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RESUMO DE DIREITO ADMINISTRATIVO LUCIANO OLIVEIRA

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CAPÍTULO 1

INTRODUÇÃO

1.1. Direito

O Direito Pode ser definido como a ciência das normas obrigatórias que

disciplinam as relações dos homens em sociedade. Objetivamente considerado, é o

conjunto de regras de conduta coativamente impostas pelo Estado. Distingue-se

da Moral, que não possui a coatividade como característica.

1.2. Direito Público e Privado

O Direito se divide em público e privado. O Direito Privado visa a regrar as

relações jurídicas entre particulares, que atuam em pé de igualdade frente ao

Direito. Predomina o interesse particular. Divide-se em Direito Civil e Direito

Empresarial (Comercial). O Direito Público rege as relações entre o Estado e o

particular, onde predomina o interesse público. O particular não atua em pé de

igualdade com o Estado, tendo este supremacia nas relações jurídicas. São

exemplos o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Tributário, o

Direito Penal e o Direito Processual.

1.3. Direito Administrativo

O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público. Segundo

Hely Lopes Meirelles, ele é o “conjunto harmônico de princípios jurídicos que

regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar

concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.

O próprio autor analisa essa definição, da seguinte maneira:

“conjunto harmônico de princípios jurídicos...”

Demonstrando se tratar de uma ciência, pois é típico de uma ciência possuir

princípios harmônicos, informando o ramo do conhecimento a que se destina.

“...que regem os órgãos, os agentes...”

Indicando que ordena a estrutura e o pessoal do serviço público.

“...e as atividades públicas...”


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Conjunto de atos praticados pela Administração Pública, nesta qualidade (e

não quando atua, excepcionalmente, em pé de igualdade com o particular, sujeita

ao Direito Privado).

“...tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente...”

Caracterizando e delimitando o objeto do Direito Administrativo. Sendo a

realização concreta, não se trata de atividade legislativa, que é abstrata. Sendo

direta, não é atividade judicial, que é indireta. Sendo imediata, não é ação social,

que configura atividade mediata, de cunho político. A atividade objeto do Direito

Administrativo é a atividade administrativa.

“...os fins desejados pelo Estado.”

Indicando que não cabe ao Direito Administrativo dizer quais são os fins do

Estado. Outras ciências tratarão disso, como o Direito Constitucional e a Ciência

Política.

O Direito Administrativo disciplina as atividades, os órgãos e os agentes da

Administração Pública, interessando-se pelo Estado em seu aspecto dinâmico,

funcional, deixando a parte estática, estrutural, para o Direito Constitucional.

O Estado, em sua atuação, desempenha funções administrativas, legislativas

e judiciais. O Direito Administrativo estuda o funcionamento estatal em relação às

primeiras, não regendo as demais.

Isto não significa que o Direito Administrativo não esteja presente nos três

Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois em todos os Poderes

há atividade administrativa, para organização e funcionamento de seus serviços,

administração de seus bens e regência de seu pessoal. Apenas as atividades

especificamente legislativas e judiciais escapam do campo do Direito

Administrativo.

O critério predominante hoje para conceituar o Direito Administrativo leva em

conta a atividade administrativa (administração pública em sentido objetivo,

funcional ou material) e os órgãos, agentes e entidades administrativos que

a exercem (administração pública em sentido subjetivo, orgânico ou formal).


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1.4. Fontes do Direito Administrativo

São fontes do Direito Administrativo a lei, a doutrina, a jurisprudência e

os costumes.

A lei, em sentido amplo (Constituição, leis em sentido estrito e atos

normativos), é fonte primária do Direito Administrativo, pois estabelecem as

regras que regerão as relações entre a Administração Pública e os administrados.

AS demais são consideradas fontes secundárias.

A doutrina é o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo

(normas), sugerindo interpretações das leis e criando teorias que influenciam na

elaboração das próprias leis.

A jurisprudência é a reiteração de julgamentos num mesmo sentido,

influenciando fortemente a formação do Direito Administrativo, que carece de uma

maior sistematização doutrinária e codificação legal. Possui um caráter mais

prático, pois representa a aplicação da lei ao caso concreto.

A doutrina e a jurisprudência não vinculam o aplicador da lei, salvo, quanto à

jurisprudência, nos casos de súmulas vinculantes, figura recentemente

introduzida em nosso ordenamento jurídico.

Os costumes preenchem as lacunas normativas. As práticas administrativas,

muitas vezes, suprem as deficiências das leis, atuando mesmo como elemento

informativo da doutrina. Somente são admitidos quando não forem contrários às

leis. Há três tipos de costumes:

Secundum legem – de acordo com a lei (previstos, mas não descritos, na lei)

Praeter legem – suprem as lacunas da lei

Contra legem – contrários à lei (inadmissíveis)

1.5. Interpretação do Direito Administrativo

A interpretação do Direito Administrativo leva em conta três aspectos:

1) A supremacia do interesse público (desigualdade jurídica entre o Estado

e os administrados)

2) A presunção de legitimidade dos atos da Administração Pública


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3) A necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao

interesse público

1.5.1. Supremacia do Interesse Público

Enquanto o Direito Privado repousa na idéia de igualdade entre as partes, o

Direito Administrativo, como ramo do Direito Público, pressupõe princípio inverso,

isto é, a prevalência do interesse público sobre o particular. Isso não significa

inobservância dos direitos individuais, pois o Estado tem também o dever de

garantir-lhes o respeito, mas legitima a existência de privilégios e prerrogativas em

favor da Administração. Entrando em conflito o interesse público e o particular,

aquele prevalecerá, pois visa ao bem comum. O aplicador das leis administrativas

deve sempre ter em conta que a finalidade deste tipo de norma é o atendimento ao

interesse público.

A supremacia do interesse público e a sua indisponibilidade pela

Administração caracterizam-se o chamado regime jurídico-administrativo da

Administração Pública, cujos princípios administrativos serão estudados adiante.

1.5.2. Presunção de Legitimidade dos Atos da Administração

Este aspecto permite à Administração praticar atos sem que tenha que

provar a veracidade e a legitimidade (conformidade ao direito) do que alega, pois

estas se presumem. Essa presunção, entretanto, é relativa (iuris tantum),

podendo o particular provar o contrário, demonstrando que a Administração agiu

com abuso de poder, por exemplo. Alguns autores dividem a presunção de

legitimidade em duas: de legitimidade propriamente dita e de veracidade

(presunção de que o conteúdo do ato é verdadeiro). Veremos isso com detalhes

futuramente.

1.5.3. Poderes Discricionários da Administração

Os poderes discricionários são necessários para que o administrador possa

praticar os atos necessários à regular administração da coisa pública, sempre

visando ao bem comum. É impossível ao legislador prever todas as situações

possíveis de ocorrer na prática, de modo que o administrador detém, em geral, boa

dose de discricionariedade (liberdade para decidir), a fim de regular as situações

concretas que se apresentam, sem, contudo, extrapolar as permissões legais, caso

em que a discricionariedade administrativa se transformaria em arbitrariedade.


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Toda a atividade administrativa é regida por lei. Diferentemente do que

ocorre com o particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe, o

administrador público só pode fazer o que a lei permite. Como não é possível

à lei prever todas as situações fáticas possíveis, o poder discricionário do

administrador entra em ação, regulando os casos concretos, desde que nos limites

da lei.

1.6. Sistemas Administrativos

Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle jurisdicional da

Administração, são as formas de correção dos atos administrativos ilegais,

praticados pela Administração. Existem dois sistemas característicos: o sistema

francês (contencioso administrativo) e o sistema inglês (jurisdição única).

1.6.1. Contencioso Administrativo

Neste sistema, os atos da Administração são analisados e julgados por uma

Justiça Administrativa, cujas decisões possuem força de coisa julgada (decisões

definitivas), não podendo ser revistas pelo Poder Judiciário. Há os chamados

tribunais administrativos, com competência específica para julgar os casos que

envolvem a Administração Pública, quando age nesta qualidade. Temos, portanto, a

existência de duas justiças: a administrativa e a judicial.

1.6.2. Jurisdição Única

Neste sistema, existe uma única justiça com poder de fazer coisa julgada.

Todas as relações jurídicas, sejam elas entre particulares ou entre a Administração

e o particular, são julgadas pelo Poder Judiciário. Isso não significa que não existe a

possibilidade de interpor recursos administrativos. Entretanto, as decisões

prolatadas nesses recursos sempre poderão ser revistas pela justiça única. É o

sistema adotado no Brasil.

1.7. Estado

O conceito de Estado é importante para o estudo do Direito Administrativo.

Caracteriza-se o Estado por quatro elementos: povo, território, governo e

soberania.

Um determinado povo, organizado em um território, e liderado por um

governo, sem, contudo, haver soberania, não é Estado. Soberania significa poder


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decisório supremo, no plano interno, e não subordinação a qualquer outro Estado

(independência), no plano internacional.

Alguns acrescentam como elemento do Estado a finalidade. O governo é

organizado para ordenar um povo que vive em um território. A finalidade do Estado

é a promoção do bem comum, da harmonia do convívio social e da pacificação

dos conflitos.

1.8. Funções Estatais

Para bem cumprir sua missão, o Estado desempenha três funções típicas: a

função legislativa, a função administrativa e a função jurisdicional. Essas

funções são consideradas especializações do poder político. Este é uno e

indivisível, mas repartido funcionalmente nas três atividades citadas.

Um Estado deve estabelecer regras de conduta para toda a sociedade,

regulando os direitos individuais e coletivos e a forma de exercê-los. Estas regras

são estabelecidas pela Constituição, pelas leis e pelos atos normativos, que são

produzidos pela função legislativa.

O governo utiliza essas leis (em sentido amplo) para gerir o Estado e a

sociedade, interpretando-as e aplicando-as aos casos concretos decorrentes das

relações entre o Estado e os particulares, reconhecendo ou limitando direitos,

impondo obrigações ou decidindo sobre pedidos formulados pelos administrados,

sempre tendo em vista o atendimento ao interesse público. Exerce, enfim, a função

administrativa, que consiste em aplicar a lei, de ofício, aos casos concretos.

Em caso de conflitos de interesses, seja entre o Estado e os particulares, seja

entre estes, cabe ao próprio Estado decidir o assunto definitivamente, através do

exercício da função jurisdicional. Essa definitividade da jurisdição leva o nome de

coisa julgada, entendida como a decisão judicial da qual não caiba mais recurso.

1.9. Poderes do Estado

O Estado divide-se, assim, em três Poderes, independentes e harmônicos

entre si: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário, cada um

exercendo de forma típica, respectivamente, as funções legislativa, administrativa

e jurisdicional.


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Entretanto, é importante ressaltar que cada função típica não é exclusiva

de um único Poder. Assim, há casos em que o Poder Legislativo administra

(ordenação e funcionamento de seus serviços) e julga (julgamento de crimes de

responsabilidade do Presidente da República). O Poder Executivo, muitas vezes,

legisla (medidas provisórias) e julga (Conselhos de Contribuintes do Ministério da

Fazenda). Já o Poder Judiciário também administra (ordenação e funcionamento de

seus serviços) e legisla (elaboração dos regimentos internos dos tribunais).

Além disso, para que a convivência entre os Poderes seja pacífica,

assegurando as citadas independência e harmonia, é necessário que nenhum deles

aja com arbitrariedade ou desvio de poder. Assim, a Constituição prevê

mecanismos de controle de um Poder sobre o outro, evitando que um prepondere

sobre o outro. É o chamado sistema de freios e contrapesos. São exemplos: o

controle do Legislativo sobre as contas do Executivo; o veto presidencial sobre as

leis editadas pelo Legislativo; a escolha de magistrados pelo Presidente da

República; o exercício da jurisdição em ações que envolvem o Poder Executivo; etc.

1.10. Organização do Estado

Para desempenhar suas funções, o Estado precisa organizar-se. É preciso

definir o órgão do qual emanará as leis, os que terão competência para exercer as

funções administrativas e os que receberão a atribuição de dirimir os conflitos. É

preciso estabelecer regras claras de como se assume o poder e por quanto tempo,

como estão estruturados os Poderes de Estado e quais são os direitos e deveres

dos governados. Um aspecto importante é o que diz respeito à competência para

elaboração das leis, pois estas são atos primários que criam novas regras de

conduta, influenciando as relações sociais de maneira coercitiva.

1.11. Estado Unitário e Estado Federal

Existem duas formas básicas de Estado: o Estado unitário e o Estado

federal. No Estado unitário, somente um poder central exerce a função

legislativa. Podem existir administrações regionais, porém não serão dotadas de

competência para elaboração de leis. Serão apenas centros de poder sem

autonomia, limitando-se a aplicar as leis elaboradas pelo poder central.

No Estado federal ou Federação, tanto o poder central, como os poderes

regionais possuem competência legislativa, ficando os indivíduos sujeitos às leis

centrais (leis federais) e as leis regionais de sua respectiva região.


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1.12. União, estados, municípios e Distrito Federal

O Brasil adotou a forma federativa de Estado. O poder central é exercido pela

União e os poderes regionais pelos estados (como São Paulo, Alagoas, Minas

Gerais etc.). Nossa federação comporta ainda algumas particularidades: uma

terceira esfera de poder, representada pelos poderes locais, exercidos pelos

municípios, e a existência de uma unidade da Federação híbrida: o Distrito

Federal, que detém poderes próprios de estado e de município. União, estados,

municípios e Distrito Federal são as entidades estatais ou políticas ou, ainda, as

unidades federativas de nosso país.

As entidades federativas são pessoas jurídicas de direito público

(submetem-se às regras do Direito Público) dotadas de autonomia, mas não de

soberania. A soberania é atributo exclusivo do Estado, como pessoa jurídica de

direito publico internacional.

A autonomia dos entes federativos pressupõe: a auto-organização e

normatização própria (elaboração de suas próprias constituições ou leis

orgânicas e suas leis); o autogoverno (escolha de seus próprios governantes); e a

autoadministração (administração próprias de seus órgãos, entidades e

atividades).

1.13. Territórios

Outra figura prevista em nossa Constituição são os territórios. Os territórios

integram a União, não sendo considerados entidades federativas, mas

autarquias territoriais. Podem, contudo, em alguns casos, exercer funções

legislativas e ser divididos em municípios. Como exemplo, citamos os antigos

territórios de Roraima e Amapá, atualmente convertidos em estados.

1.14. Administração Pública

É preciso diferenciar Governo de Administração Pública. O Governo é o

conjunto de poderes e órgãos constitucionais. Exerce atividades políticas,

funções estatais básicas, como a definição de objetivos sociais, de estratégias

governamentais, de definição dos rumos do Estado. Suas decisões são de alto nível

e representam o exercício do poder político.

A Administração Pública constitui-se dos órgãos que exercem as

atividades instrumentais do Estado, destinadas a executar as ações definidas pelo


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Governo. Estas são atividades administrativas, sem o cunho político das ações

de governo. A administração Pública promove o funcionamento do Estado e a

satisfação das necessidades coletivas, exercendo o poder administrativo. São

exemplos de atividades administrativas: a polícia administrativa; a prestação de

serviços públicos; o fomento de atividades privadas de interesse público; e a

intervenção do Estado na propriedade privada.

Conforme já citado, há dois enfoques possíveis para se definir Administração

Pública. Sob o enfoque objetivo, funcional ou material, é o conjunto de

atividades decorrentes do exercício da função administrativa. Sob o enfoque

subjetivo, orgânico ou formal, é o conjunto de órgãos, entidades e agentes

que desempenham estas atividades.

Tanto o Governo como a Administração Pública agem sempre visando ao fim

último do Estado: o atendimento ao interesse público. Este pode ser o interesse

público primário (da coletividade) ou o interesse público secundário (do Estado),

o qual só é legítimo se tiver por fim último o atendimento do primeiro.

1.15. Exercícios

1) Sempre que, em uma relação jurídica, houver a presença do Estado, estaremos

diante de uma relação de Direito Público.

2) Conforme entendimento majoritário, o Direito Administrativo é o ramo do Direito

que regula os atos praticados pelo Executivo, Poder que exerce as funções

administrativas na Administração Pública.

3) O Direito Administrativo não regula atos dos Poderes Judiciário e Legislativo,

pois estes praticam respectivamente, atos judiciais e legislativos, não regidos pelo

Direito Administrativo.

4) São fontes secundárias do Direito Administrativo a doutrina, a jurisprudência e

os costumes, desde que praeter legem.

5) A lei é fonte primária do Direito Administrativo, desde que repita regra prevista

na Constituição Federal.

6) Informa o Direito Administrativo, como princípio de sua interpretação, a

supremacia do interesse público, que sempre prevalecerá sobre os direitos

individuais.


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7) A presunção absoluta (juris et de jure) de legitimidade dos atos da

Administração é regra de interpretação do Direito Administrativo.

8) Cabe ao administrado o ônus da prova em relação à veracidade dos atos da

Administração Pública.

9) A definitividade das decisões no sistema francês é característica inerente

somente às decisões emanadas do Poder Judiciário.

10) (Técnico Administrativo/TRE AP 2006/FCC) No que se refere à atividade

administrativa, seu fim é o interesse público ou particular, e, ainda, o bem da

coletividade ou de certos grupos individuais.

11) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Os atos discricionários possibilitam o

exercício da liberdade do administrador na apreciação de uma escolha autorizada

pela lei.

12) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Está vedada por completo ao Poder

Judiciário a apreciação da legalidade dos atos em que a Administração alegue

discricionariedade.

13) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A vontade da administração pública é

a que decorre da lei.

14) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A primordial fonte formal do Direito

Administrativo no Brasil é a lei.

15) (Analista Técnico/SUSEP 2006/Esaf) O sistema adotado, no ordenamento

jurídico brasileiro, de controle judicial de legalidade dos atos da Administração

Pública é o da justiça administrativa, excludente da judicial.

16) (Analista Técnico/SUSEP 2006/Esaf) O controle judicial de legalidade dos atos

da Administração Pública, no Brasil, exige o necessário exaurimento das instâncias

administrativas, para o exercício do controle jurisdicional.

17) (Analista Judiciário/TRE SP 2006/FCC) O atributo da presunção de legitimidade

garante que um ato administrativo, emitido em desconformidade com o

ordenamento jurídico, produza efeitos da mesma forma que o ato válido, enquanto

não decretada sua invalidade pela própria Administração ou pelo Judiciário.


