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BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009-1-PL1-LEO05-05016
PROJETOS DE CONSTRUÇÃO
EM REGIME DE PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA
José Cardoso Teixeira
Arnab Mukherjee
Gavin Maxwell-Hart
Saleem Akram
Piotr R. Nowak
Paweł O. Nowak
Ascot, Guimarães 2011
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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Este manual faz parte da “Biblioteca de Gestão da Construção” – um conjunto de
livros em temas da vasta área de gestão na construção. Os livros foram criados no
âmbito do projeto Leonardo da Vinci (LdV) Nº.: 2009-1-PL1-LEO05-05016,
intitulado:
”COMMON LEARNING OUTCOMES FOR EUROPEAN MANAGERS IN
CONSTRUCTION II” (CLOEMC II) (“RESULTADOS COMUNS DE
APRENDIZAGEM PARA GESTORES DA CONSTRUÇÃO EUROPEUS”).
Promotor do projeto:
Universidade de Tecnologia de Varsóvia (UTV)
Parceiros no projeto:
Association d'Experts Européens du Bâtiment et de la Construction (AEEBC)
Technische Universität Darmstadt (DARM)
Universidade do Minho (UMINHO)
Chartered Institute of Building (CIOB)
Polish British Construction Partnership (PBCP)
Os seis manuais M8 a M13 complementam a “Biblioteca de Gestão da
Construção” iniciada com o projeto CLOEMC I. Os conhecimentos cobertos
pelos manuais constituirão a base de avaliação das qualificações de gestão dos
engenheiros pela AEEBC tendo em vista a emissão do cartão profissional de
engenheiro europeu – EngCard.
Os seguintes manuais fazem parte do projeto CLOEMC II. Uma estimativa de
horas didáticas necessárias para ministrar os conteúdos de cada manual é dada
entre parêntesis:
M8: Gestão de Risco (130)
M9: Gestão do Processo – Construção lean (90)
M10: Métodos Informáticos na Construção (80)
M11: PPP na Construção (80)
M12: Gestão do Valor na Construção (130)
M13: Projetos de Construção – Boas Práticas (80)
Os manuais criados para a biblioteca encontram-se disponíveis em quatro línguas:
inglês, alemão, polaco e português. Os manuais podem ser usados como materiais
didáticos para os alunos de cursos de pós-graduação e estudos curriculares em
todas as quatro línguas.
Os licenciados dos cursos receberão um certificado que é reconhecido por todas
as organizações-membro da AEEBC, que conjuga gestores da construção de uma
dúzia de países europeus.
Mais informação acerca do projeto LdV: www.leonardo.il.pw.edu.pl
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ÍNDICE
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO ............................................................................................... ..5
CAPÍTULO 2
O CONCEITO DE PPP .................................................................................. 11 2.1 O CONCEITO ................................................................................. 11
2.1.1 A PARCERIA 14 2.2 ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ............................... 17 2.3 ENQUADRAMENTO LEGAL ...................................................... 19
2.3.1 AS NORMAS DA COMISSÃO EUROPEIA PARA AS
PPP .......................................................................................... 19 2.3.2 TEMAS LEGAIS NOS ESTADOS MEMBROS DA UE ...... 21 2.3.3 GESTÃO DE PPP NOS ESTADOS MEMBROS DA UE ..... 28
CAPÍTULO 3
VANTAGENS E DESVANTAGENS DO SISTEMA DE PPP ................... 31 3.1 CONTEXTO GERAL ..................................................................... 31 3.2 PARA O SETOR PÚBLICO ........................................................... 32
3.2.1 GESTÃO DO ORÇAMENTO ................................................ 33 3.2.2 MELHOR AFETAÇÃO DO RISCO ...................................... 33 3.2.3 EXPOSIÇÃO AOS CONHECIMENTOS DOS
PRIVADOS ............................................................................. 35 3.2.4 OTIMISAR A CONCEÇÃO E OS CUSTOS NO CICLO
DE VIDA ................................................................................. 36 3.2.5 PRAZO DOS SERVIÇOS ....................................................... 38 3.2.6 RESPONSABILIDADE SOCIAL E ECONÓMICA .............. 39 3.2.7 RESUMO ................................................................................ 40
3.3 PARA INVESTIDOES E BANCOS ............................................... 40 3.3.1 ASSEGURAR RENDIMENTOS ............................................ 41 3.3.2 ASSEGURAR RETORNO ..................................................... 41 3.3.3 FONTES DE FINANCIAMENTO DO PROJETO ................. 42
3.4 PARA OS ADJUDICATÁRIOS ..................................................... 44 3.4.1 MOTIVAÇÃO PARA CONTRATOS DE PPP ...................... 45 3.4.2 ACEITAR E GERIR RISCOS DE CONSTRUÇÃO .............. 47 3.4.3 PARA OS OPERADORES ..................................................... 48
CAPÍTULO 4
DISTRIBUIÇÃO DE RISCOS E GESTÃO NUMA PPP............................ 50 4.1 OBJETIVO ...................................................................................... 50 4.2 ABORDAGEM Á GESTÃO DO RISCO EM PPP ........................ 51
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CAPÍTULO 5
RISCOS ESPECÍFICOS DE PPP ................................................................. 56 5.1 RISCOS EM DIFERENTES ESTÁDIOS DAS PPP ...................... 56 5.2 PREPARAÇÃO E CONCEÇÃO .................................................... 58 5.3 CONCURSO E CEONCESSÃO .................................................... 59 5.4 CONCEÇÃO E CONSTRUÇÃO ................................................... 60 5.5 OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO .................................................. 62 5.6 AFETAÇÃO DE RISCOS EM PROJETOS PPP ........................... 67 5.7 REDUÇÃO DO RISCO .................................................................. 69 5.8 TRANSFERÊNCIA DO RISCO ..................................................... 70 5.9 AFETAÇÃO ÓTIMA DO RISCO .................................................. 71
CAPÍTULO 6
PROCEDIMENTOS EM PROJETOS PPP ................................................. 76
CAPÍTULO 7
CASOS DE ESTUDO ..................................................................................... 89 7.1 INTRODUÇÃO .............................................................................. 89 7.2 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO URBANA DO MORRO
DA SÉ – PORTO VIVO, SRU ........................................................ 90 7.3 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO URBANA DO MORRO
DA SE ............................................................................................. 91 7.3.1 O PORTO E A REABILITAÇÃO URBANA 91 7.3.2 O PLANO DE REABILITAÇÃO DO MORRO DA SE 93 7.3.3 A RESIDÊNCIA UNIVERSITÁRIA 95
7.4 MODELO DE CONTRATAÇÃO DA OBRA ............................... 96 7.4.1 CONCURSO E CONTRATO ................................................. 96 7.4.2 MODELO ECONÓMICO ....................................................... 97 7.4.3 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PÚBLICO .......................... 98 7.4.4 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PRIVADO ......................... 98
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................. 100
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CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
O início das Parcerias Público-Privadas (PPP) está diretamente relacionado com a
revisão do papel do Estado enquanto fornecedor de serviços públicos. Depois da
2ª Guerra Mundial, os Estados sentiram necessidade de investir na reconstrução
de infraestruturas danificadas e na reinstalação dos serviços públicos afetados,
adquirindo uma posição muito importante na economia através da constituição de
grandes empresas no setor público. Mais tarde, quando a capacidade financeira
decresceu, os Estados começaram a diminuir a sua intervenção direta no
desenvolvimento económico e social e, progressivamente, remeteram-se ao papel
de intervenientes indiretos no desenvolvimento (Franco, 2007).
Assim, nos anos 80, os países da OCDE começaram a usar a privatização, o
financiamento externo e a concessão como formas de diminuir o seu
envolvimento direto e de passar para o setor privado a responsabilidade de
fornecimento de serviços públicos. Nos anos mais recentes, ocorreram
importantes processos de privatização em mais de 100 países, com maior
predominância nos antigos países comunistas da Europa Central e do Leste
(Akintoye et al. 2003), com o objetivo de recuperar os mecanismos de mercado
que se tinham perdido. Similarmente, a concessão dos serviços públicos foi
reduzindo o peso do setor público na economia e privilegiou os mecanismos de
mercado.
Mais tarde, nos anos 90, a Teoria da Gestão Pública começou a defender que boa
parte dos problemas resultantes falhas de funcionamento do mercado ou de
coordenação do setor público não podiam ser resolvidos através da ação exclusiva
do setor público, mas careciam da participação de ambos os setores, tanto o
público como o provado.
Simultaneamente, a maioria dos governos apercebeu-se que a construção e
operação de infraestruturas modernas não podiam continuar a ser financiadas
através do modelo tradicional, isto é, usando os recursos gerados pela cobrança
de impostos e taxas (por exemplo, impostos sobre os combustíveis). Para além
disso, a recente disparidade entre a capacidade de criar recursos e a procura de
novas infraestruturas forçou os governos a procurarem novas formas de
financiamento. Neste contexto, nos países da União Europeia e OCDE, ocorreu,
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nos últimos anos, um desenvolvimento significativo das PPP que têm funcionado,
por um lado, como alternativa às formas clássicas de privatização e de concessão
pública (Reis et al., 2009) e, por outro lado, como solução estruturante de
financiamento, complementar aos fundos públicos. Mas esta também acabou por
se revelar como uma das principais fragilidades do modelo de PPP, porque
permitiu aos governos transferir para os privados dívidas de curto prazo
(correspondentes aos investimentos realizados) ao mesmo tempo que assumiam
avultados compromissos de longo prazo, o que acabou por se revelar desastroso
para as economias europeias mais débeis, no contexto de crise em que vivemos.
De facto, enquanto que, inicialmente, uma PPP era vista pelos governos como
uma forma de realizar investimentos públicos sem efeitos negativos na dívida
pública a curto prazo (sem necessidade de investimento inicial, proporcionando
uma boa aplicação do dinheiro público, com partilha equilibrada de riscos com
entidades privadas e conseguindo destas maior envolvimento na economia)
tornaram-se uma nova fonte de preocupação fiscal porque, em muitos casos, não
se revelaram autossustentáveis, principalmente porque a procura esperada acabou
por não se verificar (Franco, 2007). Consequentemente, muitos estados europeus
têm desenvolvido sistemas de controlo para ponderar adequadamente os custos e
os benefícios gerados por projetos em regime de PPP. De facto, cada projeto deve
merecer uma análise específica, e a PPP deve ser vista como uma dentre várias
opções possíveis, não como uma solução para ultrapassar a falta de recursos
públicos para o realizar.
Essencialmente, uma PPP pode ser definida como um acordo baseado no mútuo
compromisso entre organizações públicas e privadas. Desde já, é oportuno referir
que o estabelecimento de parcerias entre o setor público e entidades privadas é
ancestral. Há exemplos relevantes nas descobertas portuguesas dos séculos XV e
XVI; dois exemplos históricos dos séculos seguintes são a concessão da
distribuição de água em França, cedida à Perrier em 1782, e a construção do
Canal do Suez em 1858 (Grimsey & Lewis, 2000). Este último, é um interessante
exemplo de uma PPP compreendendo a conceção, a construção e a operação
(Design-Build-Operate - DBO) daquela importante infraestrutura marítima: para
efeito da realização do canal, foi constituída uma empresa específica,
compreendo sócios franceses e egípcios; o financiamento foi também garantido
por fundos europeus e egípcios; e o contrato de concessão ficou estabelecido para
99 anos, após o que, o canal passou para a administração do governo egípcio.
Mas há muitos outros exemplos na História, em que o setor público se financiou
no setor privado, principalmente para a aquisição de infraestruturas e de serviços.
Por exemplo, na última parte do século XIX muitas estradas e caminhos de ferro
da Europa e EUA foram desenvolvidos à custa de fundos privados, através de
contratos de concessão.
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Atualmente, as PPP tornaram-se um lugar-comum no mundo, constituindo-se,
essencialmente, como acordos entre o setor público e entidades privadas para
financiar, conceber, construir, operar e manter infraestruturas ou serviços
públicos – dentro dos limites consentidos pelo quadro nacional legal e as práticas
administrativas públicas de cada país. A evolução recente das PPP em projetos de
infraestruturas ditou variantes nas formas contratuais, em função do nível de risco
atribuído e do grau de especialidade requerido a cada parceiro no projeto, e das
potenciais implicações do projeto para os contribuintes. Geograficamente, as PPP
espalharam-se significativamente pela Europa e outros países (Austrália e EUA)
mas tiveram pouco impacto noutros (Canadá, Japão, e África do Sul).
O Reino Unido foi um dos primeiros estados europeus a adotar e a encorajar o
modelo de PPP. No início de 19861, o governo do Reino Unido iniciou o seu
primeiro projeto com financiamento privado (na forma de Project Finance
Initiative2 - PIF) e, desde essa altura, este modelo de contratação, em diferentes
configurações e formatos, tem vindo a ser adotado pela quase totalidade dos
organismos públicos mais importantes. De certa forma, o crescimento da
utilização do modelo de PPP pode ver-se como a progressão natural do programa
de privatização que foi levado a cabo no Reino Unido durante os anos 1980 e
1990.
Até 1989, havia limites estabelecidos no Reino Unidos para o financiamento
privado das atividades do Governo. Desde 1981, esses limites passaram a
designar-se por “regras de Ryrie” (Ryrie Rules), as quais estabeleciam condições
para o financiamento privado de projetos públicos:
a) Só é admissível se for possível demonstrar que o projeto é mais eficiente
do que um projeto comparável financiado por fundos públicos (com o
início de contratos em regime de PPP, a exigência ditada por esta regra
foi reduzida, a partir de 1992).
b) Deve resultar na redução de gastos públicos (no entanto, esta regra foi
objeto de exceções criadas por diversos ministros e finalmente abolida,
em 1989).
Em 1999 o governo do Reino Unido patrocinou duas reformas independentes,
mas complementares, relativamente à procura pública - uma a Sir Peter Gershon e
1 Ver quadro 1
2 Uma PFI é um sistema no qual o setor público estabelece um nível de serviço e o operador
privado fornece-o em troca de uma taxa. Sob o sistema PIF, o setor público tem condições para
financiar projetos depois do fim do contrato, muitas vezes de 20 a 30 anos.
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outra a Sir Malcom Bates. Os relatórios destes dois trabalhos e as respetivas
conclusões constituíram a base da política de PPP do Governo.
Os setores em que se assistiu ao surgimento massivo de projetos em regime de
PPP forma as tecnologias de informação e comunicação, os cuidados de saúde, a
defesa, a educação, os transportes (rodoviários, ferroviários e aéreos), as
infraestruturas, a gestão ambiental, incluindo a gestão de resíduos, a gestão da
utilização de empreendimentos, a habitação, os serviços de emergência, as áreas
do laser, os estabelecimentos prisionais e a manutenção rodoviária, incluindo a
iluminação pública (Quadro 1.1).
Tabela 1.1. Crescimento de projetos em regime de PPP no Reino Unido entre
1986 e 1998
(Os números refletem o capital gasto nos anos em que os contratos foram
assinados)
Ano Valor
(em £m)
Projetos relevantes
1986 150 Dartford Bridge
1990 330 Second Severn Crossing
1992 324 Birmingham Northern Relief Road/Skye Bridge
1993 42 Royal Armouries Museum
1994 11 Lothian Forth Health Board/Northern NHS Trust
1995 862 London Underground Northern Line trains
1996 6064 Channel Tunnel Rail Link
1997 1500 Manchester Metrolink, MoD projects
1998 2679 NHS hospitals
Total 11962
Os objetivos estabelecidos pelo governo britânico eram conseguir uma boa
aplicação do dinheiro público, eliminar a necessidade de investimentos iniciais
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em capital, equilibrar a transferência do risco entre o setor público e o setor
privado e aumentar a responsabilidade. Por volta de 2010, o valor total dos
projetos contratados em regime de PFI no Reino Unido era de 68 000 milhões de
libras e havia compromissos do setor público gastar perto de mais cerca de 215
000 milhões durante a duração a vida útil dos projetos contratados.
Depois da primeira onda de PPP ter sido implementada no Reino Unido, começou
a sua expansão pela Europa3. Portugal é atualmente o país europeu com a maior
percentagem de projetos públicos desenvolvidos em regime de PPP (TC, 2008).
Atrás do Reino Unido e Portugal, vários estados membros da União Europeia
adquiririam experiência significativa em PPP (nomeadamente, Irlanda,
Alemanha, Grécia, Itália, República Checa, Polónia, Hungria, Espanha, Finlândia
e Holanda), apesar de poderem ser identificados diferentes níveis de
desenvolvimento de PPP (figura 1.1) e serem haver diferentes níveis de
complexidade nos contratos celebrados (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).
Figura 1.1. Expansão de PPP na Europa (fonte: Comissão Europeia, 2005)
3 A Comissão Europeia, através dos mecanismos de financiamento dos fundos comunitários,
encorajou a adoção de PPP para desenvolver projetos de infraestruturas em diversos países,
incluindo Portugal, Itália, Holanda, Grécia e Irlanda (Grimsey & Lewis, 2000).
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Considerando o tipo de projetos em que foram usadas, pode-se dizer que apesar
das PPP não terem ido, inicialmente, além dos setores da água e das rodovias,
(através da concessão da cobrança de portagens, que constituem o retorno
financeiro deste tipo de investimentos), há uma crescente convicção que podem
ser usadas para satisfazer as necessidades de infraestruturas e de serviços nos
mais variados setores. De acordo com o Livro Verde da Comissão Europeia COM
(2004), durante a última década, o fenómeno SPP desenvolveu-se em numerosas
áreas de intervenção do setor público, sendo os mais significativos os seguintes:
Energia (geração e fornecimento de energia, manutenção das estradas
incluindo iluminação)
Transporte (portagens, sistemas ferroviários ligeiros, pontes, túneis e
aeroportos)
Água (esgotos, tratamento e fornecimento de água)
Telecomunicações (telefones)
Gestão Ambiental (gestão de resíduos)
Infraestrutura social (laser, hospitais, prisões, tribunais, museus, escolas
e instalações governamentais)
A compreensão correta do significado das PPP, as características que as
distinguem dos outros modelos contratuais e a multiplicidade de entidades que
mobilizam são fatores essenciais para o seu funcionamento adequado. Estes
aspetos serão analisados nos próximos capítulos deste livro.
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CAPÍTULO 2
O CONCEITO DE PPP
2.1 O CONCEITO
O conceito PPP não é consensual, principalmente devido ao largo espectro de
significados em que pode ser usado, abrangendo vários tipos de contratos
envolvendo o setor público. Várias instituições têm sido de opinião que seria
melhor reduzir o seu âmbito, de forma a clarificar as diferenças relativamente às
aquisições públicas tradicionais e às privatizações. As definições encontradas em
diferentes países e organizações também refletem diferentes ênfases, de acordo
com os seus interesses e objetivos específicos. A figura 2.1 resume quatro
definições diferentes de quatro respeitadas instituições internacionais.
Figura 2.1. Definições de PPP
“acordos entre governos e entidades
do setor privado para fornecer
infraestruturas e serviços públicos”
(Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento)
“…uma forma de cooperação entre as
entidades públicas e os operadores
económicos, com o objetivo de
assegurar fundos para a construção,
renovação, gestão ou manutenção de
infraestruturas, ou para o
fornecimento de um serviço.”
[COM (2004) 327]
“… cooperação entre os setores
público e privado, construída com
base na experiência de cada parceiro,
de maneira a melhor satisfazer as
necessidades públicas através da
correta afetação de recursos, riscos e
benefícios” (Concelho Canadiano para as PPP)
“… envolvimento do setor privado no
fornecimento de infraestruturas e
serviços que eram tradicionalmente
assegurados pelo Governo”
(Fundo Monetário Internacional – FMI)
PPP: A ponte entre o
Público e o Privado
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De acordo com as definições apresentadas na figura 2.1, pode-se concluir que, no
âmbito de uma PPP, os setores público e privado trabalham em conjunto num
projeto cuja principal característica o desejo comum de atingir objetivos
comerciais e sociais. Assim, para além da dificuldade em estabelecer uma
definição universal e completa, Santos (2006) apresenta três características
consideradas horizontais a todas as PPP
Contrato de longo prazo (normalmente 20 a 30 anos) entre o setor público
e privado para o fornecimento de serviços públicos, com uma adequada
partilha de riscos;
Afetação do risco à entidade que tem mais capacidade, conhecimento,
experiência e inovação para o gerir;
Participação do setor privado para além do financiamento do projeto
(apesar de ser o maior investidor), trazendo para a parceria a experiência
de gestão e a capacidade de inovação, para benefício do mesmo.
Face ao exposto, as PPP são diferentes dos modelos tradicionais de aquisição
pública. O parceiro privado não é pago para construir a infraestrutura, mas,
preferencialmente, para fornecer um serviço relativo ao investimento realizado
durante as fases de conceção e construção. A distinção fundamental entre as PPP
e as aquisições tradicionais é que os riscos associados com a detenção e operação
de um bem são largamente suportados pelo setor privado, em vez de o serem pelo
setor público. Assim, se o comprador público for capaz de reduzir os custos no
ciclo de vida, afetando e gerindo adequadamente os riscos, então uma PPP pode
oferecer uma alternativa viável às formas tradicionais de procura e fornecimento
de serviços públicos.
As seguintes características também se aplicam a projetos conduzidos no regime
de PPP:
Financiamento fortemente baseado em capital de empréstimo;
Grande parte de capital inicial recuperado durante o ciclo de vida do
projeto;
Partilha de receitas contratualmente regulada.
Essencialmente, uma PPP é um modelo usado pelas entidades públicas para
contratar serviços ao setor privado, cuja eficiência se comprova como sendo
melhor do que as abordagens tradicionais em vários aspetos. Isto deve-se
principalmente ao facto de o regime de PPP atender à adequada partilha de riscos
entre a instituição contratante e o fornecedor, e de permitir regular os pagamentos
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em função dos serviços prestados, isto, é de assegurar o melhor valor para o
dinheiro investido.
