Contents

Aspectos gerais sobre o tema ............................................................................................................... 2

O papel das agências de regulação no setor do saneamento básico ................................................. 4

Reserva legal e natureza de autarquia especial .................................................................................. 8

Agências municipais, estaduais e consorciadas: qual o melhor modelo regulatório? ................... 10

As agências reguladoras constituídas sob a forma de consórcio público ....................................... 15

Da criação ao funcionamento: como dar vida às agências de regulação? ....................................... 20

Recomendação (Guia) ......................................................................................................................... 25

Referências bibliográficas ................................................................................................................... 28

Produto: Requisitos legais de constituição e

funcionamento de uma agência de regulação (I-05 e I-06)

Aspectos gerais sobre o tema

Um dos principais avanços trazidos em 2007 pelo marco regulatório do setor do

saneamento diz respeito à divisão de atribuições no campo do planejamento, prestação e

regulação dos serviços. Antes do advento da Lei nº 11.445/2007 preponderava o modelo

baseado na concentração de atribuições no prestador de serviços, que se autorregulava e

autofiscalizava.

Tal cenário advém da própria dinâmica imposta na década de 70 pelo PLANASA,

centralizado na figura dos prestadores de serviços (concessionárias estadias e autarquias

municipais de água e esgoto), alinhado ao desinteresse da sociedade brasileira em relação

ao tema (cidadão, órgãos de controle e fiscalização, classe política, Poder Judiciário, entre

outros atores). Retrato disso era a quase absoluta desinformação dos municípios em

relação aos indicadores econômico-financeiros e de qualidade e eficiência dos serviços

de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo dos resíduos sólidos urbanos,

drenagem pluvial e limpeza urbana, atuais vetores do saneamento básico (art. 2º, I, da Lei

nº 1.1.445/2007).

Em suma, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário eram

“problema” dos prestadores de serviços, principalmente naqueles municípios atendidos

pelas concessionárias estaduais, sem a efetiva participação do Poder Executivo

municipal.

Por isso o grande avanço trazido ao setor com a Lei nº 11.445/2007, que deixou

clara a separação entre os diferentes papéis exercidos pelos diversos atores do

saneamento. As atividades de planejamento, regulação e prestação dos serviços foram

devidamente diferenciadas no novo marco regulatório setorial, de forma a distinguir as

competências e funções executadas pelos titulares dos serviços, pelos prestadores e pelas

entidades de regulação. Atualmente, o setor de saneamento básico, e especialmente os

serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, possui regramento jurídico

minimamente apto ao devido planejamento, regulação e prestação dos serviços.

Nesse sentido, a Lei nº 11.445/2007 trouxe um importante elemento na

conjuntura do saneamento básico: a regulação dos serviços, mediante entidade

devidamente constituída para tal desiderato.

A atividade de regulação pode ser compreendida como sendo a função

administrativa desempenhada pelo Poder Público para normatizar, controlar e fiscalizar

as atividades econômicas ou a prestação de serviços públicos por particulares. As

atividades de regulação são geralmente exercidas por agências independentes, sob a

forma de autarquias especiais, que gozam de autonomia administrativa, orçamentária e

decisória (art. 21 da Lei nº 11.445/2007).

Nesse cenário regulatório relativamente consolidado no Brasil, em que inúmeros

setores da economia já sofrem regulação estatal (energia elétrica, petróleo, saúde,

aviação, entre outras), os serviços públicos de saneamento básico também passam a

contar com a regulação estatal, no intuito de melhor discipliná-los, em especial diante do

seu regime de monopólio natural. Nesse sentido, dispõe a Lei nº 11.445/2007:

Art. 9º O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto:

III - definir a entidade responsável pela regulação e pela fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico e os procedimentos para a sua

atuação, observado o disposto no § 5º do art. 8º-A; 1

Resta claro, assim, que o marco legal do saneamento básico exigiu que os serviços

públicos sejam prestados sob o ambiente regulatório, isto é, mediante a existência de

entidade pública criada especificamente para o fim de regular os serviços públicos

ofertados ao cidadão, na busca da sua adequada prestação2.

