontram-se em fase de elaboração os Planos Diretores das demais bacias

visando complementar as demais bacias do Estado.

O Comitê da Bacia Hidrográfica do Pirapama, pioneiro no Estado, teve sua implantação

precedida de um intensivo programa de estudos técnicos, realizados, no âmbito da cooperação

técnica Brasil e Reino Unido, através do Projeto de Planejamento e Gerenciamento Ambiental

da Bacia do Pirapama, executado pela Companhia Pernambucana de Meio Ambiente, com

outras 8 (oito) instituições que atuam no planejamento e gestão ambiental e as 7 (sete) prefei-

turas integrantes da bacia. Observa-se assim, que a formação do Comitê da Bacia Hidrográfica

do Rio Pirapama se deu em consonância com as leis de recursos hídricos e ambiental, e vem

funcionando de forma interinstitucional e multidisciplinar. Foi instalado em junho de 1998,

com a posse dos seus membros, seguido de sua homologação pelo Conselho Estadual dos Re-

cursos Hídricos em dezembro de 1998.

O Comitê do Pirapama, é composto por um plenário, com representação dos órgãos es-

taduais, municipais e sociedade civil, com um total de 32 membros, dos quais metade são re-

presentantes da sociedade civil organizada, incluindo o setor privado, e a outra metade repre-

sentada pelas instituições estaduais e municípios da bacia. Ressalta-se aqui o forte investimen-

to do Comitê no fortalecimento das organizações de base visando a consolidação da participa-

ção de lideranças como importante papel na tomada de decisão para a gestão da água na bacia.

Além do Comitê da Bacia do rio Pirapama, já encontram-se constituídos os Comitês de

Bacias dos rios Pajeú e do Moxotó, além da criação dos Conselhos de Usuários CONSU dos

açudes Rosário, Brotas, Barra de Juá , Cachoeira II (na bacia do rio Pajeú); Poço da Cruz, (na

bacia do Moxotó); Bitury (na bacia do Ipojuca) e Ingazeira, (na bacia do Ipanema).

Entre os aspectos positivos da gestão de recursos hídricos no Estado, ressaltam-se a legi-

timação política, o processo decisório participativo e a resolução de conflitos de uso. Entre os

aspectos negativos destacam-se a pouca internalização do projeto nas políticas setoriais e o

pouco envolvimento do setor produtivo (SOBRAL, GAMA, 1999).

A Tabela 3 apresenta a situação atual da implantação dos instrumentos de gestão no Es-

tado.

Tabela 3. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Pernambu-

co.


76

Plano Estadual O primeiro Plano já se encontra elaborado e

disponível em versão eletrônica

Plano de Bacias Não previsto na legislação(1)

Planejamento

Enquadramento

A bacia do Rio Pirapama conta com um cadas-

tro atualizado de usuários. No tocante ao lan-

çamento de efluentes, deverá ser realizado o

reenquadramento dos corpos d’água na bacia,

uma vez que o enquadramento vigente é ante-

rior à Resolução CONAMA 20 de 1986. (com

participação dos Comitês)



Cobrança

Não iniciada. A proposta de cobrança na Bacia

do Rio Pirapama foi remetida ao Conselho

Estadual de Recursos Hídricos pelo Comitê da

Bacia, tendo sido criada uma Câmara Técnica

para análise mais detalhada. (FONTE: )

Rateio do Custo das

Obras Não iniciado

Econômicos


pios Não iniciado

Fundo Estadual Não formado Apoio

Sistema de Informações Implantado

(1) – Como no Estado do Ceará, o Plano Estadual de Recursos Hídricos é baseado nos

Planos de Bacias Hidrográficas.

3.2.2.2. Destaques da Legislação

• Seis Secretários de Estado fazem parte do Conselho Estadual como Membros Natos;

• Possui um Comitê Estadual para coordenar a implantação do Plano Estadual e dar apoio

ao Conselho Estadual e Comitês de Bacias Hidrográficas;

• A Legislação não prevê a criação das Agências de Água;

• Os Comitês de Bacias não possuem assento Conselho Estadual;

77

• Existe destaque na Lei Estadual para o incentivo a integração dos Municípios, Consór-

cios e Associações com a Gestão de Recursos Hídricos;

• A outorga para o uso da água é concedida pela Secretaria de Recursos Hídricos median-

te solicitação ao Conselho Estadual juntamente com a licença ambiental;

• A Legislação prevê a utilização de recursos do Fundo de Recursos Hídricos para capaci-

tação tecnológica e educação ambiental;

• Um dos principais recursos para a formação dos Fundos de Recursos Hídricos tem ori-

gem na compensação financeira do setor hidroelétrico e mineral.

3.2.3. O Estado de Minas Gerais


O marco inicial da atual Política e do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos no Esta-

do de Minas Gerais, SERGH-MG, ocorreu em outubro de 1993 quando a Assembléia Legisla-

tiva do Estado promoveu o Seminário Legislativo Águas de Minas. Este Seminário serviu de

base para a formulação da Lei 11.504, sancionada em 20 de junho de 1994. Esta Lei foi revo-

gada pela Lei 13.199, de 29 de janeiro de 1999, objetivando realizar os ajustes necessários de

forma adequá-la à Lei Federal. Baseado nessa legislação, foram criados a Secretaria de Estado

de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, SEMAD, e o Conselho Estadual de Re-

cursos Hídricos, CERH-MG, em agosto de 1995. Em 1998 foi regulamentado, através de De-

creto, o Instituto Mineiro de Gestão das Águas, IGAM, órgão responsável pela coordenação

geral e apoio ao processo de formação dos Comitês de Bacias. O IGAM possui total controle

das outorgas de direito de uso dos recursos hídricos e vem desenvolvendo, em parceria com a

Fundação Rural Mineira, RURALMINAS, a coordenação técnica dos Planos Diretores de Ba-

cias Hidrográficas do Estado.

O processo de enquadramento dos cursos d’água em classes, é realizado pelo Conselho

Estadual de Política Ambiental, COPAM, instituído desde 1977, através da sua Câmara de

Recursos Hídricos, CRH. O COPAM priorizou essa ação, cuja responsabilidade, dentro do

período de 1993 a 1998, ficava a cargo da Fundação Estadual do Meio Ambiente, FEAM.

O Conselho Estadual de Recursos Hídricos, CERH-MG, foi criado desde 1987. Apesar

da sua criação cerca de 10 (dez) anos antes da Lei 9433/97, o CERH-MG já previa a necessi-

78

dade da integração dos órgãos públicos, do setor produtivo e da sociedade civil organizada.

Sua área de atuação e competência foram estabelecidas em lei de 1999.

O Estado de Minas Gerais dispõe ainda de Lei de Criação do Fundo de Recuperação,

Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais,

FHIDRO; e outra que dispõe sobre a administração, a proteção e a conservação das águas sub-

terrâneas de domínio do Estado, (CAMARGOS, 2002).

Um fato marcante na gestão dos recursos hídricos no Estado de Minas Gerais é a pouca

participação do setor industrial no processo de implantação dessa gestão. Percebe-se ainda um

grande desconhecimento da legislação por parte dos empresários. Tal afirmativa pode ser ob-

servada pelo resultado da pesquisa O Perfil do Setor Industrial de Minas Gerais na Gestão

dos Recursos Hídricos. O comentário quanto ao resultado dessa pesquisa apresentado por E-

duardo Noronha, Presidente do Conselho Deliberativo do Serviço de Apoio a Micro e Peque-

nas Empresas, SEBRAE/MG (2001), é bastante ilustrativo nesse sentido:

“Os resultados desenharam um cenário no qual, embora se perceba que a pre-

ocupação com os recursos hídricos já esteja disseminada entre o empresariado

industrial mineiro, nota-se, por outro lado, que reina grande desconhecimento a

respeito da respectiva legislação. Este quadro implica a premente necessidade de

elucidar e divulgar a Política Nacional e a Política Estadual de Recursos Hídri-

cos, de forma que se permitam decisões mais eficientes e mais eficazes no trata-

mento deste recurso tão essencial, não apenas ao bom desempenho das empresas,

mas à própria existência humana”.

Os principais pontos apresentados nessa pesquisa incluem:

a) A maioria das empresas considera o papel da água no seu processo produtivo como

marginal, podendo desviar a atenção das indústrias da gravidade do problema. Por outro

lado, como a maioria absoluta das empresas industriais (85%) utilizam água através de

concessionárias, fazendo assim que estas concessionárias sejam peças fundamentais na

divulgação da política de recursos hídricos e devendo estar preparadas para este tipo de

atuação;

b) O empresariado industrial desconhece profundamente a política de gestão de recursos

hídricos, seu sistema e seus instrumentos de operação;

79

c) O esforço de esclarecimento deve ser geral, reforçado entretanto no âmbito das empre-

sas de micro e pequeno portes;

d) O instrumento de cobrança pelo direito de uso da água bruta ainda sofre intensa rejeição

e exige intervenção especial,

e) Um número significativo de empresários concorda com a cobrança condicionando-a à

correta e efetiva aplicação dos recursos angariados na recuperação do patrimônio hídrico

ou, de forma mais ampla, do meio ambiente.

A Tabela 4 apresenta a situação atual da implantação dos instrumentos de gestão no Es-

tado de Minas Gerais.

Tabela 4. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Minas Ge-rais.


Plano Estadual Em implantação

Plano de Bacias Em implantação incluindo bacias de domínio

federal Planejamento

Enquadramento Em implantação – (com participação dos Co-

mitês)



Cobrança Não iniciado

Rateio do Custo das

Obras Não iniciado

Econômicos


pios Não iniciado

Fundo Estadual Em implantação Apoio

Sistema de Informações Em implantação


• Prevê que a Presidência do Conselho Estadual seja e exercida pelo Secretário de Estado

de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável;

80

• A participação do Poder Público Municipal é vinculada aos Comitês de Bacias Hidro-

gráficas da região;

• Atribui as Agências de Águas a realização de programas de capacitação, desenvolvi-

mento tecnológico e de educação ambiental;

• Para obtenção da outorga para o uso, a indústria deve captar água a jusante do ponto de

lançamento dos seus efluentes;

• Destaque para a técnica a ser utilizada para a implantação da cobrança: processo de di-

vulgação do instrumento, debate como ocorrerá e quais parâmetros a serem aplicados.

3.2.4. O Estado do Rio de Janeiro


O Estado do Rio de Janeiro teve a sua Lei de Recursos Hídricos sancionada pelo Gover-

no do Estado em 2 de agosto de 1999, (Lei 3239), que institui a Política e cria o Sistema de

Gerenciamento de Recursos Hídricos. Segue os mesmos fundamentos e diretrizes da Lei

9433/97, avançando em diversos artigos quando demonstra a importância da recuperação e

conservação da biodiversidade aquática e ribeirinha e expande, com detalhes, sua abrangência

para os aqüíferos, tornando desnecessária a elaboração de um diploma legal deste nível espe-

cífico para as águas subterrâneas.

O Rio de Janeiro encontra-se entretanto, atrasado na implantação dos vários instrumen-

tos de gestão quando comparado aos demais Estados. Um dos principais pontos desse atraso é

sem dúvida a falta de articulação entre as Secretarias de Estados com atividades conflitantes

na gerência dos recursos hídricos, existentes no início da implantação desta nova legislação e

ainda observada nos dias atuais.

Até a promulgação da Lei de Recursos Hídricos, o Estado contava com dezesseis Secre-

tarias de Estado. Dentre essas Secretarias, cinco detêm gestão direta sobre os recursos hídricos

destacando-se: a Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos, SESRH (criada em 1o de ja-

neiro de 1999) e a Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, SEMADS

(criada pelo Decreto 9.847, de 15 de março de 1987) com atribuições notadamente conflitan-

tes, (MACHADO E ROSSO, 2001).