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18) (Procurador Federal/AGU 2002/Cespe) O Estado e o administrado comparecem,

em regra, em posição de igualdade nas relações jurídicas entre si.

19) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2003/Esaf) O regime jurídico-administrativo é

construído, fundamentalmente, sobre dois princípios básicos, dos quais os demais

decorrem. Estes princípios são a indisponibilidade do interesse público pela

Administração e a supremacia do interesse público sobre o particular.

20) (Analista/MPU 2004/Esaf) Um dos princípios informativos do Direito

Administrativo, que o distingue dos demais ramos, no disciplinamento das relações

jurídicas, sob sua incidência, é o da supremacia do interesse público sobre o

privado.

21) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe/adaptada) A jurisprudência é fonte do

Direito Administrativo, mas, em regra, não vincula as decisões administrativas,

apesar de o direito administrativo se ressentir de codificação legal.

22) (Procurador/AGU 2006/Cespe) Classificar um sistema de controle jurisdicional

da administração pública como sistema contencioso ou sistema de jurisdição única

não implica afirmar a exclusividade da jurisdição comum ou especial, mas a

predominância de uma delas.

23) (Procurador/AGU 2006/Cespe) No Brasil, sempre se afastou a idéia de

coexistência de uma justiça administrativa e de uma justiça praticada com

exclusividade pelo poder judiciário, razão pela qual é adotado, no país, o sistema

contencioso.

24) Um povo organizado em uma determinada região, conduzido por um conjunto

de pessoas que exerce o poder de forma soberana sobre seu povo, embora não

reconhecido pelos países vizinhos, é a representação de um Estado.

25) Pode-se considerar como um dos elementos constitutivos do Estado a finalidade

social, isto é, o intuito de promover o bem-estar de todos e a convivência

harmônica.

26) O princípio da separação dos poderes, consagrado constitucionalmente, não

impede que certas funções tipicamente legislativas sejam cometidas pelo

constituinte também ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário.


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27) (AFC/MF 2000/Esaf) Em obediência ao princípio da tripartição de poderes, não

há hipótese, prevista constitucionalmente, de desempenho, pelo Poder Legislativo,

de função jurisdicional.

28) Os poderes do Estado são independentes e harmônicos entre si, não se

admitindo a interferência de um no funcionamento do outro.

29) A Administração Pública é o poder do Estado que exerce as funções tipicamente

administrativas, estejam elas localizadas no Poder Executivo, no Poder Legislativo

ou no Poder Judiciário.

30) Nosso Estado possui a forma federativa, pois o poder é exercido pelo

Presidente da República, eleito a cada quatro anos.

31) (Analista/MPU 2004/Esaf) Em decorrência do princípio federativo, a União, os

Estados, o Distrito Federal, os Municípios e os Territórios são entes da organização

político-administrativa do Brasil.

32) (Auditor Fiscal/SEFAZ RN 2005/Esaf) O Estado unitário distingue-se do Estado

federal em razão da inexistência de repartição regional de poderes autônomos, o

que não impede a existência, no Estado unitário, de uma descentralização

administrativa.

33) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração pública pode ser

definida, objetivamente, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos

quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado, e,

subjetivamente, como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve

para a consecução dos interesses coletivos.

34) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) No Brasil, são consideradas entidades

políticas a União, os estados, o DF e os municípios.

35) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Os três poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios são entidades políticas, com personalidade jurídica

de direito público interno, integrantes da República Federativa do Brasil.

36) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Incluem-se entre os poderes administrativos,

o poder de controle jurisdicional dos atos administrativos e o poder de veto do

Presidente da República.


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37) (Auditor Fiscal do Trabalho 2006/Esaf) O exercício da função jurisdicional, uma

das funções que integram o poder político do Estado, não é exclusivo do Poder

Judiciário.

38) (AFC/STN 2005/Esaf) A função executiva, uma das funções do poder político,

pode ser dividida em função administrativa e função de governo, sendo que esta

última comporta atribuições políticas, mas não comporta atribuições co-legislativas.

39) (Gestor/MPOG 2000/Esaf) Na Federação brasileira, a União é entidade

soberana, enquanto os Estados-membros e o Distrito Federal são entidades

autônomas.

40) (Assistente Jurídico/AGU 1999/Esaf) A Administração Pública, em sentido

objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as atividades de polícia

administrativa, serviço público, elaboração legislativa inovadora e intervenção no

domínio público.

41) (Escrivão/Polícia Federal 2004/Cespe) A União, os estados e os municípios são

pessoas jurídicas de direito público.

1.16. Gabarito

1E 2E 3E 4E 5E 6E 7E 8C 9E 10E 11C 12E 13C

14C 15E 16E 17C 18E 19C 20C 21C 22C 23E 24E 25C 26C

27E 28E 29E 30E 31E 32C 33E 34C 35E 36E 37C 38E 39E

40E 41C

Questão 1: somente quando o Estado agir na qualidade de Estado.

Questão 28: a Constituição pode prever a fiscalização recíproca do exercício das

funções estatais entre os Poderes, o chamado sistema de freios e contrapesos.


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CAPÍTULO 2

PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

2.1. Princípios Administrativos

Os Princípios Administrativos são diretrizes básicas que norteiam os atos

e atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder público. Constituem

os fundamentos da ação administrativa. Desrespeitá-los significa desvirtuar a

gestão dos negócios públicos e desprezar o que há de mais elementar para a boa

guarda e zelo dos interesses sociais.

2.2. Fundamentos do Direito Administrativo

Entre os princípios administrativos, dois se destacam por sua crucial

importância e, por isso, são considerados por Celso Antônio Bandeira de Mello,

fundamentos do Direito Administrativo: o da supremacia do interesse

público sobre o interesse particular e o da indisponibilidade do interesse

público.

2.2.1. Supremacia do Interesse Público

A supremacia do interesse público é o principal fundamento não só do

Direito Administrativo, mas de todo o Direito Público. Nas relações entre o Estado e

os administrados, deve prevalecer o interesse público sobre o particular, desde que

não haja ofensa aos direitos fundamentais do indivíduo. Isso porque o Estado

defende o interesse de toda a coletividade, isto é, o interesse público.

2.2.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

Este fundamento decorre do anterior. A indisponibilidade do interesse

público reza que o gestor não possui autorização para renunciar aos poderes a ele

conferidos por lei para desempenhar suas funções e administrar a coisa pública,

pois isto significaria deixar de atender ao interesse público. Ele deve sempre zelar

pela integridade e boa gestão do patrimônio e dos interesses públicos. Isso porque

não é o administrador o titular desses interesses, mas a sociedade, não sendo

lícito, desse modo, ao agente público deixar de atendê-los. Somente o próprio

titular do interesse público (o povo) pode dele dispor, mediante lei aprovada por

seus representantes. Um exemplo é a doação de recursos brasileiros a um país

destruído por um terremoto ou uma guerra, que só pode ser feita mediante

autorização legal.


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2.3. Princípios do Direito Administrativo

O artigo 37, caput, da CF/88 prevê expressamente os princípios

constitucionais da Administração Pública: legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE). Encontramos, ainda, no artigo 2.º

da Lei 9.784/1999 (lei do Processo Administrativo Federal) os seguintes princípios

do Direito Administrativo: motivação, razoabilidade, proporcionalidade,

contraditório, ampla defesa, segurança jurídica e interesse público.

Analisemos cada um deles.

2.3.1. Legalidade

O princípio da legalidade estatui que o administrador público está sujeito,

em toda sua atividade funcional, aos ditames da lei, deles não podendo se afastar,

sob pena de invalidade de seus atos.

Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, na Administração Pública, não há

liberdade nem vontade pessoal. Enquanto ao particular é permitido fazer tudo que

a lei não proíbe, a Administração Pública só pode fazer o que a lei determina

ou autoriza. O administrador é um gestor da coisa pública, cujo domínio

pertencente ao povo. Assim, somente este, manifestando sua vontade por meio das

leis, votadas pelos seus representantes eleitos, é legitimado a validar a atuação

administrativa.

2.3.2. Impessoalidade

O princípio da impessoalidade, em uma primeira acepção, determina que

a atividade administrativa deve ser voltada ao seu fim primordial: o atendimento

ao interesse público, que é a finalidade da atividade administrativa, sem

favoritismos a qualquer pessoa que seja. A atividade pública deve ser praticada

para a sua finalidade legal, definida na norma de Direito de forma impessoal.

A impessoalidade pode ser vista ainda como sinônimo de isonomia ou

igualdade, pois não se admite que o Poder Público trate de forma desigual

indivíduos que se encontram em idêntica situação. Na clássica conceituação de

Aristóteles, igualdade é tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais,

na exata medida de suas desigualdades.


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A impessoalidade veda, ainda, a promoção pessoal de agentes públicos ou

de terceiros nas realizações administrativas, que devem ser sempre atribuídas ao

ente estatal que as promove. Isso porque o ato administrativo não é praticado pelo

agente público, mas pela Administração à qual ele pertence. Em outras palavras, o

ato administrativo deve ser considerado impessoal.

O desrespeito à finalidade pública pode gerar a indesejada figura do abuso

de poder, sob a forma de desvio de finalidade (o abuso de poder será estudado

posteriormente).

2.3.3. Moralidade

Atualmente, a sociedade não se satisfaz apenas com a conformidade dos atos

administrativos com o princípio da legalidade. Mais do que atender à frieza do texto

legal, a atividade administrativa deve obedecer a preceitos de moral, honestidade e

ética. Os atos do Poder Público devem ser não apenas legais, mas também, justos,

honestos e convenientes.

Trata-se, na verdade, de uma moral jurídica, administrativa, diversa da

moral comum, pois é vinculada às exigências da instituição e ao atendimento do

interesse público. A moralidade administrativa tem caráter objetivo, independente

da opinião subjetiva de cada agente. Compreende as regras de boa administração,

objetivamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico.

Tanta importância possui hoje o princípio da moralidade que a jurisprudência

considera válida, em certas situações, a interferência do Poder Judiciário para

anular atos que, embora aparentemente conformes à lei, dela se afasta em relação

ao atendimento aos princípios éticos e ao interesse coletivo implícitos no texto

legal. Um exemplo é a vedação ao nepotismo no serviço público, promovida pelo

STF, por meio da edição da Súmula Vinculante n.º 13. Como a moralidade

administrativa possui feição objetiva, o ato de nepotismo é nulo, ainda que a

autoridade acredite sinceramente que seu parente é a pessoa mais indicada para o

cargo em comissão.

O desrespeito ao princípio da moralidade, bem como a qualquer outro

princípio da Administração Pública, pode caracterizar ainda, ato de improbidade

administrativa, sujeitando o gestor público às punições previstas na Lei

8.429/1992.


17

2.3.4. Publicidade

Publicidade é a possibilidade de conhecimento da atividade administrativa

pela coletividade. A publicação oficial dos atos da Administração materializa esse

princípio, dando conhecimento a todos dos atos administrativos e possibilitando o

início de seus efeitos externos. Segundo Hely Lopes Meirelles, a publicação não é

elemento de formação do ato, mas requisito de sua eficácia. Assim, os efeitos

jurídicos oriundos dos atos administrativos só têm início a partir de sua publicação.

A publicação dos atos deve ser feita em órgão oficial, não atendendo

adequadamente ao princípio a publicação feita apenas na imprensa particular ou

tão somente a divulgação realizada em rádio ou televisão. Estes meios de

divulgação também promovem a publicidade, é claro, entretanto, somente com a

publicação em órgão oficial considera-se atendido o princípio.

Admite-se o sigilo dos atos administrativos apenas nos casos previstos na

Constituição, quais sejam: defesa da intimidade, da vida privada, da honra e da

imagem das pessoas (art. 5.º, X); e informações cujo sigilo seja imprescindível à

segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII).

2.3.5. Eficiência

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida

com presteza e rendimento funcional. Atende aos modernos preceitos da

administração pública gerencial. Assim, não basta desempenhar as funções públicas

de acordo com a lei, é preciso realizá-las da melhor forma possível, sem

desperdícios, buscando a melhor relação custo-benefício.

O desrespeito a este princípio pode significar também desrespeito à

moralidade administrativa e, havendo má-fé, ato de improbidade administrativa

(ex: retardos injustificados ao andamento de processos administrativos).

2.3.6. Razoabilidade e Proporcionalidade

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade podem ser entendidos

como a adequação entre os meios e os fins da administração pública, a

proibição do excesso no desempenho da função pública. Objetiva aferir a

adequação entre os meios e os fins da atividade administrativa, de modo a evitar

restrições desnecessárias ou abusivas aos direitos fundamentais.


18

Alguns autores entendem razoabilidade como sinônimo de proporcionalidade.

Outros, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, consideram que a razoabilidade é

formada pela necessidade, pela adequação e pela proporcionalidade. Assim,

um ato seria razoável quando fosse necessário (requerido para produzir o

resultado desejado), adequado (melhor meio, ou um dos melhores, para se atingir

esse resultado) e proporcional (é o estritamente necessário para produzir o

resultado, sem excessiva limitação aos direitos dos administrados). Nesse sentido,

a proporcionalidade pode ser vista como um aspecto da razoabilidade.

Vejamos um exemplo: se um servidor público comete uma falta, a punição

formal desse servidor pode ser considerada necessária como medida de correção

de sua conduta, e de inibição de faltas futuras. Entretanto, se a falta for de

natureza levíssima (ex: atraso de meia hora ao serviço), uma simples repreensão

em particular talvez seja um meio mais adequado à correção da conduta do

servidor, que pode se sentir desmotivado em razão de uma punição formal. Ainda

que se entenda melhor realizar a punição formalmente, deve-se atentar à

proporcionalidade da pena aplicada, para não se praticar ato desarrazoado,

excessivo (ex: punir com demissão um servidor sem antecedentes funcionais

porque chegou atrasado ao serviço).

Os atos desproporcionais, ainda que legais do ponto de vista formal, podem

ser invalidados pelo Poder Judiciário, quando provocado pelo interessado.

2.3.7. Contraditório e Ampla Defesa

Os princípios do contraditório e da ampla defesa possuem sede constitucional

(artigo 5.º, LV, CF/88) e representam direitos individuais inafastáveis em nosso

ordenamento jurídico. São aplicáveis a todo tipo de processo, judicial ou

administrativo.

O contraditório significa a possibilidade de o administrado ter acesso a todo

o conteúdo do processo em que seja parte e de contestar qualquer argumento com

o qual não concorde, apresentando sua versão dos fatos. A ampla defesa o

autoriza a utilizar-se de quaisquer meios de prova permitidos pelo direito para

provar seus argumentos (documentos, testemunhas, perícias etc.).

A falta do contraditório e da ampla defesa torna nulos os processos

administrativos nos quais esta ausência se afigura.


19

2.3.8. Segurança Jurídica

O princípio da segurança jurídica preceitua que deve haver certeza sobre as

regras vigentes no ordenamento jurídico, bem como sobre sua forma de

interpretação e aplicação às situações concretas. Em termos simples, todos devem

saber as “regras do jogo” nas relações sociais.

O princípio objetiva dar maior estabilidade às relações que se estabelecem

entre a Administração e os administrados. Ele veda, por exemplo, a aplicação

retroativa de novas leis publicadas pelo Poder Público, ou mesmo a aplicação

retroativa de novas interpretações da lei. Afinal, não é razoável que o administrado

tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no

tempo. Se determinada conduta era permitida por lei, segundo interpretação inicial

do Poder Público, não pode agora esse mesmo poder anunciar uma nova

interpretação da norma, com o fim de punir aqueles que praticavam a conduta

segundo o antigo entendimento.

Com base neste princípio, temos ainda os institutos da decadência e da

prescrição. A prescrição é a perda da pretensão de se exigir judicialmente a

satisfação de um direito, pelo decurso de um prazo razoável. A decadência é a

extinção do próprio direito pelo decurso de prazo. Por exemplo, se a Administração

deixa de punir um servidor faltoso no prazo legal, ela perde o direito de puni-lo, por

ter permanecido parada.

O administrado não pode ficar eternamente sujeito à ação da Administração,

quando esta permanece inerte em seu direito de exigir o cumprimento de

determinadas obrigações, razão pela qual a regra é a prescritibilidade

administrativa, como decorrência do princípio da segurança jurídica.

Em razão deste princípio, temos ainda o instituto da convalidação dos atos

administrativos (que será estudado adiante), pelo qual a lei autoriza, em

determinadas situações, o reconhecimento da validade de atos produzidos com

vícios de ilegalidade, mas cuja anulação causaria um mal maior (instabilidade

jurídica) aos administrados do que a sua permanência no ordenamento.

2.3.9. Motivação

Este princípio atesta que, em regra, os atos da Administração Pública devem

ser motivados, isto é, devem ter os motivos que levaram a sua produção

declarados por escrito pelo agente público.


20

O conhecimento das causas e dos elementos determinantes que levaram o

administrador a praticar o ato é fundamental para o controle da atividade pública e

a interposição de eventuais recursos administrativos, em que o administrado busca

impugnar um ato da Administração, quando o entende injusto ou ilegal.

A motivação dos atos é fundamental para se ter a certeza de que o agente

público age movido apenas por razões de interesse público e na esfera de sua

competência, sem interesses particulares, próprios ou de terceiros. Pela motivação

o gestor expõe os pressupostos de fato e de direito (motivos) que ensejaram a

prática do ato, dando transparência à sua administração e possibilidade de efetivo

controle de sua regularidade por qualquer cidadão.

A moderna doutrina administrativista entende que a motivação é a regra.

Não obstante, existem atos que prescindem de motivação, como as nomeações de

servidores para cargos em comissão, considerados de livre nomeação e exoneração

(art. 37, II, CF/88). O art. 50 da Lei 9.784/99 apresenta um rol de situações em

que é obrigatória a motivação dos atos administrativos. Segundo a doutrina, essa

relação é meramente exemplificativa, não excluindo outros casos que surjam no

exercício da atividade administrativa.

2.4. Exercícios

1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A moralidade administrativa não

constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da

administração pública.

2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A Constituição da República consagrou

a constitucionalização dos preceitos básicos do direito administrativo ao prescrever

que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos

estados, do DF e dos municípios obedecerá aos princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

3) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A introdução do princípio da

eficiência na carta constitucional demonstra que o legislador constituinte não se

contenta apenas com o cumprimento da legislação, segundo o princípio da

legalidade estrita. É necessário observar a lei da forma mais eficiente possível.