E importante destacar que a regulação deverá ser inserida em todo o território

nacional, de modo a abranger os 5.570 municípios brasileiros, nos quais os serviços

públicos são ofertados por diferentes prestadores de serviços públicos (prestadores

privados e públicos), o que acarretará, mesmo que em diferentes níveis de controle e

regulação, a existência de entidades públicas (agências de regulação) responsáveis pela

regulação e fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico.

1 Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018. A alteração promovida não impôs significativa alteração em relação ao texto original. 2 Vale lembrar o conceito de serviço público adequado trazido pela Lei nº 8.987/1995, que regra a concessão e permissão de serviço público no Brasil: Art. 6º, § 1º - Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

O papel das agências de regulação no setor do saneamento básico

Mesmo passados mais de dez anos da vigência da Lei nº 11.445/2007, pode-se

afirmar as agências reguladoras do setor ainda se encontram em forte processo de

estruturação e normatização. São raras as agências, hoje, que dispõem de corpo técnico

qualificado e suficiente para a completa regulação econômica das concessionárias

estaduais3.

Assim, é fundamental que se estabeleça, de forma clara, quais são as atribuições

e responsabilidades da entidade reguladora no setor do saneamento. O art. 22 da Lei nº

11.445/2007 prevê quatro objetivos centrais da regulação do setor de saneamento

básico:

a) estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para

a satisfação dos usuários;

b) garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;

c) prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência

dos órgãos integrantes do sistema brasileiro de defesa da concorrência;

d) definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos

contratos quanto a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e

eficácia dos serviços e que permitam o compartilhamento dos ganhos de produtividade com

os usuários.4

O legislador bem regrou os objetivos da regulação no setor do saneamento. O

papel de normatização revela-se inerente à regulação dos serviços, onde a agência

estabelecerá uma série de regras5 para a prestação dos serviços públicos, a exemplo dos

prazos para o atendimento das queixas ou reclamações relativas aos serviços; do regime,

estrutura e níveis tarifários; dos procedimentos e prazos para o reajuste e a revisão

tarifária; da medição, faturamento e cobrança de serviços; do monitoramento dos custos;

3 Por exemplo, desconhece-se entidade reguladora que audite e certifique os investimentos realizados pelo concessionário, nos termos do art. 42, § 2º da Lei nº 11.445/2007. 4 Interessante observar a alteração produzida pela Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018 no inciso IV do art. 22 da referida Lei do Saneamento Básico. Anteriormente, o texto aduzia em “apropriação social dos ganhos de produtividade”, passando a mencionar “compartilhamento dos ganhos”, em nítida modificação da forma com que os excedentes de produtividade devem ser distribuídos na relação prestacional. A partir do novo texto introduzido pela MP nº 844/2018, os ganhos de produtividade podem ser compartilhados (divididos) entre o prestador dos serviços e os usuários, em lógica mais compatível com o mercado. 5 Tema ainda polêmico no Direito Administrativo, o poder de normatização das agências de regulação foi disciplinado no art. 30 do Decreto federal nº 7.217/2010, que especificou as matérias que devem ser disciplinadas por lei e aquelas que podem ser regradas por atos administrativos da própria agência.

da avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados e dos subsídios tarifários e não

tarifários. São normas de natureza técnica, econômica e social da prestação dos serviços

e que se encontram exemplificadas no art. 23 da Lei nº 11.445/2007.

Na prática, as agências reguladoras do setor do saneamento estão em processo

inicial de normatização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário,

sendo baixo o grau de normatização do setor. Algumas agências (a exemplo da ARCE,

ADASA, ARSAE e ARSESP) já dispõe de parâmetros normativos relacionados à

certificação dos ativos, ao plano de contas e à implantação de contabilidade regulatória

para as concessionárias estaduais de saneamento, a fim de melhor contabilização e

gerenciamento da composição tarifária praticada. Quanto aos serviços de manejo dos

resíduos sólidos urbanos e drenagem pluvial, são praticamente inexistentes as

experiências concretas de regulação dos serviços, justamente pela concentração de

esforços das agências da normatização dos serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário.