81

O conflito de atribuições agravou-se com a criação do Conselho Estadual de Recursos

Hídricos, CERHI, instituído 1o de dezembro de 2000, através do Decreto 27.208, de 2 de ou-

tubro do mesmo ano. O CERHI é um órgão colegiado com atribuições normativas, consultivas

e deliberativas, estando encarregado de supervisionar e promover a implementação das dire-

trizes da Política de Recursos Hídricos no Estado. Atualmente o Conselho Estadual está pas-

sando por uma revisão do seu Decreto de criação e do seu Regimento Interno, destacando-se

as seguintes alterações:

a) Participação dos diversos seguimentos no Conselho Estadual, mudando de 34 (trinta e

quatro) membros para 54 (cinqüenta e quatro), sendo mantida a mesma percentagem

entre órgãos governamentais e não governamentais;

b) Inclusão de representatividade dos Consórcios Intermunicipais e Associações Regio-

nais de Usuários;

c) Aumento da representação da União com a inclusão de 1 (um) representante da Secre-

taria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, SEDU/PR.

Ainda em relação ao conflito de atribuições, destaca-se ainda o fato de que, a Lei 3.239,

permite a criação de Agências de Água, com competências concorrentes com as de outros ór-

gãos do Estado, notadamente com a Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas,

SERLA, vinculada à SEMADS e a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Rio

de Janeiro, EMATER-RJ.

O Decreto 30.203, de 13 de dezembro de 2001, cria o Fundo de Recursos Hídricos,

FUNDRHI, permitindo a gestão autônoma dos recursos arrecadados. Não possui representati-

vidade dos setores usuários e sociedade civil. Além disso, possui também competências con-

flitantes com a Lei 1.803, de 25 de março de 1991, que cria a Taxa de Utilização de Recursos

Hídricos de Domínio Estadual, TRH. Objetivando analisar as questões conflitantes desse de-

creto, foi criada pelo Conselho Estadual um Grupo de Trabalho para avaliação e apresentar

nova sugestões para o FUNDHHI a serem analisadas nas próximas reuniões do Conselho Es-

tadual.

A Tabela 5 apresenta a situação atual da implantação dos instrumentos de gestão para o

Estado do Rio de Janeiro.

82

Tabela 5. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Rio de Ja-neiro.


Plano Estadual Não implementado

Plano de Bacias Não implementado Planejamento

Enquadramento Não iniciado (com participação dos Comitês)

Outorga Em implantação sob a responsabilidade da

SERLA Administrativos

Penalidades Não iniciado


Rateio do Custo das

Obras Não iniciado

Econômicos


pios Não iniciado

Fundo Estadual Implantado mas em fase de revisão pelo Con-

selho Estadual Apoio

Sistema de Informações Não iniciado


• A Presidência do Conselho Estadual é eleita dentre os integrantes do Conselho Estadual.

Atualmente essa Presidência é exercida pelo Representante da Associação Brasileira de

Engenharia Sanitária e Ambiental, ABES;

• Explicita a existência de Plano Estadual de Recursos Hídricos, PERHI, Plano de Bacias

Hidrográficas, PBH’S, e do Programa Estadual de Conservação e Revitalização de Re-

cursos Hídricos, PROHIDRO;

• Prevê a instalação de Agências de Água;

• Prevê assento no Conselho Estadual dos Comitês de Bacias Hidrográficas, explicitando

a participação de um representante do Comitê de Integração da Bacia Hidrográfica do

Rio Paraíba do Sul, CEIVAP;

• Prevê como parte integrante dos Planos de Bacia Hidrográfica, os Planos de Manejo de

Usos Múltiplos de Lagoa ou Laguna, PMUL’s, quando da existência dessas;

83

• Em julho de 2002, encontram-se aprovados a criação de 2 (dois) Comitês: o Comitê da

Bacia do rio Guandu (já implementado); Comitê da Bacia do Rio São João (em fase fi-

nal de implantação).

3.2.5. O Estado de São Paulo


Conforme apresentado em BARTH (1991), um marco importante de integração gover-

namental e demais instituições do setor de recursos hídricos, tanto a nível Nacional e mais es-

pecificamente para o Estado de São Paulo, ocorreu com a celebração do Acordo do Ministério

das Minas e Energia e o Governo do Estado, em 1976. Esse acordo objetivou atingir melhores

condições sanitárias nas bacias dos rios Tietê e Cubatão; o desenvolvimento de ações em situ-

ações críticas; adequação de obras de saneamento; abastecimento de água e tratamento e dis-

posição de esgotos. Nesse período, foram criados dois Comitês: o Comitê Especial (com par-

ticipação do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica, DNAEE, Centrais Elétricas

Brasileiras, ELETROBRÁS; e Secretarias de Estado) e um Comitê Executivo (com participa-

ção do Departamento de Águas e Energia Elétrica de São Paulo, DAEE/SP, Companhia de

Saneamento Básico do Estado de São Paulo, Companhia de Saneamento Básico do Estado de

São Paulo, SABESP, Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, CETESB, Com-

panhia Energética de São Paulo, CESP e a Empresa Concessionária de Energia Elétrica Light)

contemplando ainda a criação de sub-comitês técnicos. Durante o período de 1976 a 1983, as

principais decisões no âmbito desses comitês foram: a) reforma da barragem de Guarapiranga,

após a enchente de 1976; b) fixação das regras operativas desse reservatório conciliando o

controle de cheias e o abastecimento de água de Região Metropolitana; c) consolidação das

regras operativas do sistema Tietê - Pinheiros - Billings para o controle de enchentes, dentre

outras.

Em dezembro de 1991 foi promulgada a Lei.7.663, estabelecendo a Política Estadual e o

Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos no Estado, SIGRH, regulamentado

em 1994. A partir da promulgação dessa lei, os Comitês Especiais, incluindo o Comitê do Al-

to Tietê, entram em declínio, sendo extintos definitivamente nesse período.

84

Durante o período de 1983 até a promulgação da Lei Estadual, os seguintes fatos foram

marcantes para a atual evolução da gestão de recursos hídricos no Estado:

• A criação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, CRH e o Comitê Coordenador

do Plano Estadual de Recursos Hídricos, CORHI, pelo Decreto 27.576, de 11 de no-

vembro de 1987, adaptando-os às normas de orientação da Política Estadual de Recur-

sos Hídricos e do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos, SIGRH.

Estes foram instituídos pela Lei 7.663, de 1991, em conformidade com o Decreto

36.787, de 18 de maio de 1993.

• A Lei 6.134, de 02 de junho de 1988, que dispõe sobre a preservação dos depósitos na-

turais de águas subterrâneas do Estado de São Paulo, regulamentada pelo Decreto

32.955, de 7 de fevereiro de 1991.

• A Lei 9.866, de 28 de novembro de 1997, que dispõe sobre diretrizes e normas para pro-

teção e recuperação de mananciais, regulamentada pelo Decreto 43.022, de 7 de abril de

1998.

Em 1993 foi criada a Secretaria de Estado de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras,

que em articulação com o DAEE (responsável pela outorga, exercer as funções de apoio ao

Conselho Estadual e participa no Comitê Coordenador) e a SABESP (com atividades-fim de

planejar, executar e operar sistemas de água potável, esgotos e efluentes industriais), é a atual

responsável pela gestão dos recursos hídricos no Estado.

Ainda em 1993 foi criado e regulamentado o Fundo Estadual de Recursos Hídricos,

FEHIDRO, (Lei 7.663 e Decreto 37.300).

Em termos de Unidades de Planejamento, o Estado de São Paulo foi dividido em 22 U-

nidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, UGRHI’s, segundo a Lei 9.034, de 27 de-

zembro de 1994. Esta mesma lei aprovou o Plano Estadual de Recursos Hídricos. Para a divi-

são das Unidades de Gerenciamento, no primeiro momento foram considerados somente os

parâmetros físicos: divisores hidrográficos, hidrogeologia, clima, solos, aspectos ambientais,

entre outros. Posteriormente, foram utilizados critérios que incluíam também as características

sócio-políticas; desenvolvimento econômico e social, coesão política, áreas e distâncias má-

ximas para facilitar esta coesão e outros aspectos. A bacia do rio Piracicaba, foi a primeira ba-

cia a ser implantada segundo essa nova forma de gestão, considerada piloto para as demais,

dada a sua forte mobilização social.

85

Entre 1993 e 1997 foram criados 20 Comitês, sendo que dois deles atuam em duas uni-

dades hidrográficas de gerenciamento.

Fatos importantes para a criação e consolidação dos Comitês:

• a existência no interior do estado de unidades descentralizadas de entidades estaduais:

DAEE (Diretorias de Bacia, criadas em 1986), CETESB, com gerências regionais, e o

Departamento de Proteção de Recursos Naturais, DPRN, vinculada à Secretaria de Meio

Ambiente, SMA;

• a existência de Consórcios Intermunicipais de Bacias Hidrográficas, com particular im-

portância os das bacias do Capivari e Jundiaí e do Alto Tamanduatei, que tiveram parti-

cipação fundamental na aprovação da lei paulista;

• a eleição de prefeitos municipais para integrarem o Conselho Estadual de Recursos Hí-

dricos, que provocou mobilização e interesse político dos mesmos;

• a destinação de recursos do FEHIDRO para as bacias hidrográficas, com critérios de dis-

tribuição relacionados com a evolução dos Comitês de Bacias;

• a destinação de recursos do FEHIDRO, em até 10%, para assegurar infra-estrutura logís-

tica e apoio técnico aos Comitês (carros, computadores, equipamentos, xerox, serviços,

despesas correntes etc.).

A publicação: Gestão das Águas - 6 Anos de Percurso, editada pelas Secretarias de Es-

tado de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras apresenta uma avaliação

da atuação dos Comitês, a partir de entrevistas dos seus principais participantes: Presidentes,

Vice-presidentes e Secretários Executivos.

Outros instrumentos de gestão que merecem destaque no Estado de São Paulo são: a ou-

torga e a criação das Agências de Bacias.

A outorga de direito de uso dos recursos hídricos, foi regulamentada pelo Decreto

41.258, de 1º de novembro de 1996, e normatizada, pela Portaria DAEE 717, de 12 de dezem-

bro de 1996. Apesar de anteriores à Lei Federal, trazem inovação privilegiando a gestão des-

centralizada e participativa, além da abordagem integrada dos aspectos quantitativos e qualita-

tivos das águas superficiais e subterrâneas. Em janeiro de 1998, a Portaria DAEE, de 1o de 3

de janeiro de 1998, aprovou os procedimentos de normatização e seus anexos que disciplinam

a fiscalização do uso da água, as infrações e as penalidades.

86

No que se refere as Agências de Bacias, a exemplo do que ocorreu com a Lei Federal, a

Lei Estadual 7.663, de 30 de dezembro de 1991, também admite a criação das Agências de

Bacia, cuja criação dependem de lei posterior. O Projeto de Lei sobre Agências de Bacias teve

origem no Comitê da Bacia do rio Piracicaba, sendo específico para essa bacia e adotando pa-

ra a Agência a personalidade jurídica de Fundação de Direito Privado, responsável pela gestão

dos recursos da cobrança, em sub-conta do FEHIDRO, com o apoio de instituição financeira

oficial.

Atualmente já se encontram instaladas as Agências de Bacia dos rios Piracicaba, Capi-

vari e Jundiaí. Ressalta-se ainda a possibilidade de participação da União nas Agências Paulis-

tas.

A Tabela 6 apresenta o estágio atual da implantação dos instrumentos de gestão de re-

cursos hídricos para o Estado.

87

Tabela 6. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado de São Paulo.