No entanto, nem sempre as PPP serão a melhor opção para um determinado
projeto, do ponto de vista do setor público. De facto, alguns projetos realizados
no regime de PPP registaram uma série de dificuldades, o que levou o setor
público a ser mais cuidados do que anteriormente nas decisões nesse sentido.
Atualmente, a maioria dos governos exigem que a adequação do sistema PPP a
determinado projeto seja comprovada relativamente às alternativas tradicionais de
contratação.
Uma ferramenta que é frequentemente usada é o Comparador do Setor Público
(CSP). O CSP é o custo estimado do projeto no seu ciclo de vida, ajustado pelo
risco, se o mesmo fosse realizado pelo setor público, segundo as formas
tradicionais de contratação. O CSP é calculado como se o projeto fosse gerido e
realizado pelo setor público, e com base na hipótese de que todo os riscos
associados ao projeto serem suportados pelo setor público. O CSP é usado para
testar se as propostas dos privados no âmbito de uma PPP correspondem a melhor
aplicação do dinheiro do que se o projeto fosse realizado através da forma
tradicional mais adequada de contratação pública. Se o CSP se revelar mais caro
do que a melhor proposta do setor privado em regime de PPP, então há uma
indicação de que esta será a forma mais eficiente de realizar o projeto; porém,
neste caso, o comprador público tem ainda que demonstrar que dispõe de recursos
para cumprir os compromissos assumidos com a parceria, ou seja, que poderá
pagar os custos no longo prazo, porque estes contratos têm durações de mais de
30 anos.
Convém referir que o conceito de PPP varia de acordo com o pacote de
atribuições que passará para o setor privado, o que fica estabelecido na forma
contratual associada à PPP. No caso de um equipamento ou de uma infraestrutura
pública, o conceito que melhor reflete o espírito inerente a uma PPP é o que
inclui o respetivo financiamento, conceção, construção, operação/exploração e
manutenção. As parcerias que envolvem este conjunto de atribuições são
habitualmente designadas por DFBO (Design-Build-Financ-Operate). Outras
formas de PPP podem incluir atribuições tais como DBO (Design-Built-Operate),
parcerias simples (Joint-Ventures - JV), contratação externa (outsourcing), etc.
Finalmente, é importante salientar que uma PPP não é autossustentável, por
definição e por isso não se substitui a todas as demais formas de concessão, onde
permanece a necessidade de autossustentação; pelo contrário, deve ser comparada
com outras formas alternativas de concessão e só deve ser utilizada caso prove ser
melhor. A autossustentabilidade é, portanto, um pressuposto no lançamento de
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uma parceria público-privada, tal como o especificado pela legislação portuguesa
no artigo 6º 1c) do Decreto-lei 86/2003: “ …apresente para os parceiros privados
uma expectativa de obtenção de remuneração adequada aos montantes investidos
e ao grau de risco em que incorrem.”
2.1.1 A PARCERIA
O aspeto mais importante numa PPP é a parceria, mas defini-la não é tarefa fácil.
Uma parceria é “uma forma de associação contratual entre duas ou mais pessoas
num negócio conjunto” e isso significa que as parcerias não são ditadas pelo
desejo ou necessidade, mas, muitas vezes, pelo próprio contrato (NASCIO,
2006). No entanto, há uma chave que distingue as PPP de outras formas de
parcerias: a transferência do risco entre os parceiros. Neste contexto uma PPP
pode ser vista como uma relação comercial entre dois parceiros (entidade pública
e entidade privada), em que ambas partilham riscos, benefícios e
responsabilidades no sucesso ou insucesso de um negócio.
Mas, por outro lado, reconhece-se que as PPP têm a forma das ações e dos
parceiros envolvidos. Por este facto, as PPP dependem da ética pessoal dos
parceiros, das suas capacidades, motivações e objetivos últimos, da cultura
cooperativa que desenvolvem entre si, das expectativas geradas pela própria
parceria, da transparência da operação, da existência de complementaridade de
conhecimentos e de competências entre os parceiros, etc. Todos estes fatores
favorecem os ganhos de eficiência e eficácia da parceria e moldam-na, de certa
forma.
No passado, tanto o setor público como o privado tinham um certo grau de
inibição de se unirem em projetos conjuntos, uma vez que têm interesses muito
diferentes. A hipótese de existirem objetivos contraditórios entre as partes
antecipava que um modelo como uma PPP se pudesse tornar muito complicado.
As PPP podem ter várias formas e incluem quer acordos de colaboração, sem
ligações contratuais, quer acordos contratuais (NASCIO, 2006). Mas o ambiente
legal e financeiro que rodeia a cooperação entre as partes não está claramente
regulado, no caso das PPP, e há uma necessidade urgente de que passe a estar.
Obviamente, uma parceria bem sucedida apenas pode acontecer se a direção das
organizações pública e privada que a pretendem constituir se comprometerem a
trabalhar em conjunto; no entanto, podem sempre ocorrer mal-entendidos e
conflitos entre elas. Eventuais conflitos tendem a ampliar-se à medida que cresce
o número de organizações envolvidas na parceria, quer do lado público (muitos
departamentos governamentais, muitas entidades extra governamentais), quer do
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lado privado (normalmente organizados num consórcio incluindo um inumerável
grupo de empresas, por exemplo, instituições financeiras, empresas de
construção, consultores, companhias de seguros, etc.) A Figura 3 mostra um
exemplo de uma estrutura de uma PPP para o desenvolvimento de um projeto de
infraestruturas.
Figura 2.2. Participantes num projeto de infrastruturas realizado segundo
um modelo de PPP
O estabelecimento de mecanismos informais de comunicação entre os lados
público e privado da parceria pode ser uma boa ferramenta para ajudar a reduzir
eventuais problemas de relacionamento no seio de uma PPP (Nações Unidas,
2009). É igualmente importante estabelecer canais claros de responsabilidade
PPP
Departamentos
Governamentais
Instituições
financeiras
Companhias
de seguros
Consultores
Promotores de
infraestruturas
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para as entidades públicas participantes na PPP mostrando assim ao parceiro
privado que o Estado é justo4 enquanto negoceia com os privados.
Uma PPP envolve, quase sempre, muito mais pessoas do que apenas os
representantes do setor público e as empresas privadas diretamente participantes,
por exemplo, os utilizadores dos serviços a fornecer, a imprensa, outros
colaboradores das empresas privadas, sindicatos da função pública, investidores
e, claro, os contribuintes. A participação dos futuros utilizadores no processo de
tomada de decisão da PPP pode aumentar as hipóteses de que as decisões e os
serviços fornecidos reflitam mais adequadamente as suas necessidades,
contribuam mais eficazmente para os benefícios esperados e seja partilhadas mais
equitativamente. De facto, deve ser o público em geral a beneficiar5 das PPP. No
entanto, a forma de o atingir pode ser difícil de pôr em prática. O National
Council for Public-Priate Prtnerships norte-americano defende que o interesse
público deverá ficar completamente assegurado através de cláusulas contratuais
de monitorização do serviço ou da construção da infraestrutura a que a PPP diz
respeito. Desta forma, todos beneficiam – a entidade governamental, o setor
privado e o setor público.
As dificuldades de relacionamento no âmbito das PPP decorrem, em geral, de
problemas de ídole não-técnica. As principais barreiras à colaboração entre os
parceiros resultam da falta de capacidade de liderança executiva e de gestão de
projetos, incompatibilidades diversas, deficiências de planeamento e processos
mal definidos. Por isso, é importante definir o objetivo de cada grupo
especialmente quando são muitas partes envolvidas no projeto e é claro que
alguns objetivos podem entrar em conflito muitas vezes. O Quadro 2.1 resume as
entidades que tipicamente participam numa PPP e os seus objetivos principais.
4 O Fundo Monetário Internacional (FMI) estabelece que “a corrupção nas instâncias
governamentais é um sério obstáculo ao sucesso das PPP” 5 Beneficia pelas seguintes razões: melhor afetação do dinheiro dos contribuintes,
eficiência nos ganhos do setor privado que se reflete no decréscimo das taxas a pagar pelo
utilizador e melhor qualidade e gestão dos projetos realizados no interesse público.
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17
Quadro 2.1. Entidades envolvidas numa PPP
(Fonte: Associação dos Industriais da Construção Civil e Obras Públicas do Norte
– AICCOPN, Portugal)
PARTICIPANTES OBJETIVOS
Parceiro público6 / Entidade
licenciadora
Início de uma atividade / disponibilidade de
um serviço
Parceiro público Retorno do investimento
Instituições financeiras Remuneração dos créditos concedidos
Utilizadores Disponibilidade do serviço
2.2 ATRIBUIÇÃO DE
RESPONSABILIDADES
A atribuição de responsabilidades é um aspeto-chave para concretizar
eficientemente uma PPP. De uma forma geral, pode dizer-se que as tarefas e os
riscos assumidos por cada parceiro da PPP incluem as respetivas
responsabilidades. Assim, no âmbito de uma PPP, os parceiros setores público e
privado devem estabelecer uma plataforma de entendimento para dividir as
tarefas e atribuir os riscos a cada um, de tal forma que os resultados da parceria
ultrapassem a mera soma dos resultados que cada parceiro venha a obter, numa
perspetiva win-win (Campos, 2005). No entanto, os objetivos dos parceiros não
são os mesmos: em termos gerais, o parceiro privado procura o benefício
económico (para as empresas envolvidas no consórcio) enquanto que objetivo do
parceiro público é, essencialmente, social e afeta muitos grupos de interesse.
Mais especificamente, se bem que a melhor forma de conseguir atingir os
objetivos do setor público possa ser através de uma parceria entre entidades
públicas e privadas, o setor público mantém a responsabilidade democrática para:
decidir entre objetivos concorrentes;
6 The Portuguese law (Article 2nd of Decree-law nºo141/2006) states what public partners
may be, the State and state public entities, funds and autonomous services and public
entity businesses.
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definir os objetivos selecionados e depois assegurar-se que estes são
cumpridos de acordo com os padrões estabelecidos;
certificar-se que os interesses gerais dos utilizadores ficam
salvaguardados.
No caso das parcerias celebradas para o fornecimento de serviços públicos,
muitas das responsabilidades podem ser, de facto, transferidas para as empresas
privadas prestadoras desses serviços, mas o setor público deve manter a
responsabilidade por:
decidir, enquanto comprador dos serviços públicos, o nível dos serviços
pretendidos e os recursos públicos disponíveis para os pagar;
estabelecer e monitorizar a segurança, a qualidade e o desempenho da
prestação desses serviços;
obrigar ao cumprimento dos requisitos contratados na prestação desses
serviços.
Identicamente, no caso dos negócios detidos pelo Estado, enquanto que as PPP
trazem o setor privado para a posse e gestão desses negócios, o setor público
mantém-se responsável por salvaguardar o interesse público. Isto inclui, em
particular, criar entidades públicas regulatórias independentes, cujo papel é
assegurar a manutenção de elevados padrões de segurança e prevenir abusos
monopolistas de qualquer espécie.
De forma a atingir os objetivos do setor público, o parceiro privado é esperado
para implementar o conhecimento técnico e a gestão das capacidades para criar os
recursos financeiros necessários para desenvolver o projeto ou fornecer um
serviço. No que diz respeito às responsabilidades dos parceiros envolvidos nos
acordos SPP, a lei portuguesa (art.º 5º do Decreto Lei 141/2006) estabelece que o
parceiro privado tem de entregar e gerir a atividade contratada sob monitorização
e controlo do parceiro público, para que o interesse público seja respeitado
Finalmente, a gestão eficiente do interessado é crítica para o desenvolvimento
efetivo, especificação e entrega de todos os projetos. Assim, será esperado que as
organizações parceiras deem grande importância ao desenvolvimento da saúde e
das relações pró-ativas com interessados em etapas relevantes do ciclo de vida do
projeto
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2.3 ENQUADRAMENTO LEGAL
2.3.1 AS NORMAS DA COMISSÃO EUROPEIA PARA AS
PPP
Em termos gerais, não há uma organização estatutária especial ou legal para as
aquisições de SPP. No entanto, quando aplicáveis, as regras EC para as
aquisições públicas e em particular as EC das Diretivas de Aquisições do Setor
Público 2004/18 em junção com os princípios gerais do Tratado da EC tem de ser
seguidos, quando relevante.
Carta Verde da Comissão Europeia: 2004
Em abril de 2004 a Comissão Europeia emitiu uma carta verde intitulada
“Parceiros Público-Privados e a Lei Comunitária dos Contratos Públicos e
Concessões”. O termo “parcerias público-privadas” não é definido a nível
comunitário. Não há um sistema de governação das PPP sob a Lei Comunitária,
no entanto, a Carta Verde analisa as PPP tendo em conta a lei comunitária dos
contratos públicos e concessões. No geral, o termo refere-se a formas de
cooperação entre autoridades públicas e o mundo empresarial que tem como
objetivo assegurar os fundos, construção, renovação, gestão ou manutenção de
uma infraestrutura ou provisão de um serviço
As PPP que se classificam como “contratos públicos” sob as Diretivas de
coordenação dos procedimentos para a arbitragem dos contratos públicos têm de
cumprir com as provisões detalhadas dessas Diretivas; as PPP qualificadas como
“concessões de trabalho” são cobertas apenas por algumas provisões espalhadas
pela legislação secundária; e as PPP qualificadas como “concessão de serviço”
não são de modo algum cobertas pelas Diretivas dos “contratos públicos”.
No entanto, todos os contratos em que um corpo público adquire trabalho,
envolvendo uma atividade económica a uma terceira parte (quer abrangida por
legislação secundária ou não) deve ser examinada à luz das regras e princípios do
Tratado da Comunidade Europeia incluindo, em particular, os princípios da
transparência, igual tratamento, reconhecimento proporcional e mútuo
O propósito da Carta Verde era explorar como as leis de aquisição se aplicam a
diferentes formas de desenvolvimento PPP nos Estados Membros, de forma a
aceder onde quer que haja uma necessidade de clarificar, complementar ou
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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melhorar uma organização corrente legal a nível europeu. Isto descreve as formas
como as regras e princípios que derivam da Lei Comunitária nos contratos
públicos e concessões são aplicadas quando um parceiro privado é selecionado e
para a subsequente duração do contrato, no contexto de diferentes tipos de PPP. A
carta verde também coloca uma série de questões com a finalidade de encontrar
mais sobre como estas regras e princípios de trabalho funcionam na prática, para
que a comissão possa determinar onde elas são suficientemente claras e ajustadas
para as exigências e características das PPP.
Comunicação da Comissão Europeia sobre as PPP: 2005
Seguindo o debate público das PPP na Carta Verde, em novembro de 2005 a
Comissão adotou uma comunicação sobre as PPP e a Lei Comunitária relativa à
Aquisição Pública e Concessões. Esta comunicação apresenta opções políticas
com o objetivo de assegurar competição efetiva para as PPP sem limitar
indevidamente a flexibilidade necessária para conceber projetos inovadores e
muitas vezes complexos
Regras sobre PPP institutionalizadas: 2008
Em fevereiro de 2008 a Comissão adotou uma Comunicação Interpretativa
relativa à aplicação da lei comunitária da aquisição pública e concessões para
parcerias institucionalizadas público-privadas (PIPP). Esta Comunicação explica
as regras UE para agir de acordo com a escolha dos parceiros privados para as
SIPP.
Dependendo da natureza da função (contrato público ou concessão) a ser
atribuído às PIPP, tanto as Diretivas de Aquisição Pública como os princípios do
Tratado Geral da União Europeia apelam à seleção de procedimentos do parceiro
privado. A Comunicação expressa o ponto de vista da Comissão em que sob a lei
comunitária um procedimento de concurso é suficiente quando é montada uma
PIPP. De acordo com a Lei Comunitária não há necessidade de dois concursos -
um para selecionar o parceiro privado do IPP e outro para arbitrar contratos
públicos ou concessões para a entidade público-privada – quando se estabelece
uma PIPP.
A comunicação também estabelece como princípio que uma PIPP não deve
perder de vista o objeto inicial e não pode obter outros contratos públicos e
concessões sem um concurso que respeite a lei comunitária no que diz respeito a
contratos públicos e concessões. No entanto, reconhece-se que as PIPP por vezes
fornecem serviços durante um longo período e devem, portanto, estar aptas a
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certas alterações no campo económico, legal ou técnico. A Comunicação explica
as condições sob as quais estes desenvolvimentos devem ser tidos em conta.
2.3.2 TEMAS LEGAIS NOS ESTADOS MEMBROS DA
UE
Os estados membros da União Europeia adotaram provisões legais específicas
para negociarem adequadamente com os projetos conduzidos sob o sistema PPP.
São apresentados abaixo dois casos: A legislação do Reino Unido (RU) no que se
refere aos PPP/PFI7 e o quadro legal português.
Temas leagis – RU
Aspetos gerais
Os aspetos legais relacionados com os projetos de PPP, no contexto do Reino
Unido, são talvez melhor explicados através de três diferentes aspetos:
(1) Pré – 1997 políticas governamentais
(2) Pós –1997 políticas governamentais e
(3) Diretrizes da Comissão Europeia para as PPP (secção 2.4.1)
No entanto, é necessário esclarecer que além das Diretrizes da CE, não há
legislação específica a controlar os projetos da PPP no setor público do Reino
Unido – todos os setores criaram as suas próprias regras de acordo com os
projetos PPP, com ligação e apoio das autoridades regulamentares, legislativas e
executivas. Apesar do primeiro contrato tipo de PFI ter sido publicado em 1999,
os diferentes setores desenvolveram as suas próprias formas de contratos para
servir as suas exigências específicas.
Em muitos setores, não há diretrizes estatutárias que forneçam documentação tipo
e aconselhamento em relação aos processos PPP. Algumas destas documentações
estão listadas na tabela abaixo.
7 Há uma distinção entre PFI (Iniciativa Financeira Privada, termo do Reino Unido) e
PPP, que não é totalmente entendido. PFI é apenas um tipo de PPP usado no Reino Unido
(Quick, 2006). Uma PFI é uma parceria mais específica e formal de longo termo
abrangendo tanto os bens de capital como os serviços que formam, em conjunto, um
projeto.
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22
Tabela 2.2. Documentation standard para contratos de PPP/PFI8
Guias Tipo Modelos de contratos do tipo PFI
(Publicações HMT) Alteração dos princípios protocolares
Pacote de exemplos para atualização dos
contratos
Diretrizes para acesso a uma boa aplicação do
dinheiro
Defesa Acordo do MoD
Educação (para
projetos BSF)
Formulários modelo de contratos de PFI
Habitação Modelo de Contrato de Habitação (MCH)
ICT
(publicação OGC)
Modelo de Contrato ICT e orientações
(Gestão de resíduos
(Programa de
Infraestrutura de
Recolha de resíduos
sólidos)
WIDP Pacote de aquisição
WIDP Documentos de orientação
Autoridades Locais Bombeiros & PSP
Alteração do protocolo
Orientações da Segurança Social
Regras sobre a iluminação exterior e o modelo
do contrato
Orientações dos Serviços Conjuntos
Uniformização dos Contratos de Gestão do
Lixo PFI
Força Operacional Guia do Contrato de Gestão
Seguindo a promulgação do Regulamento dos Contratos Públicos (2006 nº 5), o
uso de procedimentos de diálogo competitivos para a aquisição da PPP/PFI é
advertida pelo Governo com o procedimento negocial que é para ser usado
apenas em circunstâncias excecionais. Chama-se a atenção para o facto de o
8 Fonte: Partnerships UK 2010
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procedimento de diálogo competitivo não existir sob os Regulamentos de
Contratos de Serviço Público.
Políticas governamentais antes de 1997
O início da PFI deu-se lentamente – em 1993 apenas três projetos, que envolviam
mais de £5m de despesa de capital foram assinados. O “Painel de Financiamento
Privado” ficou pronto em 1993 e o governo do Reino Unido entendia que a PFI
deveria ser considerada para qualquer projeto do setor público (a regra do teste
universal). Em 1996 um inquérito governamental considerou um determinado
número de questões, incluindo:
se os gastos da PFI foram extra ou em substituição dos gastos
governamentais;
se o setor privado estabeleceu prioridades entre os dois sistemas;
se as implicações para os futuros gastos públicos foram
convenientemente controladas;
se, e se necessário, se obteria uma boa aplicação do dinheiro;
se foi sensível considerar todos os projetos para uma IPF;
nas especificações dos rendimentos e transferência de riscos.
Como resultado disto, o Governo decidiu que as implicações dos gastos futuros
serão listadas no Relatório Financeiro e Orçamental; estabelecendo que a boa
aplicação do dinheiro era esperada como integração dos serviços com projeto,
melhor alocação dos riscos e o correto incentivo estrutural; e identificou casos
onde a PFI não seria apropriada.
No início da Sessão Parlamentar de 1997 o novo Governo abandonou “a regra do
teste universal” e encarregou Sir Malcolm Bates de rever o sistema da PFI. Como
resultado de aceitar as recomendações da revisão o Governo aboliu o Painel de
Finanças Privadas e substitui-o com um grupo consistindo em dois “braços”.
(a) um braço politico, responsável pelas regras, procedimentos e melhor
prática de governação PFI e PPP juntamente com pessoal especializado
na PFI para orientar os funcionários do setor público; e
(b) um braço com um projeto para aprovar a viabilidade comercial de todos
os projetos significativos antes que o processo de aquisição se iniciasse
(publicando o contrato no Jornal Oficial da União Europeia) e
monitorizando-o (assim como a outros projetos quando o tempo e os
recursos o permitissem) para assegurar o progresso. A Tesouraria
Britânica mais tarde definiu “projeto significativo” como “grande, perfil
elevado, altamente aplicável ou inovador” e o grupo controlou 80
projetos. Os projetos das autoridades locais são assinados no exterior e
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monitorizados pelo Grupo de Revisão de Projetos, que é apoiado pelo
grupo e também possui representantes do Painel de Projetos Público-
Privados Lda. (os 4 Ps) e um conselheiro do governo local estabelecido
pelas associações locais em abril de 1996.