21

4) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O princípio da eficiência impõe ao

agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução

das finalidades do Estado.

5) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O princípio da legalidade constitui

uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais.

6) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) Por meio de simples ato

administrativo podem ser concedidos direitos e criadas obrigações aos

administrados.

7) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) Em uma democracia, a visibilidade

e a transparência do poder são ingredientes básicos para, no âmbito do princípio da

legalidade, permitir a atuação de mecanismo de controle pela população da conduta

dos governantes.

8) (Agente Executivo/SUSEP 2006/Esaf) O princípio constitucional do Direito

Administrativo, cuja observância forçosa, na prática dos atos administrativos,

importa assegurar que, o seu resultado, efetivamente, atinja o seu fim legal, de

interesse público, é o da impessoalidade.

9) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) Em relação aos princípios básicos da

Administração Pública, é incorreto afirmar que o da razoabilidade significa que a

Administração deve agir com bom senso e de modo proporcional.

10) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) é incorreto dizer que o princípio da

impessoalidade significa que a Administração deve servir a todos, sem preferências

ou aversões pessoais ou partidárias.

11) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) É expressão do princípio da legalidade,

relativamente à atuação da Administração Pública, a vinculação do administrador

aos textos normativos infralegais, oriundos de autoridades superiores.

12) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) O princípio da legalidade, relativamente à

atuação da Administração Pública, expressa a possibilidade de o administrador

praticar quaisquer atos que não sejam expressamente vedados pela lei.

13) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) Como corolário do princípio da

impessoalidade, pode-se afirmar que é vedado à autoridade administrativa

identificar-se pessoalmente na prática de qualquer ato.


22

14) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) Segundo o princípio da impessoalidade,

deverá a Administração Pública evitar tratar desigualmente os administrados, na

medida do possível, em razão de circunstâncias pessoais de cada um deles.

15) (Analista/TRT 5.ª Região 2003/FCC) De acordo com o princípio da

impessoalidade, a Administração Pública não poderá identificar-se como tal na

divulgação de obras e serviços públicos.

16) (Auditor Fiscal/INSS 2003/Cespe) A administração pública direta e indireta de

qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios obedecerá aos

princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

17) (Auditor Fiscal/INSS 2003/Cespe) O princípio da proporcionalidade tem

dignidade constitucional na ordem jurídica brasileira, pois deriva da força normativa

dos direitos fundamentais, garantias materiais objetivas do Estado de Direito.

2.5. Gabarito

1E 2C 3C 4C 5C 6E 7C 8C 9E 10E 11E 12E 13E

14C 15E 16C 17C


23

CAPÍTULO 3

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1. Organização da Administração Pública

A Administração Pública subdivide-se em Administração Direta

(centralizada) e Administração Indireta (descentralizada). A Administração

Direta é composta pelos órgãos administrativos, existentes no bojo das pessoas

políticas ou estatais (União, estados, Distrito Federal e municípios). Esses órgãos

são parte das entidades estatais, ao lado dos órgãos legislativos e judiciais. Já a

Administração Indireta compõe-se de pessoas administrativas, vinculadas aos

órgãos da Administração Direta, conforme veremos adiante.

3.2. Descentralização e Desconcentração

Desconcentração é a distribuição interna das atividades públicas dentro da

mesma pessoa jurídica, com a criação dos chamados órgãos públicos, centros de

competência despersonalizados, que são partes da pessoa à qual pertencem.

Quando um ente estatal, ou mesmo uma entidade da Administração Indireta,

efetua a distribuição interna de suas atividades, temos a desconcentração. A

desconcentração é promovida por meio da criação dos órgãos públicos, dentro

da mesma pessoa jurídica, para o desempenho de parcela do poder estatal.

Quando o serviço é prestado pela Administração Direta, esteja ele

desconcentrado ou não, dizemos que ocorre a prestação centralizada do serviço.

Já a descentralização é a delegação ou a outorga de atividades públicas a

pessoas jurídicas diversas do ente originariamente responsável pela execução

da atividade. A descentralização pode ser feita por lei a pessoas da Administração

Pública, a chamadas pessoas administrativas, que compõem a Administração

Indireta (veremos à frente), ou a particulares, por meio de contratos

administrativos (concessionários e permissionários de serviços públicos).

A descentralização pode ocorrer por outorga ou delegação. Ocorre

descentralização por outorga quando o ente estatal, por lei, cria ou autoriza a

criação de uma entidade da Administração Indireta, outorgando-lhe o desempenho

de determinada atividade ou serviço. É chamada também de delegação legal. A

descentralização por delegação surge quando serviços públicos são atribuídos a


24

entidades particulares, por meio de contratos de concessão ou permissão. Neste

caso, é chamada também de delegação negocial.

3.3. Órgãos Públicos

Conforme dito acima, os órgãos públicos são centros de competência

instituídos no âmbito da mesma pessoa jurídica para o desempenho das funções

estatais. São desprovidos de personalidade jurídica e integram a estrutura da

pessoa a que pertencem, a quem é imputada a responsabilidade pela atuação

de seus órgãos.

Embora despersonalizados, estabelecem relações com os administrados, mas

sempre atuando em nome da pessoa jurídica a que pertencem. Os órgãos públicos

surgem em razão do fenômeno da desconcentração.

Os órgãos possuem necessariamente funções, cargos e agentes. Os cargos

são lugares criados na estrutura dos órgãos, providos pelos agentes públicos,

pessoas físicas que desempenham as funções previstas para os cargos. Estes

possuem, portanto, um conjunto de funções a ele vinculadas, desempenhadas

pelos agentes que ocupam os cargos.

A vontade do agente que executa determinada tarefa expressa a vontade do

órgão, que é, em última instância, a vontade da pessoa jurídica à qual o órgão

pertence. É o que se chama imputação da conduta do agente ao Estado,

decorrente da teoria do órgão.

3.4. Classificação dos Órgãos Públicos

Existem várias classificações para os órgãos públicos. Veremos os principais

critérios de classificação: quanto à posição estatal, quanto à estrutura e quanto

à atuação funcional.

Quanto à posição estatal, isto é, em relação à posição ocupada pelos

órgãos na escala governamental ou administrativa, os órgãos se classificam em

independentes, autônomos, superiores e subalternos.

Órgãos independentes são os previstos constitucionalmente,

representando os Poderes do Estado. Situam-se no ápice da pirâmide

governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos

apenas ao controle constitucional de um poder sobre o outro. Ex: Congresso


25

Nacional, Presidência da República, Supremo Tribunal Federal, Tribunal de Contas

da União, Ministério Público da União etc. Os membros desses órgãos integram a

categoria dos agentes políticos, não se confundindo com os servidores públicos

que atuam nesses órgãos (a classificação dos agentes públicos será vista adiante).

Órgãos autônomos são os diretamente subordinados aos órgãos

independentes. Possuem ampla autonomia administrativa, técnica e financeira,

sendo órgãos diretivos, que coordenam e controlam a execução das ações

governamentais definidas segundo diretrizes estabelecidas pelos órgãos

independentes. Ex: Ministérios, Advocacia-Geral da União (AGU), Controladoria-

Geral da União (CGU) etc.

Órgãos superiores são os que detêm poder de direção e controle sobre

assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos ao controle

hierárquico de uma chefia mais alta. Possuem autonomia técnica, mas não

administrativa e financeira, característica dos órgãos independentes e autônomos.

São responsáveis pela execução das funções exercidas pelos órgãos subalternos

que chefiam. Ex: Secretarias, Procuradorias, Departamentos etc.

Finalmente, órgãos subalternos são aqueles com reduzido poder decisório

e predominância de funções de execução. Realizam serviços de rotina, cumprindo

ordens e decisões superiores. Ex: protocolos, seções de expediente etc.

Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos.

Simples são os órgãos constituídos por um único centro de competência.

Não se subdividem internamente em outros órgãos. Ainda que possua vários cargos

e agentes, um órgão será simples se não comportar outro órgão inserido em sua

estrutura. Ex: a maioria dos órgãos subalternos (órgãos de “final de linha”)

Compostos são os órgãos que se subdividem internamente em outros

órgãos, com distribuição das competências do órgão englobante pelos diversos

órgãos que o compõem. É estrutura decorrente da desconcentração

administrativa (e não descentralização). Geralmente, o órgão composto tem poder

de avocação sobre os atos dos órgãos que desempenham as funções

desconcentradamente.

Já em relação à atuação funcional, os órgãos são classificados em

singulares e colegiados.


26

Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles que atuam pela decisão de

um único agente, que o chefia. Ainda que possuam vários agentes em seu bojo, o

que os caracteriza é o fato de as decisões finais dependerem da manifestação de

vontade de uma única pessoa. Ex: Presidência da República, Ministérios,

Secretarias etc.

Órgãos colegiados ou pluripessoais são os que atuam pela manifestação

conjunta e majoritária de seus membros. Não prevalece a vontade individual de seu

chefe, nem a de seus integrantes isoladamente. Para sua atuação, depende de

votações, que só são iniciadas se existir um quórum mínimo de membros

presentes. Ex: Senado Federal, Câmara dos Deputados, Superior Tribunal de

Justiça, Tribunal de Contas da União etc.

3.5. Administração Indireta

Muitas vezes, para um melhor desempenho das funções estatais, procede-se

a uma descentralização de competências, outorgando-se funções específicas a

pessoas jurídicas diversas do ente estatal, que permanecerão vinculadas a este

(não subordinadas), para efeitos de controle e avaliação de desempenho. São as

chamadas pessoas administrativas, pois não possuem poder político, como os

entes estatais, desempenhando apenas funções administrativas, para uma melhor

eficiência do aparelho do Estado.

Estas pessoas administrativas compõem a chamada Administração

Indireta e podem ser de quatro tipos: autarquias, fundações públicas,

empresas públicas e sociedades de economia mista. Conforme veremos,

algumas delas possuem personalidade jurídica de direito público; outras, de direito

privado. Independentemente disso, todas elas, por pertencerem à Administração

Pública, devem observar certas normas de direito público, como a exigência de

prévio concurso público para admissão de pessoal, a realização de licitações

para a celebração de contratos, a prestação de contas ao Tribunal de Contas, o

teto remuneratório constitucional para seu pessoal e a vedação à acumulação

de cargos, empregos e funções públicas.

As pessoas administrativas possuem autonomia administrativa e

patrimônio próprio. Não há subordinação entre elas e o ente estatal, ao qual

apenas se vinculam, para efeito do controle finalístico, por meio do qual a

Administração Direta verifica o cumprimento das funções que lhes foram

especialmente atribuídas (poder de tutela administrativa). Na esfera federal,

esse controle é chamado de supervisão ministerial.


27

Vigora para essas entidades o princípio da especialidade, que dispõe que

elas devem se dedicar especificamente à atividade para a qual foram criadas. Um

exemplo é a Fundação Nacional do Índio (Funai), entidade especializada na

proteção dos direitos dos povos indígenas.

3.6. Autarquias

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público criadas para

desempenhar descentralizadamente atividades típicas de Estado, outorgadas (e

não delegadas) pelo ente estatal para seu melhor desempenho. São regidas pelo

direito público justamente por desempenharem funções típicas de Estado, como

saúde, educação, previdência social etc.

As autarquias não visam ao lucro e são criadas diretamente por lei

específica, não sendo necessário o registro de seus atos constitutivos em órgão de

registro de pessoas jurídicas.

Por serem pessoas de direito público, possuem imunidade tributária em

relação a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, desde que vinculados às

suas atividades essenciais, e os mesmos privilégios processuais atribuídos aos

entes políticos, como o reexame necessário das decisões judiciais de primeiro grau

em seu desfavor, o prazo em dobro para recorrer e o prazo em quádruplo para

contestar. Além disso, seus bens são considerados públicos, sendo

impenhoráveis e imprescritíveis.

As causas em que as autarquias federais são partes são julgadas pela

Justiça Federal, exceto as de acidentes de trabalho (Justiça Estadual) e as

sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 109, I, CF/88). No caso de

autarquias estaduais ou municipais, a competência é da Justiça Estadual.

O pessoal das autarquias deve ser, em regra, estatutário, sendo as

relações de trabalho julgadas pela Justiça Federal (se for uma autarquia federal).

Dizemos em regra, pois a CF/88 permitia a criação de empregos públicos (CLT) na

administração direta, autárquica e fundacional, tendo em vista a possibilidade de

adoção de mais de um regime jurídico de pessoal em cada entidade da Federação.

No momento, porém, em função do decidido liminarmente pelo STF na ADI

2.135/00, voltou a vigorar o regime jurídico único (art. 39, caput, da CF/88), não

sendo possível, pelo menos até a decisão final dessa ação, haver mais de um


28

regime jurídico em cada unidade federativa. Na União, esse regime é o estatutário

da Lei 8.112/1990.

3.6.1. Autarquias em Regime Especial

Algumas autarquias são consideradas autarquias em regime especial. São

autarquias a que a lei instituidora confere privilégios específicos e aumenta sua

autonomia em relação às autarquias comuns. São exemplos as agências

reguladoras.

As agências reguladoras são autarquias de regime especial criadas para

regular certo setor da atividade econômica ou administrativa (ex: ANATEL, ANVISA,

ANS etc.). Entre os privilégios conferidos às agências reguladoras, citamos o

mandato fixo de seus dirigentes, que não podem ser exonerados antes do término

do seu mandato, salvo falta grave, e o amplo poder normativo da agência.

3.7. Fundações Públicas

As entidades públicas fundacionais são pessoas jurídicas criadas para o

desempenho de atividades sociais, culturais, assistenciais etc. Representam a

personificação de um patrimônio para o desempenho de um fim determinado,

sem fins lucrativos.

Antes da Emenda Constitucional 19/1998, as fundações públicas eram

consideradas pessoas jurídicas de direito público, pois eram criadas diretamente

pela lei. Após a EC 19/98, elas passaram a ter sua criação apenas autorizada por lei

específica (art. 37, XIX, CF/88), devendo a Administração efetuar o arquivamento

de seus atos constitutivos em órgão de registro de pessoas jurídicas, situação

característica de pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, existem fundações

públicas que foram criadas por lei, sendo estas consideradas de direito público.

Desse modo, temos hoje dois tipos de fundações públicas: as de direito

público (criadas diretamente pela lei) e as de direito privado (cuja criação é

autorizada por lei e efetivada pelo arquivamento de seus atos constitutivos,

normalmente veiculados por decreto do Executivo, no registro competente).

Se forem de direito público, as fundações terão os mesmos privilégios

tributários e processuais dos entes estatais e autárquicos, inclusive quanto

ao foro de competência. Seus bens serão considerados públicos, sendo

imprescritíveis e impenhoráveis. Seu regime de pessoal será idêntico ao das


29

autarquias. Na verdade, segundo o STF, as fundações públicas de direito público

são consideradas espécies de autarquias, sendo comum o emprego das

expressões “fundação autárquica” ou “autarquia fundacional”.

Já as fundações públicas de direito privado, como o nome diz, são regidas

predominantemente pelo direito privado, embora a elas se apliquem diversas

normas de direito público, conforme citado anteriormente. Suas específicas áreas

de atuação serão definidas em lei complementar (art. 37, XIX, CF/88), norma

ainda não existente. O seu pessoal deve ser regido pela legislação trabalhista

(CLT).

3.8. Agências Executivas

De acordo com o art. 51 da Lei 9.649/98, poderão ser qualificadas pelo Poder

Público como agências executivas as autarquias e fundações públicas que

celebrem com ele contrato de gestão, obtendo assim maior autonomia

administrativa e financeira, em troca do compromisso de atingir certas metas de

desempenho e do aumento da responsabilidade de seus administradores. É

necessário que a entidade administrativa possua em andamento um plano

estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional (Perdi).

Desse modo, as agências executivas, assim como as agências reguladoras,

não são um novo tipo de entidade da Administração Indireta. Trata-se apenas de

autarquias ou fundações que receberam uma qualificação especial, para o

melhor cumprimento de sua missão.

Ressalte-se que não é o contrato de gestão que concede privilégios às

agências executivas. Esses privilégios devem ser previstos em lei, em atendimento

ao princípio da legalidade. O contrato de gestão apenas define quais entidades

poderão ser enquadradas como agências executivas, usufruindo dos privilégios

legais (ex.: art. 24, par. único, da Lei 8.666/1993).

3.9. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista

As empresas públicas e as sociedades de economia mista são espécies

do gênero empresas estatais. Suas características comuns são o fato de serem

pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei

específica, para a prestação de serviços públicos ou a execução de

atividades econômicas de comercialização ou de produção de bens ou serviços.


30

No caso de execução de atividades econômicas, só será permitida a

criação de empresas estatais quando isso for indispensável à segurança nacional

ou a relevante interesse coletivo (art. 173, caput, CF/88). Em razão da natureza

de suas atividades, as estatais concorrem com a iniciativa privada, razão pela qual

não se lhes permite a concessão de quaisquer privilégios tributários ou trabalhistas

não extensíveis ao setor privado.

Segundo interpretação do STF, as empresas públicas e as sociedades de

economia mista prestadoras de serviços públicos gozam de imunidade

tributária em relação a impostos sobre patrimônio, renda ou serviços vinculados

às suas atividades essenciais, benefício atribuído expressamente pela CF/88

apenas às entidades de direito público. É o caso dos Correios e da Infraero.

As empresas públicas e as sociedades de economia mista não estão

sujeitas a falência (art. 2.º, I, da Lei 11.101/2005).

Embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, estão sujeitas a algumas

normas de direito público, conforme visto acima. Não obstante a exigência de

concurso público, o pessoal das empresas estatais é submetido ao regime

trabalhista (CLT).

Entre as diferenças, temos que uma empresa pública é constituída com

capital exclusivamente público, devendo a maioria do capital votante

pertencer à entidade política que a criou ou a entidade de sua Administração

Indireta. Admite-se, inclusive, que 100% do capital pertença ao ente estatal criador

(sociedade unipessoal, como a Caixa Econômica Federal). Já a sociedade de

economia mista possui a participação de capital privado, desde que o controle

acionário permaneça com o ente estatal a que se vincula.