Ainda, é papel das agências de regulação garantir o cumprimento das metas e

condições estabelecidas nos Planos Municipais de Saneamento Básico e nos contratos

administrativos celebrados. Aliás, esta incumbência encontra-se expressa no art. 20,

parágrafo único da Lei nº 11.445/2007, que dispõe ser incumbência da “entidade

reguladora e fiscalizadora dos serviços a verificação do cumprimento dos planos de

saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma das disposições legais,

regulamentares e contratuais.” Portanto, cabe às agências de regulação impor o efetivo

atendimento das metas, dos prazos e dos investimentos previstos tanto no Plano

Municipal de Saneamento Básico quanto nos contratos, sendo fundamental para a

regulação do setor a existência de tais instrumentos.

Outro objetivo a ser alcançado pela atividade regulatória é a prevenção e

repreensão do abuso do poder econômico, ou seja, definir o padrão tarifário que reflita a

real equação dos investimentos, do custo dos serviços e da margem de lucro do prestador

de serviços. Em suma, é responsabilidade da regulação zelar pelo justo preço público

(tarifa) cobrado pela prestação dos serviços, em respeito ao princípio da modicidade

tarifária. Aliás, a modicidade tarifária não pode ser confundida com tarifas baixas. Este é

um erro inadmissível no estudo tarifário. A modicidade tarifária deve ser compreendida

como o menor valor a ser pago pelos usuários para (i) a manutenção e prestação dos

serviços públicos ofertados, (ii) a ampliação e modernização das estruturas e

equipamentos necessários e, por fim, (iii) a remuneração do prestador dos serviços

públicos. Assim, o princípio da modicidade tarifária deve ser analisado sob a ótica da

integralidade, atualidade, continuidade e universalidade dos serviços públicos, prismas

do saneamento básico (art. 1º, da Lei federal n. 11.445/2007).

Por fim, também é atribuição da agência de regulação a interpretação e a fixação

de critérios para a fiel execução dos contratos, dos serviços e para a correta

administração de subsídios (art. 25, § 2º, da Lei nº 11.445/2007). Imputa-se à agência

reguladora, desta forma, o papel de “árbitro contratual”, pois cabe a mesma a importante

missão de interpretar e analisar a execução dos contratos, equacionado eventuais

controvérsias entre o contratante (Poder Público) e o contratado (prestador dos

serviços)6.

Tal competência restou ainda mais clara através da previsão constante da

Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 20187, na qual imputa à Agência Nacional de

Águas (ANA) a possibilidade de, em caráter voluntário e mediante acordo das partes,

atuar como entidade mediadora e arbitral nos conflitos entre os entes da Federação ou

entre estes e as suas agências de regulação ou prestadoras de serviços públicos (art. 4º-

A, § 4º, da Lei nº 9.984/20008). Dessa forma, e a depender da legislação de criação de

cada agência de regulação, nada obsta que as agências de regulação possam exercer juízo