A revisão de Bates recomendou que os departamentos idóneos deveriam manter-
se responsáveis pelos seus projetos de PFI e que as Unidades de Financiamento
Privadas deveriam fortalecer-se através da experiência apropriada. Como
resultado, o Projeto de Força Operacional não era considerado necessário
indefinidamente e era considerado como tendo dois anos de vida (até finais de
1999).
Políticas governamentais após 1997
Uma vez que o prazo inicial da Força Operacional chegou ao fim, o Governo
anunciou em novembro de 1998 que Sir Malcolm Bates iria conduzir uma
segunda revisão: o anúncio foi feito em março e publicado em julho de 1999. As
suas principais conclusões foram que o apoio aos projetos centralizados era ainda
necessário mas que o Projeto de Força Operacional deveria ser substituído por um
setor conjunto público-privado, subsequentemente denominado Parcerias do
Reino Unido (SRU). O papel das SRU é explicado abaixo com mais detalhe. Os
acordos estatutários das SRU que constam dos Recursos e Orçamentos
Governamentais foram decretados em 2000.
Paralelamente à segunda revisão de Bates, o Governo pediu a Sir Peter Gershon
para examinar as aquisições civis no governo central. Este relatório também foi
publicado em julho de 1999 e recomendou que deveria ser criado um Gabinete de
Comércio Governamental (GCG) dentro da Tesouraria Britânica. A Força
Operacional deveria continuar dentro da GCG mas com um pequeno controlo sob
os projetos.”
O Gabinete de Auditoria Nacional (GAN) também examinou os projetos de PFI e
produziu um número de relatórios que deram lugar aos relatórios correspondentes
pelo Comité de Contas Públicas. Baseado neste trabalho, o PAC produziu um
relatório geral esboçando as suas anteriores recomendações. O GAN também fez
um relatório estabelecendo os fatores a ter em conta em futuras avaliações dos
projetos de PFI; deu-se ênfase especial à obrigação da boa aplicação do dinheiro
em todos os projetos PPP.
Em julho de 1999 a Força Operacional da Tesouraria apontou Arthur Andersen
como consultor para examinar a boa aplicação do dinheiro para os projetos de IPF
onde tinha começado a entrega dos serviços e pagamentos para os mesmos. Para
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além disso, o Instituto de Pesquisa da Politica Pública lançou uma comissão das
Parcerias Público-Privadas em setembro de 1999, com o relatório a ser publicado
em 2001.
Em março de 2000, o governo restabeleceu políticas para as PPP e PFI num
documento intitulado Parcerias Público-Privadas: uma aproximação do Governo.
Este documento político estipulou os papéis e responsabilidades que o setor
público e privado deviam respeitar no que diz respeito aos contratos de PPP
Aspetos legais – Portugal
Aspetos gerais
A evolução da organização legal das PPP em Portugal é caracterizada pela
superfície casual dos documentos legislativos de acordo com as necessidades
sentidas em cada setor. Tendo em vista o vazio legal ao nível da PPP, o governo
adotou regimes especiais legais para cada projeto (ou conjunto de projetos)
inspirado na concessão de um modelo público tradicional embora introduzindo
procedimentos de negociação tendo em vista a natureza do contrato e
complexidade deste tipo de projetos (T.C., 2008).
Torna-se claro que o lançamento das PPP em Portugal foi inicialmente
prosseguido através do preenchimento de várias necessidades de investimento,
com legislação casuística produzida pelo Governo para atingir diferentes setores,
uma vez que a organização legal aplicada a cada setor e tipos de parceria não
existia. Por exemplo:
A organização legal do programa de concessão que aprovou a construção
de várias autoestradas, com portagens reais e virtuais foi estabelecido em
1997: O Decreto-lei nº 9/97 (concessão de portagens); Decreto-lei nº
267/97 (concessão sem portagens ou SCUTs9).
Para o setor do ambiente (água, saneamento e lixo), a primeira lei relativa
às PPP nasceu em 1993/1994: Decreto-lei nº 372/93 (abre o acesso ao
setor privado): Decreto-lei nº 379/93 (define o regime legal; Decreto-lei
nº 147/2005 (regula o regime legal).
A organização legal que lançou o programa de parceria no setor da saúde
foi apresentada em 2002: Decreto-lei nº 185/2002 (define os princípios e
os instrumentos para estabelecimento de parcerias no setor da saúde). Isto
apoiou o primeiro projeto hospitalar conduzido sob um sistema de PPP.
Para os caminhos de ferro, a organização da legislação foi publicada em
1999.
9 SCUT significa sem custo para o utilizador
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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Entretanto a Organização do Orçamento de Estado publicado em 2001 (Lei nº
91/2001, republicada dentro da Lei nº 48/2004) impôs restrições a despesas
multianuais, de modo a controlar riscos financeiros a longo prazo que os projetos
PPP trouxeram às contas do estado. Outra obrigação resultante desta Lei foi que a
boa aplicação do dinheiro deve ser demonstrada para todos os projetos
conduzidos sob um esquema PPP, isto é, a avaliação da economia, eficiência e
efetividade do contrato da parceria em comparação com o modelo do gasto
público tradicional para fornecer os mesmos objetivos, sem recorrer ao
financiamento e gestão privados (a regra de comparação do setor público).
Linhas gerais
Tendo em conta as principais linhas gerais, a Lei Portuguesa no que diz respeito
às PPP cumpre as diretivas e procedimentos da UE. No entanto, o Decreto-lei nº
86/2003, aplicável a todos os setores económicos (revogado e emendado pelo
Decreto-lei nº 141/2006) estabelece que os objetivos essenciais das PPP são o
aumento da eficiência na atribuição dos recursos públicos e o aumento da
qualidade dos serviços, conduzidos pelo controlo efetivo permitindo uma
evolução permanente dos utilizadores e do parceiro público. Para além disso,
tendo em conta a partilha do risco, estabelece que a sua atribuição deveria derivar
do estabelecimento das melhores capacidades de gestão, e que o contrato deveria
evidenciar a efetiva transferência do risco para o parceiro privado. Assim,
preferencialmente, a entidade pública deve ser responsável por supervisionar e
monitorizar o desenvolvimento do projeto enquanto que a operação, gestão e o
financiamento deve ser atribuído ao parceiro privado.
Além disso, este Decreto-lei define as regras gerais aplicadas à conceção,
preparação, aquisição, construção, operação, monitorização, controlo e
supervisão e projetos conduzidos sob um sistema PPP e define as características
básicas que o relacionamento entre as entidades públicas e privadas devem ter, de
forma a ser considerada uma PPP. Estas características são:
1. Contrato a longo termo (duração mínima de 3 anos);
2. A satisfação de uma necessidade coletiva pelo parceiro privado;
3. A partilha do risco entre as entidades públicas e privadas;
4. Financiamento parcial ou total assegurado pelo parceiro privado (os
contratos PPP devem ser acima do 10 milhões de euros para o capital
público e 25 milhões de investimento total);
5. O parceiro privado deve assumir uma parte substancial ou todos os riscos
nesta fase da operação.
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De acordo com o mesmo Decreto-lei 141/2006, os contratos PPP podem ser
organizados em dois tipos diferentes: contratuais e institucionais. Os contratos
PPP contratuais incluem diversas formas de associação ou colaboração entre as
necessidades públicas e os investimentos privados. Os contratos assumem formas
de: concessão de trabalhos públicos, concessão de serviços públicos,
fornecimento contínuo e provisão de serviços, gestão e colaboração. Os últimos
acordos aparecem quando o contrato é para a operação de uma instalação já
existente ou infraestrutura que não pertence ao parceiro público. As PPP
institucionalizadas incluem todas as formas de empreendimento conjunto
envolvendo os interessados públicos e privados. Por detrás das linhas gerais,
várias provisões legais foram publicadas em Portugal tendo em conta setores
específicos (ambiente, saúde e transportes); alguns deles publicados depois do
Decreto-lei 141/2006.
Por trás dos principais pontos, foram publicadas, em Portugal, várias provisões
legais tendo em conta setores específicos (ambiente, saúde e transporte); algumas
delas foram publicadas depois do Decreto-lei 141/2006.
O Código dos Contratos Públicos
Para além do ambiente legal estabelecido pelo Decreto-lei nº 141/2006 e os
regulamentos do setor específico, há outra legislação que deve ser tida em conta
quando se lançam projetos PPP nomeadamente a Lei Das Finanças Locais e o
Código dos Contratos Públicos (Decreto-lei nº 18/2008, alterado pela emenda
18A/2008). De facto, os contratos PPP devem ser mantidos através de uma
procuração pública porque envolvem fundos públicos e o parceiro público é
também a entidade eleita. As provisões legais são as resultantes da transposição
das Diretivas da Comunidade Europeia tendo em conta a celebração do contrato
para a água, energia, transportes e serviços postais, assim como as regras normais
de aquisição pública e contratação de trabalhos, serviços e fornecimentos. O
Código dos Contratos Públicos estabelece cinco tipos diferentes de
procedimentos que a autoridade contratante pode selecionar de acordo com o
valor estimado do contrato, o tipo de contrato (trabalho público, concessões, etc.),
a natureza da entidade pública (governo central, municipal, empresa pública, etc.)
ou com condições especiais (contestação de contratos, resultados dos concursos
anteriores, autor da proteção de direitos, etc.), abertura de concursos, concursos
restritos com ou sem publicação prévia do contrato, procedimentos de negociação
e diálogo competitivo.
Durante a fase de execução do projeto sob um sistema de PPP, o Código dos
Contratos Públicos esclarece a dúvida para informar, monitorizar, inquirir,
analisar as alterações do contrato e supervisionar a partilha de benefícios assim
como monitorizar e avaliar o desempenho do parceiro privado. Por detrás deste
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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apertado controlo interno as PPP também foram submetidas ao escrutínio externo
do Tribunal Nacional de Auditoria (TNA) que trouxe poderes (políticos,
jurisdicionais e técnicos) ou a vigilância, monitorização, controlo e auditorias ao
dinheiro público em Portugal
2.3.3 GESTÃO DE PPP NOS ESTADOS MEMBROS DA
UE
A gestão do sistema PPP tem vindo a ser desenvolvido seguindo diferentes vias
dentro dos Estados Membros. Dois casos de estudo são apresentados abaixo:
Reino Unido e Portugal.
Partnerships UK
Partnerships UK (PUK) foi uma nova parceria público-privada que trabalharia
com ambos os setores para encaminhar a solução da fraqueza dos processos de
PFI/PPP. Trabalhando em parceria com o setor público, seria necessário que o
setor público se tornasse um cliente mais efetivo e assegurar o melhor negócio
possível para este setor num programa de financiamento privado. Com efeito, foi
estabelecido que o setor público teria que se destacar “cliente inteligente” nas
suas aptidões.
O objetivo das PUK era entregar uma boa aplicação do dinheiro trabalhando ao
lado do setor público. Para um projeto particular, alinhar-se-ia com o setor
público tentando ter autoridade e injetando uma investigação detalhada de
considerações práticas dentro da decisão de fazer o processo e conduzir a
conclusão dos negócios. Desta forma e tornando possível esta experiência
governamental desenvolvendo o pessoal e os recursos para assistir ao
desenvolvimento dos projetos, ajudaria os departamentos e outros setores
públicos a criar uma melhor forma de procura e oferta de negócios PPP/PFI.
As PUK não têm forma de monopólio ou Mercado garantido mas procuram
ganhar negócios através da sua oferta. O Governo estava confiante de que iria ser
bom ter um setor público e privado idênticos:
Para o setor público, porque as suas atividades seriam aumentar o fluxo
de investimento nas infraestruturas da nação e ajudar o setor público a
atingir uma moeda mais forte nos compradores de negócios de PPP/PFI;
Para o setor privado, porque iria contribuir para a criação de um melhor
fluxo de projetos bem estruturados e trazer uma redução há muito
esperada nos custos, atrasos e incertezas experimentadas pelos
proponentes dos projetos de PFI.
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Por volta de maio de 2010, mais de 920 projetos foram analisados pela Parceria
do Reino Unido.
Em 2010, o Governo do Reino Unido criou uma segunda unidade, Infraestrutura
Reino Unido cujo papel era fornecer uma nova estratégia focada ao longo de
vários setores. A PUKRU comprometeu a equipa política da Tesouraria e a
Unidade de Infraestrutura Financeira e as capacidades dentro da Parceria Reino
Unido que suportam o fornecimento da maior parte dos programas e projetos. A
PUK aconselha o Governo nas necessidades a longo termo do Reino Unido e
fornece experiência comercial para apoiar a maioria dos projetos e programas.
Isto atravessa toda a rede de infraestruturas e tanto o setor público como o
privado identificam e endereçam uma cláusula transversal. É também responsável
por identificar e atrair novas fontes de investimento do setor privado na
infraestrutura, apoiando a Tesouraria do Estado a dar prioridade aos
investimentos do Governo na infraestrutura e ajudando a construir uma
infraestrutura mais forte e uma capacidade de fornecimento a todo o governo
Parpublica, Portugal
A Parpública é uma Sociedade Gestora de Participações Sociais de capitais
exclusivamente públicos, que se rege pelo estabelecido no Decreto-Lei nº
209/2000, de 2 de setembro, constituindo um instrumento do Estado na atuação
de diversos domínios incluindo a promoção das parcerias público privadas.
Compete à Parpública receber, em nome do Ministro das Finanças, eventuais
notificações dos demais ministérios acerca da preparação e do lançamento de uma
PPP. Constitui-se, posteriormente, uma comissão de acompanhamento de projeto
ou de alteração de projeto, e uma comissão de avaliação de propostas. A
Parpública deve ainda ser notificada, sempre que se efetue qualquer alteração nos
contratos já assinados. Faz ainda o acompanhamento económico-financeiro das
parcerias e apoia o Ministério das Finanças na fiscalização das parcerias já
celebradas.
Inspeção Geral de Finanças (IGF)
A Inspeção-Geral de Finanças – IGF – é um dos principais órgãos portugueses de
controlo interno, regulamentado pelo Decreto-Lei nº 205/2006, de 27 de outubro.
Sua missão é o controle da administração financeira do Estado e o apoio técnico
especializado, de modo a contribuir para a economia, eficácia e eficiência, na
obtenção das receitas e na realização das despesas públicas nacionais e
comunitárias. Tem um papel fundamental no controlo das PPP.
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Tribunal de Contas (TC)
O Tribunal de Contas português está ligado ao Poder Legislativo e tem a
incumbência de verificar a regularidade das contas do Poder Executivo. É a
Instituição Suprema de Fiscalização e controlo de dinheiros e valores públicos.
Em relação às PPP esta instituição realiza o controlo técnico dos contratos.
Abrange também preocupações ambientais e a qualidade das prestações dos
parceiros privados. O Tribunal de Contas dispõe de amplos poderes político,
jurisdicional e técnico, para a fiscalização, monitorização, controlo e auditoria de
todos os gastos de dinheiros públicos em Portugal. É desafio do TC a verificação
do valor do dinheiro e do custo público comparável (CSP – Comparador do Setor
Público) com o âmbito de demonstrar que um contrato em regime PPP é a
alternativa mais eficiente, face aos meios tradicionais de contratação pública.
GASEPC
A atenção dada pelo Governo Português, em especial com o Setor Empresarial do
Estado, tem proporcionado a criação de condições para a melhoria da eficiência e
da eficácia das empresas do Setor Empresarial do Estado, criando ferramentas de
gestão indispensáveis à obtenção dos objetivos fixados. Neste contexto, urgiu
proceder à criação, no quadro da Direção Geral do Tesouro e Finanças (DGTF),
de uma estrutura vocacionada para o acompanhamento especializado das
empresas públicas, parcerias e concessões. O Governo, nos termos da lei, aprovou
em 21 de setembro de 2007 (desp. Nº 936/07) a constituição de um Gabinete de
Acompanhamento do SEE, das PPP e das Concessões. Entre os objetivos deste
Gabinete destacam-se a intenção de reforçar os mecanismos de disciplina
financeira no âmbito do SEE, das PPP e Concessões; e o acompanhamento mais
eficaz das necessidades de financiamento do SEE.
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31
CAPÍTULO 3
VANTAGENS E DESVANTAGENS DO
SISTEMA DE PPP
3.1 CONTEXTO GERAL
A experiência internacional revela que tanto as autoridades públicas como o setor
privado podem beneficiar ao participar nestes projetos conduzidos sob o sistema
PPP. As parcerias inglesas (PUK) afirmam que as PPP são boas tanto para o setor
público como privado, principalmente porque:
para o setor público porque as suas atividades iriam aumentar o fluxo de
investimento na infraestrutura da nação e ajudar o setor público a
conseguir uma maior aplicação para o dinheiro ao comprar um negócio
de PPP/PFI
para o setor privado porque isso iria contribuir para a criação de um
melhor fluxo de projetos bem estruturados e trazer uma muito esperada
redução do custo, atrasos e experiência dos concorrentes dos projetos de
PFI.
As organizações do setor privado operam num ambiente de fluidez e rapidez. Se
não criarem lucros, não sobreviverão. De acordo com a realidade do setor
privado, os espaços de mercado exortam uma disciplina poderosa na gestão e nos
seus funcionários no sentido de maximizar a eficiência e levar total vantagem no
negócio das oportunidades assim que elas aparecem. A aproximação das ofertas
PPP oferecem ao setor privado a oportunidade de encontrar as melhores formas
de entrega de espaços ou serviços solicitados pelo setor público e assegurar uma
boa aplicação do dinheiro para os contribuintes. Comparativamente ao setor
privado, o setor público pode ser menos equipado para desafiar a ineficiência e
atualizar práticas de trabalho e desenvolver aproximações imaginativas para
fornecimento de serviços públicos e gestão dos bens estatais. Para além disso, o
sistema PPP oferece ao setor privado um número de oportunidades de
diversificação e isto nunca pode ser totalmente replicado no setor público uma
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vez que este tem de gerir a multiplicidade de objetivos políticos e detém um risco
maior de cultura adversa em parte devido ao desejo de salvaguardar o dinheiro
dos contribuintes.
O investimento nas infraestruturas ou provisão dos serviços públicos permite
indiretamente certas vantagens para a parceria em geral, para as pessoas e
empresas: mais bem-estar para as pessoas e os ganhos maiores para os outros,
mais investimento privado e ainda mais benefícios fiscais para o estado. Estes são
claramente, os pontos mais importantes para muitas partes interessadas e serão
ainda discutidos nos capítulos seguintes.
3.2 PARA O SETOR PÚBLICO
As PPP são um elemento necessário para um modelo emergente de governação
efetiva. Atualmente os governos de todo o mundo voltaram-se para o setor
privado para fornecer uma infraestrutura de serviços que foram em tempos
fornecidos pelo setor público. O Livro Verde sobre as Parcerias Público-Privadas
– COM (2004) 327 apresenta fatores que justificam o interesse do governo pelas
PPP:
Tendo em vista as restrições orçamentais que confrontam os Estados
Membros, dá lugar a uma necessidade de fundos privados para o setor
público;
Desejando beneficiar mais na vida pública com o conhecimento e
métodos privados do setor;
É também parte da grande mudança no papel do Estado na economia
movendo-se de operador direto para regulador e controlador.
Os benefícios de um sistema PPP para o setor público são claros: um projeto pode
ganhar em qualidade se o governo consultar o setor privado numa fase prévia
como a melhor forma de atingir um objetivo particular. A opção de uma PPP em
vez dos gastos públicos tradicionais apresenta várias vantagens que em conjunto
asseguram uma boa aplicação do dinheiro para serviços públicos (Marques &
Silva, 2008).
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3.2.1 GESTÃO DO ORÇAMENTO
A falta de fundos governamentais para fornecer bens infraestruturais e serviços
ou/e as restrições orçamentais foram a principal razão para considerar a opção
PPP para um projeto (Reis, Fortuna, & Mariano, 2009). Durante os períodos de
baixo crescimento, as receitas do setor público são frequentemente insuficientes
para as encomendas caras, necessitando de cortes dolorosos nos gastos ou
aumento de impostos. De acordo com a maioria dos países os governos
consideram as PPP um atrativo extra no mecanismo do orçamento para a
apresentação de serviços de infraestrutura e promoveu-as10
como parte da sua
estratégia. De acordo com esta perspetiva, o setor público assume o papel de
cliente do serviço público usando fundos fornecidos pelo setor privado. Isto
permite o aumento do investimento em infraestruturas sem aumentar a sua dívida
(substituindo as despesas de investimento através das despesas correntes) e como
consequência pode tornar-se uma fonte de receitas para os privados. Ao impor um
limite à necessidade de investimento público, o sistema PPP permite antecipar a
criação de projetos, evitando a necessidade de aguardar a capacidade do
orçamento e libertando recursos que permitirão que outros projetos sejam
lançados e/ou cobram outras despesas. No entanto, a falta de avaliação financeira
do setor público pode não ser considerada a principal razão de decisão de
promoção de um projeto sob um sistema PPP, porque os fundos privados podem
trazer custos adicionais (normalmente o custo do empréstimo é maior para o setor
privado do que para o público) e custos administrativos (para a gestão de regimes
contratuais de PPP). Para além disso, na maioria dos casos, o setor público ainda
suporta a maioria do risco envolvido no projeto e isto pode fazer a PPP menos
eficiente do que o investimento público direto.
3.2.2 MELHOR AFETAÇÃO DO RISCO
A adequada transferência do risco do setor privado é a solução se as PPP
fornecerem alta qualidade e custos efetivos para o Estado e utilizadores. Com a
PPP o Governo solicita a inovação e disciplina do setor privado introduzindo
investidores que colocam o seu próprio capital em risco. Isto é conseguido
permitindo que o setor privado possua bens do Estado ou negócios ou através de
um contrato onde o setor privado suporta o risco financeiro envolvido no
fornecimento de um serviço particular ou outra forma de rendimentos especiais.