Plano Estadual Em implementação o 4o Plano baseado nas 22 U-

nidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos

Plano de Bacias

Em implantação. Verifica-se os planos contratados

por empresas privadas não são assimilados e nem

produzem efeitos práticos, pois não servem para o

gerenciamento, como por exemplo as decisões

sobre outorga, (Lanna et al, 2002)

Planejamento

Enquadramento Não iniciado

Outorga

Em implantação. A legislação prevê que os aspec-

tos quantitativos e qualitativos das águas superfi-

ciais e subterrâneas sejam objeto de análise inte-

grada.

Administrativos



Rateio do Custo das O-

bras Não iniciado Econômicos

Compensação Municípios Não iniciado

Fundo Estadual

Em implantação. Atualmente enfrentado proble-

mas. A destinação dos recursos para os Comitês

prevê que até 10% do valor repassado possa ser

aplicado em infra-estrutura logística e apóio técni-

co. A enorme burocracia do sistema financeiro,

segundo pesquisa da Secretaria de Estado do Meio

Ambiente, dificulta a liberação dos recursos.

Apoio

Sistema de Informações Em implantação – não previsto explicitamente a

legislação.


88

• Prevê que o Conselho Estadual deve ser presidido pelo Secretário de Estado em cujo

âmbito se dá a outorga do direito de uso dos recursos hídricos;

• Criação de um Comitê Coordenador do Plano Estadual em apoio ao Conselho e Comi-

tês, dentro do Sistema de Gerenciamento;

• Prevê a composição dos Comitês de Bacias na seguinte participação: 33,3% Estado,

33,3% Municípios (inclusive, na participação do poder público, estão previstas as Em-

presas de Saneamento e de Energia) e 33,3% Usuários e Sociedade Civil;

• Prevê a criação de Comitês de Bacias e define prazos para a implantação dos demais;

• Destaca aspectos relacionados à capacitação e desenvolvimento tecnológico;

• Ressalta a técnica utilizada para a implantação da cobrança: processo de divulgação do

instrumento, debate como ocorrerá e quais parâmetros a serem aplicados;

• Incentiva a integração dos Municípios, Consórcios e Associações com a Gestão de Re-

cursos Hídricos.

3.2.6. O Estado de Santa Catarina


O Estado de Santa Catarina conta com um arcabouço jurídico e legal bem estruturado,

entretanto com poucos instrumentos implementados. Dispõe de uma estrutura institucional em

operação, constituída pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos e pela Secretaria de De-

senvolvimento Urbano e Meio Ambiente, SDM, órgãos que atuam na definição de políticas e

na gestão e coordenação de atividades. A SDM atua através da Diretoria de Recursos Naturais

e Gestão Ambiental, DIMA e da Gerência de Gestão de Recursos Hídricos, GEHID. A Funda-

ção do Meio Ambiente, responsável pela fiscalização das ações na área ambiental, completa a

estrutura operacional do Estado.

A sua legislação é anterior à legislação federal. O Sistema Estadual de Gerenciamento

de Recursos Hídricos foi aprovado pela Lei 9.022, de 06 de maio de 1993 e a Política Estadual

de Recursos Hídricos foi estabelecida pela Lei 9.748, de 30 de outubro de 1994.

O Conselho Estadual de Recursos Hídricos foi criado pela Lei 6.739, de 16 de dezembro

de 1985. Sofreu duas alterações, sendo a última em janeiro de 1998, objetivando adequá-lo

89

aos fundamentos da Lei 9.433. O Fundo Estadual de Recursos Hídricos, FEHIDRO, encontra-

se em implantação e foi regulamentado pelo Decreto 2.648, de 16 de fevereiro de 1998.

O fato marcante e propulsor da gestão dos recursos hídricos no Estado de Santa Catarina

é a organização associativa dos seus municípios. Atualmente, o Estado conta com 19 associa-

ções de municípios já estabelecidas e em funcionamento.

Os diversos estudos e projetos visando ao controle e à recuperação dos recursos naturais

no Estado representam um aspecto favorável a ser considerado. Merecem destaque, dentre ou-

tros, os seguintes: Projeto de Recuperação, Conservação e Manejo dos Recursos Naturais em

Microbacias Hidrográficas; Projeto de Gerenciamento Costeiro; Projeto Catarinense de De-

senvolvimento Florestal; Programa de Educação Ambiental "Viva a Floresta Viva", Projeto

de Recuperação de Áreas Mineradas do Estado de Santa Catarina e Zoneamento Ecológico-

Econômico e Programa Catarinense de Administração de Bacias Hidrográficas. Neste últi-

mo, estão incluídos, Diagnóstico Geral, o Zoneamento das Disponibilidades Hídricas, o Pla-

no de Aproveitamento Sustentável dos Recursos Hídricos e a Mobilização dos Agentes das

Diversas Bacias Catarinenses.

A Tabela 7 apresenta a situação da implantação dos instrumentos de gestão no Estado.

Tabela 7. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado de Santa Cata-rina.

Implementação dos Instrumentos Gestão

90

Plano Estadual

Não iniciado. Entretanto, a Secretaria de Esta-

do de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambi-

ente, STM, concluiu o Diagnóstico Geral dos

Recursos Hídricos no Estado, DATA.

Plano de Bacias Não iniciado

Planejamento

Enquadramento Não iniciado

Outorga Não iniciado Administrativos

Penalidades Não previsto na legislação


Rateio do Custo das

Obras Não iniciado

Econômicos


pios Não iniciado

Fundo Estadual Em implantação. Apoio

Sistema de Informações Não previsto explicitamente na legislação

Destaques da Legislação

• Prevê a seguinte composição na Constituição dos Comitês: 40% Sociedade Civil, 40%

Usuários e 20% Poder Público;

• Não prevê a criação das Agências de Água;

• Incentiva a integração dos Municípios, Consórcios e Associações com a Gestão de Re-

cursos Hídricos, prevendo ainda que os Consórcios ou Associações possam exercer o

papel de Agências de Águas.

• Não prevê a participação dos Comitês de Bacia no Conselho Estadual.

3.2.7. O Estado do Rio Grande do Sul


91

A história dos recursos hídricos no Estado do Rio Grande do Sul está fortemente associ-

ada ao Comitê da Bacia Hidrográfica do rio dos Sinos, COMITESINOS, o mais antigo do

Brasil, fundado em 17 de março de 1988. Foi instituído em decorrência da organização de ins-

tituições representantes da comunidade da bacia hidrográfica do rio dos Sinos, apoiadas pelos

órgãos técnicos, atuando inicialmente como uma grande Organização Não-Governamental,

ONG. Manteve-se funcionando e em plena evolução com apoio e participação da sociedade

organizada unidos em uma grande preocupação: a degradação da qualidade da água e, em de-

corrência, a sua escassez. Entretanto, apesar dos seus quinze anos de existência está ameaçado

de interromper ou parar definitivamente suas atividades.

A despeito do problemas operacionais, a experiência do Comitê Sinos e do Comitê de

Gravataí, serviram de base para a implantação da legislação de recursos hídricos do Estado,

instituída pelo Sistema Estadual de Recursos Hídricos regulamentado pela Constituição Esta-

dual de dezembro de 1994. Destaca-se nessa legislação, a definição dos Comitês de Bacias

como instrumento institucional para o gerenciamento das águas, ficando o Estado com as fun-

ções de controle e apoio financeiro à estrutura e funcionamento dos futuros Comitês de Baci-

as, função esta oficializada no ano de 1999.

A lei estadual aborda Objetivos, Princípios, Diretrizes, Sistema de Recursos Hídricos,

Plano Estadual de Recursos Hídricos, Planos de Bacia Hidrográfica, Instrumentos de Gestão,

Infrações e Penalidades. O órgão gestor é o Departamento de Recursos Hídricos e Saneamen-

to, vinculado à Secretaria das Obras Públicas e Saneamento, que atua como organismo opera-

tivo do sistema. A Fundação Estadual de Proteção Ambiental, FEPAM, vinculada à Secretaria

de Meio Ambiente, exerce as atribuições correspondentes ao controle ambiental.

O Conselho de Recursos Hídricos foi instituído em 1981, através do Decreto 30.132, de

13 de maio de 1981. Foi reformulado pela Lei 10.350, de 1994, e pelo Decreto 36.055, de 04

de julho de 1995, através de sua Secretaria Executiva e em conjunto com o Departamento de

Recursos Hídricos e Saneamento, tendo desenvolvido as ações necessárias para implementa-

ção do sistema de gestão.

Atualmente, o Estado do Rio Grande do Sul possui instituídos 16 Comitês de Bacias,

obedecendo os seguintes princípios para a gestão das águas de seu domínio (rios interiores e

águas subterrâneas):

92

• gestão das águas através de um Sistema Estadual de Recursos Hídricos (e não através de

um órgão específico e centralizado);

• estabelecimento dos critérios da outorga e tarifação dos recursos hídricos (cobrança pela

retirada e pelo despejo de efluentes);

• reversão, para a respectiva bacia de arrecadação, da receita acima, devendo os recursos

financeiros ser aplicados na própria gestão das águas da bacia.

Dentro dos princípios acima mencionados, merece destaque, o sistema de outorga e tari-

façao que estabelece a aplicação, pioneira, do Princípio: Usuário x Pagador, PUP, e que o

mesmo deve ser aplicado de forma “casada”: ou seja, o produto de sua arrecadação fica na ba-

cia para a sua gestão (financiamento do planejamento e intervenções, sejam estruturais ou

não).

Segundo ZORZI, Presidente do Comitê da Bacia Taquari-Antas, a aplicação do PUP é

hoje matéria corrente, por exemplo, nos países da União Européia. Entretanto, a aplicação

“casada”, acima referida, já é mais restrita, constituindo-se a França no caso mais famoso e de

mais ampla abrangência (todo o território do país). Este processo apresenta vantagens e des-

vantagens. Dentre as desvantagens destaca-se a demora para se obter o resultado final deseja-

do: a criação do comitê, que no caso da bacia do rio Taquari-Antas, foram necessários dois

anos e meio de trabalho voluntário. Como vantagem pode-se citar a participação da sociedade

civil organizada em todas as fases do processo. Segundo a Lei 10.350 de 1994, e seu respecti-

vo Decreto de regulamentação (Decreto 37.034, de 21 de novembro de 1996) o Comitê nasce

e é formatado por vontade da sociedade. É o resultado do nível de consciência e do grau de

articulação dos diferentes segmentos sociais que representam os usuários da água e a popula-

ção em geral. Desta forma, ao ser criado formalmente via decreto e instituído, o Comitê de

Bacias já tem raízes na sociedade.

O Governo do Estado tem procurado assumir efetivamente o domínio sobre as águas

dos rios estaduais, através da implementação do instituto da outorga para o uso da água. Neste

sentido, diversos estudos têm sido elaborados para estimar as disponibilidades hídricas e pro-

jetar as demandas, como trabalho preparatório com vistas à efetiva concessão da outorga, esta

já regulamentada pelo Decreto 37.033, de 21 de novembro de 1996.

Outros pontos a serem destacados na implantação da gestão de recursos hídricos no Es-

tado do Rio Grande do Sul, incluem:

93

• O Comitê do rio dos Sinos, apesar dos seus 15 anos de existência, passou por algumas

dificuldades decorrentes da falta dos repasses do governo. Essa situação foi contornada

no início de março, conforme apresentado por Arno Keiser (Movimento Roessier para

Defesa Ambiental, 2002).

• Embora o território gaúcho tenha sido dividido em três Regiões Hidrográficas, o Estado

possui em cada região seis ou sete Comitês de Bacia; isto implica, evidentemente, em

um grau maior de descentralização;

• O Estado do Rio Grande do Sul optou por não ter uma Agência de Bacia para cada Co-

mitê de Bacia, prevendo-se, apenas três Agências de Bacia (uma para cada região hidro-

gráfica): a da Bacia Hidrográfica do rio Uruguai, a da Bacia Hidrográfica do rio Guaíba

e a das Bacias Hidrográficas das Regiões Litorâneas.

A Tabela 8 apresenta a situação da implantação dos instrumentos de gestão para o Esta-

do.