6 Juarez Freitas elucida bem a questão: “Mais do que nunca, avulta a importância do redesenho institucional dos que desempenham o indelegável mister regulador, com real independência (notadamente, no presente estudo, das autarquias regulatórias, sem que se confundam com o Poder Executivo e, portanto, dotadas de efetiva autonomia orçamentária, financeira e administrativa), uma vez que precisam atuar como “terceiros” nas relações com o governo, inclusive para o cumprimento de relevantes funções de arbitragem pública e de implementação dos estímulos à observância voluntária – compliance – das “regras do jogo”. Assim, numa espécie de superação parcial do esquema clássico de poderes, as autarquias reguladoras independentes desempenham atribuições estatais indelegáveis, não no campo propriamente da formulação das políticas públicas, mas ao implementá-las com imparcialidade, eficiência e eficácia. (Novo modelo de direito da regulação e desafios pós-crise global. In: GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.). Regulação: Normatização da prestação de serviços de água e esgoto. vol II. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009. 7 A Medida Provisória n. 844/2018 ainda está em análise no Congresso Nacional, sendo incerta sua conversão em lei, nos termos do previsto no art. 62 da Constituição. 8 Art. 4º-A, § 4º, da Lei nº 9.984/2000. A ANA disponibilizará, em caráter voluntário e sujeito à concordância entre as partes, ação mediadora e arbitral aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, nos conflitos entre estes ou entre eles e as suas agências reguladoras e prestadoras de serviços de saneamento básico.

de mediação e solução de conflitos no setor do saneamento básico, posto que

consentâneo com a própria concepção da regulação dos serviços públicos9.

9 Sobre o tema: SUNDFELD, Carlos Ari. Agências Reguladoras e os Novos Valores e Conflitos. Anais da XVII Conferência Nacional dos Advogados; ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. 3ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 2013. p. 338 e ss.; ABREU DALLARI, Adilson. Arbitragem na Concessão de Serviço Público. Revista de Informação Legislativa do Senado Federal – RIL, 128/63-67.

Reserva legal e natureza de autarquia especial

É assente na doutrina que a regulação dos serviços deve se dar por meio de

entidade constituída pelo Poder Público e submetida ao regime de direito público, com

atributos e prerrogativas especiais, que permitam o desempenho das suas funções com

independência decisória e autonomia administrativa, orçamentária e financeira. Daí

falar-se que as agências reguladoras são autarquias em regime especial, criadas com a

finalidade de disciplinar e controlar certas atividades de alta relevância para a sociedade10.

Como autarquia, a constituição das agências de regulação deve obediência ao preceito

inserido no inciso XIX do art. 37 da Constituição11, que prevê lei especifica para a criação das

autarquias. Portanto, a concepção das agências de regulação está adstrita ao princípio da reserva

legal; somente após a publicação da lei especial de criação é que as mesmas adquirem

personalidade jurídica (criação propriamente dita), passando a existirem para todos os efeitos

legais.

E o regime especial dessas autarquias é consubstanciado pelo reconhecimento de uma

autonomia reforçada12, isto é, um conjunto de regras que permitem a mesma ser dotada de

independência decisória. Essa situação faz com que as decisões expedidas pelas agências de

regulação não sejam aptas ao oferecimento de recurso hierárquico impróprio ao Chefe do Poder

Executivo ou qualquer outro agente político, confirmando, assim, o regime jurídico especial

dessas autarquias no ordenamento jurídico. Dessa maneira, é intrínseco à atividade regulatória

que seus atos e suas decisões não possam ser reformadas, revogadas ou anuladas por

autoridades estranhas aos quadros funcionais da agência de regulação. Assim, a independência

funcional das agências de regulação deve ser assegurada a todo custo, bem sua autonomia

administrativa, orçamentária e financeira, a permitir que seus dirigentes possam desempenhar

suas atribuições com estabilidade, tecnicidade e segurança.

A Lei nº 11.445/2007 agasalha esse entendimento, ao dispor da seguinte

maneira:

10 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 169-170. 11 Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 12 Expressão adotada por Alexandre Santos do Aragão (Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. 3ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 2013. p. 351).

Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios:

I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora;

II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.

Dessa maneira, a criação de agência reguladora, inclusive no setor do

saneamento básico, deve primar pela observância de alguns requisitos específicos,

intrínsecos à necessidade de proporcionar mais segurança, estabilidade e tecnicidade às

decisões e ações dos agentes responsáveis pela regulação das atividades econômicas ou

da prestação de serviços públicos. Por isso a necessidade de lei de criação da agência de

regulação prever a existência de mandados para seus dirigentes, afastando a exoneração

ad nutum desses agentes públicos13, inclusive estabelecendo processos complexos para a

nomeação desses dirigentes, a exemplo da necessidade de prévia aprovação de seus

nomes pelo respectivo Poder Legislativo.