Outra diferença é que a empresa pública pode assumir qualquer forma

societária admitida em direito. Já a sociedade de economia mista deve

obrigatoriamente revestir a condição de sociedade anônima.

Finalmente, o foro competente para julgar as causas em que empresa

pública federal seja parte é a Justiça Federal, exceto as de acidentes de trabalho

(Justiça Estadual) e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (art. 109,

I, CF/88). Quanto às empresas públicas estaduais e municipais, a justiça

competente é a estadual. Já no caso de sociedade de economia mista, em

qualquer caso o foro competente é o estadual.


31

3.10. Consórcios Públicos

Consórcios públicos são pessoas jurídicas formadas pela associação de

entes federativos, que se unem para a realização de objetivos de interesse

comum. Pode haver consórcio público formado pela União e alguns estados, só por

estados, só por municípios, por um estado e seus municípios etc. Caso a União

queira se consorciar com municípios, o respectivo estado deve participar da

associação. Os consórcios públicos são regulados pela Lei 11.107/2005.

O consórcio público pode ser de direito público ou de direito privado. No

primeiro caso, é uma espécie de autarquia, a chamada associação pública (art.

41, IV, Código Civil). O consórcio público de direito público, por ser formado pela

participação de diversas entidades federativas, pertence à Administração Indireta

de todos os entes consorciados (art. 6.º, § 1.º, Lei 11.107/2005).

Já o consórcio público de direito privado observará as normas de direito

público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos,

prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela

Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) (art. 6.º, § 2.º, Lei 11.107/2005). A

lei não esclareceu se, neste caso, o consórcio integraria ou não a Administração

Indireta dos entes consorciados, havendo divergência doutrinária quanto ao tema.

Frise-se que o consórcio público de direito público é uma espécie de

autarquia, e não uma nova espécie de entidade da Administração Indireta. Já o

consórcio público de direito privado ainda carece de melhor tratamento doutrinário

e jurisprudencial, não se podendo nem mesmo afirmar, conforme citado acima, se

pertence ou não à Administração Pública.

3.11. Entidades Paraestatais

As entidades paraestatais ou entes de cooperação não pertencem à

Administração Pública, mas desempenham atividades de interesse do Estado,

razão pela qual este incentiva suas atividades, muitas vezes com aportes

orçamentários e cessão de pessoal.

As entidades paraestatais compõem o chamado Terceiro Setor, constituído

por entidades privadas que desempenham atividades sem fins lucrativos e de

interesse público. Como espécies deste gênero, temos os serviços sociais

autônomos, as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de

interesse público (Oscips).


32

3.11.1. Serviços Sociais Autônomos

Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado,

instituídas mediante autorização de lei, para ministrar assistência ou ensino a

certas categorias profissionais, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou

contribuições corporativas. Estão sujeitos a controle finalístico e devem prestar

contas ao Tribunal de Contas dos recursos públicos recebidos. São exemplos as

entidades do Sistema “S”: Sesi, Sesc, Senai, Sebrae e outras.

Segundo o TCU, os serviços sociais autônomos, por arrecadarem e gerirem

recursos públicos (contribuições profissionais), estão sujeitos aos princípios da

Administração Pública, devem realizar concursos públicos para contratação de

pessoal (celetista) e promover licitações para celebração de contratos, neste caso,

por meio de regulamento próprio, atendidos os preceitos da Lei 8.666/1993.

3.11.2. Organizações Sociais

As organizações sociais são entidades privadas sem fins lucrativos que

desempenham atividades de interesse do Estado, dirigidas ao ensino, à pesquisa

científica, à proteção do meio ambiente, à cultura e à saúde. Celebram com o ente

estatal um contrato de gestão, por meio do qual recebem tal qualificação

(organização social), passando a receber recursos orçamentários, isenções fiscais,

direitos de uso de bens públicos e até mesmo cessão de pessoal para o melhor

desempenho de suas atividades. Ficam sujeitas, contudo, ao alcance de metas e a

prestação de contas ao Estado. São previstas na Lei 9.637/1998.

As organizações sociais relacionam-se aos ideais de enxugamento do Estado,

decorrentes das diretrizes da reforma gerencial do Estado iniciada em 1995, com a

transferência paulatina de certas atividades não exclusivas de Estado para o

setor privado.

O contrato de gestão não é um contrato, na acepção tradicional do termo,

visto que não envolve interesses contraditórios. Trata-se mais de um acordo

operacional (acordo-programa), em que a Administração e a entidade privada

definem um programa de trabalho, com fixação de metas, critérios para avaliação

de desempenho e responsabilidades.

3.11.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)


33

As Oscips são entidades privadas sem fins lucrativos, que desenvolvem

atividades de interesse do Estado. Guardam semelhança com as organizações

sociais. As Oscips recebem essa qualificação por ato vinculado do Ministério da

Justiça e, após isso, celebram com o ente estatal um termo de parceria, que

define direitos, obrigações e responsabilidades, passando a entidade a receber

apoio do Governo, em troca do alcance de metas estabelecidas. São previstas na

Lei 9.790/1999.

O termo de parceira em muito se assemelha ao contrato de gestão, sendo as

diferenças principais entre eles o fato de o termo de parceria não prever a

utilização de bens públicos, nem a cessão de servidores às entidades paraestatais.

Além disso, a qualificação da Oscip é anterior ao termo de parceria, ao passo que a

qualificação como OS ocorre pelo próprio contrato de gestão. Outra diferença é que

a celebração de contrato de gestão é ato discricionário do Poder Público. Já a

qualificação como Oscip deve ser obrigatoriamente concedida a todas as entidades

que preencham os requisitos legais (ato vinculado).

3.12. Exercícios

1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração pública federal

compreende a administração direta e a administração indireta, sendo que a

primeira constitui-se de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como

as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações.

2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) É traço comum às empresas públicas e

sociedades de economia mista o desempenho de atividade de natureza econômica.

3) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) As fundações instituídas e mantidas

pelo poder público não integram a administração indireta.

4) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Os bens das autarquias e fundações

públicas são penhoráveis.

5) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) São características das autarquias:

criação por decreto, personalidade jurídica pública e grande abrangência de fins ou

de atividades.

6) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Todas as entidades da administração

indireta têm personalidade jurídica de direito público.


34

7) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O Estado realiza a função administrativa

por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, organizando-se e atuando de três

modos distintos: centralização, descentralização e desconcentração.

8) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A administração indireta é o conjunto

de pessoas administrativas que, vinculadas à administração direta, têm

competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

9) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A descentralização administrativa pode

ser feita de duas formas: por outorga e por delegação.

10) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Ocorre a centralização administrativa

quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio de seus próprios

órgãos e agentes.

11) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A Administração Direta

compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da

República e dos Ministérios.

12) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) A Administração Indireta tem

como característica básica a grande generalidade de atribuições e tarefas.

13) (Técnico Administrativo/TRE PA 2006/Cespe) O controle sobre as entidades da

Administração Indireta é feito mediante orientação, coordenação e controle das

entidades subordinadas.

14) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A descentralização é a distribuição

interna de competências com o objetivo de tirar do centro da direção da

administração pública um volume grande de atribuições, para permitir o mais

adequado e racional desempenho de uma pessoa jurídica.

15) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A descentralização possui como

característica o fato de que as atribuições, exercidas pelos entes descentralizados,

só têm valor jurídico quando decorrentes da lei maior, a Constituição Federal.

16) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) O ente decorrente da desconcentração

age por outorga do serviço ou atividade ou por delegação de sua execução, sempre

em nome do Estado, detentor do poder da administração pública.


35

17) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) Como decorrência do processo de

descentralização, surgem as entidades estatais e paraestatais tais como o Banco

Central do Brasil, o Ministério da Fazenda, a EMBRAPA, o SERPRO, entre outras.

18) (Analista Judiciário/TRE PA 2006/Cespe) A desconcentração administrativa

opera como decorrência da distinção entre os níveis de direção e execução.

19) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Entre as chamadas pessoas administrativas de

direito público, integrantes da Administração Indireta Federal, incluem-se as

empresas públicas e as autarquias da União.

20) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) No que tange à organização

administrativa, o Estado de Alagoas pertence à administração direta e a sua

Secretaria de Estado da Fazenda à administração indireta.

21) (Técnico Judiciário/TRF 5.ª Região 2003/FCC) São órgãos da Justiça Federal os

Tribunais Regionais Federais e os Juízes Federais.

22) (Auditor Fiscal/INSS 2002/Esaf) O que distingue, fundamentalmente, os órgãos

da Administração Direta Federal das entidades da Administração Indireta é o fato

de integrarem ou não a estrutura orgânica da União Federal.

23) (Assistente Jurídico/AGU 1999/Esaf) Pela teoria do órgão, entende-se que a

vontade da pessoa jurídica manifesta-se por meio de agentes que compõem os

órgãos de sua estrutura. Por esta teoria, a vinculação da vontade órgão e agente se

dá mediante imputação.

24) (Papiloscopista/Polícia Civil DF 2000/Cespe) Na centralização administrativa, o

Estado atua diretamente por meio de seus órgãos, ou seja, das unidades que são

meras repartições interiores de sua pessoa e que, por isso, dele não se distinguem.

25) (Técnico Judiciário/TRT 6.ª Região 2002/Cespe) Os órgãos da União, dos

estados-membros e dos municípios são dotados de personalidade jurídica própria

em razão da competência que possuem para a realização de suas funções.

26) (Procurador/INSS 1998/Cespe) As sociedades de economia mista somente

podem ser criadas por meio de lei específica, apesar de tais entes serem criados

sob a forma de pessoa jurídica de direito privado.


36

27) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Fica sujeita ao duplo grau de jurisdição

obrigatório a sentença que julgar procedente o pedido deduzido em ação em que

fundação pública federal figure como ré.

28) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Uma empresa pública é constituída de capital

exclusivamente público, embora esse capital possa pertencer a mais de um ente.

29) (Procurador/INSS 1998/Cespe) São processadas e julgadas na justiça federal

as ações propostas por servidores contra as empresas públicas federais com as

quais mantenham relação jurídica laboral.

30) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Os bens do INSS são impenhoráveis. Os débitos

deste ente público, definidos em sentença judicial, são pagos exclusivamente por

meio de precatórios.

31) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias são entidades dotadas de

personalidade jurídica de direito público e caracterizam-se pelo desempenho de

atividades tipicamente estatais.

32) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias beneficiam-se dos mesmos

prazos processuais aplicáveis à administração pública centralizada.

33) (Auditor Fiscal/INSS 1998/Cespe) As autarquias caracterizam-se como órgãos

prestadores de serviços públicos dotados de autonomia administrativa.

34) (Procurador/INSS 1999/Cespe) Os empregados de sociedades de economia

mista não precisam prestar concurso público para ingressar em empresas estatais,

porque estas se submetem a regime jurídico próprio das empresas privadas.

35) (Procurador/INSS 1999/Cespe) A administração pública, tomada em acepção

subjetiva, não engloba os serviços sociais autônomos.

36) (Agente/PF 2000/Cespe) A administração pública direta é integrada por

pessoas jurídicas de direito público, tais como a União, os ministérios e as

secretarias, enquanto a administração indireta é integrada tanto por pessoas

jurídicas de direito público, como as autarquias e as empresas públicas, quanto por

pessoas jurídicas de direito privado, como as sociedades de economia mista.

37) (Papiloscopista/PF 2000/Cespe) Não pode a lei instituidora de uma empresa

pública autorizar, também, a criação de uma subsidiária dela.


37

38) (Advogado/Cia Energética de Brasília 2000/Cespe) As empresas públicas e as

sociedades de economia mista vinculadas à administração pública federal possuem

foro privilegiado na justiça federal.

39) (Advogado/Cia Energética de Brasília 2000/Cespe) As empresas públicas e as

sociedades de economia mista deverão ser registradas em cartórios de pessoas

jurídicas ou em juntas comerciais para poderem adquirir personalidade jurídica.

40) (Auditor Fiscal/INSS 2001/Cespe) O atraso reprovável do INSS em pagar dívida

para com segurado não pode levar à penhora dos bens do Instituto como meio de

satisfação forçada do direito do credor.

41) (Escrivão/PF 2002/Cespe) As organizações sociais são um modelo de parceria

entre o Estado e a sociedade, regulado por meio de contratos de gestão. O Estado

continuará a fomentar as atividades regidas pelas organizações sociais publicizadas

e exercerá sobre elas um controle estratégico: lhes cobrará resultados necessários

à consecução dos objetivos das políticas públicas.

42) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Com exceção dos dirigentes das empresas

estatais, todos os empregados são submetidos às normas da Consolidação das Leis

do Trabalho.

43) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Tanto as empresas públicas quanto as

sociedades de economia mista prestadoras de serviço estão submetidas ao

processo falimentar, sendo que as ações relativas a elas são de competência da

justiça federal.

44) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Diferentemente das empresas públicas, as

sociedades de economia mista devem se inscrever obrigatoriamente na modalidade

de sociedade anônima.

45) (Analista Judiciário/TRE AL 2004/Cespe) De acordo com a doutrina

administrativista, as agências reguladoras têm natureza jurídica de empresa

pública.

46) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As fundações públicas são entidades

dotadas de personalidade jurídica própria, voltadas ao desenvolvimento de

atividades que não exijam, obrigatoriamente, execução por órgãos ou entidades de

direito público.


38

47) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As fundações públicas ligam-se à

administração direta por um vínculo denominado, pela doutrina administrativa,

tutela administrativa.

48) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As agências reguladoras vêm

assumindo, no país, funções e poderes tradicionalmente exercidos pela

administração indireta.

49) (Procurador Federal/AGU 2006/Cespe) As agências reguladoras foram criadas

com personalidade jurídica de direito privado, com base em um regime especial.

50) (Analista Judiciário/STJ 2004/Cespe) Os órgãos são simples partições internas

de pessoas de direito público e as relações interorgânicas devem ser exercidas

pelos agentes titulares das competências atribuídas aos mesmos.

51) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A autorização para a criação de

subsidiárias de sociedade de economia mista deve ser feita, por lei específica, caso

a caso, sendo vedada uma autorização geral feita por meio de lei.

52) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) A entidade da Administração Indireta, que

se conceitua como sendo uma pessoa jurídica de direito público, criada por força de

lei, com capacidade exclusivamente administrativa, tendo por substrato um

patrimônio personalizado, gerido pelos seus próprios órgãos e destinado a uma

finalidade específica, de interesse público, é a fundação pública.

53) (Técnico/Receita Federal 2005/Esaf) As sociedades de economia mista,

constituídas com capitais predominantes do Estado, são pessoas jurídicas de direito

privado, integrantes da Administração Pública Indireta, são regidas pelas normas

comuns aplicáveis às empresas particulares, estando fora do âmbito de incidência

do Direito Administrativo.

54) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) Pela teoria do órgão, o agente (pessoa física)

atua como representante da pessoa jurídica, à semelhança do tutor e do curador de

incapazes.

55) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) Consoante a teoria do órgão, este é apenas parte

do corpo da entidade e, por consequência, todas as suas manifestações de vontade

são consideradas como da própria entidade.


39

56) (Procurador/PGFN 2004/Esaf) A teoria do órgão, de ampla aceitação entre os

administrativistas pátrios, reconhece personalidade jurídica ao órgão, que passa a

ser sujeito de direitos e obrigações.

57) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe) É possível a existência, no plano

federal, de entidades da administração indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e

Judiciário.

58) Os consórcios públicos são parcerias formadas por dois ou mais entes da

federação, para a realização de objetivos de interesse comum.

59) O consórcio público constituirá associação pública de direito privado.

60) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a

administração direta de todos os entes da Federação consorciados.

61) (Agente/Polícia Civil DF 2000/Cespe) A desconcentração administrativa se dá

quando a distribuição de competências e atribuições ocorre dentro do mesmo

aparelhamento administrativo (pessoa jurídica), gerando relações de subordinação

e coordenação.

62) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O princípio da especialidade aplica-se às

autarquias, pois estas, de regra, não podem ter outras funções diversas daquelas

para as quais foram criadas.

3.13. Gabarito

1E 2C 3E 4E 5E 6E 7C 8E 9C 10C 11C 12E 13E

14E 15E 16E 17E 18C 19E 20E 21C 22C 23C 24C 25E 26C

27C 28C 29E 30E 31C 32C 33E 34E 35C 36E 37E 38E 39C

40C 41C 42C 43E 44C 45E 46C 47C 48E 49E 50C 51E 52C

53E 54E 55C 56E 57C 58C 59E 60E 61C 62C

Questão 29: a relação laboral, neste caso, é celetista, e a competência é da Justiça

do Trabalho.


40

Questão 30: os débitos de pequeno valor são pagos diretamente, sem expedição de

precatórios.

Questão 33: autarquias são entidades, não órgãos.

Questão 41: o termo “publicizadas” significa que elas passam a desempenhar

atividades de interesse público, com fomento do Estado.

Questão 54: esta é a teoria da representação, não adotada entre nós.


41

CAPÍTULO 4

PODERES ADMINISTRATIVOS

4.1 Poderes Administrativos

Para bem atender ao interesse público, a Administração é dotada de

poderes administrativos (chamados também de competências

administrativas), que são repartidos entre os cargos existentes na estrutura de

seus órgãos, cabendo uma parcela desse poder a cada ocupante de cargo público.

Tais poderes são verdadeiros instrumentos de trabalho, adequados à realização das

tarefas administrativas.

Os poderes administrativos nascem com a Administração e se apresentam

diversificados, segundo as exigências do serviço público. Representam verdadeiros

poderes-deveres, pois não se autoriza ao agente público deixar de exercê-los.

Estudaremos os seguintes: poder vinculado, poder discricionário, poder

hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar e poder de polícia.

4.2 Poder Vinculado

Poder vinculado ou regrado é o que a lei confere ao administrador para a

prática de atos de sua competência, determinando todos os requisitos

necessários à sua formalização. O administrador não possui margem decisória

para a análise da conveniência e oportunidade de praticar o ato, devendo se ater

estritamente aos termos legais. Existente a hipótese legal, deve o agente praticar o

ato. Não estando ela presente, fica ele proibido de praticá-lo.

Um exemplo é a concessão de licença para dirigir. Se o particular atender a

todos os requisitos necessários para a obtenção da licença, não poderá o

administrador se negar a concedê-la. Por outro lado, se o administrado não

preencher tais requisitos, será vedada a sua concessão.