Destaques da Legislação

• Assegura a participação dos Comitês de Bacia no Conselho Estadual;

• Prevê a seguinte composição na constituição dos Comitês de Bacias: 40% Sociedade

Civil, 40% Usuários e 20% Poder Público;

• Prevê a participação do Poder Legislativo: Deputados no Conselho Estadual e Vereado-

res nos Comitês de Bacias.

Tabela 8. Situação atual da implantação dos Instrumentos de Gestão no Estado do Rio Grande do Sul.

Implementação dos Instrumentos Gestão

94

Plano Estadual Não iniciado

Plano de Bacias Não iniciado Planejamento

Enquadramento Em implantação/não previsto na legislação

Outorga

Em implantação. A Secretaria de Estado do

Meio Ambiente, SEMA, através do Departa-

mento de Recursos Hídricos, RHI, e a Funda-

ção Estadual de Proteção Ambiental, respon-

sável pela integração da gestão e dos proces-

sos de outorga de uso.

Administrativos



Rateio do Custo das

Obras Não iniciado

Econômicos


pios Não iniciado

Fundo Estadual

Em implantação. Atualmente enfrentando pro-

blemas uma vez que não vem conseguindo

repassar regularmente recursos para a manu-

tenção dos Comitês. Este Fundo de Investi-

mento em Recursos Hídricos são subordinados

à Secretaria Estadual do Meio Ambiente, SE-

MA.

Apoio

Sistema de Informações Não previsto na legislação

95

Considerações Quanto a Implantação do Novo Modelo nos Estados Pesquisados

Verificou-se nesse trabalho, conforme apresentado por BARTH, (1999), que a im-

plementação da Política de Recursos Hídricos no País encontra-se permanentemente em evo-

lução, com grande número de atores envolvidos em todo o processo. As análises realizadas

para cada um dos Estados mostram a diversidade de formas de atuação para a implantação

dessa nova política. Algumas questões específicas merecem maiores análises, principalmente

quando observadas no conjunto.

Em um primeiro momento, é importante registrar, uma certa dificuldade em se obter

informações detalhadas, confiáveis e consistentes, nos diferentes Estados, sobre a realidade

dos temas legislativos, institucionais e administrativos da gestão de recursos hídricos. Na

maior parte dos casos as informações são disponibilizadas apenas pelos órgãos de governo,

não sendo apresentadas de forma homogênea, dificultando uma melhor análise comparativa.

Outro ponto importante refere-se às representações dos diversos seguimentos (poder

público, usuários e organizações civis) nos Conselhos Estaduais e Comitês de Bacias, con-

forme apresentados pelas Tabelas 9 e 10, respectivamente.

Os dados referentes à Implementação dos Instrumentos de Gestão quando comparados

aos números de Comitês de Bacias instalados também apresentam grandes variações, con-

forme apresentado pela Tabela 11. Os aspectos legislativos e administrativos sobre recursos

hídricos nos vários Estados pesquisados são apresentados pela Tabela 12.

96

Tabela 9. Representação dos diferentes segmentos (poder público, usuários e organizações civis) nos Conselhos Nacional e Estaduais.

Representação dos Segmentos nos Conselhos Estaduais

Nordeste Sudeste Sul Segmentos

Conselho

Nacional CE (1) PE(1) MG RJ SP(1) SC RG

Governos

Federal 15

(≤50%+1) 1(2) N N 1(6) 2 (1)

Estadual 5 Conse-

lhos 8 (4) (5) 11 (4) (5) 9 8 (5) S 10 8

Municipal N N 7 9 8 S N N

Usuários 6 N 1 9 7 (7) N

10 indi-

cados pe-

lo gover-

no

3

representantes

de Comitês de

Bacias

Organizações

Civis 3 5 (3) (4) 1 9 10

Total de Re-

presentantes 29 14 19 36 32

N - Não possui representação. S - Possui representação

(1) - Presidência Fixa com Secretaria de Estado. (2) - Representante do Departamento de

Obras Contra a Seca, DNOCS. (3) - Sendo um representante da Associação dos Prefeitos do

Estado do Ceará. (4) - Sendo um representante da Assembléia Legislativa. (5) um represen-

tante da Procuradoria Geral do Estado. (6) – Um representante do MMA. (7) - Inclusive,

Companhia Estadual de Águas e Esgotos, CEDAE.

Tabela 10. Representação dos diferentes segmentos (poder público, usuários e organizações civis) nos Comitês de Bacias.

97

Representação dos Segmentos nos Comitês de Bacias

União Nordeste Sudeste Sul Segmentos

CNRH CEIVAP CE PE(1) MG RJ SP SC RG

Governos

Federal N N N N

Estadual ≥ 20%

S 25% 33,3% 20% 20%

Municipal

≤40%

35%

≥ 20% S 25%

30%

33,3% - N

Usuários 40% 40% ≥ 30% S 25% 40% 40% 40%

Organizações

Civis ≥20% 25% ≥ 30% S 25% 30%

33,3% 40% 40%

N - não possui representação, S - Com representação.

(1) A Legislação não fixa número de representantes; a não ser o limite máximo de represen-

tantes para as Organizações Civis como ≥ 33,3%;

Tabela 11. Dados sobre a Implementação dos Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos, Número de Bacias Hidrográficas e de Comitês Instalados.

Implementação dos Instrumentos de Gestão de Recursos Hídricos e nº de Comitês

Item Uni- Nordeste Sudeste Sul

98

ão CE PE MG RJ SP SC(5) RS

Plano / Bacia X X X

Plano Estadu-

al X X X

Enquadra-

mento X X

Outorga X X X X X

Cobrança X X

Sistema de

Informações X(7) X X X

No. de comitês

instalados 6 7 3 14 2 20 (8) 11 16

No. de Bacias

Hidrográficas

(1)

58 (2) 11 29 (8) 11(3) 22(4) 23 23(6)

(1) – Bacias consideradas principais

X – Pode significar em implantação ou

concluído

(2) – 58 Bacias em 12 Regiões Hidrográficas

Enquadramento: com participação dos

comitês

(3) – 07 Macro Regiões Ambientais (MRA), em processo

de alteração

Nº de comitês no Brasil: rios da União -

06

(4) – Unidades Hidrográficas de Gerenciamento de RH -

UERHI

rios Estaduais - 82 (5) – Único Estado com Agência de Bacia instalada (Co-

mitê do Itajaí – Açu)

Total - 88 (6) – Do total 4 Bacias são compartilhadas com a União

(posição do IV fórum CBH-maio/2002) (7) – Unidades de Planejamento de Recursos Hídricos, in-

cluindo a Ilha de Fernando de Noronha.

(8) – 2 Comitês de Bacia atuam em duas Unidade Hidro-

gráfica, respectivamente.

Tabela 12. Aspectos legislativos e administrativos sobre recursos hídricos nos Estados pesqui-sados.

Aspectos Legislativos e Administrativos sobre Recursos Hídricos nos Estados

Nordeste Sudeste Sul Item

CE PE MG RJ SP SC RS

99

Estados com Lei de

Recursos Hídricos e

Conselhos Instalados

X X X X X X X

Lei Única de RH

(Águas Superficiais +

Subterrâneas)

X

Leis Distintas de RH

(Águas Superficiais e

Subterrâneas)

X X X

Secretaria de RH /

Usuários da água (1) X X X

Secretaria de RH /

Recursos Hídricos (2) X

Secretaria de Meio

Ambiente + Planeja-

mento ou Ciência e

Tecnologia (3)

X X X X

RH – Recursos Hídricos

(1) - A Secretaria também tem atribuições com empresa de saneamento e/ou energia

(2) - A Secretaria trata exclusivamente das atribuições relativas a RH

(3) - O assunto RH é tratado pela Secretaria de Meio Ambiente englobando ainda Planejamento ou Ciên-

cia e Tecnologia

3.3.1 Análise dos Resultados

Através dos dados apresentados pode-se observar que os instrumentos de política e ges-

tão não estão sendo implementados de forma adequada conforme previsto na legislação para

que o gerenciamento dos recursos hídricos de fato ocorra com eficácia nas regiões das bacias

hidrográficas.

100

Numa análise mais geral, é possível observar que os Estados do Nordeste apresentam

um maior número de instrumentos de gestão implantados e os Estados da Região Sul encon-

tram-se com um maior número de Comitês de Bacias instalados. A excepcionalidade é cons-

tatada pela situação do Estado de Minas Gerais, pertencente a Região Sudeste, e que apresenta

um grande número de instrumentos em funcionamento, possivelmente em razão de ter conta-

do com recursos do Programa PROÁGUA do Semi-árido. Outra situação atípica, considerado

o contexto nacional, é verificada ao analisar a implementação da política de recursos hídricos

no Estado de São Paulo, que dispõe de um grande número de instrumentos de gestão e Comi-

tês de Bacias instalados. Tal fato pode ser justifica-se em razão da Lei 7.663, que trata do as-

sunto recursos hídricos no âmbito estadual, ter sido aprovada em dezembro de 1991, portanto

há mais de dez anos.

Como observações pontuais específicas para os diversos instrumentos, as considerações

apresentadas a seguir são bastante claras.

• Planos Estaduais - Nos estados pesquisados somente os Estados de São Paulo, Minas

Gerais e Pernambuco possuem seus Planos Estaduais implantados ou em implantação

de novas versões. O Estado de Ceará vêm trabalhando efetivamente nos seus Planos Di-

retores de Bacias Hidrográficas visando obter o Plano Estadual detalhado. Além destes,

no Brasil, existem em implantação os Planos Estaduais da Bahia, Sergipe e Rio Grande

do Norte.

• Planos por Bacias Hidrográficas - Inicialmente é importante observar que nem todos

os Estados possuem explicitados os Planos de Bacias Hidrográficas em suas legisla-

ções. Além disso, numa visão geral, são poucas as bacias que já possuem seus planos

elaborados. Mesmo nos Estado de São Paulo e Minas Gerais onde os Comitês já vêm

sendo instalados há algum tempo, somente um número reduzido de bacias contam com

os planos totalmente desenvolvidos. No Nordeste, a partir do Programa PROÁGUA do

Semi-árido, vários estados foram incentivados a desenvolverem esta atividade, desta-

cando-se aqui o Estado de Pernambuco.

• Enquadramento - Observa-se que o enquadramento não é um instrumento que vem

sendo implantado regularmente. Com uma metodologia específica, que envolve uma

maior participação social através dos comitês, pode-se destacar apenas os processos de

enquadramento de Minas Gerais e o do Comitê do rio dos Sinos no Rio Grande do Sul.

101

• Outorga - Grande parte dos Estados já estão oferecendo outorgas. Entre os Estados

pesquisados apenas Santa Catarina ainda não utiliza este instrumento. Ressalta-se entre-

tanto, que no Rio Grande do Sul esta implementação é dada de forma precária, e que no

Rio de Janeiro esse instrumento não vem conta com ainda com a participação do Con-

selho Estadual. Além disso, e em nenhum Estado os Comitês de Bacias definiram os

critérios específicos por bacia hidrográfica. Outro ponto que merece destaque é fato de

que a outorga é quase sempre estabelecida pela legislação estadual em função do en-

quadramento dos corpos d’água. Entretanto, conforme apresentado anteriormente, na

maior parte dos Estados esse processo ainda não foi iniciado. Finalmente, vale observar

ainda a que nem todos os Estados fixam o mesmo tempo para a concessão da outorga,

como por exemplo, os Estados do Ceará e Rio de Janeiro o período é de 35 (trinta e

cinco) anos quanto que no Estado de Pernambuco esse período é de 20 (vinte) anos.