Dessa forma, a lei de criação da agência de regulação deve disciplinar e regrar as

situações envolvendo as competências e prerrogativas da entidade, as fontes de receitas

(incluindo a instituição de taxa de regulação), o quadro de servidores públicos da agência,

o mandado e a forma de nomeação dos seus dirigentes, os limites do poder normativo, as

penalidades aplicáveis pela agências, entre outros assuntos correlatos ao funcionamento

da entidade regulatória.

13 ARAGÃO, Alexandre dos Santos. Agências reguladoras e a evolução do Direito Administrativo Econômico. 3ª ed. Forense: Rio de Janeiro, 2013. p. 333.

Agências municipais, estaduais e consorciadas: qual o melhor modelo regulatório?

A Lei nº 11.445/2007 assim dispõe, quando elenca as atribuições do titular dos

serviços:

Art. 9º O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto:

III - definir a entidade responsável pela regulação e pela fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico e os procedimentos para a sua atuação, observado o disposto no § 5º do art. 8º-A;

................

Art. 8º-A. Os Municípios e o Distrito Federal são os titulares dos serviços públicos de saneamento básico.

§ 5º Os serviços públicos de saneamento básico nas regiões metropolitanas, nas aglomerações urbanas e nas microrregiões serão fiscalizados e regulados por entidade reguladora estadual, distrital, regional ou intermunicipal, que observará os princípios estabelecidos no art. 21. 14

Portanto, cabe ao ente titular dos serviços (em regra, os municípios) a definição

do órgão público responsável pela regulação e fiscalização dos serviços públicos, salvo

nas regiões onde há interesse comum na prestação total ou parcial dos serviços públicos

de saneamento básico (em qualquer das suas vertentes), situação em que a titularidade

será exercida pelo colegiado interfederativo no âmbito das regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas ou microrregiões; ou por instrumentos de gestão associada de

serviços públicos (convênios de cooperação ou consórcios públicos)15.

As Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico permitem diferentes modelagens

jurídicas para a regulação do saneamento básico. Poderá o titular dos serviços constituir

entidade reguladora própria ou delegar tal mister para entidades constituídas por outros

entes Federativos (a exemplo das agências de regulação criadas pelos estados da

Federação), desde que previamente autorizado por lei. É o que se observa no art. 8º da

Lei nº 11.445/2007, ratificado de maneira ainda mais clara pelo Decreto federal nº

7.217/2010, que assim dispõe:

14 Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018. A redação original do art. 9º da Lei nº 11.445/2007 não diverge significativamente do novo texto legal. Da mesma forma é a redação dada ao § 5º do art. 8-A da referida lei setorial, que apenas reconhece na lei uma interpretação já consolidada no setor, no sentido da possibilidade das agências de regulação, no âmbito das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, serem constituídas no âmbito estadual, regional ou através de consórcio público intermunicipal. 15 É o que estabelece o novo art. 8º-A da Lei nº 11.445/2007, inserido pela Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018, em harmonia com a deliberação dada pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN nº 1.842/RJ.

Art. 31. As atividades administrativas de regulação, inclusive organização, e de fiscalização dos serviços de saneamento básico poderão ser executadas pelo titular: I - diretamente, mediante órgão ou entidade de sua administração direta ou indireta, inclusive consórcio público do qual participe; ou II - mediante delegação, por meio de convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da Federação ou a consórcio público do qual não participe, instituído para gestão associada de serviços públicos. § 1º O exercício das atividades administrativas de regulação de serviços públicos de saneamento básico poderá se dar por consórcio público constituído para essa finalidade ou ser delegado pelos titulares, explicitando, no ato de delegação, o prazo de delegação, a forma de atuação e a abrangência das atividades a ser desempenhadas pelas partes envolvidas.