10
A este propósito muitos países criaram uma PPP permitindo o ambiente através do
estabelecimento de medidas legais e reguladoras, iniciando reformas no setor, simplificando
procedimentos administrativos e formulando politicas para promover as PPP.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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No entanto, um sistema PPP não significa necessariamente que o parceiro privado
suporte todos os riscos ou a maior parte dos riscos resultantes da operação. Além
disso, o principal propósito de qualquer PPP é a atribuição do risco do lado em
que há melhores condições para a sua gestão ao menor custo. A divisão justa dos
riscos entre parceiros será feita caso a caso tendo em conta as capacidades das
partes de avaliação, controlo e gestão, minimizando o custo dos riscos tomados.
Quanto menor for o risco transferido para o setor privado mais a operação será
comparada ao investimento público; o maior é o montante, a maior parte da
operação parecerá uma concessão (figura 3.1).
Figura 3.1. Afetação de risco em PPP (from: KPMG International
Cooperative)11
Concluindo, o objetivo de uma PPP não é maximizar o risco da transferência do
setor público para o privado, mas otimizar a partilha de riscos entre as duas
partes. Além disso, a atribuição do risco para o setor privado que sustenta uma
PPP pode fornecer uma grande certeza e previsibilidade em relação ao custo e
qualidade de fornecimento do serviço público. A fase de atribuição do risco é
gerida com grande detalhe noutra secção deste livro.
11
KPMG é uma rede profissional global de empresas que fazem auditorias e serviços
fiscais e de aconselhamento.
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3.2.3 EXPOSIÇÃO AOS CONHECIMENTOS DOS
PRIVADOS
Os serviços executados através da PPP revelaram vantagens em termos de
qualidade, eficiência e valor quando comparados com outros contratos (Reis,
Fortuna, & Mariano, 2009). Uma PPP é uma ferramenta importante para a
introdução da eficiência do setor privado (não apenas na gestão das atividades
mas também na atual definição de projetos) no desenvolvimento de projetos da
infraestrutura pública e na provisão de serviços públicos e está,
consequentemente, associada à flexibilidade. Adicionalmente, a transferência do
conhecimento tecnológico, operacional e de gestão, do setor privado permite um
melhor valor do dinheiro nos serviços públicos (NASCIO, 2006) (figura.3.2).
Figura 3.2. Exposição aos conhecimentos dos privados (Fonte: o original em inglês)
Outro tema é a competição que estimula a inovação na gestão pública e pode ser
consolidada através da adesão à PPP. Ao expor a provisão dos serviços públicos
para a competitividade dos concursos, a PPP permite que a qualidade e custos
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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deste serviço sejam uma referência em relação aos padrões do mercado, ajudando
a manter o aumento da produtividade na economia como um todo. A competição
também traz inovação e o mais interessante nas PPP são aquelas em que os
proponentes permitem introduzir uma inovação substancial.
A qualidade é outro fator relevante da infraestrutura ou serviço a ser fornecido
pelo esquema de PPP. Se o fornecedor operar num mercado competitivo, as
disciplinas de Mercado irão implicitamente consolidar a maximização da
qualidade; se esta disciplina não existir e não puder ser facilmente introduzida, a
qualidade padrão pode ser reforçada através de regulação ou através de
desempenho exigido no contrato.
Atualmente, a definição de qualidade padrão requerida e a sua reflexão ao nível
do serviço são elementos importantes para assegurar que o serviço requerido é
feito com alta qualidade de forma a satisfazer todas as necessidades identificadas
pelo promotor público. Para Rubens Alves12
, a especificação da qualidade padrão
requerida no contrato de ligação ao nível do serviço são os elementos chave dos
contratos PPP “para assegurar que os serviços contratados sejam fornecidos com
o nível de qualidade necessário para cumprir as necessidades públicas”.
Ao aproveitar assim as disciplinas do setor privado, a PPP pode ajudar a melhorar
a boa aplicação do dinheiro, e assim permitir ao Estado fornecer mais serviços
públicos e aumentar o padrão dentro dos recursos disponíveis. Assim, a qualidade
dos serviços ou infraestruturas fornecidas no âmbito da PPP tende a ser mais
elevada do que a conseguida através de uma aquisição tradicional. Do mesmo
modo, a necessidade de empresas privadas criarem lucro significa que são
compelidas a procurar meios de enaltecer os serviços que oferecem aos seus
clientes e a adaptarem as suas exigências de mudança - caso contrário os clientes
irão para outro lado.
3.2.4 OTIMISAR A CONCEÇÃO E OS CUSTOS NO
CICLO DE VIDA
A questão está diretamente relacionada com o que foi dito no parágrafo anterior.
A inovação do setor privado e a procura de novas oportunidades para desenvolver
negócio lucrativo são incentivos para as empresas privadas tentarem criar novas
ideias que podem levar a aumentar a eficiência; isto, por outro lado, deveria
traduzir-se numa combinação de grande qualidade e serviço significativo de
12 Rubens Teixeira Alves é o diretor da KPMG no Brasil
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baixo custo, que seria o caso com o investimento público tradicional e a provisão
do governo para os mesmos serviços. Adicionalmente, os incentivos relacionados
com a inovação podem reduzir o custo superado. NZSIF13
afirma que “a
experiência Australiana mostra que, em média, os custos superados em projetos
PPP são 1% do total do custo de projetos comparado com 15% do total do custo
de projeto para projetos não PPP”.
Figura 3.3. Percentagem media para derrapagens de custo em projetos PPP
(Adaptado do NZSIF)
Os contratos a longo prazo induzem as autoridades públicas a pensar mais
estrategicamente acerca dos serviços solicitados, uma vez que é um incentivo
para os fornecedores dos serviços do setor privado considerar os custos a longo
prazo (Tesouraria de SM, 2006). Todo o custo de tempo de vida (não apenas a
conceção e construção mas também a operação e custos de manutenção) de uma
infraestrutura ou serviço devem ser analisadas. Desta forma, a promoção pública
da instituição pode persuadir futuros parceiros privados a atingir o nível de
qualidade com custos razoáveis e isso pode transformar a PPP numa opção que
cria grande eficiência e retorno do investimento.
13 O Fundo da Infraestrutura Social da Nova Zelândia (NZSIF) é um fundo que possibilita aos investidores
neozelandeses participar no desenvolvimento de ativos de infraestruturas sociais através das parcerias público-
privadas.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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No caso do contrato DBFO, por exemplo, o mesmo fornecedor privado tem de
construir o edifício e, consequentemente, operar o serviço pelo período
contratado. Isto levará à poupança de custos da instalação enquanto mantém
níveis elevados de qualidade porque os custos de manutenção da qualidade do
serviço irão depender diretamente da qualidade conseguida para a instalação
(Camargo, 2004). Isto é lucrativo especialmente para as empresas e, desta forma,
o promotor público não necessita verificar a construção como acontece
frequentemente no contrato tradicional. Ao transferir a responsabilidade para a
provisão dos serviços públicos para o setor privado, o promotor público pode
essencialmente agir como regulador, especialmente nas áreas de planeamento e
desempenho de serviço (verificando se os indicadores da qualidade do serviço são
desenvolvidos convenientemente) em vez de focar na construção e na gestão
diária como era habitual acontecer no modelo tradicional.
3.2.5 PRAZO DOS SERVIÇOS
Outro benefício significativo derivado da PPP é a entrega mais rápida do projeto
do que o habitualmente conseguida através da aquisição tradicional. O setor
privado é normalmente de longe mais hábil que o público no que diz respeito às
atividades de negócio e alguns elementos de fornecimento de serviços, incluindo
a gestão complexa de projetos atempadamente e o orçamento.
A atribuição da responsabilidade da conceção e construção do setor privado,
combinado com a capacidade relacionada com os pagamentos pelos serviços
fornecidos, oferece uma motivação para o setor privado para entregar o projeto
rapidamente para que o fluxo de pagamento possa começar. A motivação permite
a conclusão do trabalho sem atrasos, ou mesmo antes do prazo, satisfazendo
assim o promotor no ponto mais sensível politicamente – a inauguração. De
acordo com os dados publicados no sítio NZSIF na base valor-peso. “os projetos
PPP são entregues 3% antes do prazo comparado com 24% depois do prazo para
projetos não PPP”.
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Figura 3.4. Média de projetos de PPP entregues (Adaptado do NSZIG)
3.2.6 RESPONSABILIDADE SOCIAL E ECONÓMICA
O feito mais importante é o indispensável investimento na infraestrutura que pode
ser desempenhado assim que for necessário e sem demoras, porque tem como
objetivo satisfazer as necessidades do público, atraindo novos investimentos,
criando novos empregos e estimulando a economia local. Adicionalmente o
público em geral deveria beneficiar das PPP através de uma melhor atribuição
dos impostos, isto é, os benefícios dos ganhos de eficiência efetuados pelo setor
privado deveriam passar até ao último utilizador baixando as taxas (United
Nations, 2000). Devido a estes contratos a longo prazo envolvendo muitos
parceiros públicos e privados, o estabelecimento de projetos num esquema PPP
permite manter os empregos e criar novos. Finalmente, devido às PPP, a
consolidação da atividade económica cria receita fiscal que mais tarde é
redistribuída pelos cidadãos.
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40
3.2.7 RESUMO
Resumindo os parágrafos anteriores nos efeitos PPP para o setor público, pode
concluir-se que:
A PPP permite que o setor público toque em disciplinas, incentivos,
aptidões e experiência que o setor privado desenvolveu no curso normal
do seu negócio
A PPP permite realizar o potencial total das pessoas, conhecimento e
bens do setor público
A PPP permite ao setor público fornecer melhor os seus espaços e
serviços através de uma aproximação tradicional e focar-se nas atividades
que são urgentes no seu âmbito de Acão: procurar serviços, reforçar
padrões e proteger o interesse público.
3.3 PARA INVESTIDOES E BANCOS
As entidades envolvidas em financiar um projeto conduzido sob um sistema PPP
excedem o seu saldo original de atividades e agem principalmente como
investidores. O nível de exposição dos investidores é consideravelmente alto,
mesmo que o projeto seja considerado sólido pelos parceiros envolvidos
(públicos e privados) e aptos a criar fundos suficientes para reembolsar e
compensar o capital investido. Consequentemente, apenas as entidades com uma
capacidade financeira com reputação, que procura a diversificação das suas
atividades abraçando uma forte estratégia, seriam capazes de integrar um
consórcio para este tipo de projetos porque devem assegurar sustentabilidade
financeira ao longo da duração do contrato e isto deve ser bastante exigente. No
entanto, a cooperação dos investidores privados com o setor público com o
alcance das PPP também fornece alguns benefícios, que incluem (Nações Unidas,
2000):
Assumindo que o padrão das PPP é apropriadamente estabelecido, os
investidores estarão em posição de investir noutros projetos;
Se o fornecedor privado desempenhar bem as suas funções, estará apto a
trazer retornos atrativos em investimentos iniciais;
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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Os investidores irão beneficiar de estarem envolvidos no projeto em toda
a sua extensão de concessão, realçando a sua experiência em gerir
projetos a longo prazo e aumentando a sua projeção no mercado.
Tendo em vista o acima descrito, antes de embarcar num consórcio PPP, os
investidores privados consideram tipicamente o número de condições e fatores,
tais como estabilidade económica e transparência (Vallilo, 2008). Primeiro,
porque estão conscientes de que este tipo de projetos é atrativo para a sua
estabilidade e transparência, pela oportunidade de negócio que criam, pelo
montante de capital envolvido e porque asseguram retorno apropriado ao capital
investido e nos riscos assumidos. Segundo, porque os investidores dão prioridade
especial aos projetos que mostram uma forte viabilidade e abrangem potencial
desenvolvimento (procura suficiente para criar retorno) e com um grande
compromisso do setor público.
3.3.1 ASSEGURAR RENDIMENTOS
Um requisito para o envolvimento de entidades financeiras num projeto PPP é a
viabilidade financeira do projeto que inclui aceder a todo o custo e tempo
necessários para recuperar o investimento inicial. Assim que o modelo financeiro
do projeto é desenvolvido, as implicações das alternativas financeiras estruturais
e os efeitos das emendas nos valores de outros parâmetros no fluxo financeiro
pode ser também analisado. Obviamente, é importante que não haja alterações
negativas no modelo do negócio desenhado para um período de tempo estipulado
nas cláusulas do contrato (geralmente mais de três décadas, mas pode ser
superior).
3.3.2 ASSEGURAR RETORNO
A relação entre o risco do projeto e o retorno no investimento é a chave para os
investidores e bancos apesar de isso poder mudar durante as fases do projeto.
Antes de mais, as parcerias com baixo retorno de investimento não são atrativas
para os investidores privados porque os riscos que assumem têm de ser medidos
em relação ao retorno esperado sobre o dinheiro investido. Para os projetos
conduzidos sob um sistema PPP, os investidores consideram a taxa de retorno de
um investimento a longo prazo (geralmente 20 a 30 anos) tendo como parceiro o
Governo ou outra entidade pública (parceria com entidades públicas é um risco
que tem que ser cuidadosamente pensada, hoje em dia).
Devido à natureza dos fluxos de dinheiro criados por estes projetos, as entidades
privadas podem suportar relativamente altos níveis de dívida. O nível mais alto de
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risco para investidores ocorre durante a fase de construção quando há possíveis
atrasos na construção e custos que podem gerar impactos sensíveis nos fluxos de
dinheiro neste tipo de operações que tem tendência para ser relativamente estável
e previsível. E isto pode ter sérias consequências no sucesso financeiro do
projeto.
Durante a fase de construção (pode durar dois ou três anos), os investidores serão
chamados para fornecer uma parte do capital (inicialmente são esperados altos
níveis de dívida). É durante esta fase que os investidores irão requerer um maior
retorno do seu capital para compensar o risco, daí o custo mais elevado de capital
durante esta. Quando a construção está terminada e o fluxo do dinheiro da
operação começa, os riscos do projeto caem substancialmente e é possível aos
patrocinadores refinanciar a baixo custo (UNESCAP, 2008). Tipicamente, os
retornos de equidade para os investidores começam quando o bem é construído e
considerado operacional (isto é apto para o uso) e estendido através da fase
operacional do edifício (pagamentos de concessão pelo promotor público,
distribuição da operação de lucros, retornos públicos de investimento de capital,
etc.) dependendo dos riscos partilhados entre o parceiro público e o privado. Os
dividendos são tipicamente ligados à inflação e podem ser baseados na
“capacidade” (é permitido para uso de acordo com o acordado contratualmente ao
nível dos serviços) ou na sua “procura” (pagamentos relacionados com o uso do
ativo do projeto), dependendo da natureza do projeto.
3.3.3 FONTES DE FINANCIAMENTO DO PROJETO
O financiamento do projeto pode vir desde uma variedade de fontes mas o tipo de
fundos pode ter implicações importantes no custo de todo o projeto, fluxo de
dinheiro, responsabilidade final e direitos nos lucros do projeto e ativos. Estas
fontes incluem: equidade, dívidas e garantias governamentais.
Equidade refere-se ao capital investido pelos patrocinadores do projeto (tal como
o Governo ou autoridades locais); capital fornecido pelo parceiro privado, uma
terceira parte de investidores privados e dinheiro gerado internamente. As dívidas
referentes ao capital emprestado pelos bancos e outras instituições financeiras e
seguradoras ou obrigações vendidas no mercado de capitais como um produto
(Figura 8). Empréstimos fornecidos por bancos nacionais e estrangeiros e outras
instituições financeiras geralmente formam a maior parte da dívida de capital para
os projetos de infraestrutura (UNESCAP, 2008).
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Figura 3.5. O modelo de financiamento do projeto (Fonte: o original em inglês)
Geralmente o modelo de financiamento escolhido para este tipo de projetos é o
Projeto de Financiamento porque tem várias vantagens quando comparado com
outras propostas de financiamento: capacidade de alto endividamento, melhor
atribuição de riscos entre os parceiros envolvidos, benefícios fiscais, etc. O
Projeto de Financiamento desenvolve-se tipicamente através de um Veículo para
Fins Especiais (VFE) que é uma entidade legal de caráter especial, cujo único
propósito é criar o fluxo de dinheiro para o projeto e para os seus acionistas
(Sousa, 2009).
Geralmente a empresa contratante é criada com capital inicial (equidade) e
dinheiro do empréstimo bancário (primeira dívida) com o qual irá ser usado para
financiar os objetivos propostos para colocar o serviço contratado operacional
(Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, 2007).
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3.4 PARA OS ADJUDICATÁRIOS
Os projetos conduzidos sob um sistema PPP representam uma oportunidade para
todos os envolvidos na construção, uma vez que oferecem uma vasta gama de
atividades complexas e desafios técnicos e financeiros importantes. Apesar dos
contratos a longo termo como as PPP gerarem potencialmente altos riscos,
permitem a continuação dos trabalhos para os contratantes e geram uma
variedade diversificada de oportunidades. Atualmente estes projetos tendem a ser
vastos apesar de requererem longos períodos de construção das empresas.
Adicionalmente, as atividades operacionais e de manutenção deste projeto
abrangem uma variedade de tarefas nas quais os contratantes se poderão
possivelmente empenhar, contribuindo para a diversificação das suas atividades
correntes.
O contratante PPP é a entidade responsável pelo desenvolvimento e entrega do
projeto de acordo com os termos especificados pela autoridade pública. Isto pode
ser obtido diretamente pelo contratante PPP ou indiretamente por terceiros. O
contratante pode ser uma empresa existente ou um Empresa para Fins Especiais
(EFE), particularmente quando a PPP é estruturada sob um esquema de projeto
financeiro, como acima referido. Uma EFE é um consórcio de empresas atuando
como acionistas (tais como construtoras, bancos, conselheiros, contratantes
especializados ou prestadores de serviços) especialmente talhados para
desenvolver o projeto. Sendo assim, neste caso, o contratante deve fiscalizar a
construção cuidadosamente de forma a assegurar que o interesse particular de
cada acionista individual não prevalece acima do projeto como um todo
(Conferência Europeia dos Diretores de Estradas, 2009). A figura 9 mostra uma
típica organização EFE para um projeto de infraestrutura.
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Figura 3.6. Agentes em modelos de PPP (Adaptado de « Conference
Europeenne des Directeurs des Routes, 2009 »)
3.4.1 MOTIVAÇÃO PARA CONTRATOS DE PPP
Um contrato PPP pode ser bastante desafiador para o setor privado e oferece um
número de potenciais benefícios como os abaixo apresentados
Alargamento do mercado
O sistema PPP permite que os investimentos privados sejam desempenhados em
setores que são tradicionalmente desempenhados pelo setor público (Mu, 2008).
Assim, para os contratantes as PPP são a melhor forma de aumentar os
investimentos através da oportunidade de negócio nas áreas correntes permitindo
aos construtores privados construir projetos de infraestruturas públicas ou
fornecer serviços que, na forma tradicional, não seria possível. Deste modo, as
empresas de construção estabelecem uma longa e sólida relação com o setor
público que se tornará um cliente privilegiado.
Criação de emprego
As PPP são alavancas para a criação de empregos no setor privado. O sistema
PPP é especialmente trabalhado para o provimento e operações de grande
projetos de infraestrutura envolvendo o compromisso dos contratantes para médio
e longo prazo. Isto estimula a criação de emprego para assegurar as exigências do
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projeto e a manutenção destes empregos ao longo do contrato. Isto aplica-se à
fase da construção mas é especialmente relevante durante a fase da operação que
pode espalhar-se por várias décadas.
Cooperação (clientes & empresas contratadas)
A principal vantagem competitiva das PPP para as empresas de construção é a
possibilidade de aumentar a interação com os clientes. Isto pode ser conseguido
no âmbito da parceria entre o parceiro público e o privado concedido pelo sistema
PPP e pode ser mais desenvolvido através de redes de cooperação entre si com
vista a explorar o potencial da transferência de conhecimento (Reis, Fortuna, &
Mariano, 2009). Assim, sempre que o setor público decidir quais as áreas com
falta de investimento contribui com o conhecimento obtido no passado com
investimentos similares e procura as capacidades, o trabalho qualificado e a
inovação do setor privado para melhor resolver as suas necessidades. No entanto,
os contratantes não têm apenas a capacidade de influenciar diretamente a
execução do projeto (por exemplo, encontrando as melhores soluções,
introduzindo produtos inovadores e tecnologias), mas também de explorar
potenciais áreas de interesse comum
Maximisar investimentos
Um conceito inerente para cada PPP é a transferência de parte do risco para o
setor privado, o que implica que o parceiro público abstenha de definir o requisito
necessário (de recursos, de processos, etc.) para desenvolver o projeto, mas
focando-se apenas na definição dos resultados esperados e no nível de qualidade
pretendido. Essencialmente, isto é uma abordagem focada nas saídas e não nas
entradas (Marques & Silva, 2008).
O contratante pode beneficiar bastante de um plano de trabalho adequado para
desempenhar (começando pelo estudo preliminar, através de projetos detalhados
e da fase da construção) e o uso da tecnologia que minimiza os custos da
construção e aumenta o projeto de qualidade porque reduz o montante de
investimento inicial, aumenta os lucros, aumenta os resultados operacionais e
beneficia a engenharia financeira do projeto, ao mesmo tempo que isso contribui
para a satisfação do cliente (Camargo, 2004). Alternativamente, o contratante
pode desenvolver o projeto com uma construção a baixo custo mas com pouca
qualidade (ex. usando materiais de baixa qualidade). Mais tarde, isto irá revelar-
se uma má opção porque um contratante sob um sistema PPP terá de operar e
manter a construção durante o período do contrato e possivelmente incorrer em
eventuais custos para a desempenhar de acordo com os padrões definidos pelo
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promotor público. No entanto, as empresas consideram a PPP apenas uma forma
de conseguir novos contratos com altas margens de lucros para fazer face a
longos períodos de problemas sérios.
Deve sublinhar-se que algum montante de lucro para os contratantes é quase
assegurado na maioria dos modelos PPP. Por exemplo, de acordo com a lei
portuguesa (Decreto-lei nº 141/2006, art.º 6º, alínea c), a adoção de um sistema
PPP deve assegurar vantagens para o parceiro público (que deve estar confirmado
no Comparador do Setor Público) e “apresentar aos parceiros privados a
expectativa de obter uma compensação adequada pelos montantes investidos e
pelos riscos enfrentados”. Ademais, de acordo com o Observatório Permanente
da Justiça Portuguesa, a adoção de um sistema PPP pode assegurar lucros durante
bastante tempo, uma vez que um contrato PPP dura tipicamente 30 anos ou mais
(especialmente no caso das concessões) e pode criar margens de lucro superiores
a 6% ou até 15%, dependendo dos projetos.