• Cobrança - Como apresentado, o Estado do Ceará é o mais avançado nessa implanta-

ção. Desde 1997, através de um processo de negociação com os principais usuários,

vem avançando no processo de cobrança pela prestação de serviços de operação da á-

gua bruta nos mananciais e reservatórios. Em 15 de abril de 2002 a Assembléia Legisla-

tiva do Estado de São Paulo iniciou processo de avaliação de cobrança de água captada

em rios de domínio do Estado. Os Estados de Pernambuco e Santa Catarina (Comitê de

Bacia do rio Itajaí-Açú) também possuem estudos consistentes sobre a implementação

desse instrumento. Em âmbito Federal, atendendo os preceitos da Lei 9.433/97 foi a-

provado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, a cobrança pelo uso da

água na Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul (março de 2002).

• Sistemas de Informações - Neste setor os estados do Nordeste foram os que mais a-

vançaram na configuração dos Sistemas de Informações a partir dos trabalhos do Pro-

grama PROÁGUA do Semi-árido. Nessa linha, destaca-se o trabalho desenvolvido pelo

Estado de Pernambuco.

• Fundo de Recursos Hídricos - A formação dos Fundos Estaduais de Recursos Hídri-

cos está diretamente vinculada a cobrança aos usuários dos rios. Os recursos financeiros

serão alocados a partir dos avanços nas negociações. Os repasses dos recursos oriundos

das compensações financeiras do setor hidroelétrico, pelo uso da água para geração de

energia elétrica, e mineral ainda não ocorrem de forma sistemática. Destaca-se o Fundo

de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo, FEHIDRO, e o do Rio Grande do Sul

denominado de Fundo de Investimentos em Recursos Hídricos, FRH. No primeiro se-

102

mestre desse ano, ambos apresentaram dificuldades no repasse regular de recursos para

os Comitês de Bacias. No Estado de Minas Gerais, onde os Comitês de Bacias são mui-

to atuantes e bem articulados, não há qualquer repasse financeiro do Fundo para a ma-

nutenção das suas respectivas Secretarias Executivas. No Estado do Rio de Janeiro

também não há repasse para único Comitê de Bacia instalado, o do rio Guandu. Além

das dificuldades de repasses aos Comitês de Bacias, vale apresentar que um ponto que

pode gerar conflitos é na forma de aplicação desses recursos. Alguns Estados, como por

exemplo Ceará, Pernambuco e Rio de Janeiro, falam em “regiões” e/ou “Bacias Hidro-

gráficas”, não explicitando claramente qual a área de abrangência da “região” conside-

rada. Os Estados de São Paulo e Santa Catarina falam somente em “Bacias Hidrográfi-

cas” não deixando dúvidas quanto ao local de aplicação.

• Outros Instrumentos - O funcionamento dos instrumentos de Compensação aos Mu-

nicípios e Rateio depende diretamente da efetiva aplicação dos demais instrumentos.

Não se dispõe de qualquer informação sobre a implementação de compensações e ra-

teios entre integrantes dos sistemas estaduais analisados.

• Quanto a participação específicas das Associações Técnicas e de Ensino e Pesquisa

- Um ponto interessante observado nesse trabalho refere-se à participação das Associa-

ções Técnicas, notadamente, a Associação Brasileira de Recursos Hídricos, ABRH, a

Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental, ABES e da Associação

Brasileira de Águas Subterrâneas, ABAS. Tais associações têm uma participação bas-

tante ativa junto aos Conselhos Estaduais ou demais órgãos da estrutura geral. Mere-

cem destaque a participação da ABRH junto ao Fundo de Recursos Hídricos do Estado

do Ceará e da atual Presidência do Conselho Estadual de Recursos Hídricos do Rio de

Janeiro, exercida pelo representante da ABES.

A partir desta análise pode-se concluir que os instrumentos de política e gestão não estão

sendo implementados de forma seqüencial e regular conforme esperado pela sociedade. Nesse

sentido, pode-se observar a avaliação apresentada por MOREIRA (2002), com a qual o autor

concorda plenamente: “percebemos que para que ocorra a implementação da Gestão de Re-

cursos Hídricos, tem-se dois pilares a considerar: um é a participação da sociedade, já que a

gestão é basicamente participativa e descentralizada, a sociedade tem que participar e o se-

gundo é a implementação dos instrumentos. Acrescenta-se aí um pano de fundo imprescindí-

vel que é a vontade política que tem que caminhar junto com os dois acima mencionados. I-

103

dentificamos que temos uma parte do país com instrumentos e outra parte com a sociedade

organizada, então concluímos que está faltando para a primeira parte dinheiro e para a se-

gunda parte, a organização social, isto não quer dizer que eles não estejam participando e

sim que estão participando de uma maneira diferente”.

Esta afirmação pode ser constatada pelos dados do mapa apresentado na Figura 16, a

seguir, adicionando a informação de que, em 1997, o Governo Federal criou o PROÁGUA

Semi-árido que de certa forma viabilizou recursos financeiros e equipe técnica para a imple-

mentação dos instrumentos de gestão nos Estados do Nordeste e no de Minas Gerais.

Esta situação também pode ser verificada pela análise dos dados levantados pelo autor e

apresentada na Tabela 11 quando observa-se que os Estados do Nordeste apresentam um

maior número de instrumentos de gestão implantados e os Estados da Região Sul encontram-

se com um maior número de comitês de bacias instalados. A excepcionalidade é constatada

pela situação do Estado de Minas Gerais, pertencente a Região Sudeste, e que apresenta um

grande número de instrumentos em funcionamento, possivelmente em razão de ter contado

com recursos do Programa PROÁGUA – Semi-árido. Outra situação atípica, considerado o

contexto nacional, é verificada ao analisarmos a implementação da política de recursos hídri-

cos no Estado de São Paulo, que dispõe de um grande número de instrumentos de gestão e

comitês criados. Justifica-se em razão da Lei 7663, que trata do assunto recursos hídricos no

âmbito estadual, ter sido aprovada em dezembro de 1991, portanto há mais de dez anos.

Ainda segundo MOREIRA (2002), “temos de pensar em um programa nacional que

apresente diretrizes, que desde o início priorize, principalmente, o funcionamento do órgão

estadual, de maneira sustentável, com possibilidade de continuidade após o fim deste pro-

grama. O que possibilitará um planejamento a longo prazo, um compromisso com a continu-

idade do processo. Planejamento a curto prazo não é suficiente para Gestão de Recursos

Hídricos, pode até ser para resolver problemas pontuais, mas não para gestão sustentável

dos recursos hídricos”.

Instrumentos

104

Figura 16. Situação atual de implementação da Política de Recursos Hídricos no País. (Fonte: MOREIRA, 2002).

Outras observações apresentadas por analistas da área devem ser consideradas:

“Além de questões estritamente técnicas, o planejamento abrange aspectos de

natureza político-institucional uma vez que a administração da água, historica-

mente tida como responsabilidade pública, se respalda em um aparato legal es-

pecializado, constituído por disposições constitucionais aos níveis da União e dos

Estados, e amplo espectro de leis, decretos, portarias, resoluções, instruções nor-

mativas, e regulamentos referentes à política e ao gerenciamento de recursos hí-

dricos, ao sistema ambiental (do qual os recursos hídricos se constituem em sub-

sistema), a outros sistemas usuários dos recursos hídricos.” (SANTOS, 2001).

“Neste momento, mais do que buscar modelos, o importante é realizar o esfor-

ço, consideradas as diferenças regionais no país, de articular-se com a realidade.

Não podemos esquecer que vários desafios simultâneos estão colocados. É neces-

sário não só a articulação de instrumentos mas, além disto, há o desafio de que

as preocupações ambientais em geral e mais especificamente as questões relacio-

nadas à água sejam incorporadas nas dinâmicas sócio-econômicas no país. Por-

tanto, os processos de planejamento devem ser pensados também como momen-

tos de mobilização social e de introdução das questões ambientais na agenda pú-

blica e principalmente nas estratégias de desenvolvimento de outros seto-

res/esferas governamentais e atores sociais”. (SILVA et al, 2000).

Desta forma, pelo resultado da síntese dos dados pesquisados e considerando as diferen-

tes opiniões dos especialistas setor anteriormente apresentadas, o autor se sentiu bastante mo-

Leis

Comitês

105

tivado a procurar as bases de algum método de planejamento que pudesse vir a colaborar com

a implantação da gestão dos recursos hídricos no País. No capítulo a seguir encontra-se o re-

sultado desta pesquisa que ensejou, de forma preliminar, o desenvolvimento da denominada

“MATRIZ LÓGICA” aplicada a um projeto referencial de gestão de uma bacia hidrográfica.

CAPÍTULO 4. BASES DE UM MÉTODO DE PLANEJAMENTO E CONTROLE

PARA A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

4.1. Considerações Gerais

Como apresentado no Capítulo 3, a implementação dos instrumentos da política e gestão

de Recursos Hídricos no Brasil não vem sendo realizada pelos Estados de forma seqüencial e

regular principalmente considerando-se os aspectos relacionados entre os Estados limítrofes e

as ações de âmbito federal. Tal afirmativa também pode ser pode ser observada em LANNA et

al (2002) analisando os aspectos específicos na implantação dos Planos Estaduais e Planos de

Bacias Hidrográficas: “ao tomar iniciativas de elaborar seus Planos Estaduais de Recursos

Hídricos, muitos Estados têm elaborado Planos de Bacias de rios de domínio estadual que

são afluentes de rios de domínio federal. Obviamente, será necessário realizar a

compatibilização entre os planos dessas bacias e os planos mais gerais da bacia hidrográfica

em sua totalidade”.

106

Nesse sentido, a aplicação de ferramentas e metodologias de planejamento, controle e

acompanhamento da implantação da atual política de recursos hídricos no Brasil devem ser

estimuladas objetivando uma melhor orientação e sistematização na implantação desses

instrumentos. Algumas metodologias vêm sendo apresentadas para essa finalidade, podendo

ser citadas como exemplo a publicação apresentada em maio de 2001 pela Secretaria de

Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, SRH/MMA: TOOLBOX – Gestão

Integrada de Recursos Hídricos, desenvolvida no âmbito da Global Water Partnership, GWP;

os artigos Os Novos Instrumentos de Planejamento do Sistema Francês de Gestão de

Recursos Hídricos: I – Apresentação e Análise (HUBERT et al, 2002) e Os Novos

Instrumentos de Planejamento do Sistema Francês de Gestão de Recursos Hídricos: II

Reflexões e Propostas para o Brasil (LANNA et al, 2002).

Alguns aspectos devem entretanto ser observados, conforme apresentado a seguir:

a) o planejamento e implantação dos instrumentos de gestão de recursos hídricos deve ser

feito de longo prazo viabilizando principalmente o compromisso com a continuidade

do processo. Conforme apresentado por MOREIRA (2001) “o planejamento a curto

prazo não é suficiente para a gestão de recursos hídricos, pode até ser para resolver

problemas pontuais, mas não para a gestão sustentável dos recursos hídricos”.

b) o planejamento da gestão dos Recursos Hídricos não deve estar dissociado do

planejamento dos sistemas ambientais dos quais os recursos hídricos é um dos itens

desse sistema mais abrangente;

c) é de fundamental importância o envolvimento dos diversos segmentos: sociedade

civil, setores usuários e órgãos de governo em todas as esferas administrativas.

Somente a partir desse envolvimento será possível a gestão sustentável, integrada,

descentralizada e participativa.

Levando-se em consideração tais premissas, apresenta-se a seguir as bases de uma outra

alternativa de metodologia de planejamento, denominado Método da Matriz Lógica. Essa me-

todologia já é utilizada no Brasil e em outros países com aplicações específicas para o geren-

ciamento de bacias hidrográficas, apresentando-se como uma eficiente alternativa para aplica-

ções ao setor.