Assim, a regulação dos serviços pode dar-se através de autarquia criada pelo

próprio titular dos serviços (ente municipal ou distrital) ou ser delegado para agência

pertencente a outros entes da Federação. Ainda, poderá o ente titular delegar a funções

de regulação e fiscalização para agência constituída sob a forma de consórcio público de

direito público, nos termos do art. 241 da Constituição. Em qualquer dos casos deverá a

entidade de regulação ser criada em respeito aos princípios inerentes à natureza jurídica

das agências de regulação, em especial da independência decisória e a autonomia

administrativa, orçamentária e financeira, dispondo seus dirigentes de mandato

(impossibilidade de exoneração ad nutum).

Segundo recentes dados levantados pela Associação Brasileira de Agências de

Regulação (ABAR), existem 50 agências de regulação com competência no saneamento

básico, sendo 23 com abrangência estadual, 24 de âmbito municipal e quatro em formato

de consórcios públicos intermunicipais. Segue ilustração do mapa das agências de

regulação no país, conforme dados da ABAR, nos diversos setores da economia e dos

serviços públicos16:

16 Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR). Desenvolvimento do Brasil: o papel da regulação. Brasília, 2018. p. 40.

Mais recentemente, a Medida Provisória nº 844, de 6 de julho de 2018 atribuiu à

Agência Nacional de Águas (ANA) a competência para estabelecer normativos de

referência nacional para o setor do saneamento básico, além de outras atribuições

complementares à regulação propriamente dita dos serviços públicos, de titularidade em

regra municipal (vide art. 8º-A da Lei nº 11.445/2007).

Importa destacar que inexiste um melhor modelo regulatório. Todos são aptos

ao sucesso e fracasso, a depender de como fora concebido, gerido e estruturado.

Entidades reguladoras marcadas pelo fisiologismo ou que não dispõe de receitas e

pessoal apropriado para os seus fins está fadada ao fracasso, independentemente do

modelo jurídico adotado (agência municipal, estadual, federal ou consorciada).

Cada modelo dispõe de características peculiares, ou seja, pontos fortes e fracos

que, em tese, a identificam no cenário do saneamento básico no Brasil.

As agências municipais têm como ponto forte a proximidade dos serviços a

serem regulados, o que certamente permite controle mais efetivo e dinâmico dos

problemas locais. Mas esta proximidade também acarreta numa maior tendência à

interferência política na sua atuação, somada ao fato da maior dificuldade de

estruturação técnica e maior custo per capita da regulação (ao menos em tese). Isto tudo

irá depender muito das especificidades locais. Veja-se que a realidade do município de

São Paulo/SP (mais de 12 milhões de habitantes17) é absolutamente distinta da do

município de Serra da Saudade/MG (com apenas 786 habitantes18).

Por sua vez, as agências estaduais têm como ponto forte a tendência de maior

capacidade de apresentar bons quadros técnicos, capazes de, a baixo custo per capita,

desempenhar as inúmeras atribuições inerentes à regulação dos serviços públicos. Como

ponto fraco possuem justamente a proximidade política e administrativa com as

concessionárias estaduais de água e esgoto, responsáveis pela prestação dos serviços nas

principais cidades brasileiras e ainda carentes da efetiva regulação e fiscalização pelos

serviços ofertados à população.

Em suma, as agências estaduais e municipais possuem como ponto crítico

comum (sempre em tese) a dificuldade da manutenção da independência decisória frente

à tomada de decisões que possam acarretar prejuízos (políticos e administrativos) aos

gestores públicos locais e/ou estaduais.