3.4.2 ACEITAR E GERIR RISCOS DE CONSTRUÇÃO
Quando os contratantes consideram participar numa PPP, enfrentam novos riscos
e novas oportunidades. Dependendo do tipo de contrato PPP, é importante que o
contratante aceda tanto aos riscos típicos como atípicos da construção (tais como
os requisitos dos contratos de manutenção a longo prazo) e trabalhar para reduzir
os riscos. No entanto, os contratantes deveriam saber os riscos assumidos e
exatamente para quem estão a trabalhar.
Mas é essencial que os contratantes envolvam seguradoras experientes, agentes
de ligação, conselhos e banqueiros para ajudar na compreensão do risco potencial
de algumas PPP. À medida que os ativos aumentam em escala e complexidade,
mais os proprietários das infraestruturas querem trabalhar com um parceiro de
confiança a quem possam entregar as soluções mais completas. Como
mencionado previamente, as PPP permitem ao setor público a solução para
atingir os seus propósitos, no que diz respeito à qualidade das infraestruturas,
tendo como suporte o setor privado com o seu conhecimento e capacidades de
desenvolvimento. A grande construção e as empresas de engenharia possuem o
melhor pessoal, acumulando conhecimento e experiência que fazem deles os
melhores parceiros para aceitar e gerir os riscos da construção. No entanto, para
além de terem a capacidade para aceitar e gerir os riscos da construção, as
empresas de construção também têm a capacidade de verificar estudos
conceptuais e conduzir estudos complementares para otimizar as entregas na base
de uma vida inteira. Mas é essencial que os contratantes envolvam seguradoras,
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
48
agentes de ligação, conselhos e banqueiros para ajudar na compreensão do risco
potencial de algumas PPP.
3.4.3 PARA OS OPERADORES
A questão da PPP torna o contratante responsável pela entrega do serviço. O
operador pode ser o contratante da PPP diretamente ou através de terceiros
selecionados para aquele propósito. Se o projeto é desenvolvido por uma EFE,
então o operador poder ser um acionista do contratante. Na maioria dos casos, um
conhecimento específico (conhecimento de mercado ou técnico) é requerido para
a operação apesar de ser quase sempre escolhida uma empresa independente do
contratante da PPP (Conferência Europeia dos Diretores de Estradas, 2009). No
entanto, é necessário um contrato específico entre o promotor público e o
operador privado onde o operador se torna responsável pela total entrega dos
serviços de acordo com os objetivos da infraestrutura ou serviço, incluindo a
gestão, operação e reabilitação. O promotor público é responsável por estabelecer
normas para o desempenho e assegurar que o operador as conheça.
Os operadores do setor privado entram num investimento ou oportunidade de
contrato com o objetivo claro de maximizar os lucros. Por exemplo, no setor
rodoviário, a atribuição de um bem operacional para as companhias privadas
(nomeadamente contratantes) permite-lhes obter lucros através da cobrança de
portagens e é uma oportunidade para os agentes privados amplificarem o seu
campo de mercado, para investir e criar benefícios. Geralmente, os contratos da
concessão de operação são para 20-30 anos que é muitas vezes suficiente para o
operador recuperar o capital investido e obter um retorno apropriado acima do
ciclo de concessão.
O sistema PPP assume que os operadores irão reconhecer que o setor público é o
seu principal parceiro de negócio. Atualmente, os promotores públicos esperam
que os operadores privados atuem sob um sistema PPP que contribuirá para a
preocupação pública de valor agregado e eficiência para o serviço ou
fornecimento de infraestruturas, através da provisão de equipamentos e
tecnologia moderna que podem conduzir a instalações mais competitivas,
eficientes, atrativas e profícuas, preenchendo, por conseguinte, as necessidades do
utilizador e a missão do Estado. Sob um sistema PPP, o operador não será pago se
os objetivos não forem desempenhados de acordo com a qualidade contratada
(figura 10). O trabalho do operador é regulado e controlado pelo promotor
público ou pelos seus agentes e o desempenho da operação pode ser fiscalizada
em relação ao desempenho dos objetivos do contrato da PPP.
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49
Figura 3.7. Os pagamentos da PPP durante a fase de operação (fonte:
KPMG International Cooperative)
Um dos principais benefícios sociais de um contrato PPP é a criação de emprego,
especialmente durante a etapa de operação do contrato. Atualmente, a PPP
também contribui para um número considerável de empregos diretos em vários
países devido à sua elevada difusão através do mundo. Consequentemente, as
PPP são reconhecidas por muitas pessoas por causa da oportunidade de carreira
que geram. Olhando para a parceria de uma perspetiva ganhador-ganhador, as
PPP são também oportunidades para reforçar a responsabilidade social do
operador (ASCENDI). Atualmente, os operadores devem fazer um esforço para
acrescentar valor ao negócio e às infraestruturas que gerem e isso irá passar para
a propriedade pública no fim do contrato. Isto significa trabalhar para que o valor
do negócio aumente em relação ao primeiro investimento. Quanto mais valor
criarem, mais valor irão passar às gerações vindouras.
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50
CAPÍTULO 4
DISTRIBUIÇÃO DE RISCOS E GESTÃO
NUMA PPP
4.1 OBJETIVO
De acordo com a Comissão Europeia, um risco é definido como qualquer fator,
evento ou influência que ameaça a bem sucedida realização do projeto em termos
de tempo, custo e qualidade (Mu, 2008). Todas as organizações que conduzem
um projeto enfrentam o risco de os resultados atuais divergirem dos planeados.
Na verdade, é impossível eliminar todos os riscos de um projeto mesmo num
pequeno projeto (Santos, 2006). Os riscos resultam de uma incerteza sobre o
futuro mas também de uma informação imprecisa sobre as condições existentes e
sobre a falha de sistemas concebidos para conter ou controlar o risco. Assim,
todas as entidades envolvidas no projeto devem olhar para o risco como uma
variável que está sempre presente nas suas atividades diárias, incluindo as suas
decisões, e encontrar soluções para a sua correta gestão se não puder ser
eliminado.
Nenhum outro campo tem tão forte influência no sucesso de planeamento e
execução de um projeto conduzido sob um projeto PPP do que a identificação do
risco, avaliação, atribuição e controlo (Leidel & Alfen, 2009). As experiências em
projetos-piloto desempenhadas através das PPP mostram que há melhoramentos
quando se efetua antecipadamente o reconhecimento e a avaliação dos fatores de
risco, permitindo à equipa do projeto maximizar a boa aplicação do dinheiro do
projeto (Leidel & Alfen, 2009).
As principais características do modelo PPP são as transferências de
responsabilidades, incluindo riscos, entre as entidades envolvidas na parceria.
Neste processo importa identificar a parte melhor preparada para tratar dos riscos
identificados e estabelecer claramente que parte as irá eventualmente gerir. Isto
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envolve frequentemente a transferência da maioria dos riscos do parceiro público
para o parceiro privado a custos razoáveis.
Além das etapas do processo de gestão do risco, esta secção também explora os
riscos no ciclo de vida do projeto.
4.2 ABORDAGEM Á GESTÃO DO RISCO
EM PPP
Essencialmente, a gestão do risco é um processo que acompanha o projeto desde
o início através da conceção, execução, operação e encerramento. É um conjunto
de processos que inclui a identificação, avaliação, atribuição, mitigação e
monitorização e controlo (Parcerias Victória, 2011) (figura 11) e pretende
aumentar a probabilidade e impacto de acontecimentos positivos e diminuir a
probabilidade e impacto de acontecimentos negativos através da vida do projeto
(Guia PMBOK, 4ª. Edição). A documentação de orientação PPP disponível que
trata particularmente das condições políticas e legais, condições económicas,
condições sociais e relações realça a importância da identificação e gestão do
alerta de risco.
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Figura 4.1. Processo de gestão do risco em PPP (Leidel & Alfen, 2009)
A identificação e a avaliação de riscos são uma das etapas mais importantes num
contrato PPP. Este processo inclui a análise cuidadosa de todas as fontes de risco
pela perspetiva de todas as partes envolvidas no projeto. Existem várias
ferramentas14 adequadas para a identificação do risco, entre as quais prevalecem
as listas de controlo. No entanto, devido à singularidade e complexidade dos
14 Informação acerca das ferramentas disponíveis para a avaliação do risco pode ser
encontrada Projeto Definitivo da Norma Internacional IEC/FDIS – Gestão do Risco: Técnicas de
avaliação do risco.
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projetos normalmente conduzidos por um esquema PPP, os novos riscos não se
encontram nas listas de controlo, pelo que alguns autores recomendam vivamente
a consideração detalhada dos riscos através de pessoal experiente15
e durante as
sessões de “brainstorming” (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).
Consequentemente, não admira que as organizações envolvidas num sistema PPP
procurem contratar peritos na avaliação do risco. Outro método atualmente
utilizado na identificação do risco consiste no desenvolvimento de um catálogo
de risco que permita uma melhor compreensão dos interessados SPV.
Os modelos conceptuais para a atribuição e gestão do risco relacionam-se com os
riscos de nível macro, médio e micro nos quais se podem utilizar as atribuições
qualitativas e quantitativas.
Os riscos macro, incidem nos riscos a um nível de estado nacional ou
industrial, e nos riscos naturais (por exemplo, ecológicos, políticos,
económicos, sociais, ambientais, etc.);
Os riscos médios, representam o problema da implementação das PPP,
envolvendo questões ao nível de projeto (por exemplo, seleção,
financiamento, conceção, construção, técnica, operação);
Os riscos micro, representam os riscos encontrados nas relações do
interessado formados no processo de aprovisionamento (por exemplo,
serviços públicos versus lucro privado).
A avaliação do risco envolve a identificação do mesmo, a determinação da
possibilidade (ou probabilidade) de ocorrência e a estimativa do impacto de cada
risco no projeto (tal como no programa, custo, qualidade ou desempenho) perante
as hipóteses de tal risco se materializar. No entanto, muitos riscos são difíceis de
quantificar em termos de probabilidade uma vez que não existe informação
suficiente16
ou simplesmente porque não se encontra disponível (Akintoye, Beck,
& Hardcastle, 2003). Na prática, os riscos conhecidos são avaliados inicialmente,
mas os que não são conhecidos só são avaliados quando ocorre algo negativo
(que infelizmente pode ter consequências catastróficas). Devido à grande
variedade de riscos nos projetos conduzidos num sistema PPP e ao típico
programa apertado para negociações apenas se prepara a maior área de riscos, isto
é, os que envolvem as mais sérias consequências ou têm a mais elevada
probabilidade de ocorrência ou uma combinação das anteriores. Akintoye et al.
15 A experiência com projetos semelhantes permite obviamente uma melhor identificação do
risco e encontrar as melhores soluções para as gerir.
16 Akintoye et al. (2003) justificam através do exemplo inglês, que enquanto a maioria dos
contratos PFI não estiverem terminados, é impossível obter dados adequados para a avaliação
concisa do desempenho futuro de contratos PFI.
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(2003) afirmam que, para a eficiente gestão temporal, deve prestar-se atenção aos
riscos com a mais elevada probabilidade e impacto, não menosprezando os riscos
menos influentes, mas isto pode ser difícil de conseguir. Têm sido utilizados
vários procedimentos e técnicas para controlar e minimizar o impacto do risco em
projetos conduzidos num sistema PPP, tal como resumido na Tabela 4.1.:
Tabela 4.1. Procedimentos e técnicas para minimizar os impactos do risco
(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003, p. 172)
Procedimentos
e técnicas
Descrição/Benefícios
Guia de normalização
As normas de risco básicas (aplicáveis a uma vasta
variedade de setores de mercado) que também
podem ser utilizadas na sondagem de atribuição do
risco em contratos PPP.
Diretrizes sectoriais
Permite avaliar se um projeto específico tem
características especiais e se as normas de risco
devem ser adaptadas para se coadunarem com o
mesmo.
Projetos piloto
Do mesmo modo, um projeto piloto pode ser
utilizado para se testar se um novo setor é adequado
para financiamento privado e avaliar quaisquer
características especiais.
Sondagem de Mercado
A sondagem de mercado pode ser utilizada para
testar a reação do setor privado a riscos novos ou
invulgares.
Diligência
Ajudar uma autoridade a identificar quaisquer
características obstáculos e riscos específicos do
projeto, (matriz do risco).
Outras técnicas
Outras técnicas (por exemplo, conceção flexível,
utilização de conceções padrão, duração do projeto
flexível) para controlar e minimizar a exposição aos
riscos do projeto.
Não é provável que todos os riscos sejam totalmente eliminados através de um
processo de gestão do risco, mas a exposição do risco pode ser reduzida até um
nível aceitável (Leidel & Alfen, 2009) através da utilização de ferramentas para a
mitigação do risco do projeto e/ou adoção de medidas específicas para a
distribuição do risco entre os interessados do projeto (em função da perceção do
risco e de acordo com a função e experiência de cada interessado nesse tipo
particular de projeto). De qualquer modo, as organizações contratantes devem
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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esforçar-se por mitigar os riscos (especialmente as mais importantes), visto que se
se materializarem podem provocar consequências inconvenientes (e mesmo
dramáticas). Ademais, isto resultaria certamente numa má imagem para as
organizações envolvidas no projeto, colocando em risco os seus créditos e
evitando possivelmente a aquisição de futuros projetos (Akintoye, Beck, &
Hardcastle, 2003).
A gestão do risco é um processo incompleto, pelo que é necessário rever
regularmente se algo foi alterado, o que pode ter impacto nas questões do risco
que foram identificadas. É o processo de implementar os planos de resposta ao
risco (estratégias de mitigação do risco), perseguindo riscos identificados,
identificando novos riscos e avaliando a eficácia do processo do risco através da
duração do projeto. Este processo acontece em cada etapa da gestão do risco.
Todos os procedimentos e estratégias da gestão do risco, envolvendo as etapas
previamente mencionadas, devem ser documentados no Plano de Execução de
Projeto (PEP)17
17 O Plano de Execução do Projeto (PEP) é um documento de gestão dinâmico que regista a
estratégia do projeto, organização, procedimentos de controlo e responsabilidades. É atualizado
regularmente durante a duração do projeto e usado por todas as partes, quer como um meio de
comunicação, quer como uma ferramenta de medição de controlo e de desempenho.
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56
CAPÍTULO 5
RISCOS ESPECÍFICOS DE PPP
5.1 RISCOS EM DIFERENTES ESTÁDIOS
DAS PPP
Todos os projetos em todos os setores envolvem riscos. Acontecem de várias
formas e dependem frequentemente das características de um dado projeto. Nos
projetos conduzidos num sistema PPP, a maioria dos riscos específicos incorridos
derivam da complexidade da disposição da PPP. Isto deve-se especialmente à
documentação excessiva, ao método de financiamento, taxas, subcontratos, entre
outros detalhes técnicos (Grimsey & Lewis, 2000). Além disso, isto leva a uma
maior exposição ao risco para todas as partes envolvidas que têm de lidar com
muitas questões de risco desde a etapa inicial do projeto, uma vez que a presença
de alguns destes riscos pode impedir a concretização dos objetivos do projeto
(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).
Um projeto típico conduzido sob um sistema PPP inclui um conjunto extensivo
de atividades que acontecem em determinadas fases. Todo o processo de
desenvolvimento de projeto é uma tentativa complexa, demorada e dispendiosa
(Padiyar, Shankar, & Varma), pelo que é necessário adotar uma abordagem
adequada de gestão do risco para lidar com a mesma. Todos os participantes
devem olhar para os riscos nas diferentes fases do projeto e refletir acerca da
abordagem da gestão do risco, possíveis estratégias para a mitigação do risco, que
permanecerão para a monitorização e gestão de riscos e assim sucessivamente.
Isto significa essencialmente criar um ciclo de gestão do risco abrangendo todas
as etapas de desenvolvimento do projeto na PPP.
Conforme previamente mencionado, o principal objetivo da PPP é a provisão de
infraestruturas e serviços públicos, pelo setor público. São projetos
particularmente sujeitos aos riscos devido à sua magnitude e complexidade, e aos
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seus elevados custos iniciais, elevada irreversibilidade (custos não recuperáveis) e
elevada durabilidade de bens criados (Checherita & Gifford, 2007). A
complexidade do projeto deve-se ao facto de envolver vários interessados com
diferentes objetivos e restrições e que têm de lidar com muitas questões de risco
em termos de políticas e regulamentos, documentação, financiamento, taxas,
detalhes técnicos, subacordos, interfaces, etc., começando desde logo na etapa
inicial do projeto. É importante analisar o projeto durante um período de 25 a 30
anos, se os riscos forem adequadamente avaliados e atribuídos (Leidel & Alfen,
2009).
Figura 5.1. Fontes de risco em PPP (Padiyar, Shankar, & Varma)
A Norma da Matriz do Risco, desenvolvida pelo Departamento Financeiro
irlandês identifica o risco em sete títulos; Planeamento, Conceção, Construção,
Funcionamento, Pedido, Financeiro e Legislativo. Leidel & Alfen (2009) dividem
um projeto conduzido num sistema PPP nas seguintes etapas: Preparação &
Conceção, Concurso e Adjudicação, Construção, Funcionamento e Manutenção.
As seguintes secções passam por estas etapas analisando os riscos nas mesmas.
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58
5.2 PREPARAÇÃO E CONCEÇÃO
As tarefas iniciais no processo PPP são fornecer os decisores com todas as
informações pertinentes (objetivos e estratégias para o projeto, nomeação da
equipa do projeto, identificação das partes interessadas e das autoridades,
verificação das aprovações externas e dos orçamentos) necessárias à realização
do projeto. O objetivo da etapa inicial também é o de determinar uma lista de
proponentes pré-qualificados.
Determinados riscos genéricos interligados com o processo de planeamento são
identificados no início do ciclo de vida do projeto. Estes incluem não só a própria
permissão do planeamento (deve ser incluído no PEP), mas também várias
questões relacionadas com as consequências da decisão de planeamento, tempo e
custos, consulta pública, compra de terras, avaliação do impacto ambiental,
licenças e autorizações, e sucessivamente. Nesta fase, o nível de negociações é
intenso e complexo; a permissão de planeamento pode ser difícil de obter e o
projeto pode não ser finalizado antes do trabalho começar (Davies, 2006). A
necessidade de preencher todas as questões acima mencionadas prolonga a data
de início da construção. Por essa razão, a maioria das vezes, a celebração da
parceria é ainda discutida.
A permissão de planeamento deve ser obtida antes do processo poder prosseguir
completamente. Os riscos associados com a aprovação do planeamento e questões
relacionadas geralmente pertencem ao setor público. Em algumas ocorrências,
particularmente no setor do transporte, o promotor público pode usar a
autorização estatutária evitando, assim, a necessidade da permissão de
planeamento, impedindo, consequentemente, a ocorrência deste risco18
. De modo
a consegui-lo, o promotor público deve identificar na fase de exequibilidade
quaisquer aprovações que possam ser obtidas antes da conceção detalhada para a
finalização do projeto (por exemplo, quaisquer rezonamentos e consentimentos
para uso da terra).
No tocante aos riscos de licenciamento (incluindo licenças ambientais e licenças
de autoridade local), estes podem aumentar substancialmente o custo total do
projeto (Monteiro, 2007) se não forem dirigidas antes do contrato. Quando a
aquisição de autoridade for uma autoridade local, deve existir uma separação
18 O processo de planeamento nem sempre é concebido para os projetos de PPP e muitas
vezes pode ser completamente lento e ter determinados resultados. Portanto, é importante para o
setor público administrar isto dentro da matriz do risco.
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suficiente e razoável entre as funções da autoridade local e da autoridade de
planeamento para antecipar qualquer contestação de futura revisão judicial com
base no conflito de interesses.
Os riscos sociais também podem ter um impacto na aquisição de permissão de
planeamento. A questão de interesse público é rigorosamente dirigida durante a
etapa de pré-concurso do projeto. Se for preciso adquirir um local para a
condução do projeto e a negociação com os proprietários das terras não for bem
sucedida, pode ser dado às autoridades públicas o poder de adquirir a terra
compulsoriamente em algumas circunstâncias. Os projetos conduzidos num
sistema PPP devem ser verificados no sentido de o interesse público19
poder ser
protegido satisfatoriamente (Partnerships Victoria, 2001). Se as pessoas tiverem
de ser desmobilizadas e compensadas, então pode atrasar-se a permissão de
planeamento de segurança.
Embora seja normalmente um risco de setor público fornecer a terra para o
projeto, em algumas circunstâncias é possível transferir o risco para o setor
público, por exemplo, tornando-o uma exigência do concurso. Quando o setor
privado assume o risco de planeamento, a agência pública deve assegurar a boa
aplicação do dinheiro. No contexto de excessos, os fornecedores do
financiamento do setor privado geralmente exigem a prévia aprovação para a
celebração do contrato.
Os riscos associados à Avaliação do Impacto Ambiental e à aquisição de Terreno
geralmente pertencem ao setor público, como os que derivam da consultadoria
pública e dos interessados (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003).