107

4.2. Apresentação do Método da Matriz Lógica

A metodologia do Método da Matriz Lógica, é fundamentada nos métodos de

Gerenciamento por Objetos, conhecida originalmente como Logical Framework Approach,

LFA ou LOGFRAME. Foi desenvolvida na década de 70 objetivando a elaboração e avaliação

de projetos com racionalidade sistêmica e consistência lógica. Tem sido apresentada com

diferentes nomenclaturas, como resultado de variantes obtidas de aperfeiçoamento

introduzidas a partir da experiência adquirida com a sua larga aplicação. Entre as suas várias

denominações encontram-se: Quadro Lógico, Marco Lógico, Matriz Lógica, Matriz de

Planejamento de Projetos, entre outras.

A Matriz Lógica surgiu no contexto da cooperação internacional de apoio aos países em

desenvolvimento pela Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional, USAID

(United States Agency for Internantional Development). Atualmente é utilizada por outras

várias Agências Internacionais como o Banco Mundial, o BID, e a Deutsche Gesellschaft für

Tecnische Zusammenarbeit, GTZ, que a incorporou ao seu método ZOPP (iniciais, em

alemão, de Planejamento de Projetos Orientados a Objetos).

O Método da Matriz Lógica foi desenvolvido pela USAID a partir da constatação das di-

ficuldades em acompanhar a efetividade dos projetos de cooperação internacional. Os princi-

pais problemas detectados nesse acompanhamento incluíam:

� Planejamento pouco preciso. Os objetivos, as atividades dos projetos a serem

desenvolvidos e os resultados esperados não eram claramente estabelecidos;

� A responsabilidade gerencial pouco definida;

� As avaliações causavam mais desentendimento do que medidas construtivas para

melhoria dos projetos, decorrente dos problemas acima mencionados.

Segundo ROCHA (1996), a adoção dessa metodologia para acompanhamento de proje-

tos (conferindo-lhe um sentido mais amplo tais como: políticas, planos, programas, projetos

específicos ou atividades) apresenta as seguintes vantagens:

a) criação de um vocabulário comum e internalização de conceitos que facilitam a

comunicação entre os membros de uma equipe;

108

b) utilização como ferramenta de aprendizagem organizacional e de gestão estratégica de

planos, programas e projetos; e

c) exploração de um mesmo objetivo a partir de uma perspectiva complementar às de

outros modelos ou métodos de planejamento, ampliando a visão do projetista pela

inserção de novos detalhes, conferindo-lhe, ao mesmo tempo, maior profundidade na

análise dos fatores que afetam o processo que se deseja projetar.

O ponto inicial para a montagem da Matriz Lógica é a definição clara do projeto a ser

realizado e acompanhado. Aqui devem estar definidos os elementos fundamentais de análise,

incluindo seus objetivos, incluindo o objetivo principal e objetivos “intermediários” os im-

pactos e benefícios que serão obtidos a partir da realização do projeto, os produtos esperados e

as atividades necessárias para a sua realização.

A Matriz Lógica possui como estrutura, uma matriz quatro por quatro, onde nas colunas

apresentam-se as seguintes informações: Objetivo, Indicadores para Avaliação, Medidas de

Verificação e Fatores Externos/Suposições, conforme apresentado pela Figura 17. Um breve

resumo dessas informações é apresentado a seguir.

1. Objetivo do Projeto – deve ser único e expresso de forma clara e precisa,

correspondendo ao propósito mais alto para o qual se pretende contribuir com a

implementação do projeto.

2. Indicadores para avaliação – corresponde à eficácia do projeto para alcançar o

objetivo proposto. É considerado na literatura especializada como um dos itens mais

importantes e difíceis na elaboração do projeto. Trata-se de definir uma forma de

“medição” que corresponde em última análise ao resultado que se espera alcançar ao

final da execução do projeto. Somente a partir de indicadores bem definidos e com

possibilidade de aferição concreta será possível analisar se o objetivo proposto será

alcançado ou mesmo, a partir de alguns resultados, intervir processo no sentido de

aperfeiçoar o seu desempenho. Nesse item é fundamental a identificação das

informações existentes e ou prever os recursos financeiros caso as mesmas não se

encontrem disponíveis.

3. Medidas de Verificação – nesse item definem-se os métodos e os responsáveis para

avaliação e acompanhamento do projeto. Está intimamente ligo aos indicares de

avaliação servindo como fonte de confirmação do objetivo proposto. Deve ser

109

observada ainda a confiabilidade das medidas adotadas bem como a definição das

responsabilidades de aferição.

4. Fatores Externos – são fatores que podem afetar o desempenho de um projeto

(programa ou atividade) e que não fazem parte do espaço de governabilidade do

gestor. Aqui se incluem fatores tais como: ambientais, financeiros, institucionais,

sociais, políticos, climatológicos, etc, que podem colocar em risco o alcance

pretendido pelo objetivo. Por serem fatores cuja ocorrência não poderá ser controla,

sempre que possível a sua probabilidade de ocorrência de ser explicitada na fase de

planejamento do projeto, visando inclusive uma revisão no projeto inicial e

determinação dos possíveis riscos de não se alcançar o objetivo pretendido.

Observação – Dependendo do projeto a ser analisado, pode ser considerado aqui

suposições que possam beneficiar o andamento do projeto.

Nas linhas da matriz encontram-se as informações relacionadas aos impactos esperados,

produtos obtidos e atividades necessárias, resumidamente apresentadas a seguir.

1. Impacto – devem indicar com clareza se os resultados esperados estão sendo obtidos,

e devem ser analisados em termos de quantidade, qualidade e tempo. A relação de

benefício/custo de um projeto deve ser avaliada em termos dos custos necessários para

a sua realização levando-se em consideração os risco (probabilidades) dos fatores

externos;

2. Produtos – refere-se aos produtos ou resultados do projeto que são de

responsabilidade direta do gestor.

3. Atividades – Nesse item são descritas as atividades necessárias a serem realizadas

acompanhadas de uma descrição dos recursos financeiros e orçamentos necessários

para a sua realização.

OBJETIV

O

INDICADORES

PARA AVALIAÇÃO

MEDIDAS

DE

VERIFICAÇÃO

FATORES

EXTERNOS

Impacto

Produtos

Atividades

110

Figura 17. Esquema do Método da Matriz Lógica.

A metodologia da Matriz Lógica possibilita também que o objetivo geral de um projeto

possa ser organizado em uma árvore de resultados intermediários, conforme apresentado pela

Figura 18, ou que a realização de um programa possa ter um conjunto de projetos que com-

partilhem com o mesmo objetivo maior, conforme esquema apresentado pela Figura 19. Mai-

ores detalhes sobre os fundamentos do Método da Matriz Lógica podem ser observados em

ROCHA, (1996).

Figura 18. Resultados intermediários de um projeto.

OBJETIVO

IMPACTO

PRODUTOS

ATIVIDADES

PROGRAMA

OBJETIVOS IMPAC-

TOS

111

Figura 19. Programa: conjunto de projetos que compartilham o mesmo objetivo maior (Plano, Programa, Política etc.)

4.3. Algumas Aplicações

Na literatura especializada é possível observar uma grande quantidade de aplicações da

Matriz Lógica com uma enorme variedade de área temáticas. No caso brasileiro, podem ser

citados como exemplos: Projeto da Rodovia Rio Branco-Porto Velho (BR-066) financiada

com recursos do BID; Introdução e Aplicações do Método da Matriz Lógica para a Elaboração

de Projetos de C&T (ROCHA, 1996). No caso específico do gerenciamento de recursos

hídricos a sua aplicação maior vem sendo realizada fora do Brasil. Uma única aplicação

apresentando alguns resultados pode ser observada no acompanhamento do Programa

PROSANEAR, detalhado resumidamente a seguir.

Concepção do Programa PROSANEAR

O PROSANEAR é um Programa de Saneamento Básico direcionado para populações

de baixa renda que vivem em comunidades, usualmente situadas em locais da periferia de

grandes cidades, em verdadeiros bolsões de miséria, sem os serviços públicos básicos, desas-

sistidas pelo Poder Público constituído, em péssimas condições de higiene e saúde, marginali-

zadas da sociedade formal, embora muito próximas no que concerne à localização de suas mo-

radias.

Foi um Programa concebido no BNH, por volta de 1985, tendo contato com o apoio

decisivo do BIRD, quer sob os aspectos institucionais, quer financeiros.

PROJETO PROJETO PROJETO PROJETO RESULTADOS

OU PRODU-

TOS

112

A partir de 1987, foram iniciadas, efetivamente, as etapas que integram a fase de nego-

ciação entre a Caixa Econômica Federal, CEF, e o BIRD, supervisionadas pelo Ministério da

Ação Social.

O Programa, em sua concepção original, previa intervenções de Saneamento Básico,

ou seja, construção de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, além de

contenção de encostas, de drenagem e de afastamento do lixo.

Em maio de 1988 após as etapas de identificação, pré-avaliação e avaliação, foi reali-

zada a etapa de negociação final que antecede a assinatura do Acordo de Empréstimo – (“Lo-

an Agreement”) – composto de duas partes (“Project Agreemente”):

Parte A: PROSANEAR – Programa de Saneamento para População de Baixa Renda;

Parte B: Ampliação e Melhoria do Sistema de Abastecimento de Água para a cidade de

Campinas em São Paulo.

O PROSANEAR foi dimensionado para um valor de investimento de U$ 100 milhões

(Cem milhões de dólares), sendo que o BIRD participaria com 50%, a CEF com 25% e a Con-

trapartida local com os restantes 25%.

Como o valor do investimento de U$ 100 milhões não constituía um montante repre-

sentativo para solucionar o universo de problemas a que se destinava, a CEF e o BIRD o qua-

lificaram como um Programa Piloto, sobretudo, porque se tratava de uma intervenção, quase

inédita, em seus aspectos operacionais sem qualquer retrospecto indicativo de como deveria

ser o comportamento das Entidades que iriam participar de sua execução.

O PROSANEAR foi, desde logo, considerado pelos representantes do BIRD como o

Programa (Projeto no glossário do BIRD) de maior alcance social do qual esta Entidade de

Crédito Internacional de Fomento participava naquela ocasião.

A finalidade maior do BIRD era a de observar a sua evolução no Brasil, procedendo-se

aos ajustes necessários, em termo práticos e executivos, devido alto grau de imprevisibilidade

que, certamente, apresentaria no transcurso desta execução, permitindo, desta forma, que so-

luções viessem a ser adotadas para formular o perfil definitivo do Projeto e, com as devidas

adaptações, levá-lo para outros países participantes do seu Condomínio, notadamente, na Á-

frica e América Latina.

Desde que o Projeto Piloto do PROSANEAR, ao final de sua execução, se mostrasse

exeqüível, seria destinado ao Brasil recursos de maior porte, para enfrentar as necessidades e

para o desenvolvimento e implementação de um Programa de abrangência nacional, que se

convencionou chamar de PROSANEAR II.

113

1. Objetivando o acompanhamento da implantação dos projetos previstos dentro

do Programa PROSANEAR, foi montada uma Matriz Lógica, conforme pode ser observado

pelo Quadro 7 a seguir.

114

Quadro 7. Aplicação da Matriz Lógica – Programa PROSANEAR. (Fonte: Lima, 2002)

Matriz Lógica do Programa PROSANEAR

Objetivos Indicadores para avaliação Medidas de Verificação Fatores Externos/Suposições/

Pressupostos

Melhorar a qualidade de

vida a população de baixa

renda do Rio de Janeiro,

aumentando a viabilidade e

amplitude dos serviços

urbanos e sociais em favelas e

loteamentos irregulares.

Grau de satisfação da população de

assentamento de baixa renda com:

� Alterações espaciais/ambientais resultantes

do projeto;

� Redução da incidência de doenças

características das precárias condições

sanitárias;

� Redução do número de casos de diarréias

em crianças

� Pesquisa de Opinião

Públicas;

� Pesquisa sobre Educação

Sanitária;

� Dados do Senso

Demográficos de 2000

� Crescimento Economicamente Sustentável

� Participação da Comunidade na avaliação da

melhoria das condições de vida

� Controle Urbano e Ambiental adequados

para garantir a adequada densidade

populacional.