Os consórcios públicos intermunicipais19 mostram-se como um modelo

híbrido entre as agências municipais e estaduais. De um lado, não estão tão distantes da

realidade dos municípios que a compõe; de outro, não há em tese a interferência de um

17 Conforme Estimativas da População Residente no Brasil e Unidades da Federação com data de referência em 1º de julho de 2018. Disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_de_Populacao/Estimativas_2018/estimativa_dou_2018.pdf. Acessado em 24/9/2018. 18 Conforme Estimativas da População Residente no Brasil e Unidades da Federação com data de referência em 1º de julho de 2018. Disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Estimativas_de_Populacao/Estimativas_2018/estimativa_dou_2018.pdf. Acessado em 24/9/2018. 19 Aqui somente abordaremos os consórcios públicos formados por municípios, apesar de ser possível a estruturação de consórcios com a participação de estados ou da própria União, vide o exemplo da Autoridade Pública Olímpica (APO).

grupo político-partidário, frente a disparidade de diferentes gestores públicos

representantes dos municípios que compõe o consórcio público. Cabe à realidade jurídica

e política de concepção do consórcio público revelar se a agência consorciada dispõe de

efetiva independência decisória e estrutura técnica apta à regulação dos serviços. De

qualquer forma, os consórcios intermunicipais mostram‐se como instrumento de

efetivação das atividades de regulação, uma vez que possibilitam o agrupamento de

forças e recursos na implementação de uma entidade com todas as características das

agências reguladoras.

Compreende-se benéfica para o setor do saneamento essa multiplicação de

diferentes modelos regulatórios no país, especialmente para que não haja supremacia de

um modelo em detrimento de outro. Ademais, o Brasil possui realidades regionais muitos

díspares, como é o caso do Norte do país, onde as sedes dos municípios estão

distantemente localizadas, dificultando a implementação do modelo de regulação

consorciado (que pressupõe ampla interação entre os entes consorciados).

O certo é que a legislação nacional dá guarida a distintos modelos regulatórios,

todos aptos, repita-se, ao sucesso ou fracasso. Portanto, a adequada regulação dos

serviços públicos carece da (i) boa escolha dos dirigentes das entidades de regulação

(afastamento do fisiologismo político-partidário), (ii) de receitas próprias para custeio

das obrigações intrínsecas à regulação dos serviços, (iii) da criação de uma estrutura

técnica compatível com as demandas existentes (pessoal capacitado nas diferentes áreas

do conhecimento) e (iv) de condições legais para o exercício dos poderes de

normatização, fiscalização e penalização, que perpassa pela devida concepção da lei de

criação da entidade regulatória.

As agências reguladoras constituídas sob a forma de consórcio público

Como alhures afirmado, a regulação dos serviços públicos pode ser

instrumentalizada através de um consórcio público de direito público, criado com a

vestimenta de agência reguladora (autarquia em regime especial), em perfeita harmonia

com a ordem constitucional (art. 241 da CF) e da legal (Leis nº 11.107/2005 e

11.445/2007).

No Brasil, tal situação já é realidade. São quatro os exemplos de regulação por meio

de consórcio público. É o caso, em Santa Catarina, da Agência Reguladora Intermunicipal

de Saneamento (ARIS), composta por 180 municípios catarinenses; e da Agência

Intermunicipal de Regulação do Médio Vale do Itajaí (AGIR), composta por 14 municípios

catarinenses. No estado de São Paulo, tem-se a Agência Reguladora ARES PCJ, composta

por 55 municípios. Mais recentemente fora criado o Consórcio Intermunicipal de

Saneamento Básico da Região Central (CISAB-RC), composto por 22 municípios

consorciados do estado de Minas Gerais20.

A criação dos consórcios públicos é atividade complexa. Diferentemente das

autarquias, que são criadas por lei num processo de descentralização de poder e

atribuições do ente da Federação que a institui, no âmbito dos consórcios públicos tem-

se um processo coletivo de descentralização, no qual cada ente consorciado transfere

parcela de competência para a constituição de entidade interfederativa, de natureza

contratual.

Daí a cautela necessária para o prévio planejamento da concepção do consórcio

público, inclusive para fins de identificar se esse é de fato o melhor modelo jurídico e

federativo para satisfação do interesse público de cada ente da Federação envolvido. Dito

de forma direta, a criação de consórcio público é atividade complexa e requer acurada

atenção dos gestores públicos quanto à sua viabilidade política, jurídica e financeira.