5.3 CONCURSO E CEONCESSÃO
O principal objetivo desta etapa é o de selecionar um proponente que ofereça a
melhor oferta e que entregará a infraestrutura ou serviço exigido nos padrões
19 A proteção de direitos comunitários (incluindo direitos legais através de processos de
planeamento e de recursos); proteção de direitos públicos (de acesso à instalação, saúde e
segurança, e acesso à informação); e proteção dos direitos dos consumidores (incluindo privacidade,
acesso para grupos desfavorecidos e direitos dos consumidores)
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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estabelecidos, e dentro do orçamento e termos do contrato acordado. Uma
questão importante durante a etapa de contratação é a previsão do pedido do
serviço ou infraestrutura a contratar durante o ciclo de vida do contrato, uma vez
que esta será uma das fontes básicas de dados para a estimativa de receitas futuras
e compensações à concessionária. Assim, até onde o risco de pedido pode ser
compartilhado entre os setores público e privado é uma parte do valor para a
equação monetária. Nos anteriores esquemas PFI no Reino Unido, isto era uma
questão séria, mas mais recentemente o setor público tende a suportar o risco,
pelo que o setor privado está menos preocupado com o nível de utilização dos
serviços (por exemplo, a exigência de tráfego numa autoestrada). No entanto, a
responsabilidade desse risco pode recair sobre o parceiro privado. Por exemplo,
nos contratos PPP com empresas privadas especialistas (por exemplo, um
contrato de gestão de resíduos), embora o cliente público preveja uma estimativa
preliminar de um pedido, a responsabilidade final pode recair sobre o contratante
privado, devido às especificidades do projeto. No entanto, nos projetos de
infraestruturas de estradas o risco do pedido não pode ser integralmente
transferido para o setor privado, visto que os fatores de exigência determinantes
estão para além do controlo privado.
5.4 CONCEÇÃO E CONSTRUÇÃO
Em primeiro lugar, deve prestar-se atenção ao facto de a elaboração do esquema
do projeto (etapa de esquema ou etapa de conceção) num contrato PPP estar do
lado do parceiro privado, contrariamente à abordagem da aquisição tradicional,
na qual o contratante deve implementar o esquema do projeto desenvolvido pela
entidade pública. Os riscos da conceção devem, obviamente, ser avaliados
durante a etapa do esquema mas isto pode tornar-se num desafio para o
contratante, uma vez que as especificações podem não ser completamente
fornecidas e as entradas inovadoras são fortemente encorajadas pelo cliente
(Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Neste contexto, os riscos de esquema
compreendem basicamente atrasos, elaboração de documentos incompletos e falta
de cumprimento das exigências do cliente (que se traduzem no aumento dos
custos de investimento para o contratante e numa manutenção mais frequente
durante a etapa de funcionamento). Mesmo que não tenha havido controlo do
parceiro público na entrega do esquema, as consequências de um mau esquema
(atrasos, erros esquemáticos, falhas ou falta de cumprimento das exigências do
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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cliente) normalmente recaem nos riscos apresentados pelo parceiro privado
(Franco, 2007). No entanto, os riscos para a especificação inicial inadequada ou
incorreta ou alteração nas exigências após o contrato/concessão pertencem ao
setor público. Em alguns projetos, a autoridade pública pode não poder
especificar as exigências exatas na etapa de contrato ou na etapa de concessão.
Nestas circunstâncias, a partilha de risco tende a ser negociada entre as partes
envolvidas.
Ademais, no caso de infraestruturas que utilizam rapidamente tecnologias de
evolução, existe o risco de obsolescência no período de contrato ou após
realização, uma vez que as disposições das PPP aplicam-se tipicamente a projetos
de longa duração (25 a 30 anos). Por conseguinte, o projeto deve considerar a
flexibilidade de uso futuro, isto é, um projeto “à prova de futuro”.
Os riscos de construção abrangem eminentes ocorrências tais como atrasos na
entrega, desrespeito pelas normas especificadas, custos adicionais (por exemplo,
matérias-primas e custos de mão de obra adicionais), deficiência técnica,
aceitação, efeitos negativos externos (interrupções na construção devido a
queixas de ruído, litígios com residentes locais, e sucessivamente), materiais com
defeito, interrupção de energia elétrica, litígios laborais, alterações de esquema e
interrupção da obra pelos elementos. Os custos excedentes são muito comuns na
fase de construção e existem várias razões para isto ocorrer tais como, por
exemplo, alterações de projeto (devido às alterações do esquema ou a pedido do
cliente).
Quando existem excedentes de custo, a exequibilidade financeira da conceção
pode ser prejudicada. O risco de construção é quase sempre atribuído à parte
privada que, por sua vez, é suscetível de incluir fortes incentivos à finalização
atempada da obra no seu contrato de construção. No entanto, se a especificação
inicial for incorreta ou inadequada, ou se existirem variações na especificação,
quaisquer riscos de construção que surjam terão de ser analisados e atribuídos de
acordos com os termos do acordo.
Como acontece na indústria da construção, os riscos relacionados com a
construção são normalmente transferidos para o fundo da cadeia para os
empreiteiros. No entanto, quando a responsabilidade está a ser passada pela
empresa de projeto, pode ser necessário um mecanismo adicional para a dividir
entre os empreiteiros. Isso pode ser resolvido num acordo interface entre os
empreiteiros.
Num projeto PFI, estas são habitualmente disposições "equivalentes ao relevo do
projeto" nos subcontratos, que procuram corresponder às reivindicações dos
empreiteiros contra a empresa do projeto com reivindicações equivalentes da
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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empresa do projeto contra a autoridade do setor público. No entanto, num caso
recente, o Tribunal sustentou que segundo a legislação inglesa, um empreiteiro de
construção não poderia ser impedido de mencionar litígios imediatamente após
adjudicação e que determinadas disposições “equivalentes ao relevo do projeto”
no contrato de construção em questão foram ineficazes. Embora o potencial de
desencontro entre as decisões no subcontrato e níveis de acordo seja capaz de ser
mitigado pelo uso destas disposições “equivalentes ao relevo do projeto”, as
legislações contribuem para o perigo de decisões inconsistentes uma vez que são
exigidos subcontratos para permitir que os litígios sejam mencionados na
adjudicação enquanto os acordos de projeto PPP/PFI são isentos desta exigência.
5.5 OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO
Num sistema PPP, o contratante assume a responsabilidade por danos causados
quer pela débil execução, quer pelo funcionamento deficiente da infraestrutura.
Por conseguinte, a gestão das instalações é crucial nos sistemas PPP, pelo que
deve ser cuidadosamente planeada desde as etapas iniciais do desenvolvimento
do projeto e os compromissos de custos devem ser devidamente avaliados para o
ciclo de vida da instalação da obra.
Os riscos operacionais dependerão bastante da natureza, âmbito e contexto do
contrato. Por exemplo, os riscos operacionais de um contrato DBF serão
diferentes dos de um contrato de funcionamento apenas. De um modo geral,
surgem os riscos operacionais se o serviço fornecido não cumprir totalmente os
requisitos impostos no contrato pelo parceiro público. Os riscos de manutenção
incluem a possibilidade de (i) o custo de manter a instalação nas condições
exigidas pelo contrato poder exceder os custos previstos (ii) o programa de
manutenção contratado não estiver, na verdade, a ser seguido (Johannes, 2003).
Ademais, é normal que os contratos PPP prevejam sanções (por exemplo,
desconto de renda) se a instalação não cumprir com as normas de qualidade da
entrega do serviço.
Muitos riscos de funcionamento e de manutenção devem ser considerados para a
etapa de funcionamento, por exemplo, funcionamento do serviço e riscos de
manutenção (por exemplo, custos adicionais resultantes de muito uso), possíveis
atos de vandalismo, defeitos do projeto e desempenho ambiental. Mas os riscos
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mais significativos para esta etapa podem ser classificados segundo os seguintes
títulos, como discutido acima: riscos de pedido, riscos financeiros, riscos
legislativos e riscos residuais.
Riscos de procura
Este é o risco de que a procura para o ativo será maior ou menor do que o
previsto/esperado. Quando o risco de procura é significativo, normalmente dará a
mais clara evidência de quem deve registar um ativo na sua folha de balanço. Por
exemplo, a exigência para camas de hospital pode ser menor ou maior do que
previsto.
A extensão do contrato pode influenciar a importância do risco de exigência, uma
vez que é difícil de prever para ulteriores períodos. Quando se estabelece que esse
risco de exigência é significativo, é necessário determinar quem o suportará.
A importância do risco de exigência está ligada às questões financeiras que estão
conectadas à previsão da exigência. A exigência de serviços ou infraestruturas
abaixo das expectativas e consequentemente a falta de recibos para fazer face às
despesas (falha de fluxo de caixa) é o risco mais importante durante esta etapa de
funcionamento, especialmente em termos de retorno da dívida para os
investidores do projeto. Por conseguinte, os riscos associados com quaisquer
alterações no âmbito da exigência residirão habitualmente no setor público.
Se a geração de receitas está diretamente ligada ao funcionamento e parte do
mecanismo de pagamento do empreiteiro, qualquer deficiência na geração de
receitas devido à mudança da exigência será normalmente um risco do
empresário. Por outro lado, o risco de queda na exigência devido à política do
Governo, decisão política, económica ou ambiental permanecerá geralmente no
setor público.
Riscos financeiros
Os riscos financeiros podem ser divididos em dois tipos principais: riscos de
disposição internos e riscos de financiamento externos.
O risco de financiamento externo é o risco em que o empreiteiro do setor privado
não consegue angariar fundos suficientes para um projeto de serviços públicos no
mercado. Tal como em qualquer contrato, a capacidade do empreiteiro do setor
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privado para assegurar o financiamento exigido para completar um projeto PPP,
deve ser determinado pelo departamento patrocinador antes da assinatura do
contrato. Os riscos de financiamento externo também estão relacionados com o
risco da taxa de juro, que é o risco que a taxa de juro irá mudar entre o momento
em que se lança uma oferta e o tempo em que um contrato é assinado.
Movimentos adversos na taxa de juro, durante este meio tempo, significam que o
empreiteiro do setor privado tem que pagar mais o serviço da dívida, o que pode
reduzir a atratividade de um contrato PPP.
Tal como previamente discutido, interessa ao setor público transferir o risco
financeiro para o setor privado nos negócios PPP; no entanto, existem algumas
exceções em que o risco financeiro pertence ao setor público. Estas incluem
insuficiência dos fundos públicos ou habilidade para pagar a duração do contrato
(por exemplo, durante um período de 25 anos). Ademais, se existir uma exigência
para o setor público para o tratamento da folha fora do balanço, isso também tem
um impacto na atribuição do risco.
Os riscos para outros critérios de financiamento, quando se utiliza financiamento
privado, normalmente pertencem ao setor privado, incluindo a alteração de taxa
(exceto se for uma legislação discriminatória ou específica), de acordos de
seguros e finanças tais como a equidade e títulos.
Financiamento de projetos em regime de PPP
Os projetos PPP são na sua maioria estruturados de modo a que o financiamento
privado possa ser usado para financiar despesas de capital inicial. Contudo, os
setores públicos também podem financiar os projetos PPP. As fontes comuns de
financiamento provado incluem:
Equidade – o capital social e o de subdivida são geralmente injetados
pelos patrocinadores ou especialistas de equidade investidores/fundos,
constituindo tipicamente cerca de 10% do custo do projeto. A intenção de
otimizar a estrutura do financiamento pode levar ao uso de instalações de
ponte de equidade, para atrasar a data na qual se injeta a equidade
Financiamento bancário – financiamento da dívida fornecida como
empréstimo bancário, constituindo frequentemente cerca de 90% do outro
fundo requerido e por vezes sindicado com um número de bancos ou
instituições financeiras.
Vínculo financeiro – o financiamento da dívida fornecido através de
títulos de dívida, como uma alternativa ao débito bancário. Os títulos de
dívida são normalmente comercializados com o benefício de uma
garantia da seguradora monolinha. Os rendimentos de títulos são
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disponibilizados de uma só vez, ao invés do saque, como necessário. A
modelo financeiro do projeto necessita de permitir que estes rendimentos
sejam investidos de modo a mitigar o consequente aumento do custo de
“carga”, e ainda permite o abatimento contra os trabalhos de projeto
agendados.
Locações financeiras – finanças decorrentes da venda de equipamento de
capital a uma instituição financeira, que volta a arrendar o equipamento
na troca de um pagamento de renda. Tipicamente usado para tipos
específicos de equipamento de capital, tal como material circulante. O
fluxo de caixa e questões de tributação específicas decorrentes de
estruturas de locações financeiras devem ser contabilizados no modelo
financeiro.
As finanças corporativas – o financiamento deriva dos próprios recursos
internos do patrocinador como alternativa ao projeto de financiamento –
trata-se de uma ocorrência rara – a estrutura do projeto e os termos dos
documentos do projeto podem variar quando se adota este aproximação.
Por exemplo, o uso de uma empresa de projeto e o pacote de seguros do
financiador (incluindo acordos diretos com a autoridade procuradora e os
subempreiteiros) pode ser considerada desnecessária quando se utiliza
uma estrutura de financiamento corporativa.
Quando se utiliza um projeto de financiamento, os financiadores procurarão
mitigar os riscos para o fluxo de caixa do projeto passando para baixo o risco de
projeto para os subempreiteiros fiadores/caucionistas. Os acordos de cobertura
também são utilizados para a cobertura contra os elementos variáveis no fluxo de
caixa tal como taxa de juro ou RPI. Adicionalmente, o uso de reservas ou
financiamento continente também é feito para direcionar os riscos contingentes a
fluxos de caixa.
Riscos legislativos
A repartição dos riscos legislativos normalmente dependem se é uma mudança
geral na lei, em oposição a uma mudança discriminatória ou específica na lei.
As alterações na lei geralmente aplicáveis são normalmente um risco para o setor
privado, com algumas notáveis exceções. Se houver uma alteração geral na lei
que vigore durante o período de serviço e envolver despesas de capital, existe
frequentemente uma partilha do risco, situando-se a exposição para o empreiteiro
do setor privado de tal despesa de capital numa escala móvel, com um valor
limitado para a exposição total do empreiteiro. Do mesmo modo, o risco de
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alterações no estado do IVA do empreiteiro também é uma exceção que
normalmente é protegida contra.
Por outro lado, o setor público geralmente retém o risco de quaisquer alterações
na lei que discriminariam expressamente contra o projeto PPP, o empreiteiro do
projeto ou o setor PPP. Do mesmo modo, as alterações na lei que se referem
especificamente à construção e serviço de instalações para o setor em questão é
um risco do setor público, desde que tal alteração não tenha sido prevista na
altura do acordo do projeto.
Riscos residuais
Geralmente no final de um contrato PPP, os ativos devem ser devolvidos ao
Governo. O risco residual é o risco de o verdadeiro valor residual do ativo no
final do contrato ser diferente do esperado. Quanto mais pequeno for o contrato
PPP em relação ao tempo económico útil do ativo, maior é o risco.
Quando o risco for significativo, quem o suporta dependerá dos acordos no final
do contrato. Por exemplo, o setor público suportará o risco de valor residual
quando:
comprar o ativo por um valor substancialmente fixado ou nominal no
final do contrato
a propriedade for transferida para um novo parceiro de setor privado,
selecionado pelo setor público, por um valor substancialmente fixado ou
nominal; ou
pagamentos após o termo de um contrato PPP são suficientemente
alargados para o setor privado não confiar num valor residual incerto para
o seu retorno.
De modo a minimizar estes riscos o promotor público deve impor condições
relacionadas com a manutenção e renovação dos ativos e fazer inspeções
periódicas (Partnerships Victoria, 2001). Johannes, 2003, também refere como as
medidas atenuantes a realização de auditorias para o fim do prazo do projeto e
medidas de segurança, por exemplo, vínculo de condição final, ou dedução do
pagamento unitário.
Por outro lado, o setor público suportará o risco de valor residual onde:
reterá o ativo no final do contrato; ou
o ativo será transferido para o setor público ou outro parceiro do setor
privado ao preço de mercado
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Adotam-se estratégias específicas em cada etapa da vida do projeto quer para
reduzir o risco de eventos adversos ou para atribuir riscos residuais para as partes
melhor posicionadas para as dirigir (Padiyar, Shankar, & Varma).
5.6 AFETAÇÃO DE RISCOS EM
PROJETOS PPP
A característica comum de todos os projetos conduzidos segundo um esquema
PPP é a necessidade substancial para a atribuição de riscos às partes envolvidas.
A regra geral é transferir riscos para os que estão melhor preparados para os
dirigir ao menor custo possível. Mas quem irá na verdade assumir os riscos de
construção e manutenção da infraestrutura ou entregar o serviço é frequentemente
a questão central num acordo PPP (Comissão Europeia, 2003). Os riscos variam
com o processo de desenvolvimento e de entrega – a falta de atribuição contratual
de riscos tem sido citada como uma das principais causas de litígios. Por
conseguinte, a cuidadosa atribuição do risco é crítica para desbloquear os
benefícios da eficácia do envolvimento do setor privado e é uma chave condutora
de valor numa PPP.
De acordo com a legislação portuguesa, a partilha de riscos entre as entidades
públicas e privadas deve ser claramente identificada pelo contrato e seguir os
seguintes princípios (artigo 7º. do Decreto-Lei nº. 144/2006):
Os diferentes riscos relacionados com parceria devem ser divididos entre
as partes de acordo com a sua habilidade para dirigir esses mesmos
riscos;
A parceria deve implicar uma transferência importante e eficaz do risco
para o setor privado;
Deve evitar-se os riscos que não têm a justificação adequada dos outros
riscos existentes;
O risco da falta de sustentabilidade financeira da parceria devido ao não
preenchimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro
público ou outra causa importante, deve ser, tanto quanto possível,
transferido para o parceiro privado.
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De acordo com as orientações de PFI no Reino Unido, os riscos (particularmente
na área de projeto, construção/reconstrução e funcionamento) devem ser
partilhados ou transferidos para a parte que se encontre em melhor posição para
os interiorizar. Na prática, isto normalmente significa transferir uma parte
considerável dos riscos para o empreiteiro que se compromete a realizar um
projeto por um determinado valor e é responsável por obter financiamento desde
que o projeto dure.
As diferentes organizações e os diferentes indivíduos podem ter diferentes
tolerâncias para o risco. Cada parte envolvida num projeto tem frequentemente
diferentes perspetivas no tocante aos riscos devido ao diferente conhecimento e
perceções acerca da natureza dos riscos e as suas fontes (Leidel & Alfen, 2009, p.
1). De facto, em algumas circunstâncias, uma parte pode preferir afastar-se do
projeto em vez de assumir um risco.
Existem várias abordagens para a afetação de riscos:
Riscos transferidos (riscos transferidos para a parte contratante);
Riscos retidos (riscos retidos pela agência do setor público);
Riscos partilhados (riscos partilhados entre a parte contratante e o setor
público)
Alterar um risco particular para uma parte que não seja capaz de o dirigir é mais
dispendioso e pode criar riscos adicionais para o projeto. Um processo de
negociação para a atribuição do risco é demonstrado na Figura 5.2.
Figura 5.2. – Processo de atribuição de risco na obtenção de um contrato
PPP/PFI (adaptado de Bing, Akintoye, P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004)
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Na prática, de modo a atingir a atribuição do risco, os parceiros públicos e
privados concordam com os fatores de risco aplicáveis ao contrato, registá-los
num documento apropriado e definir os riscos mais relevantes de cada etapa do
projeto (com base na probabilidade e impacto) e as suas consequências
financeiras. Com base nesta informação, o parceiro público decide que riscos está
preparado para assumir ou partilhar e quais os riscos que devem ser transferidos
para o parceiro privado, estabelecendo portanto uma estrutura de atribuição de
risco preliminar. A tarefa do parceiro privado é aceitar a proposta do parceiro
público (estabelecendo os custos de gestão inerentes e direções para a
recuperação de possíveis perdas derivados dos mesmos) ou negociar a nova
atribuição de alguns riscos ou mesmo abortar o processo (Bing, Akintoye,
P.J.Edwards, & C.Hardcastle, 2004). As negociações considerariam se o parceiro
público deve aceitar o elevado custo do risco dividir o risco com o parceiro
privado ou reter o risco no setor público. Muito frequentemente, as negociações
quanto à partilha de riscos entre os participantes do projeto (público e privado)
duram vários meses até a propriedade do risco ser adequadamente analisada e os
riscos atribuídos a cada parte (Akintoye, Beck, & Hardcastle, 2003). Obviamente,
uma distribuição equilibrada é uma pré-condição para criar uma parceria a longo
prazo bem sucedida
5.7 REDUÇÃO DO RISCO
A ênfase do risco nas PPP/PFI dá aos fornecedores a oportunidade de pensarem
de modo criativo acerca de como reduzir o risco. Por exemplo, um comprador
pode impor a um fornecedor a exigência de garantir o funcionamento de um
elevador durante todo o expediente, todos os dias da semana. Isto cria um elevado
risco de funcionamento para os empreiteiros, cujo custo será passado através do
custo unitário. Os compradores podem explorar outras possibilidades com o
empreiteiro para reduzir o custo potencial de tal risco de funcionamento. O
empreiteiro pode ser capaz de disponibilizar outro espaço, temporariamente, no
caso de uma falha do elevador, reduzindo efetivamente a importância da
segurança do elevador no modelo de risco e o custo do projeto. No entanto,
podem verificar-se poucas provas de que os compradores estão a tomar tais
aproximações criativas para atingir a redução do risco.
A diretriz do Governo estabelece que os compradores não devem transferir riscos
para o operador para obterem um determinado resultado contabilístico se este
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acordo fornecer uma baixa boa aplicação do dinheiro. Contudo, na prática, nem
sempre existe uma relação linear entre os níveis de riscos aceites pelo empreiteiro
e o preço anexo a estes no contrato. A força da ligação é suscetível de ser
influenciada pelo estado do mercado e o aproveitamento de todo o contrato.
Ademais, os grandes empreiteiros, usando a sua própria equidade, não têm de
convencer os financiadores de que os riscos envolvidos são razoáveis e
justificativos. Se os empreiteiros quiserem realmente envolver-se, devem estar
preparados para aceitar um pacote de riscos e os clientes podem ser surpreendidos
pelo preço aparentemente baixo apenso a alguns riscos pelos empreiteiros,
comparados com as suas próprias estimativas. O resultado é que as transferências
de risco do comprador para o empreiteiro não significam necessariamente custos
extra e reduzida boa aplicação do dinheiro.
Os riscos quantificados e probabilidades associadas podem ser usados mais
frequentemente para se verificar se determinados riscos atribuídos ao empreiteiro
devem ser novamente assumidos durante a negociação. Se se perguntar ao
empreiteiro quanto se reduziria ao preço se um risco fosse de novo atribuído ao
setor público, poder-se-ia melhorar a boa aplicação do dinheiro.