O poder administrativo do agente, nestes casos, restringe-se ao de praticar o

ato com todas as minúcias especificadas na lei, e somente nesta hipótese. Se o

praticar de maneira diversa, o ato será inválido, podendo ser anulado pela própria

Administração ou pelo Judiciário.

Nos atos vinculados, todos os seus elementos, quais sejam,

competência, finalidade, forma, motivo e objeto (veremos isso à frente), são

vinculados. Quanto aos três primeiros, eles sempre o serão, até mesmo nos


42

atos discricionários, pois a lei deve definir, em qualquer caso, o agente competente

para a prática do ato, a finalidade a que o ato se destina e a forma de que ele se

reveste.

Já em relação ao motivo e ao objeto, apenas nos atos vinculados eles serão

totalmente regrados em lei. No exemplo da licença para dirigir, o motivo do ato é o

preenchimento dos requisitos para a obtenção da licença pelo particular e o objeto,

a própria concessão da licença. Como se vê, ambos os elementos são definidos em

lei, sem margem para o administrador.

4.3 Poder Discricionário

É o poder concedido à Administração para a prática de atos com liberdade

de escolha quanto à conveniência e à oportunidade de sua prática, ou ao seu

conteúdo.

É importante ressaltar que poder discricionário não se confunde com

poder arbitrário. Discricionariedade é liberdade de ação, nos limites definidos

em lei. Arbitrariedade, ao contrário, significa extrapolar a lei, gerando, portanto,

ato ilegal.

Conforme dito acima, em relação à competência, à finalidade e à forma,

mesmo os atos discricionários são vinculados. Apenas no que tange ao motivo e

ao objeto do ato existe discricionariedade do gestor público. Vale lembrar

que a finalidade de qualquer ato administrativo é sempre o atendimento ao

interesse público.

Conveniência significa escolher se o ato será praticado ou não.

Oportunidade, decidir sobre o melhor momento para a sua prática. Já o

conteúdo expressa o próprio objeto do ato.

Exemplifiquemos. A lei pode conferir ao agente público poder para autorizar

a utilização de vias e praças públicas para a instalação de pequenos negócios, como

bancas de jornal ou barracas de lanche, deixando a seu cargo a decisão de

efetivamente realizar ou não o ato (conveniência) e o melhor momento para sua

prática (oportunidade). Caberá ao administrador, ainda, optar por conceder a

autorização a uma banca de jornal, a uma barraca de lanche ou a outro negócio

semelhante (conteúdo).


43

Neste caso, o administrador poderá declarar como motivo para a prática do

ato, por exemplo, a conveniência de haver uma barraca de lanches em determinada

praça pública, pois se trata de lugar frequentado por várias famílias nos finais de

semana.

A atividade discricionária justifica-se pela impossibilidade de o legislador

prever todas as situações possíveis de ocorrer na prática, deixando ao

administrador a necessária liberdade para a prática do ato, de maneira a melhor

atender a cada caso concreto. Afinal, apenas o administrador, por estar em contato

com a realidade, possui condições de bem apreciar as circunstâncias existentes

para a prática do ato, análise impossível ao legislador, que opera no mundo

abstrato.

Embora possua liberdade para a valoração do motivo e a escolha do objeto, o

administrador não se pode afastar dos princípios administrativos, no

desempenho da atividade, sob pena de produzir ato inválido. Um ato produzido

com ofensa à moralidade administrativa ou à proporcionalidade, por exemplo,

poderá ser considerado nulo.

4.4 Poder Hierárquico

Hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e

agentes da Administração Pública, com a distribuição vertical de funções e a

gradação da autoridade de cada um. Poder hierárquico é o poder de que dispõe a

Administração para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, estabelecendo

os vínculos de subordinação entre os servidores de seus quadros.

O poder hierárquico tem por fim ordenar, coordenar, supervisionar, controlar

e corrigir as atividades administrativas, no âmbito da Administração Pública. Uma

decorrência desse poder é o dever de obediência, imposto aos agentes

administrativos em geral.

A hierarquia impõe ao subalterno a estrita obediência às ordens superiores,

que devem ser cumpridas fielmente, a menos que sejam manifestamente ilegais.

Neste caso, é necessário que a ordem seja evidentemente contrária às leis e aos

regulamentos, não bastando a simples opinião ou suspeita do subalterno quanto à

ilegalidade da ordem.

O poder hierárquico permite ainda o exercício dos institutos da delegação e

da avocação de competência. Delegar é conferir a outrem atribuições que


44

inicialmente competiam ao delegante. Avocar significa chamar a si funções

originariamente atribuídas ao subordinado.

A delegação é decorrência natural do poder hierárquico, e pode ser

revogada a qualquer tempo pelo agente delegante. Ela é, entretanto, vedada nos

casos de competência para elaboração de atos normativos, de decisão de

recursos administrativos e de competência exclusiva do agente (artigo 13 da

Lei 9.784/1999). Os atos oriundos de delegação são de responsabilidade do

delegado, que é quem efetivamente os executa.

A avocação, por poder representar desprestígio para o subordinado, deve

possuir caráter temporário e ocorrer apenas em casos excepcionais,

devidamente motivados.

Outra decorrência do poder hierárquico é a possibilidade de revisão dos atos

praticados pelo subordinado. Rever atos significa reapreciá-los em todos os seus

aspectos, para mantê-los, invalidá-los ou reformá-los (modificá-los), de ofício ou a

requerimento do interessado. Só é possível enquanto o ato não se tornou definitivo

para a Administração, nem criou direitos subjetivos para o particular.

4.5 Poder Disciplinar

Poder disciplinar é a faculdade de punir internamente as infrações

funcionais praticadas pelos agentes que estejam sujeitos à disciplina da

Administração. Decorre do poder hierárquico, mas com ele não se confunde,

pois este tem por fim ordenar e controlar as atividades administrativas. Somente

quando surgem irregularidades passíveis de punição, caracteriza-se o campo de

atuação do poder disciplinar.

Não de deve confundir o poder disciplinar com o poder punitivo do Estado,

realizado por meio da Justiça Penal (atividade jurisdicional), que alcança todo

aquele que praticar crime ou contravenção criminal. O poder disciplinar abrange

apenas as faltas praticadas pelos agentes administrativos relacionadas com o

serviço e é exercido diretamente pela Administração, sem necessidade de

interferência do Poder Judiciário.

Além disso, pode haver aplicação de penalidades fora do âmbito do poder

disciplinar. A aplicação de uma multa de trânsito a um cidadão, por exemplo,

fundamenta-se no poder de polícia, pois não existe vínculo hierárquico entre o

cidadão e o agente público, neste caso.


45

As punições disciplinares podem ser aplicadas cumulativamente com as

penas criminais, pois as instâncias administrativa e penal são independentes

entre si. O mesmo vale para a esfera cível. Um agente pode, por exemplo, ser

condenado, na esfera civil, a ressarcir um dano patrimonial causado à

Administração, cumulativamente com as sanções administrativa (ex.: demissão) e

penal (ex.: reclusão ou detenção), se for o caso.

O superior, ao tomar conhecimento de uma falta funcional de seu

subordinado, tem o dever de apurar o fato e aplicar a pena respectiva ao agente

faltoso, razão pela qual o poder disciplinar é exemplo típico do poder-dever de

agir do administrador público. A condescendência na punição é considerada crime

contra a Administração Pública (artigo 320 do Código Penal).

Todavia, ao aplicar a penalidade ao agente, muitas vezes, o superior tem

discricionariedade para escolher uma das sanções definidas em lei, de acordo

com a gravidade e a repercussão do ato, os antecedentes do faltoso e outros

aspectos do caso concreto. O que não se admite é a punição do agente com sanção

não prevista em lei, pois isso caracterizaria arbitrariedade, não discricionariedade.

É importante ressaltar que, na escolha da penalidade, o superior deve ficar

atento aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, para não

selecionar sanção desnecessariamente pesada, desproporcional à falta praticada

pelo agente, sob o risco de produzir ato inválido.

Além disso, todos os atos que imponham sanções ao agente devem ser

devidamente motivados pelo superior hierárquico, inclusive para possibilitar a

interposição de recursos por parte do punido.

4.6 Poder Regulamentar

O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os chefes do Poder

Executivo de explicar a lei para sua correta execução. Para o exercício deste

poder, eles se utilizam dos regulamentos, que são expedidos por meio de

decretos.

As leis são normas abstratas, de caráter geral, que apresentam,

frequentemente, conceitos vagos, que necessitam de um maior detalhamento para

seu completo entendimento. Os decretos cumprem esse papel, explicitando os

conceitos legais até um nível adequado à sua correta aplicação pelo administrador.


46

Doutrinariamente, os decretos podem ser classificados em decretos de

execução e decretos autônomos. Os primeiros são os que cumprem a tarefa já

citada: explicitar as leis para permitir a sua fiel execução (art. 84, IV, CF/88). Os

segundos são os que suprem as lacunas das leis, regulando situações ainda não

disciplinadas em norma legal.

Em função do princípio da legalidade, segundo o qual ninguém será

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, não se

admite, em regra, a figura do decreto autônomo em nosso país, pois somente a lei

pode limitar direitos e estabelecer obrigações aos cidadãos. Existem apenas duas

situações em que a Constituição Federal autoriza o Presidente da República a

expedir decretos autônomos (art. 84, VI, CF/88):

1) para a organização e o funcionamento da Administração Federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos

públicos;

2) para a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Fora dessas hipóteses, introduzidas pela Emenda Constitucional 32/2001, só

se admitem os decretos de execução em nosso ordenamento jurídico.

Os decretos de execução, como já dito, têm a função de detalhar as normas

legais para seu fiel cumprimento. Eles devem se limitar a explicar como se dará o

cumprimento das regras legalmente previstas, não podendo disciplinar

situações não constantes das leis. Explicam-nas, mas não vão além delas. Além

disso, são atos hierarquicamente inferiores às leis, não podendo contrariá-las.

São chamados também de atos normativos secundários ou derivados,

pois as normas que estabelecem derivam das que são previstas nas leis. Estas, por

sua vez, são chamadas de atos normativos primários ou originários,

decorrentes diretamente da Constituição e com capacidade de inovar na ordem

jurídica.

4.7 Poder de Polícia

Poder de polícia administrativa é a faculdade de que dispões a Administração

Pública para condicionar e restringir o exercício dos direitos individuais, em

prol da harmonia social. Segundo Hely Lopes Meirelles, ele incide sobre bens,


47

atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio

Estado.

A polícia administrativa não se confunde com a polícia judiciária, nem

com a polícia de manutenção da ordem pública. Estas incidem sobre pessoas,

aquela, sobre bens, atividades ou direitos. A polícia judiciária (polícia federal e

polícia civil) realiza ações de investigação para fins de instrução processual

penal. A polícia de manutenção da ordem pública (polícia militar) realiza, entre

outras atribuições, o policiamento ostensivo das vias públicas.

O poder de polícia pressupõe a capacidade de ditar e executar medidas

restritivas do direito individual, em benefício do bem-estar da coletividade e da

preservação do próprio Estado. É inerente a toda a Administração e se reparte

entre todas as esferas administrativas da União, dos estados e dos municípios.

O policiamento administrativo decorre de uma das funções primordiais do

Estado, que é a manutenção da harmonia da convivência social, fazendo com que

cada administrado exerça seus direitos nos limites legais, sem afrontar os direitos

dos demais indivíduos, pois o regime em que vivemos assegura o exercício

normal dos direitos individuais, mas não autoriza o abuso, nem o exercício

antissocial desses direitos.

São exemplos de atos de polícia administrativa as concessões de alvarás de

funcionamento, as inspeções da vigilância sanitária, as autorizações para porte de

arma, as limitações ao direito de construir etc.

O poder de polícia é exteriorizado por meio das seguintes fases: ordem de

polícia (leis e atos normativos); consentimento de polícia (licenças,

autorizações etc.), fiscalização de polícia e sanção de polícia (multas,

apreensão de mercadorias, demolição de obra irregular etc.). Essas fases compõem

o chamado ciclo de polícia. As três primeiras fases possuem caráter preventivo,

para evitar que ocorra o ilícito. A última, cunho repressivo, para reparar ou

compensar a irregularidade gerada com o descumprimento da ordem de polícia.

Desse modo, o poder de polícia abrange a edição de leis e atos normativos

que estabelecem regras a serem observadas pelos administrados, no exercício de

seus direitos e na administração de seus bens. Em alguns casos, ocorre a

autorização para o exercício de atividades ou adequada utilização de bens.

Compreende ainda as vistorias e fiscalizações empreendidas pelos agentes públicos,

a fim de se verificar o cumprimento dessas regras. Finalmente, em caso de


48

descumprimento, o poder de polícia atua repressivamente, multando, interditando

estabelecimentos, aprendendo mercadorias ou efetivando outras medidas

necessárias ao fiel cumprimento das normas estabelecidas.

4.7.1. Atributos do Poder de Polícia

O poder de polícia tem atributos específicos, que o caracterizam. Estes

atributos são a discricionariedade, a coercibilidade e a autoexecutoriedade.

4.7.1.1. Discricionariedade

A discricionariedade traduz-se pela livre escolha pelo administrador (nos

limites da lei) da oportunidade e da conveniência de exercer o poder de polícia,

bem como de selecionar sanções a serem aplicadas e empregar os meios

necessários para atingir o fim desejado, que é a manutenção do interesse público,

bem-estar social e dos direitos da coletividade.

Por exemplo, se um estabelecimento comercial expõe à venda mercadorias

deterioradas, com risco para a saúde pública, pode o agente fiscalizador,

dependendo da situação, optar por apreender as mercadorias impróprias, multar o

estabelecimento ou mesmo interditar o local, até que se apure adequadamente a

gravidade do fato.

Ressalte-se que as medidas a serem tomadas devem estar previstas em

lei, sob pena de se promover ato arbitrário. A discricionariedade, como já dito, tem

como limites os preceitos da norma legal que conferiu o poder de polícia à

Administração Pública. Desrespeitados estes limites, configurar-se-á situação de

abuso de poder.

4.7.1.2. Coercibilidade

A coercibilidade é a imposição coativa das medidas adotadas pela

Administração. O ato de polícia administrativa é de observância obrigatória para

seu destinatário, admitindo-se a aplicação de multas (meios indiretos) e até o

emprego de força pública (meios diretos) para seu cumprimento, quando resistido

pelo administrado.

4.7.1.3. Autoexecutoriedade


49

Este atributo permite à Administração, em caso de resistência do particular, a

execução direta dos atos de polícia administrativa por seus próprios meios, sem

necessidade de intervenção do Poder Judiciário. A Administração pode impor

diretamente as medidas ou sanções necessárias à contenção da atividade

antissocial que ela pretende inibir.

Isso não significa que o administrado, se sentir prejudicado, não poderá

buscar a proteção judicial para afastar eventual ilegalidade administrativa ou exigir

do Poder Público a indenização que se faça pertinente ao caso, em caso de abuso

de poder. O que este atributo autoriza é a prática do ato sem a necessidade de

mandado judicial, sem ofender, contudo, o direito individual do administrado de

livre acesso ao Judiciário, garantido constitucionalmente.

A autoexecutoriedade pode ser promovida com o uso de meios indiretos,

que forcem o próprio administrado a cumprir a determinação (ex.: multas),

caracterizando a exigibilidade do ato; ou pode ser realizada por intermédio de

meios diretos, em que a própria Administração executa o ato expedido (ex.:

apreensão de mercadorias, interdição de estabelecimento), situação que representa

a executoriedade propriamente dita do ato.

A autoexecutoriedade do ato só existe quando expressamente prevista em

lei ou em situações de emergência.

Não se deve confundir a autoexecutoriedade das sanções de polícia com a

punição sumária e sem defesa. Ainda que prescinda de intervenção judicial, os atos

de polícia administrativa que imponham sanções devem ser precedidos, salvo em

situações de emergência, do regular processo administrativo, em que o

prejudicado tenha a chance de se manifestar, expondo seus argumentos e

tentando provar que não cometeu nenhuma irregularidade, em respeito aos

princípios do contraditório e da ampla defesa.

Claro está, ainda, que pode não ser viável assegurar previamente esses

direitos em situações de emergência, como a interdição de um estabelecimento

comercial que está prestes a desabar. Entretanto, tão logo a situação o permita,

deve ser facultada ao particular a oportunidade de se manifestar a respeito da

situação (contraditório e ampla defesa diferidos).

Deve-se ter atenção para se utilizar somente a força estritamente necessária

ao cumprimento do ato administrativo de polícia. O uso desproporcional da força


50

física caracteriza abuso de poder e nulidade do ato, podendo inclusive originar a

responsabilidade civil e criminal do responsável pelo abuso.

Finalmente, cabe ressaltar uma importante exceção ao princípio da

autoexecutoriedade: a cobrança de multas, quando não pagas espontaneamente

pelo particular. Neste caso, as multas só poderão ser executadas por via judicial.

4.7.2. Sanções

Várias sanções podem ser adotadas pelo poder de polícia, desde que

previstas em lei. Entre elas, citamos a multa, a interdição de atividade, o

fechamento de estabelecimento, a demolição de construção, o embargo

administrativo de obra e a apreensão de mercadorias. Qualquer medida

necessária para se restabelecer a harmonia social e o respeito aos direitos da

coletividade, como a moral, a saúde e a segurança pública, pode ser adotada pela

Administração, desde que prevista em lei e observados os princípios da

razoabilidade e da proporcionalidade.

4.8. Uso e Abuso de Poder

Nos Estados de Direito, como o nosso, a Administração Pública deve

obediência à lei em todas as suas manifestações. Mesmo nas atividades

discricionárias, o uso do poder pelo administrador sujeita-se aos limites legais,

não podendo esses limites ser extrapolados, sob pena de se praticar

arbitrariedade.

O poder administrativo que a lei concede à autoridade pública tem limites

bem definidos e forma correta de utilização. O uso do poder deve estar em

conformidade com a lei, com a moral administrativa e com a finalidade pública.

Sem estes requisitos, o ato administrativo praticado expõe-se à nulidade, por

abuso de poder.

O abuso de poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva,

pois ambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do

administrado. Tanto a inércia da Administração, quando existente o dever legal de

agir, como sua atuação abusiva são capazes de lesar o patrimônio jurídico

individual.