Impacto

� Melhorar e expandir a

amplitude do saneamento

básico e outros componentes

essenciais de infraestrutura

urbana;

� Facilitar o acesso,

terminando com os

reassentamentos;

Infraestrutura e Serviços Urbanos

� 100% dos moradores com acesso aos

serviços de abastecimento de água, esgotos

e coleta de lixo;

� 70% dos moradores com acesso ao interior

dos assentamentos melhorado;

� Risco de acidentes geológicos eliminados

Serviços Sociais

� Companhia de Água e

Esgotos do Estado do Rio de

Janeiro, CEDAE;

� Relatórios de

Acompanhamento Anuais;

� Registros da GEO-Rio,

� Registros de queixas à

Companhia de Limpeza

� Esforço de acordo com a CEADE relativo à

Operação e Manutenção dos Sistemas de

Água e Esgotos;

� Melhoria nas condições de trabalho dos

servidores civis;

� Implementação de políticas para inibir ou

eliminar o impacto do tráfico de drogas em

assentamento de baixa renda;

115

� Ampliar a cobertura dos

serviços voltados para o

atendimento infantil;

� Melhorar a conscientização

sanitária e ambiental, através

de educação comunitária

adequada.

� 50% de aumento do número de crianças

atendidas diariamente cons centros de

saúde;

� 85% de redução total na incidência de

vetores de doenças natais e hídricas na

população infantil;

� 90% das crianças, em termos de cuidados

infantis, é adequado; 75% destas crianças

apresentam indicadores de um adequado

desenvolvimento psico-motor e emocional.

Urbana Municipal;

� Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Urbano

Social;


Saúde;

� Pesquisas sobre Educação

Sanitária


Habitação, Registros sobre

problemas de titularidade.

� Compatibilidade política entre os Governos

Estadual, Municipal e Assembléia

Legislativa

Produtos

� Infraestrutura e Equipamentos Comunitários implantados e funcionando;

� Fortalecimento institucional e treinamento implementados;

� Sistema de Monitoramento e Avaliação implementado.

Infraestrutura e Serviços Urbanos

� 100% dos lares em cada Comunidade estão conectados a Sistemas Públicos de Água e Esgoto;

� Serviços de coleta de lixo implementados em 100% dos assentamentos, eliminação do lixo não recolhido;

� 90% das ruas e caminhos das Comunidades estão pavimentadas;

� 100% das ruas e 60% dos caminhos nas favelas possuem iluminação

Secretaria Municipal de Habitação

� Relatórios Anuais de Monitoramento e Acompanhamento;

� Relatório administrativos dos Projetos aprovados em fase de implementação;

� Registros da COMLURB sobre queixas dos moradores.

Secretaria Municipal de De-

� Estabilidade financeira a nível municipal e regularização do fluxo de recursos financeiros no âmbito do Programa;

� Alto nível de envolvimento da Comunidade na definição e execução do programa e nos equipamentos para manutenção;

� Padrões efetivos e instrumentos para urbanização e controle;

� Cooperação entre os diferentes níveis dos governos municipal e estadual na Coordenação do projeto, propriedade e

116

pública;

� todas as favelas possuem pelo menos uma área para esporte implementada;

� Riscos geológicos eliminados em 100% das Favelas.

Serviços Sociais

� 100% das favelas possuem, pelo menos, um centro de atendimento diário;

� 100% dos centros de atendimento diário promovem um adequado desenvolvimento nutricional e psico-motor para crianças;

� 100% dos moradores receberam educação sanitária e ambiental.

Aspectos Legais

� 50% de aumento no número de regularização fundiária das propriedades;

� 50% de aumento no recolhimento de taxas sobre a propriedade.

senvolvimento Social

� Registros de inscrições

� SISVAN (em parceria com a Secretaria Municipal de Saúde);

� Pesquisas de Opinião Pública;

� Registros administrativos de problemas de titularidade.

Secretaria e Serviços Urba-nos

� 100% dos lares em cada Comunidade estão conectados a Sistemas Públicos de Água e Esgoto;

� Serviços de coleta de lixo implementados em 100% dos assentamentos, eliminação do lixo não recolhido.

dos terrenos e outros assuntos;

� Elaboração de legislação complementar, relativa aos artigos nos. 155 e 162 da Constituição. Aprovação de nova lei para loteamentos.

Atividades

117

4.4. Bases para o Método da Matriz Lógica Aplicada ao Setor

A seguir é apresentada, no Quadro 8, a Matriz Lógica desenvolvida nesse trabalho,

como modelo referencial de aplicação para a elaboração do “planejamento e

acompanhamento da execução de um projeto de gestão de uma bacia hidrográfica”.

No desenvolvimento desta matriz foi considerado que a boa técnica de elaboração de

projetos não se resume à definição de objetivos e de ações a serem realizadas, ou ainda, à or-

ganização dos meios para viabilizá-los, mas envolve a exploração das oportunidades favorá-

veis à sua execução e das relações de interdependência das variáveis que podem afetar o seu

desempenho. Deve-se buscar também a neutralização das ameaças ao seu bom desempenho,

além de se exercitar o cotejo das soluções propostas com possíveis alternativas.

Além disso, qualquer projeto deve servir a um cliente ou a um conjunto de beneficiários

cujos interesses precisam ser equacionados.

118

Quadro 8. Instrumento de Planejamento e Acompanhamento de um Plano Estadual de Recursos Hídricos. MODELO REFERENCIAL

MATRIZ LÓGICA

LÓGICA DA INTERVENÇÃO INDICADORES

COMPROVÁVEIS FONTES DE COMPROVAÇÃO SUPOSIÇÕES IMPORTANTES

A- OBJETIVO SUPERIOR

A.1. Promover a gestão sustentá-

vel dos recursos hídricos de

um determinado Estado (in-

cluindo águas superficiais e

subterrâneas).

• Melhora da qualidade de vida dos habitantes da bacia, após o período de 5 anos de iniciado o projeto;

• Melhoria da qualidade ambien-tal dos recursos hídricos do Es-tado.

• IBGE: Indicadores Sócio-econômicos;

•

• O governo do Estado prioriza a implantação do Plano de Estadual de Recursos Hídricos; (aspectos legislativos, institucionais e opera-cionais).

• Não há instabilidade na participação dos seg-mentos representados nos Comitês da Bacia (governo, usuários e organizações civis);

• Não há superposição de ações entre as Institui-ções participantes do Setor.

B- IMPACTO

B.1. Oferta da quali-

dade e quantidade de

água aumentada no

Estado.

• Redução em % de contamina-ção biológica, química e física dos corpos hídricos da bacia;

• Aumento % da oferta de Recur-sos Hídricos; (em relação à si-tuação diagnosticada antes do início do Plano).

• Monitoramento local a ser realizado por um órgão ambiental.

• Não ocorre nenhum acidente ecológico de proporções tais que os níveis de oferta e de contaminação sejam afetados.

C - RESULTADOS ( POLÍTICA DE RECURSOS HÍDRICOS /Lei 9433/97)

C.1 Planos de recursos hídricos de

todas as bacias Estaduais elabo-

• Cronograma físico de elaboração do plano atendido integralmente.

• Consulta a instituição responsá-vel pela contratação do plano (ex.: Agência de Águas).

• Não há indefinição institucional que venha a afetar a elaboração do plano (ex.: super-posição de planos).

119

rados.

C.2. Enquadramento dos corpos de

água em classes, segundo os u-

sos preponderantes da água,

realizado.

• Número de corpos hídricos enquadrados. • Consulta ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos e ao CO-NAMA. No caso de bacias esta-duais consultar órgão asseme-lhado além do próprio comitê.

• Há consenso entre os usuários dos corpos hídricos quanto à classificação de usos preponderantes, que poderiam afetar o en-quadramento.

C.3. Outorga dos direitos de uso de

recursos hídricos processada.

• Número de autorizações, concessões ou permissões de direitos de uso dos recursos hídricos liberadas.

• Consulta ao banco de dados do órgão responsável pela outorga.

• Limite da disponibilidade hídrica atingido podendo afetar a liberação de novas outor-gas.

C.4. Cobrança pelo uso de recursos

hídricos efetuada.

• Aumento % do número de guias de cobran-ça emitidas.

• Indicadores sobre a emissão de cobranças a serem emitidos na Agência de Águas da Bacia.

• Não há circunstância econômica que pode-ria provocar inadimplência de pagamentos.

C.5. Sistema de Informação sobre

recursos hídricos disponibiliza-

do.

• Aumento da divulgação da base de dados relativa aos recursos hídricos da bacia hi-drográfica.

• Indicadores sobre a veiculação de informações na mídia local.

• Pesquisa de dados nas próprias instituições relacionadas ao setor de recursos hídricos.

• Os envolvidos no processo estão dispostos a compartilhar e a colaborar para a manu-tenção do sistema de informação garantin-do o nível de consistência de dados.

• As informações disponibilizadas são equi-libradas e precisas garantindo a confiabili-dade da base de dados.

D-ATIVIDADES PRINCIPAIS POR RESULTADO PRAZOS

CUSTOS

D.1- PLANO DE RECURSOS HÍDRICOS (Adaptado do TOOLBOX; 2002)

• Realizar o levantamento físico da bacia;

• Efetuar o inventário do uso do solo;

• Verificar a disponibilidade e demanda atual da água;

• Realizar o inventário das fontes de poluição;

• Detectar as necessidades aquáticas e terrestres do ecossistema;

120

• Verificar se há vulnerabilidade a enchentes ou eventos meteorológicos extremos,

• Identificar os usuários;

• Prever as implicações de mudança de uso do solo;

• Identificar as questões prioritárias (questões de impacto ou questões de exigências do usuários);

• Descrever os objetivos a curto e longo prazo para a bacia hidrográfica;

• Levantar os cenários de desenvolvimento relacionados à água, as demandas futuras de água;

• Realizar a alocação de água e objetivos de qualidade da água;

• Programar estratégias, medidas e plano de ação para atingir objetivos;

• Captar financiamento do uso e gestão da água;

• Realizar a responsabilidade e cronograma de implementação;

• Projetar os mecanismos de monitoramento e atualização.

D.2- ENQUADRAMENTO DOS CORPOS D’ÁGUA

• Caracterizar a bacia hidrográfica;

• Caracterizar o meio físico;

• Caracterizar o meio biótico;

• Caracterizar o meio sócio-econômico;

• Estudar e caracterizar os recursos hídricos;

• Caracterizar os usos dos solos;

• Estudar e caracterizar os problemas ambientais que tenham repercussões sobre os recursos hídricos;

• Levantar os aspectos legais e institucionais relacionados com os recursos hídricos;

• Realizar medidas de proteção ao meio ambiente que tenham repercussões sobre os recursos hídricos

121

• Analisar a situação dos enquadramentos institucionalizados;

• Especificar as obras para controle dos recursos hídricos da bacia;

• Elaborar os mapas e georreferenciamento das informações coletadas e produzidas nos estudos para enquadramento;

• Realizar medidas para implementação e efetivação do enquadramento.

D.3- OUTORGA DOS DIREITOS DE USO DE RECURSOS HÍDRICOS (Adaptado da Deliberação CEIVAP Nº08/2001)

• Realizar a resolução de outorga;

• Elaborar o sistema de cadastro e outorga;

• Realizar a convocatória pública;

• Realizar campanha de mídia;

• Apoiar os usuários;

• Integrar com os Estados;

• Definir os usos de recursos hídricos insignificantes;

• Elaborar o manual de procedimentos;

D.4- COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS (Referência: Adaptado da Palestra SRH, Beate Frank - Apostila do Comitê do Itajaí – SC)

• Elaborar o cronograma de implantação da cobrança;

• Elaborar o cadastro de usuários da água da bacia;

• Elaborar o modelo de cobrança;

• Realizar reuniões com todos os setores usuários para apresentação e discutir o modelo;

122

• Elaborar a minuta de política de cobrança;

• Coletar os dados dos diversos setores usuários e revisar do modelo;

D.5- SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE RECURSOS HÍDRICOS (Referência: Art.25 Lei 9433/97)

• Reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos;

• Atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos;

• Fornecer subsídios para a elaboração do Plano de Recursos Hídricos.