O uso incompleto é feito presentemente de modelos de risco explorando os riscos
e as suas probabilidades. Como alternativa, os modelos de risco ainda tendem a
ser usados como exercícios de números impressionantes “necessários” para
demonstrar se o esquema PPP/PFI é melhor do que a alternativa
convencionalmente financiada.
Enquanto os modelos de risco podem ser utilizados para ajudar negociadores
experientes mostrando tendências gerais na provável evolução do preço com
risco, não podem ser invocados para gerar uma resposta "correta". Dada a
natureza do mercado, e a aproximação adotada por empresas individuais, a
negociação PPP à volta do risco é raramente simples ou previsível.
5.8 TRANSFERÊNCIA DO RISCO
Com as PPP, a boa aplicação do dinheiro é atingida através da transferência do
risco para o setor privado, que é entendido como uma vantagem na manipulação
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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do risco. Os riscos que podem ser transferidos para o setor privado são, por
exemplo, o risco financeiro. Na verdade, é uma condição essencial de qualquer
projeto PPP que o risco financeiro seja transferido para o setor privado para
assegurar a boa aplicação do dinheiro, uma vez que os privados têm a vantagem
em relação ao setor público na manipulação destes riscos (geralmente têm
analistas de risco) reduzindo, assim, os riscos para o setor público (Allen, 2001).
O principal benefício de transferir risco financeiro para o setor privado é o ser
entendido como tendo uma vantagem em relação ao setor público na manipulação
de riscos financeiros. As empresas de setor privado mais bem sucedidas têm
analistas de risco especialmente para o setor financeiro.
Um efeito adicional de transferir um risco financeiro de um projeto para o setor
privado é o facto de reduzir os riscos gerais dos projetos de serviço público que
tenham sido retidos pelo setor público. No entanto, o risco e a transferência
andam de mãos dadas: quanto mais elevado for o risco entendido que está a ser
transferido para o setor privado, maior o prémio de risco que será requerido pelo
empreiteiro do setor público para os compensar da sua exposição. Dado que
alguns riscos são difíceis de quantificar, é difícil determinar se um empreiteiro do
setor privado, para aceitar um risco particular, está a cobrar um prémio de risco
adequado para cada parte.
5.9 AFETAÇÃO ÓTIMA DO RISCO
Assim que os riscos associados a um projeto PPP particular tenham sido
identificados, a próxima tarefa é dividir os riscos entre os parceiros públicos e
privados. Mantendo o princípio bem aceite de que o “risco deve ser atribuído a
quem seja capaz de o dirigir”, o setor público não deve transferir os riscos de sua
própria iniciativa. As exigências e outros riscos devem ser uma questão de
negociação com o impacto da boa aplicação do dinheiro a ser testado, quando
apropriado, através de licitações nas bases de transferência de risco alternativas
contra as exigências mínimas e conformes. Para atribuir a maior parte dos riscos
para o setor privado assegura ao setor público a qualidade da infraestrutura, mas
quantos mais riscos forem atribuídos ao setor privado, maior o custo de
transferência do risco, uma vez que o prémio de risco exigido pelo parceiro é na
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maioria das vezes maior. A transferência do sistema de risco é, portanto, uma das
características principais de um modelo PPP, salientando a necessidade de
otimização e não de maximização da transferência do risco (Monteiro, 2007).
Quanto mais baixa for a divisão dos riscos transferidos para o setor privado, mais
o investimento se assemelha a um investimento público. No final, quando todos
os riscos forem assumidos pelo setor público, o investimento, mesmo que
particularmente financiado, deve ser tido em conta como um investimento
público, como um “empréstimo imputado” do parceiro privado.
Os riscos principais retidos pelo setor público incluem (várias fontes
previamente referidas20
):
o Riscos de longo prazo necessários ao serviço (dado que estes
contratos frequentemente se prolongam por 25 anos ou mais, o
risco que um determinado serviço deixe de ser necessário deve
ficar do lado do setor público; mesmo que o serviço deixe de ser
necessário, o adjudicatário manterá o direito aos seus pagamentos
durante o período do contrato);
o Situações de força maior (custos de retificação adicionais podem
surgir deste tipo de situações e tais custos devem ser
cuidadosamente avaliados).
o Risco fiscal (taxas devidas aos lucros derivados do projeto).
o Acessibilidade a longo prazo do projeto para as autoridades
públicas.
o Permissão de planeamento (avaliação do impacto ambiental
anterior à fase de concurso; avaliação preliminar da alteração dos
custos por razões ambientais; licenciamento; direção litigiosa
entre as autoridades; etc.).
Os riscos principais retidos pelo setor público incluem:
o Conceção do projeto (custos de modificação e nova conceção).
o Desenvolvimento do projeto (alterações impostas pelo parceiro
público).
o Construção (trabalho e materiais adicionais requeridos ou custo
adicional incorrido).
o Riscos de relações industriais (uma consequência direta deste
risco pode ser o aumento dos custos do trabalho, perda de
receitas ou despesas adicionais, atraso na construção ou
fornecimento do serviço, e sucessivamente).
20 Akintoye, Beck, & Hardcastle (2003); Franco (2007); Padiyar, Shankar, & Varma; Bing, Akintoye,
P.J.Edwards, & C.Hardcastle (2004); Almeida; Ribeiro & Dantas; Pohle & Girmscheid, (2007); and
Schmachtenberg & Schenk (2007).
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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o Riscos de financiamento, incluindo a variação das taxas (as
consequências diretas deste risco são custos de financiamento
adicionais e/ou custos de novo financiamento inesperado).
o Risco de exigência (as consequências diretas são a redução de
receitas devido ao baixo rendimento).
o Riscos de disponibilidade (penalizações for incumprimento que
pode absorver as receitas dos acionistas do empreiteiro).
o Riscos relacionados com a qualidade do serviço (penalizações
por incumprimento das normas de aprovisionamento do serviço
especificado).
o Riscos de funcionamento e de manutenção (penalizações
proporcionais à extensão do incumprimento e às falhas detetadas
na infraestrutura no final do contrato).
Os riscos de um aprovisionamento de serviço público só devem ser transferidos
para o setor privado se, e na medida em que, o setor privado seja capaz de gerir
tal risco. Em situações em que se crê que o setor privado está mais apto a lidar
com o risco, tal como o risco de construção, então o setor público deverá tentar e
transferir esta responsabilidade completamente. Quando o setor privado for
considerado como menos apto a dirigir este risco de projeto, a responsabilidade
destes riscos deverá manter-se no setor público.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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Figura 5.3. Modelo genérico de transferência de risco genérico em projetos a
decorrendo segundo um modelo de PPP (Fonte: o original em inglês)
Como é que o setor privado gere os riscos atribuídos?
Existem diferentes possibilidades para o setor privado gerir estes riscos,
incluindo, em particular (Schmachtenberg & Schenk, 2007)
Avaliação detalhada antecipadamente;
Seguro;
Indexação ou reivindicações financeiras;
Limitação de exposição através de cápsulas; e
Transferir o risco para os subempreiteiros ou limitando-o através de
uma empresa de projeto.
Matriz de risco
A atribuição de risco não pode ser normalizada numa base permanente, uma vez
que as circunstâncias individuais determinam o que é melhor. No entanto, pode
estabelecer-se um modelo que informará acerca da atribuição dos riscos de
projeto.
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Um bom exemplo de um modelo é a matriz de risco. Uma matriz de risco (ou
lista de controlo, ou tabela de divisão do risco) é um método prático para a
avaliação sistemática do risco (Heimonen, Immonen, Kauppinen, Nyman, &
Junnonen). Quando preparada e usada corretamente, pode ser uma ferramenta
útil, quer para o setor público, quer para o setor privado, porque ajuda a enumerar
os riscos de projeto mais importantes e a atribuí-los aos participantes. Durante as
negociações PPP, a matriz de risco pode ser usada como uma ferramenta de
verificação para assegurar a discussão de todos os riscos; após a assinatura do
contrato este também pode ser usado como um resumo do cenário da atribuição
do risco. No entanto, isto não evita a descrição detalhada dos riscos e o modo
como estes são atribuídos ao parceiro público e privado, ou como são partilhados
entre si (Partnerships Victoria, 2001, p. 23).
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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CAPÍTULO 6
PROCEDIMENTOS EM
PROJETOS PPP
Existem vários tipos PPP, estabelecidos por diferentes motivos, ao longo de uma
vasta gama de segmentos de mercado, refletindo as diferentes necessidades dos
Governos para serviços de infraestruturas. Apesar de os tipos variarem, pode
identificar-se duas amplas categorias PPP: o tipo institucionalizado que se refere
a todas as formas de empresas conjuntas entre os interessados públicos e
privados; e PPP contratuais.
Modelo de concessão de PPP
As concessões, que têm a mais longa história de financiamento público-privado,
são maioritariamente associadas com PPP. Ao trazer a gestão do setor privado,
financiamento privado e conhecimentos do setor privado para o setor público, as
concessões tornaram-se a forma mais estabelecida deste tipo de financiamento.
São acordos contratuais em que o setor público cede uma instalação ao setor
privado, que então opera a PPP durante um determinado período. Muitas das
vezes, isto também significa a construção e conceção da instalação. A
terminologia normal para estes contratos descreve mais ou menos as funções que
abrange. Os contratos que respeitam ao maior número de funções são contratos de
“Concessão” e de “Conceção, Construção, Financiamento e Funcionamento”,
uma vez que cobram todos os elementos acima mencionados: designadamente
financiamento, conceção, construção, gestão e manutenção. São frequentemente
financiados pelas taxas do utilizador (por exemplo, água, gás e eletricidade,
transportes públicos, etc. mas não para as “PPP sociais”, por exemplo, saúde,
prisões, tribunais, educação e estradas, assim como defesa).
Modelo de Private Finance Initiative (PFI)
Um outro modelo baseia-se na Iniciativa Financeira Privada do Reino Unido
(PFII) que foi desenvolvida no Reino Unido em 1992. Foi agora adotado por
partes do Canadá, França, Holanda, Portugal, Irlanda, Noruega, Finlândia,
Austrália, Japão, Malásia, Estados Unidos e Singapura (entre outros) como parte
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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de um vasto programa de reformas para a entrega de serviços públicos.
Contrariamente ao modelo de concessão, os esquemas de financiamento são
estruturados de modo diferente.
Segundo os esquemas de PFI, os contratos financiados particularmente para
instalações públicas e obras públicas abrangem os mesmos elementos mas são
geralmente pagos, por razões práticas, por uma autoridade pública e não por
utilizadores privados (iluminação pública, hospitais, escolas, estradas com
portagens, isto é, pagamentos com base no volume de tráfego, pagos pelo
Governo em vez das portagens).
O elemento capital do financiamento que autoriza a autoridade local a pagar estes
projetos ao setor privado é o Governo central na forma dos conhecidos “créditos”
PFI.
A PFI não é só um modo diferente de pedir dinheiro emprestado; os empréstimos
são pagos durante o período do esquema de PFI pelo fornecedor do serviço que
corre risco se o serviço não for entregue em todo o padrão. A autoridade local
procura então um parceiro para levar a cabo o esquema e transferir o controlo
detalhado e, na teoria, o risco no projeto para o parceiro. O custo deste
empréstimo como resultado é mais elevado do que o empréstimo normal do
governo (mas mais barato quando se tem em conta uma melhor gestão dos riscos
e eficácia da entrega do serviço). Presentemente, nem sempre aparece como
empréstimo nas contas públicas; apesar de a forma como aparece nas contas
públicas também possa estar a mudar.
Transferência de Contrato e Risco com base nos Modelos PPP
Existe uma gama de modelos PPP que distribuem responsabilidades e riscos entre
os parceiros públicos e privados de diferentes modos. Os seguintes termos são
normalmente usados para descrever os típicos acordos de parceria:
Buy-Build-Operate (BBO): A transferência de um ativo público para uma
entidade privada ou quase privada habitualmente nos termos de um
contrato cujos ativos são atualizados e operados durante um período de
tempo específico. O controlo público é exercitado através do contrato na
altura da transferência;
Build-Own-Operate (BOO): O setor privado financia, constrói, possui e
opera uma instalação ou serviço na perpetuidade. As restrições públicas
são estabelecidas no acordo original e através da autoridade reguladora
em curso;
Build-Own-Operate-Transfer (BOOT): Uma entidade privada recebe um
franchise para o financiamento, conceção, construção e funcionamento
de uma instalação (e para cobrar taxas de utilizador) durante um período
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
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especificado, após o qual a propriedade é transferida novamente para o
setor público;
Build-Operate-Transfer (BOT): O setor privado concebe, financia e
constrói uma nova instalação nos termos de um contrato de Concessão a
longo prazo, e opera a instalação durante o termo da Concessão, após o
que a propriedade é novamente transferida para o setor público se ainda
não tiver sido transferida aquando da finalização da instalação. De facto,
tal forma abrange BOOT e BLOT com a única diferença a residir na
propriedade da instalação;
Build-Lease-Operate-Transfer (BLOT): Uma entidade privada recebe um
franchise para o financiamento, conceção, construção e funcionamento
de uma instalação arrendada (e para cobrar taxas de utilizador) durante o
período de arrendamento, mediante o pagamento de uma renda;
Design-Build-Finance-Operate (DBFO): A entidade privada concebe,
financia e constrói uma nova instalação nos termos de um arrendamento
de longa duração e opera a instalação durante o período de arrendamento;
Financiamento: Uma entidade privada, normalmente uma empresa de
serviços financeiros, financia um projeto diretamente ou utiliza vários
mecanismos tais como arrendamento de longa duração ou emissão de
obrigações;
Contrato de Operação & Manutenção (O&M): Um operador privado, sob
contrato, opera um ativo possuído publicamente durante um período
específico. A propriedade do ativo permanece na entidade pública.
(Muitos não consideram O&M como pertencendo ao espectro das PPP e
consideram tais contratos como contratos de serviço);
Conceção-Construção (Build-Operate-DB): O setor privado concebe e
constrói a infraestrutura para cumprir as especificações do desempenho
do setor público, muitas das vezes por um preço fixo, com base na chave
na mão, pelo que o risco de derrapagens é transferido para o setor
privado. (Muitos não consideram DB’s como estando dentro do espectro
das PPP e consideram tais contratos como contratos de obras públicas);
Licença de operação: Um operador privado recebe uma licença ou
direitos para operar um serviço público, normalmente por um período
específico. Isto é frequentemente utilizado em projetos de IT.
As opções disponíveis para entrega de serviços públicos variam entre provisão
direta através de um departamento do ministério do Governo e privatização total,
quando o Governo transfere todas as responsabilidades, riscos e recompensas
para entrega do serviço ao setor privado. Dentro deste espectro, as parcerias
público-privadas podem ser categorizadas com base na dimensão do público e do
envolvimento do setor privado e o grau de atribuição do risco.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
79
No setor público do Reino Unido não existe exigência legal para se adotar um
processo de implementação do projeto PPP uniforme – todos os diferentes setores
comprometidos na forma de aquisição PPP, por exemplo, o setor da defesa, setor
da educação, setor da habitação, setor ICT e por aí adiante, criaram os seus
próprios termos de compromisso em termos de projetos PPP, com entrada e apoio
das autoridades reguladoras, legislativas e executivas. Apesar de a primeira
norma do contrato de PFI ter sido publicada em 1999, os diferentes setores
desenvolveram as suas próprias formas de acordos contratuais para satisfazer as
suas exigências particulares21
.
Em muitos setores, não existe guia não estatutário que forneça modelos de
documentação e conselho em relação aos processos PPP.
No entanto, de forma geral, os procedimentos do projeto PPP seguem 3 fases
chave:
1. Fase de Pré-entrega levando até à adjudicação do contrato
2. Fase de Entrega levando até à Entrega Operacional do projeto e
3. Fase operacional Predelivery phase leading up to contract award;
Pode notar-se que existem diferenças processuais entre o ciclo de vida baseado
nos projetos PPP e o serviço baseado nos projetos PPP.
O ciclo de vida baseado nos projetos PPP reporta-se à finalização dos projetos
incluindo a conceção, financiamento, construção e funcionamento, enquanto o
serviço baseado nos projetos PPP apenas se referem à fase operacional de
execução dos serviços e ao fornecimento dos produtos durante o contrato
1. Fase de pré-entrega
Nesta fase inicial, os objetivos principais do processo são:
1.1. Identificação da Oportunidade ou Necessidade levando ao Esquema de
Planeamento
1.2. Avaliação da Oportunidade ou Necessidade levando à Aprovação do
Esquema do Caso de Negócio
1.3. Processo de licitação levando à Adjudicação do Contrato
21 Contudo, existe uma exigência para cumprir o guia disponível numa publicação do
Tesouro HMT – Normalização de contratos PFI (SoPC – presentemente na versão 4 publicada em
2007) para contratos
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
80
1.1 Identificação da Oportunidade ou Necessidade levando ao Esquema de
Planeamento
O objetivo nesta etapa é identificar as oportunidades ou, de facto, as áreas de
necessidade onde o setor público pode atingir benefícios através do uso adequado
de cooperação com o setor privado. É importante reconhecer que se trata
frequentemente de uma decisão política e técnica.
Foi identificada um das áreas, um esquema do caso de negócio para tal
cooperação tem de ser preparado devendo prestar a devida consideração aos
elementos chave financeiros, técnicos e legais. O esquema do caso de negócio
também avaliaria a necessidade de dar prioridade à oportunidade ou necessidade.
Um esquema de caso de negócio deve conter os seguintes elementos:
Objetivo
Âmbito
Marcos chave
Orçamento indicador
Programa indicador
Riscos chave
1.2 Avaliação da Oportunidade ou Necessidade levando à Aprovação do
Esquema do Caso de Negócio
Nesta fase, o objetivo do processo é identificar se o modelo PPP é adequado e
apropriado para a realização da oportunidade ou necessidade, em relação a outras
soluções alternativas que possam estar disponíveis.
O processo para atingir este objetivo envolverá:
Identificação de questões alternativas
Avaliação das opções relativamente aos méritos de viabilidade (técnica,
legal, operacional e logística), económicos (análise do custo do benefício)
e risco
Selecionar a melhor opção com base resultado da avaliação
Desenvolver o esquema do caso de negócio se, efetivamente, a PPP for a
melhor opção e finalmente
Conquistar a aprovação do esquema do caso de negócio da autoridade
apropriada
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
81
No final deste processo, o esquema do caso de negócio PPP aprovado torna-se a
“bíblia” do projeto, contendo uma descrição razoavelmente detalhada da solução
preferencial, riscos chave e ferramentas de mitigação do risco e o sucesso dos
critérios de execução do projeto.
1.3 Processo de licitação levando à Adjudicação do Contrato
O processo de aquisição ou licitação, que leva à adjudicação do contrato, é
sustentado pelos Regulamentos dos Contratos Públicos EU 2005 (L/N177/2005)
decretados em 3 de junho de 2005. Os princípios fundamentais deste regulamento
são:
Não descriminação entre os operadores económicos (proponentes);
Transparência;
Confidencialidade de informação fornecida pelos operadores económico;
Aquisição por contrato público.
1.3.1 Preparação do Processo de Licitação
A autoridade adquirente terá de assumir um número de etapas chave na
preparação do processo de licitação. Estes incluem:
Nomeação da equipa de aquisição do projeto
Nomeação de consultores (quando adequado)
Determinar se se adota um processo de seleção de 2 ou 3 etapas
Determinação de um prazo detalhado
Preparação de uma Especificação suscetível de ser entregue e referência
de boa aplicação do dinheiro (o comparador)
Emissão de uma Notificação de Contrato, Memorando de Informação e
Questionário de Pré-Qualificação (PQQ)
1.3.2 Prequalificação
O processo de pré-qualificação consiste amplamente nas seguintes etapas:
Avaliação das Expressões de Interesse contra os critérios de Pré-
qualificação. Os critérios de pré-qualificação normalmente incluem testes
de probidade (em boa posição), competência técnica e capacidade
financeira. Estes critérios são de natureza geral e independentes entre si.
Na finalização do processo de avaliação, os proponentes são notificados
do resultado das suas expressões de interesse.
Quando o número de proponentes exceder 5, assumir-se-á mais uma volta
de seleção.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
82
1.3.3 Pré-seleção e preparação de ITT
Nesta etapa do processo de aquisição, os elementos chave são:
:Os licitadores pré-selecionados são solicitados para focar num projeto
específico e fazer uma submissão adicional para provar a sua resolução
específica, compromisso e discussão do projeto. Isto normalmente não
vai exigir uma submissão completamente dispendiosa, apesar de
habitualmente se exigir custos de elevado nível.
As respostas dos proponentes são avaliadas nos seus méritos particulares
tendo em conta esta submissão. O número de licitadores de sucesso, no
final desta avaliação é normalmente restringido a 3 para os quais se emite
o ITT.
A autoridade adquirente muitas vezes aproveita esta oportunidade para
atualizar os custos de referência original antes da emissão do ITT.
1.3.4 Concursos
Esta etapa compreende os seguintes elementos chave:
Após emissão do ITT, concede-se 12 – 18 semanas aos proponentes para
apresentar as suas respostas.
As reuniões de meados do concurso podem ser realizadas com os
proponentes, se necessário, particularmente se houverem áreas cinzentas
no ITT que requeiram clarificações.
Diálogo competitivo22 será realizado à parte com os proponentes após
receção das suas observações.
Após conclusão do diálogo competitivo, os concorrentes terão a
oportunidade de rever e resubmeter as suas propostas como as melhores
finais (Best and Final Offers - BAFO).