51

Para combater o abuso de poder, temos o mandado de segurança,

remédio constitucional cabível contra atos de ilegalidade ou de abuso de poder

praticados por autoridade pública (art. 5.º, LXIX, CF/88).

4.8.1. Excesso de Poder

O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras. A primeira delas acontece

quando a autoridade extrapola sua competência legal. Neste caso, temos o

chamado excesso de poder, primeira modalidade do abuso de poder.

O excesso de poder ocorre não só quando o administrador age fora dos

limites de suas atribuições, mas também quando realiza um ato dentro de sua

competência, porém conferindo-lhe efeitos que não é apto a produzir.

Como exemplo dessa segunda forma de excesso de poder, citamos a edição

de um decreto pelo Presidente da República, estabelecendo obrigações sem

previsão legal. Embora o Presidente seja o agente competente para a expedição do

decreto, este diploma não possui força para criar obrigações, prerrogativa conferida

apenas à lei em sentido estrito.

4.8.2. Desvio de Poder

A segunda modalidade de abuso de poder chama-se desvio de poder (ou

desvio de finalidade). Ela ocorre quando o agente, ainda que agindo nos limites

da competência, afasta-se do fim almejado pela lei.

O desvio de poder pode ocorrer mesmo quando algum interesse público é

atendido, nos casos em que o ato é praticado visando a um fim público, porém

diverso do especificamente determinado para o ato.

Um exemplo dessa segunda hipótese de desvio de finalidade é o caso de um

administrador público decidir punir um servidor pela prática de uma falta com sua

remoção de ofício para localidade distante. Embora a punição do servidor faltoso

seja de interesse público, o ato de remoção não possui essa finalidade legal, pois

este instituto tem o fim de ajustar o quadro funcional de unidades carentes de

pessoal. Para a punição do servidor, existem outros mecanismos previstos em lei,

como a advertência, a suspensão ou a demissão.

4.9. Exercícios


52

1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Poder vinculado é aquele conferido à

administração para a prática de atos dessa natureza, ou seja, em que a

administração dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a

oportunidade e conveniência da prática do ato, estabelecendo o motivo e

escolhendo, dentro dos limites legais, seu conteúdo.

2) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Poder discricionário é aquele de que

dispõe a administração para a prática de atos administrativos em que é mínima ou

inexistente sua liberdade de atuação.

3) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) Em virtude do poder hierárquico, a

administração é dotada da prerrogativa de ordenar, coordenar, controlar e corrigir

as atividades de seus órgãos e agentes no seu âmbito interno.

4) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O poder disciplinar é a faculdade que

possui a administração de punir internamente as infrações funcionais de seus

servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da

administração.

5) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) O poder regulamentar é a faculdade de

que dispõem os chefes de Poder Executivo de expedir atos administrativos gerais e

abstratos, de efeitos externos, que explicitem o disposto nas leis a fim de garantir a

sua fiel execução.

6) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Nenhum ato administrativo é

completamente discricionário.

7) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) Ao fixar, dentro dos critérios

estabelecidos pela lei, os limites de velocidade nas vias de trânsito, a administração

pública está exercendo atividade discricionária.

8) (Auxiliar Administrativo/TJPA 2006/Cespe) O poder de que dispõe a autoridade

administrativa, para distribuir e escalonar funções de seu órgão público,

estabelecendo uma relação de subordinação, com os servidores sob sua chefia,

chama-se poder hierárquico.

9) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) Segundo a doutrina majoritária

do Direito Administrativo, os atos discricionários constituem aqueles em que a lei

permite para o administrador o balizamento da oportunidade ou da conveniência do

ato.


53

10) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Atos praticados por servidor público no

exercício de poder discricionário não podem ser objeto de qualquer ação judicial.

11) (Auditor Fiscal/SEFAZ MG 2005/Esaf) O poder hierárquico fundamenta o ato de

avocação.

12) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Uma vez que o Direito não admite

lacunas legislativas, e a Administração Pública deve sempre buscar atender o

interesse público, o poder regulamentar, como regra, autoriza que o Poder

Executivo discipline as matérias que ainda não foram objeto de lei.

13) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Em vista da grande esfera de

atuação do Poder Executivo, o poder regulamentar se distribui entre diferentes

autoridades que compõem tal poder, que expedem portarias e instruções

normativas, conforme a área de especialização técnica de cada qual.

14) (AFC/STN 2005/Esaf) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001,

introduziu-se a figura do decreto autônomo na organização administrativa

brasileira.

15) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) A avocação é um fenômeno, inerente ao

poder hierárquico, pelo qual a autoridade pode, em certos casos, exercer

competência atribuída a órgão inferior.

16) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) Os poderes vinculado e discricionário se

opõem entre si, quanto à liberdade da autoridade na prática de determinado ato.

17) (Técnico/Receita Federal 2002/Esaf) Os poderes hierárquico e disciplinar se

equivalem, com relação ao público interno da Administração a que se destinam.

18) (Técnico/Receita Federal 2003/Esaf) O ato de autoridade administrativa que

aplica uma penalidade de advertência a servidor seu subordinado, pela

inobservância de um determinado dever funcional, estará contido no contexto,

particularmente, do exercício regular de seu poder disciplinar e hierárquico.

19) (Analista/MPU 2004/Esaf) Os poderes vinculado e discricionário,

simultaneamente, podem ser exercidos pela autoridade administrativa, na prática

de um determinado ato, ressalvado que esse último se restringe à conveniência e

oportunidade, bem como quanto ao conteúdo e a forma.


54

20) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) Não há hierarquia nos Poderes Judiciário e

Legislativo, tanto nas funções constitucionais, como nas administrativas.

21) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder disciplinar confunde-se com o

poder hierárquico.

22) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder discricionário não se confunde

com a arbitrariedade.

23) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O poder será vinculado quando o

administrador pode optar dentro de um juízo de conveniência e oportunidade.

24) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar diz respeito ao de dar

ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência para estes últimos,

salvo para as ordens ilegais.

25) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar cabe à Administração

Pública para apurar infrações e aplicar penalidades, a exemplo da multa, reclusão e

detenção.

26) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) O poder disciplinar é discricionário em

relação a certas infrações que a lei não define, sendo que a aplicação da pena

disciplinar tem para o superior hierárquico o caráter de poder-dever.

27) (Analista/TRF 5.ª Região 2003/FCC) Não é consequência do poder hierárquico

de uma autoridade administrativa federal o poder de dar ordens aos seus

subordinados e de rever atos praticados por eles.

28) (Analista/TRF 5.ª Região 2003/FCC) É consequência do poder hierárquico de

uma autoridade administrativa federal resolver conflitos de competências entre

seus subordinados e delegar competência para eles editarem atos de caráter

normativo.

29) (Analista Judiciário/TRE AP 2006/FCC) Quando a autoridade, competente para

aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais grave, que não se encontra na

esfera de suas atribuições, está caracterizado o desvio de poder.


55

30) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) No exercício do poder de polícia,

mais do que poder, é dever do órgão fiscalizador tomar as medidas pertinentes,

quando se depara com atividades ilegais perpetradas no âmbito de sua atuação.

31) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) A adoção, pela administração, de

medidas drásticas restritivas de direito, como apreensão e lacração de

equipamentos, conquanto, em alguns casos, como medida de polícia

administrativa, possa anteceder ao exercício do direito de defesa, constitui exceção,

que somente se justifica em casos de urgência e imperatividade da defesa da

ordem pública.

32) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) O exercício do poder de polícia

mediante autuação e aplicação de pena (multa pecuniária) é atribuição que deve

ser regida por lei, não podendo ser objeto de ato hierarquicamente inferior ou de

efeitos meramente internos.

33) (Técnico Administrativo/ TRE PA 2006/Cespe) A administração pode – e deve,

em certas hipóteses – conter os abusos do direito individual em benefício do

interesse da coletividade, porém a execução da sua decisão depende de prévia

intervenção do Poder Judiciário.

34) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) A discricionariedade, a

autoexecutoriedade e a coercibilidade são atributos do poder de polícia.

35) (Agente de Arrecadação/SEFAZ AL 2002/Cespe) O poder de polícia tem que

obedecer aos princípios da administração pública da legalidade e eficiência, não

adentrando na moralidade, em face de seus critérios subjetivos.

36) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O poder de polícia pode abranger as

atividades dos Poderes Legislativo e Executivo.

37) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Se um funcionário da prefeitura de Rio

Branco apreender mercadorias deterioradas em feira no centro da cidade, ele não

estará exercendo poder de polícia e, sim, poder vinculado e hierárquico.

38) (Auditor Fiscal/SEFAZ RN 2005/Esaf) A autoridade administrativa, que no

exercício da sua competência funcional, cassa a autorização dada a um

administrado, a qual era necessária, para legitimar determinada atividade por ele

desempenhada, pratica ato compreendido, especificamente, nos seus poderes

discricionário e de polícia.


56

39) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) Não se pode falar em utilização de

poder de polícia pela Administração Indireta.

40) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) O meio de ação que concretize a

atuação do poder de polícia encontra limites no princípio da proporcionalidade.

41) (Gestor Fazendário/SEFAZ MG 2005/Esaf) O poder de polícia não abrange

apenas medidas repressivas, e nem sempre as ações atinentes a este poder serão

auto-executáveis.

42) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O termo polícia judiciária tem o mesmo

significado de polícia administrativa.

43) (Analista/TRF 4.ª Região 2001/FCC) O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade,

para fins de invalidação do ato administrativo, abrange o abuso por excesso e por

desvio de poder.

44) (Analista/TRT 13.ª Região 2005/FCC) No que se refere ao poder de polícia, a

obrigatoriedade de observar determinado recuo de uma construção e a restrição a

determinados servidores públicos, obrigando-os a trabalhar de uniforme, estão

fundamentadas, respectivamente, em um vínculo geral e em um vínculo especial.

45) (Analista/TRE CE 2002/FCC) É exemplo de atividade própria do poder de polícia

administrativa a restrição imposta, por agentes administrativos, à realização de

uma passeata nas vias públicas, o policiamento ostensivo realizado nas ruas pela

polícia militar e a atividade investigativa realizada pela polícia civil em um inquérito

policial.

46) (Analista/TRE RN 2005/FCC) A atividade do Estado consistente em limitar o

exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público é característica

essencial do poder de polícia.

47) (Analista/TRT 2.ª Região 2004/FCC) O poder de polícia administrativa abrange

as polícias judiciária e legislativa, no sentido de limitar a ocorrência do abuso de

direito.

48) (Procurador/INSS 1998/Cespe) Em consonância com as construções

doutrinárias acerca do uso e do abuso de poder administrativo, a lei considera que


57

o gestor age com excesso de poder quando pratica ato administrativo visando a fim

diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

49) (Procurador/INSS 1999/Cespe) O desvio de poder ou desvio de finalidade

ocorre quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita

ou implicitamente, na regra de competência.

50) (Fiscal/INSS 2001/Cespe) Mesmo que a autoridade administrativa seja

competente tanto para punir um subordinado como para removê-lo para outra

cidade, será inválido o ato de remoção praticado como meio de punição ao

subordinado, ainda que haja necessidade de pessoal na cidade para onde o servidor

foi removido.

51) (Delegado/Polícia Federal 2004/Cespe) O abuso de poder, na modalidade de

desvio de poder, caracteriza-se pela prática de ato fora dos limites da competência

administrativa do agente.

52) (Escrivão/Polícia Federal 2004/Cespe) O poder de polícia incide sobre pessoas e

atividades, mas não sobre bens.

53) (Advogado da União/AGU 1998/Esaf) Um ato administrativo estará

caracterizando desvio de poder, por faltar-lhe o elemento relativo à finalidade de

interesse público, quando quem o praticou violou o princípio básico da

impessoalidade.

54) (Analista Técnico/SUSEP 2002/Esaf) o desvio de poder é um vício que macula o

elemento competência do ato administrativo.

55) (Agente/Polícia Civil DF 2005/NCE/UFRJ) a alteração da finalidade expressa na

norma legal ou implícita no ordenamento caracteriza desvio de poder, causa de

nulidade do ato.

56) (Juiz/TRT 20.ª Região 2004/NCE-UFRJ) Configura-se o abuso de poder na

modalidade excesso de poder quando o agente pratica o ato, embora legalmente

investido, excedendo o âmbito de suas atribuições.

57) (Juiz/TRT 20.ª Região 2004/NCE-UFRJ) O abuso de poder na modalidade desvio

de finalidade ocorre quando o agente procede sem estar devida e legalmente

investido na função pública.


58

58) (Procurador do Estado/SP 2002/FCC) As medidas de polícia administrativa

podem ser auto-executórias, de acordo com a decisão arbitrária da autoridade

administrativa.

4.10. Gabarito

1E 2E 3C 4C 5C 6C 7C 8C 9C 10E 11C 12E 13E

14C 15C 16C 17C 18C 19E 20E 21E 22C 23E 24E 25E 26C

27E 28E 29E 30C 31C 32C 33E 34C 35E 36C 37E 38C 39E

40C 41C 42E 43C 44C 45E 46C 47E 48E 49C 50C 51E 52E

53C 54E 55C 56C 57E 58E


59

CAPÍTULO 5

ATOS ADMINISTRATIVOS

5.1. Atos Administrativos

Na atividade pública temos três categorias de atos inconfundíveis: os atos

legislativos, os atos judiciais e os atos administrativos. O Direito

Administrativo estuda apenas estes últimos, ficando os dois primeiros a cargo do

Direito Constitucional e do Direito Processual, respectivamente.

Vale lembrar que os órgãos judiciais e legislativos também praticam

atos administrativos, como os atos que dispõem sobre sua organização interna e

a administração de seu pessoal.

Hely Lopes Meirelles define ato administrativo como “toda manifestação

unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta

qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,

modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos

administrados ou a si própria”.

Os atos administrativos, sendo unilaterais, não se confundem com os

contratos administrativos, que são atos bilaterais (serão objeto de nosso estudo

posteriormente). Fundamental também é que a Administração aja nesta

qualidade, isto é, utilizando-se de sua supremacia de Poder Público, visto que

algumas vezes ela nivela-se ao particular e o ato perde a característica

administrativa, assemelhando-se ao ato jurídico privado. O ato administrativo,

portanto, é regido pelo regime jurídico-administrativo (regime de direito público

da Administração).

É necessário ainda que a manifestação de vontade seja apta a produzir

efeitos jurídicos e atue de forma imediata (aplicação direta aos casos

concretos), afetando direitos ou obrigações dos particulares ou da própria

Administração. Deve ainda provir de agente competente, possuir finalidade

pública e se revestir de forma legal.

5.2. Fatos Administrativos

Não se deve confundir ato administrativo com fato administrativo. Este é

toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão

administrativa. Um despacho que determine a demolição de uma ponte é um ato


60

administrativo, mas a demolição em si é mero fato administrativo. Como se nota,

um fato administrativo resulta sempre de um ato administrativo que o determina.

5.3. Requisitos do Ato Administrativo

São cinco os requisitos ou elementos necessários à formação do ato

administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

5.3.1. Competência

Competência é o poder legal conferido a um agente para a prática do ato

administrativo. A competência deriva da lei e por ela é delimitada. É elemento

sempre vinculado de qualquer ato administrativo, pois na cabe ao administrador

decidir quem praticará determinado ato, ficando restrito, quanto a este aspecto, ao

que estabelece a lei.

A competência é intransferível a terceiros por vontade do agente, pois é

conferida por lei. Admite-se, contudo, a delegação e a avocação, desde que

permitidas pelas normas reguladoras da Administração. A delegação não é a

transferência definitiva de competência, pois sempre é possível sua revogação por

vontade do agente delegante.

O ato realizado por agente incompetente ou por agente que extrapole os

limites da competência que lhe foi atribuída é ato inválido, eivado de excesso de

poder. Pode, entretanto, em certas circunstâncias, ser feita a convalidação de um

ato praticado com vício de competência, como veremos à frente.

5.3.2. Finalidade

Em sentido amplo, a finalidade de todo ato administrativo é a satisfação

do interesse público. Em sentido estrito, é a consecução do fim específico

previsto em lei para a prática do ato. Assim, um ato que determina a construção

de uma escola, por exemplo, tem em sentido amplo a finalidade de satisfazer o

interesse público, e em sentido estrito a melhoria da educação da população da

região.

A finalidade é requisito sempre regrado (vinculado) do ato. A prática do

ato administrativo deve ser destinada a atender ao fim específico previsto em lei,

que deve ser sempre de caráter público.


61

O desatendimento ao fim previsto para o ato representa abuso de poder, na

modalidade desvio de finalidade, e torna o ato nulo. Não se admite, neste caso, a

convalidação do ato administrativo.

5.3.3. Forma

Em regra, todo ato administrativo é formal, isto é, exige uma forma

estabelecida em lei para a sua prática. O desrespeito a esta forma, que é a

roupagem jurídica do ato, torna sua prática inválida. Segundo a doutrina

tradicional, a forma, assim como os dois requisitos anteriores, é elemento sempre

vinculado do ato, não podendo o administrador escolher forma diversa da prevista

para a sua prática.

A forma normal da prática do ato administrativo é a forma escrita. Somente

em casos de urgência, de transitoriedade da manifestação da vontade ou de

irrelevância do assunto para a Administração admitem-se atos verbais, sonoros ou

visuais. Um exemplo é o apito do guarda de trânsito, típico ato administrativo

sonoro.

Em regra, um ato praticado com desatendimento à forma é nulo. Se essa

forma, todavia, não for da essência do ato (forma essencial), poderá o ato viciado

ser convalidado pela Administração.

5.3.4. Motivo

Motivo ou causa é o pressuposto de direito e de fato que serve de

fundamento para a prática do ato. Pressuposto de direito é a norma legal em que

se baseia o ato; pressuposto de fato, a situação que, encaixando-se na previsão

legal, leva a Administração à prática do ato.

O motivo pode vir expresso em lei, determinando a prática do ato quando

estiver presente. Neste caso, ele será elemento vinculado, não podendo o

administrador eleger situação ou fundamento jurídico diverso para a sua prática.

Ocorrendo a situação prevista, fica o agente obrigado à sua prática. Não ocorrendo,

tal prática lhe é vedada.