123

5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Além das conclusões e recomendações apresentadas nesta Dissertação, após tantas leituras,

conversas, pesquisas, visitas, participações em eventos técnicos e colegiados e muitas interpreta-

ções sobre a Gestão de Recursos Hídricos no Brasil, o autor, preliminarmente, considera importan-

te apresentar algumas colocações observadas durante os estudos:

a) Sobre as responsabilidades dos Comitês de Bacia:

“É possível afirmar que, segundo a legislação, tanto os Comitês de Bacia de rios de domí-

nio da União, quanto os de domínio dos Estados, são responsáveis pela definição dos objetivos de

qualidade (o rio que queremos) e pela decisão quanto às alternativas e condições de cumprimento

desses objetivos associada à aprovação dos valores das contribuições financeiras a serem pagas

pelos usuários da água, conforme os planos de bacia hidrográfica (ou o rio que podemos)” (PA-

IM, 2001)

b) Quanto a Política da Cobrança sugerida pelo Comitê Itajaí-Açú / Santa Catarina:

• o modelo de cobrança define quanto custa a água e está sujeito à revisão técnica.

• a política de cobrança define quanto se pagará pelo uso da água.

c) Com relação aos aspectos sobre Ocupação do Solo:

“É digno de nota o rebatimento indireto de instrumentos da Política de Recursos Hídricos

no ordenamento do solo, o que suscita uma questão de divisão de competências de caráter consti-

tucional, pois o ordenamento do solo é competência municipal. È necessária a cooperação e a

colaboração, pois o Município deverá, necessariamente, na formulação de suas leis sobre ocu-

pação do solo, organizar-se de acordo com as decisões do Comitê de Bacia Hidrográfica, do

qual faz o mesmo parte integrante e que representa um interesse geral, o qual prevalece, inclusive,

predominantemente, sobre o local (GRANZIERA, 2002).

124

“Desta forma procura-se enfatizar a realidade, de que, na prática, a implantação que se espera

do modelo proposto pela Lei das Águas, Lei 9433/97, depende fundamentalmente do funcionamen-

to e atuação dos Comitês de Bacias onde estas questões, dentre outras, deverão ser analisadas e de-

liberadas pela sociedade”.

d) Ainda segundo PAIM et al (2001), sobre a representação dos segmentos nos Comitês:

“Guardadas as peculiaridades de cada um, todos os novos sistemas de gerenciamento dos

recursos hídricos, inclusive a própria lei federal, estão baseados em diretrizes adaptadas às novas

exigências da realidade social e política da população brasileira, tais como, descentralização má-

xima do processo de planejamento e decisão, representatividade, negociação política e decisão

coletiva – sociedade e governo. É o início da mudança!” Dentre os modernos instrumentos dispo-

níveis para a gestão ambiental, contidos nos sistemas de recursos hídricos, destaca-se a instigante

e provocadora figura do Comitê de Gerenciamento de Bacia Hidrográfica como base política

dos sistemas de gestão e como forma institucional acabada de participação, negociada e decisão

quanto á administração coletiva do uso de um bem público. Conforme poder-se-á observar os co-

mitês, órgãos colegiados compostos fundamentalmente por usuários da água e representantes das

comunidades das bacias, embora aparentem possuir competências semelhantes, apresentam con-

dições reais de atuação bastante diferenciadas em razão da variação percentual de representação

dos segmentos, conforme preconizado em cada uma das legislações estaduais. (PAIM, 2001).

e) Comentando o Modelo de Gestão de Recursos Hídricos:

“O Modelo de Gestão de Recursos Hídricos instituído na Lei 9433/97 e complementado

pela Lei 9984 é, sem sombra de duvida, moderno e desafiador. Moderno porque um novo ordena-

mento para a gestão dos recursos hídricos consubstanciado no que há de mais avançado na admi-

nistração publica, que é o fortalecimento das relações entre o poder público e a sociedade civil

(BÓSON, 2002).

f) Uma Visão Organizacional e Social Futura:

125

James Collins, co-autor do livro Feitas para Durar, em artigo especialmente escrito para a

revista Exame, em 2 de julho de 1997, intitulado A lâmpada que Ilumina de Verdade, sustenta a

idéia de que “as invenções mais importantes não ocorrem no campo da tecnologia mas no terreno

das inovações sociais”. Após realizar análise comparativa entre as grandes invenções técnicas

tais como: o telégrafo, trem, automóvel e computador pessoal; e as transformações ou “inovações

sociais” tais como: eleições livres, o governo representativo, a propriedade privada, o dinheiro

como mecanismo de troca e os sistemas modernos de ensino, conclui: “Mas as inovações técnicas,

por si sós, nunca resolvem problemas da sociedade. Apenas as inovações sociais, com o apoio das

inovações técnicas, podem gerar soluções duradouras para os problemas sociais de solução mais

difícil. Pois, no próximo século assim como nos séculos passados, será igualmente certo que os

verdadeiros visionários não serão os técnicos, mas os visionários organizacionais e sociais que

redefinem a maneira como as pessoas se organizam para gerar produtividade humana, realiza-

ções e inovações.

Diante disso a instituição dos Comitês de Bacias Hidrográficas e das Agências de Água e

ainda dos Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos apresentam uma visão organiza-

cional e social futura, com possibilidade de gerar uma inovação na solução dos graves problemas

ambientais que se apresentam”, (BÓSON, 2001).

g) A Gestão como parte de um Processo Evolutivo:

Uma outra visão bastante realística sobre a fase de implantação do processo de gestão, é

dada por Jerson KELMAN, atual Presidente da Agência Nacional de Águas, ANA.

“A articulação entre a União e os Estados, de que trata o Art, 4º da Lei 9433/97, necessita

ainda de algum trabalho de carpintaria jurídica para tomar forma definitiva. Isto não quer dizer

que a implementação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos deva ficar pa-

ralisada, a espera da finalização deste trabalho. Ao contrário, devemos ter a coragem de imple-

mentar o Sistema, ainda que imperfeito. Mesmo porque a percepção das imperfeições se dará mais

pela aplicação prática da gestão do que pela discussão, no abstrato, de sua concepção. Devemos

ter a coragem de poder errar, para aprender com os erros”.

126

h) Sobre o confronto de posições tradicionalistas com as idéias inovadoras:

Neste capítulo não poderia deixar ainda de registrar uma das maiores preocupações de Flavio

Terra BARTH sobre o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos em implantação:

“Dessa forma, ocorreu em São Paulo fato que tem sido comum, tanto no âmbito federal co-

mo em outros estados: soluções inovadoras encontram dificuldades de serem compreendidas e a-

ceitas pelos órgãos jurídicos, muitas vezes em razão de impedimentos legais existentes, mas tam-

bém por tradicionalismo e conservadorismo. Constata-se que as posições conservadoras, mais ar-

raigadas no meio jurídico, também são encontradas nos órgãos de gestão econômica e financeira e

mesmo em instâncias técnicas. Embora se procure demonstrar que a Agência não assumirá funções

ou atribuições até agora exercidas por órgãos e entidades públicos, ela encontra restrições muito

fortes porque ocupará espaço importante e fará gestão de vultosos recursos financeiros. Observe-

se que as pessoas que são contra a Agência, em grande maioria, são também contra o Sistema de

Gerenciamento, preferindo a concepção de órgão gestor público e processo decisório restrito ao

setor público”.

Concluindo, apresenta-se os resultados finais da avaliação do autor sobre as principais e

relevantes questões políticas e institucionais a respeito da Implantação da Gestão de Recursos

Hídricos no País:

� Considerando-se o período de vigência da Lei 9.433/97, Lei das Águas e, ainda, seu caráter i-

novador e complexo, pode-se concluir que é curto o espaço de tempo para que se alcance resul-

tados significativos a nível nacional. É inegável que vários Estados já vêm desenvolvendo ex-

periências exitosas ao aplicar este modelo. Pode-se citar, dentre várias, o funcionamento das

Associações dos Usuários de Águas no Rio Grande do Norte, a Alocação de Água Negociada

no Ceará e, mais recentemente, a aprovação da cobrança pelo uso da água no Rio Paraíba do

Sul. A participação do governo federal poderia ser importante, na medida que desenvolvesse

ações expressivas de apoio aos Estados na implantação da Lei.

� Para que este processo de implantação dos dispositivos da lei se dê de forma mais rápida, como

é desejado por todos aqueles que acreditam no modelo, é necessário, na prática, maior demons-

127

tração de vontade política por parte dos governantes locais que proporcione transformações tais

como eficiência no apoio administrativo e financeiro para o funcionamento dos conselhos esta-

duais e comitês de bacias e assessoria técnica para a elaboração ou atualização dos planos esta-

duais de recursos hídricos.

� Considerando-se que o modelo pela Lei das Águas apóia-se fundamentalmente na mobilização

de vários setores da sociedade, parece relevante que se promova uma ampla campanha de es-

clarecimentos, de aspectos relevantes desta legislação. A observação (sem características de

pesquisa) de alguns periódicos de importância nacional, sugere que a abordagem do tema não

vem merecendo a relevância que, de fato, é necessária. Todavia, haveria que se pesquisar mais

profundamente a questão, o que pode ser considerado como sugestão de aprofundamento desta

tese. Entende-se que a partir da do alargamento participativo da base social, o processo avança-

rá com perspectivas concretas de se consolidar definitivamente em toda extensão do território

nacional. Para tanto será necessário, também, o surgimento e capacitação de novos multiplica-

dores sociais, que atuando de forma equilibrada e integradora entre os campos legal, técnico e

político, possam aproveitar o momento de mobilização e ações já iniciadas. Da mesma forma,

os políticos tradicionais precisarão perceber o papel desses novos atores. A Lei 9.433/97 é a-

vançada e importante para contribuir com a ordenação territorial do país, mas implica em mu-

danças importantes na postura dos administradores públicos e usuários dos recursos hídricos, já

que requer receptividade ao processo de constituição de parcerias.

� Por fim, acredita-se que o grande desafio para a população é incentivar o trabalho destas lide-

ranças, que devem adotar ações entre o nível moderado e o de vanguarda, envolvendo a socie-

dade no compromisso da preservação e conservação dos nossos corpos hídricos. No somatório

desses esforços, ganhará a sociedade não só por avançar na direção do convívio democrático,

mas também pela efetividade já percebida do novo modelo que, conforme preconizado na sua

fundamentação, requer para o seu sucesso, um ambiente de “GESTÃO PARTICIPATIVA,

DESCENTRALIZADA E INTEGRADA”.

Espera-se que este trabalho acadêmico possa oferecer uma real colaboração para o melhor

entendimento das questões dos recursos hídricos no país ao apresentar dados atualizados

e organizados segundo os instrumentos da legislação vigente.

128

Além disso as análises realizadas sobre a implantação da Lei 9433/97, com ênfase sobre os

aspectos políticos e institucionais, poderão servir de bases para reflexões mais profundas sobre as

formas de se incentivar uma participação mais efetiva da sociedade no processo de formação e fun-

cionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas.

Por último o autor acredita que o desenvolvimento de uma pesquisa mais detalhada sobre a

aplicação ao Setor da Metodologia de Planejamento e Controle, denominada Matriz Lógica, apre-

sentada na Dissertação, possa efetivamente trazer uma consistente contribuição para quem se dedi-

ca à implantação de empreendimentos na Área dos Recursos Hídricos em nosso país.

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