Para projetos amplos e complexos, utiliza-se frequentemente um diálogo
competitivo. A autoridade adquirente nomeará um comité “ad hoc” para assumir
o diálogo competitivo em nome da Autoridade nomeada
A essência do processo do Diálogo Competitivo é:
É um processo de discussão e revista que conduz a um refinamento da
solução do concurso e da exigência,
22 A Autoridade Adquirente usará frequentemente o processo de Diálogo
Competitivo como parte do processo de licitação especialmente para projetos amplos e
complexos.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
83
Isto é levado a cabo entre o proponente individual e os representantes
autorizados da Autoridade Contratante;
A informação reunida dos proponentes é confidencial e não pode ser
divulgada a outros proponentes;
O processo abrange um amplo pacote e não se baseia apenas no preço,
mas o preço é um indicador chave e comparativo da própria referência da
autoridade contratante;
Quando o processo do Diálogo Competitivo termina, os proponentes
voltam a apresentar as suas propostas finais tendo em conta as soluções
redefinidas derivadas do diálogo.
1.3.5 Avaliação BAFO
O processo de avaliação de BAFOs obedece aos princípios chave fundamentais
da aquisição pública e os seguintes são os elementos chave nesta etapa:
As BAFO são classificadas de acordo com a oferta mais economicamente
vantajosa
A classificação é assumida com base na acessibilidade e testes de boa
aplicação do dinheiro
Se a BAFO preferencial passar nos testes de requisitos, o proponente que
apresenta o BAFO é nomeado como o “Proponente Preferencial”
Os proponentes cuja BAFO é recusada, são notificados e apresentados os
motivos pelos quais não foram escolhidos.
1.3.6 Concorrente preferido
Nesta etapa, o processo competitivo termina e ambas as partes trabalham para a
assinatura do contrato estabelecendo quaisquer mínimos detalhes contratuais em
aberto. Esta etapa não deve demorar mais do que12-18 semanas e a assinatura do
contrato (isto é, a adjudicação do contrato) deve levar diretamente ao início dos
trabalhos (a Fase de Entrega). Não se antecipam mais discussões de substância
comercial nesta etapa
1.4 Adjudicação do Contrato que leva à Fase de Entrega
Após assinatura do Contrato, os elementos chave que devem ser tratados antes do
início da fase de entrega incluem:
Confirmação do caso de negócio como o parceiro do setor privado
Conclusão da negociação de acordos financeiros, seguros, prevenção de
litígios/processos de resolução, garantias, mecanismos de pagamento, etc.
Estabelecer e implementar regimes de monitorização e de realização
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84
Preparação e acordo para um plano de entrega do projeto detalhado
Após assinatura do Contrato e estabelecimento do plano de entrega do projeto,
inicia-se a fase de entrega do projeto
2. Fase da entrega
A fase de entrega de projetos PPP será semelhante aos projetos de construção no
sentido de ter de passar pelas etapas de conceção e construção com o elemento
adicional de financiamento onde se utilizam as opções de financiamento privado.
Nesta fase, o projeto PPP terá de ser implementado de acordo com o caso de
negócio aprovado e concordado. Os elementos chave nesta fase concluirão:
Implementação do plano de entrega do projeto
Assegurar a monitorização e gestão do setor público
Estabelecimento de planos de contingência baseados no risco
Dependentes do tipo de projeto PPP (ver Figura 6.4) conceção,
construção e entrega do projeto.
As saídas e objetivos chave para esta etapa incidirão numa provisão atempada de
uma instalação e serviços totalmente autorizados e operacionais, assegurando o
encaixe necessário entre os requisitos dos serviços, os mecanismos de pagamento
e o regime de monitorização contratual.
Esta fase não se aplica a contratos de serviços de projetos PPP.
3. Fase operacional
Nesta etapa, para os serviços baseados nas PPP e para o ciclo de vida baseado nos
projetos PPP, a incidência reside na provisão dos resultados do serviço tal como
esperados no caso de negócio aprovado para o projeto PPP.
O mecanismo de monitorização e de pagamento para o operador privado
dependerá do tipo do projeto PPP (ver Figura 6.4).
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Ciclo de vida de uma PPP
Fase de entrega Fase operacional
PPP baseados no ciclo de vida
PPP baseados em serviços
Figura 6.1. PPP baseados no ciclo de vida e em serviços23
23
Girmscheid et al 2007
Projeto
Financ
Construção
Operação &
manutenção
Operação &
manutenção
Uso
Uso
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Fase de Pré-Fornecimento
Figura 6.2. Programa indicativo para um processo de PPP até à adjudicação
do contrato (Fonte: o original em inglês)
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Figura 6.3. Processo de procura de PPP (Fonte: o original em inglês)
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
88
Public sector responsibility
Private sector responsibility
Design-Build-Deliver Design-Bid-Build-Deliver
Conventional Public Sector Works
Public Sector Owner
Consultants Contractor
Operator
Design-Build-Deliver Design-Bid-Build-Deliver
Conventional Public Sector Works
Public Sector Owner
Contractor
Consultants
Operator
Build- Operate-Transfer Turnkey
Build Operate Transfer (BOT)
Public Sector Owner
Contractor
Consultants
Operator
Develop & Maintain Build-Own-Operate-Transfer
Design-Build-Finance-Operate (DBFO)
Public Sector Owner
Contractor
Consultants
Operator
Asset Divestiture
Build-Own-Operate (BOO)
Private Sector Owner/Equity
Contractor
Private Concessionaire
Figure 6.4. Tipos diferentes de projetos PPP
24
(Fonte: o original em inglês)
24
Informação obtida em “Guidelines for successful public private partnerships”,
EC, 2003
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89
CAPÍTULO 7
CASOS DE ESTUDO
7.1 INTRODUÇÃO
O declínio dos centros históricos, o desemprego, a degradação e a exclusão social
são problemas graves que afetam o bem-estar social e económico, sobretudo nas
grandes cidades que se desejam como motores de inovação e crescimento
económico. Tem-se verificado a degradação urbana em zonas com elevada
densidade populacional, consequência da falta de manutenção adequada ou o
abandono dos edifícios. Segundo dados da Federação da Indústria Europeia da
Construção, Portugal, é um dos países com o mais baixo investimento na
reabilitação de edifícios residenciais. Não é de estranhar, por isso, que o número
de residentes nas grandes cidades portuguesas tenha vindo a diminuir e já é
visível a solidão dos seus centros. Estamos perante um problema grave de
sustentabilidade social e económica.
A aposta no investimento estruturante, a vontade de relançar a economia, a
necessidade de criação de emprego, o desejo de tornar as cidades mais atrativas
para os residentes e para empresas (reputadas em ciência e tecnologia) e o
crescente estímulo à reabilitação propõe o lançamento de projetos de
reabilitação/modernização de edifícios públicos e privados. As Sociedades de
Reabilitação Urbana (SRU) aparecem como a mais recente estratégia de
reabilitação dos centros históricos e rapidamente se impuseram no panorama
nacional existindo várias cidades que já adotaram ou estão em fase de adoção
deste modelo de intervenção urbana. Estas sociedades propõem-se em reabilitar
áreas urbanas classificadas como zonas históricas e promover áreas de negócio
como suplemento à função habitacional e como fator de atração de novos
habitantes e de mais investimento.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
90
Devido ao quadro negativo que tem caracterizado a atividade do setor da
construção25
nos últimos anos, torna-se imprescindível a ajuda dos privados para
avançar com os projetos dirigidos para a reabilitação de edifícios degradados. As
PPP são vistas como excelentes instrumentos de reabilitação urbana, devido às
suas potencialidades em aceder a meios diversificados de financiamento e ao seu
modelo de gestão. A reabilitação é uma grande oportunidade de negócio para as
empresas de construção e muito vantajosa para as cidades na medida em que
promove um dinamismo socioeconómico capaz de garantir uma boa qualidade de
vida, apelando a novos residentes e a um bom fluxo de visitantes imprescindíveis
para a recuperação do estatuto de centro de cultura, saber e progresso
característico das grandes cidades.
7.2 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO
URBANA DO MORRO DA SÉ – PORTO
VIVO, SRU
A reabilitação urbana assume-se hoje como uma componente indispensável da
política das cidades e da política de habitação uma vez que os objetivos de
requalificação e revitalização das cidades convergem.
Desde há muito tempo que a Câmara Municipal do Porto tem assumido a
responsabilidade pela renovação urbana, essencialmente com ações de
reabilitação no seu centro histórico devido à necessidade de contrariar o
despovoamento dos núcleos urbanos antigos da cidade do Porto, em favor de uma
maior atenção na recuperação do património e dos centros histórico da cidade.
A missão de promover a reabilitação e reconversão do património degradado
nomeadamente na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística
(ACRRU) do concelho do Porto são agora protagonizadas pela Porto Vivo, SRU.
A Porto Vivo, SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana da Baixa Portuense S.A.,
é uma empresa de capitais públicos, do Estado (IHRU) e da Câmara Municipal do
Porto, que tem como missão conduzir o processo de reabilitação urbana da Baixa
25
Segundo a empresa portuguesa de consultadoria THAMES CONSULTORES, 2008, a atividade
de construção em Portugal atingiu “…um pico histórico em 2001”, contudo “tem vindo a reduzir a
sua atividade a uma taxa média de 4,5% ao ano”.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
91
Portuense, à luz do Decreto-Lei 104/2004, de 7 de maio. Cabe-lhe o papel de
orientar o processo, elaborar a estratégia de intervenção e atuar como mediador
entre proprietários e arrendatários e, em caso de necessidade, tomar a seu cargo a
operação de reabilitação com os meios legais que lhe foram concedidos.
São ainda atribuídas à Porto Vivo, SRU, nos termos da lei, as seguintes
competências:
1. Selecionar os investidores com base em critérios (capacidade financeira,
idoneidade, qualidade dos projetos, capacidade técnica, prazos, etc)
previamente determinados;
2. Celebração dos contratos com as entidades selecionadas;
3. Acompanhar a execução dos projetos e fiscalizar o cumprimento dos
prazos e padrões de construção;
4. Praticar uma politica de comunicação adequada;
5. Implementar procedimentos que reduzem os prazos e os custos nas
tramitações a que estejam obrigados os investidores;
6. Propor regimes fiscais e parafiscais especiais.
Esta Sociedade possui vários incentivos à Reabilitação Urbana, entre os quais
benefícios fiscais, podendo ser atribuído às empreitadas de reabilitação a isenção
ou redução do IVA, IMI, IMT, IRC e IRS. A estes benefícios juntam-se ainda
alguns apoios financeiros nomeadamente de programas do instituto da Habitação
e da Reabilitação Urbana (RECRIA, RECRIPH, SOLARH) e protocolos
bancários que facilitam o acesso a financiamento para os projetos que tenham em
vista a reabilitação urbana.
7.3 PROGRAMA DE REABILITAÇÃO
URBANA DO MORRO DA SE
7.3.1 O PORTO E A REABILITAÇÃO URBANA
O Porto é uma cidade situada a noroeste da Península Ibérica; é a segunda maior
cidade portuguesa, pertencente ao Distrito do Porto (do qual é a sede),
encontrando-se geograficamente inserida na Região Norte, mais concretamente
na antiga província de Douro Litoral. É uma cidade com 41,66 Km2 e uma
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
92
população estimada, até ao ano de 2008, de 216 080 habitantes. É conhecida
mundialmente pelo seu clima mediterrânico, pelo seu vinho, pelas suas pontes e
arquitetura contemporânea e antiga e pelo seu centro histórico, uma área urbana
de elevado valor patrimonial, que é classificado como Monumento Nacional e
Património Mundial pela UNESCO. Em 2001, o Porto foi capital europeia da
cultura. Hoje em dia, a cidade do Porto recebe mais de um milhão de turistas por
ano, tendo-se tornado numa das cidades mais visitadas na Europa (Figura 7.1).
Figura 7.1. Imagens do Porto
Avenida dos Aliados Ribeira
Ponte
D. Luís I
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
93
No entanto, o Porto é uma cidade com especiais necessidades de reabilitação. A
degradação, ao longo dos anos, em especial do seu núcleo histórico resultou da
falta de capacidade de intervenção e de gestão ou ainda da ausência de ações
atempadas e compatíveis com as necessidades. Esta atitude contribuiu para o
estado degradado e até “caótico”, onde a desertificação e a não qualidade são as
palavras de ordem. Porém, considerando a extensão e complexidade do centro
histórico do Porto, não é possível encarar a sua reabilitação urbana sem uma clara
definição de prioridades e consideração pelas suas especificidades, já que o
território em causa é muito diversificado tanto nas suas origens e processos
urbanísticos como no seu estado de conservação.
7.3.2 O PLANO DE REABILITAÇÃO DO MORRO DA SE
O presente caso de estudo incide essencialmente numa área particular do centro
histórico do Porto; o Morro da Sé. No seu conjunto, é uma área de enorme
centralidade, entre a Baixa e o Rio, entre a Batalha e a Ribeira, entre os Aliados e
Gaia.
Localização cartográfica do Morro da Sé
Sé do Porto Morro da Se
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
94
Figura 7.2. Vista aérea do Morro da Se
Localizado em área classificada pela UNESCO, o Morro da Sé é um bairro
residencial de ruas estreitas e acentuadas, com o seu edificado muito degradado
que conduz a graves implicações negativas nos aspetos social, económico e
cultural. É uma área que, apesar do seu elevado valor histórico, está
significativamente marcada pela decadência dos edifícios (maioritariamente em
ruína), em grande parte pelo abandono e atividades decadentes, com uma
favorável atração da marginalidade e toxicodependência, pouco confortável para
quem visita (leva a mais repulsão, medo e afastamento de pessoas) e indesejável
para os promotores da boa imagem da cidade.
Figura 7.3. Imagens do Morro da Se
No entanto, aos pontos fracos evidentes contrapõem-se um conjunto de potenciais
pontos fortes. O Morro da Sé tem uma posição estratégica face a diversos espaços
cuja atratividade é inegável, nomeadamente, a Baixa Portuense, o Rio Douro, a
Ribeira, a Avenida dos Aliados e a Sé do Porto, apresentando por isso na sua
envolvente uma disponibilidade de espaços comerciais, de lazer, serviços e
culturais. A sua localização beneficia ainda da proximidade com as redes de
transportes públicos que contribui positivamente para a mobilização sustentável,
adequada a jovens estudantes e turistas. A reabilitação do Morro da Sé torna-se
portanto essencial.
O Morro da Sé, apesar do seu denso tecido construído, apresenta uma
disponibilidade de espaços e prédios desocupados que, com os documentos
estratégicos elaborados e com as operações previstas vão permitir uma intensa
reabilitação que contribuirá positivamente para a fixação de habitantes e de
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
95
negócios, para a preservação e enriquecimento do património arquitetónico e para
a valorização urbanística, paisagista e turística.
7.3.3 A RESIDÊNCIA UNIVERSITÁRIA
Na estratégia de reabilitação do Morro da Sé, pretende-se promover a instalação
de atividades que suportem a vivência da área e introduzam novas dinâmicas
sociais, comerciais e turísticas neste território.
Tendo em vista especificamente a atração de uma população jovem capaz de se
adaptar à realidade e de contribuir para a mudança do Morro da Sé, definiu-se e
tornou-se prioritária a criação de uma Residência de Estudantes. É um conceito
atual que esta a ser implementado em grandes cidades com centros históricos, de
forma a dinamizar e repovoar estes espaços, tirando partido de um aglomerado
habitacional típico. Com localização geográfica privilegiada, promove o despertar
do consenso entre o meio em que se insere e o respeito ambiental, através de
aproveitamento e requalificação de materiais, muitos dos quais únicos em valor
patrimonial.
A essência/vantagem desta Residência reside na oferta de um alojamento no
coração da cidade do Porto, com todas as características modernas e serviços,
destinada à comunidade académica, pretendendo assim ser um marco de
diferença e referência na área do alojamento, tanto do universo académico como
também da população local, chamando-os a participar. Dada a sua localização de
interesse turístico e cultural e a sua relação com a cidade e com o metro, poderá
ver a sua ocupação complementada com públicos diversos. A residência deverá
ter capacidade para cerca de 150 camas e destina-se essencialmente a estudantes,
professores, investigadores, jovens profissionais e outros que por razões
profissionais tenham alguma ligação ao mundo académico em Portugal ou no
estrangeiro e que carecem de alojamento, quer para estudar ou trabalhar,
usufruindo do património turístico da cidade.
De acordo com o concurso, a Residência de Estudantes vai ser construída num
conjunto de 22 prédios quase todos contíguos, incluindo edifícios e logradouros,
no quarteirão da Bainharia, com frentes para as ruas da Pena Ventosa, de S.
Sebastião, Escura e da Bainharia. Por norma os edifícios apresentam-se em ruína
ou em mau estado de conservação e a carecer de obras profundas.
BIBLIOTECA DE GESTÃO DA CONSTRUÇÃO, Leonardo da Vinci: 2009 -1-PL1-LEO05-05016
96
Figura 7.4. Localização da residência universitária do Morro da Sé
7.4 MODELO DE CONTRATAÇÃO DA
OBRA
7.4.1 CONCURSO E CONTRATO
Tendo presentes as condições descritas acima, a sociedade Porto Vivo SRU
decidiu lançar uma parceria publico-privada para desenvolver o projeto da
residência universitária do Morro da Se.
Por se encontrar numa zona com pouco interesse para os privados, apresentando
estes receios de investir, a SRU procurou um empurrão dos fundos do Quadro de
Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente no âmbito das
parcerias para a Regeneração Urbana, para custear parte dos investimentos.
Visto o prédio estar localizado na Zona de Intervenção Prioritária, usufrui-se de
vários incentivos à reabilitação urbana:
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Isenção de IMT e IMI vitalício pelo facto de pertencer ao centro
Histórico Património Mundial
IVA – redução da taxa para 5% no total da empreitada
Redução de taxas municipais
Maior rapidez e facilidade no licenciamento
Acesso ao sistema de incentivo para a realização de obras de reabilitação
na Baixa da cidade (SIM – Porto, Sistema de Informação Multicritério da
Cidade do Porto). Este sistema permite a atribuição de direitos
construtivos extraordinários a quem promover operações de reabilitação
na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU)
Na sequência do Concurso Público Internacional lançado para a celebração de um
contrato de parceria com a PORTO VIVO, SRU para a conceção, construção e
exploração de um empreendimento constituído por uma Residência de Estudantes
no Morro da Sé no Porto, deliberou-se adjudicar a obra ao agrupamento
constituído pela NOVOPCA, Construtores Associados, SA, à SPRU – Sociedade
Promotora de Residências Universitárias, SA e à NOVOPCA II – Investimentos
Imobiliários, SA., por respeitar todas as formalidades exigidas, nomeadamente a
demonstração de experiência na conceção e exploração de Residências de
Estudantes ou equipamentos de residência coletiva, como mostra a Figura 7.5.
Entidade contratante
Consocio
Figura 7.5. Parceria para o projeto da residência universitária do Morro da
Se
7.4.2 MODELO ECONÓMICO
Por se encontrar numa zona com pouco interesse para os privados, apresentando
estes receios de investir, a SRU procurou um empurrão dos fundos do Quadro de
Referência Estratégico Nacional (QREN), designadamente no âmbito das
parcerias para a Regeneração Urbana, para custear parte dos investimentos.
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Ao consórcio liderado pela Novopca foi atribuído, juntamente com a conceção e
execução, o direito de exploração do empreendimento por um período de 50 anos
e acesso ao financiamento atribuído pelo QREN. Assim, a Novopca obriga-se a
executar todos os trabalhos que integram o contrato, pagando à Porto Vivo, SRU
uma contrapartida financeira que poderá ser alterada em função de uma eventual
comparticipação a fundo perdido proveniente do QREN. A esta contrapartida
acresce ainda uma percentagem de 12,5% sobre os resultados de exploração do
Empreendimento antes de impostos.
Tem-se como pressuposto que o investimento inicial é de 4.741.651, 62 € sendo
necessário um investimento de 314.902,50 € de dez em dez anos para
conservação do imóvel e reposição de equipamentos
7.4.3 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PÚBLICO
À Porto Vivo cabe a disponibilização do conjunto de prédios em direito de
superfície. Parte dos prédios eram já propriedade da Porto Vivo, SRU (2.561m2),
sendo que a restante parte (2.559m2) era propriedade privada, que a Porto Vivo,
SRU expropriou no âmbito do projeto de reabilitação. Estas expropriações
ocorreram de acordo com o Decreto-Lei 104/2004, que legitima a Porto Vivo,
SRU a expropriar fazendo cumprir a estratégia aprovada em sede de Documento
Estratégico. A Porto Vivo, SRU tornou-se assim, proprietária plena dos edifícios
destinados à residência de estudantes.
Cabe ainda à Porto Vivo, SRU, no âmbito das suas competências, realizar ou
acompanhar a emissão das licenças que permitam a aprovação dos projetos de
licenciamento. É ainda responsável pela fiscalização do cumprimento dos
procedimentos, nomeadamente o cumprimento do projeto de execução aprovado,
do equipamento e mobiliário da Residência e o primeiro ano de exploração
7.4.4 OBRIGAÇÕES DO PARCEIRO PRIVADO
No âmbito da parceria estabelecida, foi concedido ao consórcio, composto por
uma empresa com Alvará de construção (NOVOPCA) e por uma empresa com
experiência na exploração de residências de estudantes (SPRU), o direito de
superfície por 50 anos, sendo este responsável pela conceção, execução e
exploração da Residência de Estudantes e Espaços Comerciais que ocupa 22
edifícios devidamente reabilitados no quarteirão da Bainharia.
A obtenção das respetivas licenças de construção e exploração foi da
responsabilidade do parceiro privado. Caso o parceiro não cumpra os prazos
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estabelecidos em contrato pode ser penalizado com a rescisão do contrato ou a
aplicação de uma multa contratual.
A Porto Vivo, SRU ficou com a responsabilidade de indemnizar terceiros, na
possibilidade de acidentes de trabalho resultantes da falta de segurança das obras,
materiais de construção e equipamentos; pela constituição de servidões
provisórias, ou pela ocupação temporária de prédios. Uma vez que o consórcio
tem a seu cargo a fase de exploração da Residência de Estudantes, coube ao
parceiro privado disponibilizar o equipamento e mobiliário para a Residência
assim como o recrutamento da equipa de pessoal (manutenção, limpeza,
segurança, etc.), para assegurar as boas condições de funcionamento.
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