Pode também o motivo não vir previsto na norma legal, sendo deixado ao

critério do administrador, quanto à sua existência e valoração, como nos casos de

nomeações para cargos em comissão. Neste caso, será elemento discricionário.

Ainda, se a lei estabelecer o motivo, mas deixar ao talante do agente público a


62

decisão quanto à prática ou não do ato, quando presente a situação, o motivo

também será discricionário.

Como se nota, o motivo pode ser requisito vinculado ou discricionário

do ato administrativo, diferentemente dos três primeiros elementos, que são

sempre vinculados.

Não se confunde motivo com motivação. Motivo é a situação que

determina ou autoriza a prática do ato. Motivação é a manifestação por escrito

do motivo, mostrando a todos os fundamentos adotados pelo administrador para a

prática do ato.

Como vimos, a motivação é princípio da Administração Pública, razão pela

qual motivar o ato é a regra. Só se dispensará a motivação nos casos em que a

lei permitir, como no caso já citado das nomeações para cargos em comissão

(nomeações ad nutum).

Mesmo que a lei dispense a motivação do ato, se o administrador o fizer

ficará vinculado aos motivos apresentados. É a chamada teoria dos motivos

determinantes. Assim, se um gestor pretender exonerar um assessor de um

cargo em comissão, por exemplo, não estará obrigado a motivar o ato (exoneração

ad nutum). Se o fizer, todavia, ficará vinculado aos motivos expressos no ato de

exoneração.

O vício no elemento motivo é causa de nulidade do ato administrativo, não se

admitindo, neste caso, a sua convalidação.

5.3.5. Objeto

O objeto de qualquer ato administrativo é a criação, modificação ou

comprovação de situações jurídicas concernentes aos administrados ou à

Administração Pública. O objeto é o próprio conteúdo do ato.

O objeto pode ser elemento vinculado, quando a lei o determinar

expressamente para certo ato, ou deixado a critério do administrador, que o

escolherá entre as alternativas possíveis, relativas ao caso concreto. Neste caso,

será requisito discricionário.

Desse modo, também o objeto pode ser requisito vinculado ou

discricionário do ato administrativo, assim como o motivo.


63

Vistos os cinco requisitos do ato, vamos agora a um exemplo prático: um

administrador público expede um ato determinando a compra de um terreno para a

construção de um hospital, que servirá para atender à população local. Analisemos

os requisitos desse ato:

Competência – o poder de determinar a compra do terreno, conferido ao

agente pela lei.

Finalidade – o atendimento ao interesse público, com a melhoria da saúde

pública.

Forma – o documento escrito, que determina a compra do terreno.

Motivo – a construção de um hospital público pra atender à população local.

Objeto – a determinação para a compra do terreno.

5.4. Atos Administrativos Vinculados

Quando todos os elementos do ato administrativo são vinculados, diz-se que

o ato é vinculado. Nesse tipo de ato, a lei absorve, quase que por completo, a

liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica restrita aos pressupostos

estabelecidos em lei para a validade do ato. Existentes todos os requisitos, deve o

ato ser praticado pelo agente competente, na forma estabelecida em lei. Não

presentes, fica vedada a prática do ato.

Isso não significa que o administrador se converte em cego e automático

executor da lei. Caberá ao agente público analisar cuidadosamente a situação,

avaliar a existência dos pressupostos do ato e praticá-lo, se estes pressupostos

estiverem presentes, mas sempre atento a qualquer irregularidade ou modificação

da situação que justifique, por exemplo, a revogação ou a anulação do ato.

Os atos vinculados devem ser motivados, para evidenciar a conformação de

sua prática com as exigências e requisitos legais. Como todos os seus requisitos

são vinculados à lei, o Poder Judiciário pode rever o ato em todos os seus

elementos, para verificação de sua legalidade.

5.5. Atos Administrativos Discricionários

Quando os elementos motivo e objeto do ato forem discricionários, os atos

serão chamados de discricionários. Neste caso, o administrador tem liberdade

para escolher se praticará ou não o ato, qual o melhor momento para a sua prática

e, se for o caso, qual o objeto do futuro ato.


64

Um exemplo seria a concessão de autorização para porte de armas. Ainda

que o particular preencha as condições necessárias para a obtenção do porte, cabe

à Administração analisar o caso concreto e decidir se concederá ou não o porte.

Outro exemplo seria a autorização legal para desapropriar um terreno para a

construção de um hospital ou uma escola, cabendo ao administrador a escolha do

objeto que melhor atenda à finalidade pública.

A discricionariedade encontra limites na lei. O administrador só pode

exercer seu poder discricionário até onde a lei permite. Se ele ultrapassar os

limites legais, o ato deixará de ser discricionário e passará a ser arbitrário e,

consequentemente, nulo.

Entende a doutrina que mesmo os atos discricionários devem ser

motivados. A motivação é a regra, atualmente, exceto nos casos expressamente

autorizados em lei, conforme já comentado acima. Quanto ao controle do Poder

Judiciário, admite-se a revisão do ato administrativo pelo juiz em relação aos seus

elementos vinculados: competência, finalidade e forma.

Segundo os autores tradicionais, não é possível ao Judiciário rever o motivo e

o objeto do ato administrativo, quando esses elementos forem discricionários, pois

eles representam a esfera de livre atuação da Administração Pública, cabendo

somente a esta a escolha dos motivos (oportunidade e conveniência) e do objeto

(conteúdo) do ato. Esses dois elementos, quando discricionários, constituem o

chamado mérito administrativo, a ser estudado adiante.

Entretanto, modernamente, tem-se admitido a interferência do Poder

Judiciário em questões de motivo e objeto discricionários, nas hipóteses em que há

desrespeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Ainda

que se trate de escolha discricionária da Administração, poderá o Judiciário

invalidar atos que desrespeitem a adequação entre os meios utilizados e os fins

desejados pelo administrador, no desempenho de suas funções, pois, neste caso,

haverá desrespeito aos citados princípios, desbordando-se do mérito

administrativo.

5.6. Mérito Administrativo

O mérito administrativo é a possibilidade de valoração dos motivos e

escolha do objeto do ato discricionário por parte do administrador. Como se

percebe, só é possível nos atos em que o motivo e o objeto sejam discricionários


65

(atos discricionários), pois nos atos vinculados não sobra margem de decisão ao

agente público, que deve se ater estritamente ao disposto na lei, não se podendo

falar em mérito administrativo.

O mérito administrativo, assim, consubstancia-se na análise do administrador

quanto à conveniência e à oportunidade para a prática do ato discricionário, bem

como quanto à escolha de seu objeto. Justifica-se pela impossibilidade de o

legislador prever todas as situações passíveis de ocorrer na prática, cabendo ao

administrador a análise do caso concreto e a decisão sobre o melhor momento para

praticar o ato e a forma mais adequada de fazê-lo.

5.7. Atos de Direito Privado Praticados pela Administração

Anteriormente dissemos que o ato administrativo se caracteriza pela decisão

da Administração agindo nessa qualidade, isto é, com supremacia do

interesse público. Entretanto, há casos em que o Estado atua despido dessa

supremacia, figurando em pé de igualdade com particular na relação jurídica. Neste

caso, não teremos a prática de um ato administrativo, pois este é informado pelo

regime de direito público, mas apenas de um ato da Administração.

Um exemplo é a emissão de um cheque pelo administrador, situação regida

primordialmente pelo Direito Privado. Neste caso, não poderá a Administração, por

exemplo, revogar a emissão do cheque, alegando supremacia do interesse público.

Ela estará atuando em condições de igualdade com o particular que recebeu o

cheque.

5.8. Atributos dos Atos Administrativos

Além dos elementos que os formam, os atos administrativos possuem certas

características ou atributos que os qualificam. São eles: presunção de

legitimidade, presunção de veracidade, imperatividade,

autoexecutoriedade e tipicidade.

5.8.1. Presunção de Legitimidade

Por este atributo, presume-se que o ato foi praticado conforme as leis

e princípios que o regem, de modo que se considera a atividade administrativa,

em princípio, como legítima, isto é, conforme o direito.


66

Todavia, essa presunção é relativa (iuris tantum), isto é, admite prova

em contrário do particular afetado pelo ato. Assim, por exemplo, se um cidadão é

multado pelo Poder Público, pode tentar provar, se for o caso, que sua conduta (a

qual acarretou a multa) não é vedada por lei. Dessa forma, demonstrará que a

multa foi indevida.

5.8.2. Presunção de Veracidade

Por esse atributo, considera-se que os fatos alegados pela

Administração no ato administrativo são verdadeiros. Em outras palavras, o

conteúdo do ato é tido por verdadeiro. Do mesmo modo que no atributo anterior,

essa presunção é relativa, admitindo prova em contrário do administrado.

Note que ocorre aqui a inversão do ônus da prova. Na seara particular,

quem alega alguma coisa é que deve provar sua veracidade. No Direito

Administrativo, em função da presunção de veracidade, a Administração não

precisa provar o que alega, cabendo ao administrado, se for o caso, provar a

falsidade do conteúdo do ato.

5.8.3. Imperatividade

Essa característica do ato administrativo só existe nos atos que impõe

algum gravame ao particular. Significa que o ato emanado da Administração,

por si só, é de observância obrigatória pelo particular. Um exemplo é a

determinação de que uma feira livre seja realizada somente aos domingos, em

determinada avenida da cidade. Os feirantes não podem descumprir essa

determinação, por exemplo, instalando a feira em dia ou local diverso do

determinado no ato. O mesmo se dá com a aplicação de uma multa, que, pela sua

só emissão, passa a ser imperativa para o administrado sancionado.

5.8.4. Autoexecutoriedade

De nada adiantaria a imperatividade do ato se o particular pudesse

simplesmente se negar a observá-lo. Assim, em caso de óbice ao cumprimento

espontâneo de um ato imperativo, a Administração tem a prerrogativa de forçar o

administrado à execução da determinação, sem necessidade de prévia

autorização judicial.

Há duas maneiras de forçar o particular ao cumprimento do ato: por

intermédio de meios indiretos de coerção, como multas e negativa de renovação


67

de licença de atividade; ou pelo uso de meios diretos, com a utilização, se

necessária, da força policial.

Por exemplo, se alguém expõe à venda mercadoria com data de validade

vencida, um fiscal da vigilância sanitária pode, ao perceber o fato, advertir o

comerciante da irregularidade e determinar que ele recolha a mercadoria da

prateleira (ato imperativo). Se o particular se recusar ao cumprimento da ordem,

pode o agente público impor-lhe multa diária (meio indireto), até que ele cumpra

a determinação. Se, ainda assim, o comerciante não retirar a mercadoria de venda,

o servidor, com o uso de agentes da vigilância sanitária e, se necessário, de

policiais, efetuará ele mesmo o recolhimento (meio direto), dando cumprimento

ao ato, sem prejuízo da manutenção da multa aplicada anteriormente.

Alguns autores chamam a utilização de meios indiretos de coerção de

exigibilidade do ato e o uso de meios diretos, de executoriedade propriamente

dita. Seriam subdivisões do atributo da autoexecutoriedade.

A autoexecutoriedade só existe quando expressamente prevista em lei ou

em situações de emergência. Assim, ainda que não haja regulamentação legal,

pode um agente da defesa civil determinar a demolição de um edifício que esteja

prestes a cair, para evitar danos à segurança pública (situação de emergência).

Embora possam ser usadas como meio indireto de coerção, as multas em si

não são auto-executórias. Neste caso, a cobrança deve ser promovida por meio

da via judicial.

5.8.5. Tipicidade

Este atributo decorre do princípio da legalidade. Uma vez que a

Administração só pode fazer o que está previsto em lei, a prática de qualquer

ato administrativo exige que ele esteja previamente descrito na norma

legal, isto é, que ele esteja tipificado na lei. Desse modo, os atos administrativos

possuem o atributo da tipicidade.

5.9. Classificação dos Atos Administrativos

Várias classificações podem ser idealizadas para os atos administrativos.

Vejamos as principais, as mais utilizadas pela doutrina.

5.9.1. Atos Simples, Complexos e Compostos


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Quanto à formação da vontade, os atos administrativos podem ser

simples, complexos ou compostos.

Atos simples são os praticados por um único órgão, como uma portaria

editada por um ministro de estado ou uma decisão colegiada de um tribunal. Veja

que um ato simples pode ser unipessoal (decisão de um único agente) ou

colegiado (decisão por consenso ou maioria de um grupo de agentes). No caso, o

que importa é ele ser emanado de um único órgão.

Atos complexos são os realizados por mais de um órgão, cujas

vontades se fundem, para a produção de um ato único. É exemplo a expedição de

um decreto, que exige a manifestação conjunta do chefe do Poder Executivo e a

referenda do ministro ou secretário de estado (art. 87, I, CF/88).

Atos compostos são, na verdade, formados por dois atos, em que um é o

ato principal e o outro, o ato secundário em relação ao primeiro. O ato

secundário ratifica ou dá eficácia ao ato principal anteriormente praticado. Exemplo

de ato composto é uma autorização que dependa do visto de um superior. Neste

caso, a autorização é o ato principal e o visto, o ato complementar que lhe dá

eficácia.

5.9.2. Atos Válidos, Nulos, Anuláveis e Inexistentes

Quanto à validade, os atos administrativos podem ser válidos ou

inválidos. Os primeiros são formados conforme o direito, isto é, em observância

à lei e aos princípios administrativos que os regem. Os segundos, em

contrariedade ao direito.

Quando a nulidade de um ato inválido (ou ilegal) é absoluta, o ato é nulo,

não pode ser convalidado. Por outro lado, se for possível sanar o vício que

macula o ato, ele será meramente anulável (nulidade relativa ou

anulabilidade) ou, ainda, convalidável, isto é, passível de convalidação.

A convalidação é o saneamento de um ato inválido anulável, por meio da

expedição de outro ato administrativo, que o corrige, com efeitos ex tunc

(retroativos). A convalidação dos atos administrativos será estudada adiante.

Podemos citar ainda os chamados atos inexistentes, que, na verdade, não

são atos administrativos, mas manifestações com mera aparência de ato, como


69

no caso de uma decisão tomada por um usurpador de função pública, que se

disfarça de agente público e passa a praticar atos que não podem ser imputados à

Administração. Os atos inexistentes não podem ser convalidados, eis que nem

mesmo chegam a se aperfeiçoar como atos administrativos.

5.9.3. Atos Perfeitos, Imperfeitos, Pendentes e Consumados

Quanto à exequibilidade, isto é, à capacidade de produzir efeitos jurídicos,

os atos administrativos podem ser perfeitos, imperfeitos, pendentes ou

consumados.

Ato perfeito é o que já completou seu ciclo de formação, estando apto a

produzir efeitos. Ato imperfeito, por outro lado, é aquele que ainda está em

processo de formação (ex.: falta de assinatura do agente competente em um ato

já escrito).

Não se confunde a perfeição com a validade. A primeira refere-se à

formação do ato; a segunda, à sua correspondência ao direito. Um ato pode

ser perfeito, mas inválido, por ter sido produzido de forma contrária à lei. Um

exemplo é um decreto expedido por um ministro de estado, uma vez que esse ato é

privativo do chefe do Executivo. Em função do atributo da presunção de

legitimidade, um ato inválido produz efeitos até que seja, afinal, anulado.

Ato pendente é o que já completou seu ciclo de formação (perfeito), mas

ainda não produz efeitos, por estar pendente de condição ou termo que permita

sua eficácia. Por exemplo, um ato que preveja que só será aplicado a situações que

ocorram no ano seguinte a sua entrada em vigor.

Por fim, atos consumados são os que já exauriram seus efeitos e,

portanto, passam a ser definitivos e irretratáveis. Por exemplo, uma autorização

para um show em praça pública, que já ocorreu.

5.10. Extinção dos Atos Administrativos

Os atos administrativos podem ser extintos de várias formas, como:

revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.

5.10.1. Revogação


70

Revogação é a retirada de um ato administrativo válido, mas que se

tornou inoportuno ou inconveniente ao interesse público. Como o ato era válido

até então, a revogação possui efeitos ex nunc (não retroativos). Um exemplo é a

revogação de uma permissão para utilização de via pública para feira livre, porque

uma nova linha de ônibus passará pelo local.

A anulação só pode ser feita pela própria Administração Pública, por

provocação ou de ofício, com base no seu poder de autotutela administrativa.

Não se admite a revogação do ato administrativo pelo Poder Judiciário, pois ela

se dá por razões de conveniência e oportunidade, que compõem o mérito

administrativo, privativo da Administração. A única exceção seria o caso de o

próprio Judiciário praticar atos administrativos, que poderiam, neste caso, ser por

ele revogados, mas não se trataria, então, de função jurisdicional, mas de função

administrativa praticada por esse Poder.

Nem todo ato pode ser revogado. Não estão sujeitos a essa forma de

extinção: os atos vinculados, por não haver neles mérito administrativo, isto é,

campo de atuação discricionária do administrador (o motivo e o objeto são

vinculados); os atos consumados, pois, exauridos completamente seus efeitos,

não há o que revogar; os atos que já geraram direitos adquiridos, como a

concessão de aposentadoria; os atos que integram um procedimento, por já ter

havido, neste caso, a chamada preclusão administrativa (ex.: não se pode

revogar a fase de habilitação dos licitantes de uma concorrência pública, quando já

se está na fase posterior do julgamento das propostas); e os denominados meros

atos administrativos, que são aqueles de caráter apenas enunciativo, como uma

certidão, um parecer ou um laudo, pois, neste caso, o ato apenas atesta uma

situação de fato existente, e não uma real manifestação de vontade da

administração.

5.10.2. Anulação

Anulação é a extinção do ato em função de ilegalidade ocorrida em sua

formação. O ato adentra o ordenamento jurídico de forma inválida e, por isso,

deve ser retirado. A anulação possui efeitos ex tunc (retroativos), pois o ato não

deveria ter produzido efeitos.

A anulação pode ser feita pela própria Administração Pública, por

provocação ou de ofício, com base no seu poder de autotutela administrativa,

ou pelo Poder Judiciário, este quando provocado pelo interessado, pois o juiz não

age de ofício.


71

A anulação pode, excepcionalmente, ocorrer com efeitos ex nunc, por

razões de segurança jurídica. Por exemplo, um servidor que tenha recebido

gratificação ilegal em seu contracheque não será obrigado a devolver as parcelas

que recebeu de boa-fé, quando da anulação do pagamento da vantagem. Essa

situação é prevista na Súmula 250 do TCU.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nem sempre está a Administração

obrigada a anular um ato ilegal. Embora ela tenha, em regra, esse dever, poderá

deixar de fazê-lo, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que

o decorrente da manutenção do ato ilegal. O melhor atendimento ao interesse

público, neste caso, deverá norteará a decisão. Em alguns casos, a melhor opção

será convalidar o ato, conforme veremos adiante.

5.10.3. Cassação

A cassação é a extinção de um ato administrativo por ocorrência de

ilegalidade em sua execução. O ato foi produzido validamente, mas o

destinatário, ao usufruir dos direitos decorrentes do ato, incorreu em conduta

ilegal, que autoriza a retirada do ato. Um exemplo é a cassação da licença para

dirigir, por excesso de multas de trânsito.

5.10.4. Caducidade

Ocorre a caducidade quando um ato administrativo, até então válido, perde

seus efeitos em virtude da superveniência de um ato de hierarquia

superior, que prejudica o conteúdo do primeiro. Um exemplo é um ato

administrativo da Receita Federal que estabelece uma cota máxima de importação

de determinada mercadoria, sendo que uma lei posterior vem a proibir a entrada

desse item no país. O ato administrativo fica extinto por caducidade.

5.10.5. Contraposição

Contraposição é a extinção de um ato administrativo em razão da prática de

um ato em sentido contrário ao inicial, que, por isso, resta extinto. É o caso da

exoneração de um servidor comissionado, ato que se contrapõe à anterior

nomeação do indivíduo para o cargo.

5.11. Convalidação


72

Vimos que um ato administrativo ilegal, como regra, deve ser anulado,

retirado do ordenamento jurídico desde seu nascedouro (efeitos ex tunc). Vimos

também que, algumas vezes, por razões de segurança jurídica, a anulação pode ser

promovida com efeitos ex nunc.

Além disso, existem casos em que o ato não chega a ser invalidado, sofrendo

a chamada convalidação, seja porque a ilegalidade é de pequena monta, não se

justificando a anulação, inclusive por uma questão de eficiência, seja porque, em

razão do tempo transcorrido, a situação já se consolidou no tempo, devendo o ato

permanecer por razões de segurança jurídica. Em alguns casos, a situação fática

sequer permite o desfazimento do ato, por ter se tornado irreversível (teoria do

fato consumado).

A convalidação é o saneamento de um ato inválido anulável, por meio da

expedição de outro ato administrativo, que o corrige, com efeitos ex tunc.

Seja um ato que conceda férias a um servidor de uma autarquia, praticado

pelo chefe do setor, quando a autoridade competente par tanto era o presidente da

entidade. Não há necessidade de o dirigente anular o ato de concessão de férias,

para, a seguir, editar outro, em seu nome, concedendo as férias ao agente. Ele

pode simplesmente convalidar o ato do subordinado, ratificando, por ato próprio,

as férias do servidor beneficiado. Tudo em atenção aos princípios da eficiência e

da celeridade processual.

Todavia, caso a situação fática não possa ser desfeita, prevalecerão os

efeitos produzidos, cabendo indenização aos prejudicados, se for o caso. Um

exemplo é a descoberta da nulidade de uma licitação de obra, por direcionamento

do procedimento para a empresa de um parente do agente público, em que o

prédio já esteja concluído. Não é razoável, neste caso, demolir um edifício

regularmente construído, em razão da nulidade da licitação. Aplica-se, nesta

hipótese, a teoria do fato consumado. Outro exemplo seria o de um bairro

residencial edificado em área de proteção ambiental, situação que só foi constatada

anos depois, quando já moravam inúmeros habitantes no local, havendo, inclusive,

serviços públicos em pleno fornecimento, como água, luz e gás canalizado.

Além disso, se já houver transcorrido um período de tempo razoável, de

maneira que a situação, embora passível de reversão, já se tenha consolidado no

tempo, não mais se admitirá a anulação do ato que gere efeitos favoráveis ao

destinatário, embora ilegal. Segundo o art. 54 da Lei 9.784/1999, esse prazo é de

cinco anos, salvo comprovada má-fé do administrado. Se, por exemplo, um


73

servidor já recebesse uma gratificação em seu contracheque há mais de cinco anos,

não poderia mais a Administração anular a concessão da vantagem. Essa hipótese é

chamada de convalidação tácita do ato administrativo.

A Lei 9.784/1999, no art. 55, prevê ainda a possibilidade de convalidação

expressa pela Administração dos atos que apresentem defeitos sanáveis e o

saneamento não acarrete lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.

Como se vê, em alguns casos, o princípio da segurança jurídica ganha

tamanha força, que o ato ilegal não é sequer invalidado, mas convalidado. Neste

caso, entende-se que anular o ato ilegal geraria um transtorno maior que sua

manutenção no ordenamento.

Nem sempre é cabível a convalidação. Surge aqui a discussão sobre o

que seriam os defeitos sanáveis do ato administrativo ilegal. Maria Sylvia Zanella

Di Pietro ensina que o exame do assunto deve ser feito a partir da análise dos cinco

elementos do ato: sujeito competente, finalidade, forma, motivo e objeto. Ela

elenca como defeitos insanáveis os que afetam a finalidade, o motivo e o

objeto. Já os vícios de forma podem ser convalidados, desde que não se trate de

forma essencial à validade do ato (ex.: forma de decreto para um regulamento de

lei; seria insanável, neste caso, um regulamento sob a forma de portaria). E os

vícios de competência também são passíveis de convalidação, quando não se

tratar de competência exclusiva do agente (ex.: competência presidencial para

regulamentar leis; não se poderia convalidar, nessa situação, um decreto expedido

por um ministro de estado).

Como regra, a convalidação, quando cabível, é obrigatória. A exceção

fica por conta de um ato discricionário praticado por autoridade incompetente

(vício de competência em ato discricionário). Neste caso, pode a autoridade

competente optar se deseja convalidar ou invalidar o ato. Por exemplo, se um

agente incompetente concede férias a um servidor em determinado mês (o mês

exato de concessão de férias é discricionário), pode a autoridade competente, ao

tomar conhecimento do fato, ratificar o ato inválido ou anulá-lo, por julgar que

aquele não é o momento apropriado para conceder férias ao servidor.

5.12. Espécies de Atos Administrativos

Segundo Hely Lopes Meirelles, os atos administrativos podem ser distribuídos

nas seguintes espécies: atos normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos

enunciativos e atos punitivos. Vejamos cada uma delas.


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5.12.1. Atos Normativos

Atos administrativos normativos são os que têm conteúdo de norma,

isto é, possuem comandos gerais e abstratos, de observância obrigatória por

todos os destinatários. A principal função dos atos normativos é explicitar as leis

administrativas. São exemplos os decretos, os regimentos, as resoluções e

portarias normativas e outros atos de conteúdo geral e abstrato.

Os atos normativos, por estabelecerem regras gerais e abstratas, são vistos

como leis em sentido material, embora não o sejam em sentido formal, já que

não são produzidos pelos Parlamentos, segundo as regras do processo legislativo.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que os atos normativos infralegais não

são verdadeiros atos administrativos, pois estes seriam apenas aqueles de

conteúdo concreto, dirigidos a uma específica situação. Para a autora, os atos

normativos são uma espécie do gênero atos da Administração, ao lado de outros,

como os atos políticos, os contratos administrativos, os atos privados da

Administração, os atos materiais da Administração (fatos administrativos) e os atos

administrativos propriamente ditos.

5.12.2. Atos Ordinatórios

Atos administrativos ordinatórios são os que se destinam a disciplinar o

funcionamento interno da Administração e a conduta funcional de seus

agentes. Seus destinatários são os próprios servidores públicos do órgão ou

entidade.

Os atos ordinatórios atuam apenas no âmbito interno das repartições,

alcançando os respectivos servidores. Em regra, não estabelecem obrigações para

os administrados em geral, mas, se o fizerem, deverão ser divulgados

externamente, para conhecimento público (ex.: ato ordinatório que veda o uso, aos

servidores e ao público em geral, de camisetas ou bermudas no interior da

repartição).

Os atos ordinatórios decorrem do poder hierárquico e podem ser

expedidos por qualquer autoridade administrativa aos seus subordinados, desde

que nos limites de sua competência. São exemplos: instruções, memorandos,

portarias, ordens de serviço e despachos.


75

5.12.3. Atos Negociais

Atos administrativos negociais são os que contêm uma declaração de

vontade da Administração coincidente com a pretensão do particular. Visam

à concretização de negócios jurídicos públicos ou à atribuição de direitos ou

vantagens ao destinatário, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder

Público.

Embora sejam atos unilaterais (manifestação de vontade unicamente da

Administração), possuem conteúdo negocial, pois atendem a interesses da

Administração e do administrado. Por meio dos atos negociais, a Administração

atende a alguma pretensão do administrado, estabelecendo as condições para o

atendimento. Como são atos que resultam do consentimento dos administrados,

são desprovidos de imperatividade. São exemplos a licença, a autorização, a

admissão, a permissão, a aprovação e a homologação.

Note-se que, ao contrário dos atos administrativos normativos, que possuem

caráter geral e abstrato, os atos negociais geram efeitos apenas para o

administrado requerente.

5.12.4. Atos Enunciativos

Atos administrativos enunciativos são aqueles que declaram uma

situação existente, sem manifestação de vontade da Administração. Segundo

Hely Lopes Meirelles, são atos administrativos apenas em sentido formal,

visto que, materialmente, não contêm manifestação da vontade da

Administração.

Nesse tipo de ato, a Administração limita-se a atestar certo fato ou emitir

uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. São

exemplos as certidões, os atestados e os pareceres administrativos. São chamados

também de meros atos administrativos.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro não considera os atos enunciativos como atos

administrativos, justamente por não conterem declaração de vontade da

Administração, nem produzirem efeitos jurídicos imediatos. Para ela, são apenas

outra espécie do gênero atos da Administração: os chamados atos de

conhecimento, opinião, juízo ou valor.

5.12.5. Atos Punitivos


76

Atos administrativos punitivos são os que apresentam uma sanção da

Administração aos que contrariam as normas administrativas em vigor. A

punição tem por fim reprimir futuras transgressões ou condutas irregulares de

servidores públicos ou particulares perante a Administração.

Podem ser aplicados no âmbito do poder disciplinar ou no do poder de

polícia. São exemplos a demissão, a suspensão e a advertência (poder disciplinar),

bem como a multa, a interdição de atividades e a destruição de mercadorias (poder

de polícia).

5.13. Exercícios

1) (Técnico Judiciário/TRE MA 2006/Cespe) A competência e a forma não são

elementos ou requisitos básicos do ato administrativo.

2) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) Um dos requisitos e/ou elementos essenciais

de validade dos atos administrativos, que constitui o seu necessário direcionamento

a um fim de interesse público, indicado expressa ou implicitamente na norma legal,

embasadora de sua realização, é a finalidade.

3) (Administrador/ENAP 2006/Esaf) O chamado mérito administrativo

consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto de determinado

ato a ser praticado, feitas pela Administração, incumbida de sua prática, quando

autorizada a decidir quanto à conveniência e à oportunidade.

4) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O parecer de órgão médico oficial a pedido

da administração pública, para efeito de concessão de aposentadoria por invalidez,

é um ato administrativo.

5) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) O desembargador-presidente de tribunal

de justiça estadual não desempenha atribuições administrativas, uma vez que lhe

cabe o dever de julgar; ele não pratica, portanto, atos administrativos.

6) (Auxiliar Judiciário/TJAC 2002/Cespe) Atos administrativos são passíveis de

controle judicial.

7) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Por considerar que o motivo indicado pelo

administrador não corresponde à melhor escolha, o Poder Judiciário pode anular ato

administrativo discricionário.


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8) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) O ato que exige a participação de mais de um

órgão, cada um deles com manifestação de vontade autônoma, é um ato composto.

9) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Um administrador cuja atribuição é determinada

por lei é competente para a prática de ato administrativo, mas não o é o

administrador cuja atribuição é determinada por regulamento ou portaria.

10) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A indicação de motivo pode ser dispensável em

atos discricionários, como, por exemplo, em um ato de governador de estado

publicado no diário oficial que exonera um secretário de estado do cargo que

ocupa.

11) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A competência é um requisito personalíssimo do

ato administrativo, não se admitindo delegação e avocação.

12) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Segundo a teoria dos motivos determinantes, o

ato discricionário, quando motivado, não fica vinculado ao motivo que lhe serviu de

suporte.

13) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) O ato administrativo individual precede

hierarquicamente um ato normativo, como o regimento interno de um órgão da

administração pública.

14) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Atos administrativos complexos dependem de

várias vontades provenientes de um mesmo órgão administrativo.

15) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) A autoexecutoriedade é atributo do ato

administrativo que independe, em qualquer caso, de previsão legal, podendo o

administrador público empregar meios diretos de coerção, compelindo o

administrado mediante o uso da força.

16) (Analista/TCE AC 2008/Cespe) Se uma casa noturna próxima a uma rodovia

que liga dois estados da Federação for fechada pela polícia, após intensa

investigação, por traficar mulheres para o exterior e vender bebidas alcoólicas para

adolescentes, nessa situação, o ato de fechamento praticado pela polícia consistirá

no atributo da autoexecutoriedade dos atos administrativos, segundo o qual os atos

podem ser executados pela própria administração pública.


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17) (Auditor de Contas Públicas/CGE PB 2008/Cespe) Na hipótese de motivação de

um ato discricionário, as razões anotadas pelo agente público serão determinantes

no exame de sua validade pelo Judiciário.

18) (Auditor de Contas Públicas/CGE PB 2008/Cespe) O Judiciário, quando instado

a se manifestar sobre a motivação do agente público, pode revogar o ato

administrativo por entendê-lo inconveniente aos interesses da administração.

19) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato perfeito é aquele que teve seu

ciclo de formação encerrado, por ter esgotado todas as fases necessárias à sua

produção. Já o ato consumado é o que já produziu todos os seus efeitos.

20) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato pendente é aquele que,

embora perfeito, está sujeito a condição ou termo para que comece a produzir

efeitos.

21) (Procurador do Estado/Paraíba 2008/Cespe) Ato imperfeito é o que apresenta

aparência de manifestação de vontade da administração pública, mas que não

chegou a aperfeiçoar-se como ato administrativo.

22) (Técnico Judiciário/STJ 2008/Cespe) Ainda que um ato praticado pela

administração tenha observado todas as formalidades legais, ela poderá revogá-lo

se julgar conveniente, desde que respeite os direitos adquiridos por ele gerados.

23) (Técnico Judiciário/TJRJ 2008/Cespe) A presunção de legitimidade do ato

administrativo transfere à administração o ônus de provar que o ato administrativo

é legítimo.

24) (Analista Judiciário/TJDFT 2008/Cespe) A revogação, a anulação e a cassação

são formas de extinção de um ato administrativo por meio de outro ato do Poder

Público.

25) (Analista/MPOG 2008/Esaf) Entre os atributos do ato administrativo, encontra-

se a presunção de veracidade, a qual diz respeito à conformidade do ato com a lei;

em decorrência desse atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos

administrativos foram emitidos com observância da lei.

26) (Analista/MPOG 2008/Esaf) A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo

qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua

concordância.


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27) (Analista/MPOG 2008/Esaf) O objeto ou conteúdo do ato administrativo

consiste no efeito jurídico imediato que o ato produz.

28) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2005/Esaf) Anulação e revogação podem incidir

sobre todos os tipos de ato administrativo.

29) (Auditor Fiscal/Receita Federal 2005/Esaf) A convalidação do ato viciado pode

ter natureza discricionária.

30) (Procurador/PGFN 2007/Esaf) Uma vez anulado o ato pela própria

Administração, cessa imediatamente sua operatividade, não obstante possa o

interessado pleitear judicialmente o restabelecimento da situação anterior.

31) (Procurador/PGFN 2007/Esaf) O ato administrativo pode ser extinto pela

caducidade, a qual ocorre porque o destinatário descumpriu condições que

deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação

jurídica.

32) (Procurador/PGFN 2007.2/Esaf) A presunção de legitimidade e veracidade, a

imperatividade e a autoexecutoriedade são elementos do ato administrativo.

33) (Procurador/PGFN 2007.2/Esaf) Na executoriedade, a Administração emprega

meios indiretos de coerção, como a multa ou outras penalidades administrativas

impostas em caso de descumprimento do ato, compelindo materialmente o

administrado a fazer alguma coisa.

34) (Titular de Serviços Notariais e de Registro/TJSE 2006/Cespe) Os atos

ordinatórios visam disciplinar o funcionamento da administração e a conduta

funcional de seus agentes. Por isso, em regra, criam direitos e obrigações também

para os particulares que dependam dos serviços desses agentes.

35) (Titular de Serviços Notariais e de Registro/TJSE 2006/Cespe) A licença, a

autorização, a permissão, a aprovação e a homologação são exemplos de atos

administrativos negociais.

36) (Analista Judiciário/TJDFT 2000/Cespe) Os atos administrativos negociais são

praticados contendo uma declaração de vontade do poder público coincidente com

a pretensão do particular, a exemplo da licença para o administrado construir em

terreno próprio.


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37) (Assessor Técnico Jurídico/TCE-RN 2009/Cespe) Atos administrativos

enunciativos são aqueles em que a administração certifica ou atesta um fato ou

emite um juízo de valor acerca de determinado assunto, como, por exemplo, as

certidões e os atestados.

38) (Procurador de Estado/PGE-PB 2008/Cespe) Os atos administrativos

enunciativos são os que declaram, a pedido do interessado, situação jurídica

preexistente relativa a particular, a exemplo do parecer.

39) (Técnico Judiciário/TRE-BA 2010/Cespe) Entre as espécies de atos

administrativos, os atestados são classificados como enunciativos, porque seu

conteúdo expressa a existência de certo fato jurídico.

5.14. Gabarito

1E 2C 3C 4C 5E 6C 7E 8E 9E 10C 11E 12E 13E

14E 15E 16C 17C 18E 19C 20C 21E 22C 23E 24C 25E 26E

27C 28E 29C 30C 31E 32E 33E 34E 35C 36C 37C 38C 39C

Q21: esta é a definição de ato inexistente.

Q31: o item trata da cassação.

Q32: são atributos do ato.

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