20 Diferentemente do que ocorre com as agências de regulação ARIS, AGIR e ARES-PCJ, o consórcio público CISAB-RC inseriu em seu Protocolo de Intenções funções múltiplas no que toca o saneamento básico, podendo planejar, regular, fiscalizar e prestar os serviços públicos, o que denota imprecisão na concepção do consórcio, em especial diante da impossibilidade da conjugação, na mesma pessoa jurídica, das atribuições de regulação e prestação dos serviços públicos, o que desvirtua a independência decisória da entidade reguladora.

Para a formação de qualquer consórcio público, é fundamental que sejam

observadas as regras previstas na Lei nº 11.107/2005.

O primeiro documento a ser constituído para a formação de qualquer consórcio

público é o protocolo de intenções. Trata-se de contrato preliminar subscrito pelos entes

da Federação que objetivam a constituição de consórcio público para consecução de

interesse comum. Assim, o protocolo de intenções não é convênio ou simples acordo

plurilateral prévio, mas, sim, contrato preliminar, na definição dada pelo Decreto federal

nº 6.017/2007 (art. 2º, III), que deve ser submetido à ratificação por lei na Casa

Legislativa dos entes consorciados, podendo ser aprovado com ressalvas (art. 5º, § 2º da

Lei nº 11.107/2005).

Deverá constar do protocolo de intenções, sem prejuízo das demais matérias

arroladas pelo art. 4º da Lei nº 11.107/2005, a denominação, a finalidade, as

competências legais, o prazo de duração e a sede do consórcio, assim como a identificação

dos entes da Federação consorciados e a área de atuação do consórcio. O protocolo de

intenções ainda deverá dispor sobre a natureza do consórcio público (no caso do

exercício da regulação, deverá ser adotado o regime jurídico de direito público), assim

como o número, as formas de provimento e a remuneração dos agentes públicos, bem

como, se do interesse dos entes consorciados, os casos de contratação por tempo

determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público.

Subscrito o protocolo de intenções pelos entes consorciados, deverá este ser

encaminhado em anexo ao projeto de lei (ordinária) para sua ratificação junto à

respectiva Casa Legislativa. A ratificação do protocolo de intenções pelo Poder

Legislativo, nesse contexto, autoriza o chefe do Poder Executivo a celebrar o contrato de

consórcio público nos moldes referendados pela Casa Legislativa, isto é, conforme

cláusulas aprovadas (ratificadas) do protocolo de intenções apreciado pelo parlamento.

Por isso que, enquanto não ratificado o protocolo de intenções, faz-se impossível a

celebração do contrato de consórcio público.

A celebração do contrato de consórcio público está condicionada à prévia

ratificação do protocolo de intenções por lei de cada ente federativo interessado no

consorciamento. Portanto, o conteúdo do contrato de consórcio público encontra seus

limites no que fora aprovado pelo Poder Legislativo quando do encaminhamento do

protocolo de intenções pelo chefe do Poder Executivo, mediante projeto de lei de

ratificação.

Ratificado o protocolo de intenções nas Casas Legislativas dos entes

interessados, resta autorizada a celebração do contrato de consórcio público. As matérias

a serem ventiladas no contrato de consórcio público são aquelas especificadas no art. 4º

da Lei federal nº 11.107/2005, isto é, as mesmas elencadas para formação do protocolo

de intenções. Por isso, reforça-se ser o contrato de consórcio público mero reflexo (total

ou parcial) do protocolo de intenções, nos limites de eventual ratificação com ressalvas.

Autoriza a Lei dos Consórcios Públicos que apenas parte dos entes da Federação

subscritores do protocolo de intenções celebrem o contrato de consórcio público, sem

prejuízo de que os demais venham a integrá-lo posteriormente (art. 5º, § 1º da Lei nº

11.107/2005). Caso a ratificação ocorrer após dois anos da primeira subscrição do

protocolo de intenções, o consorciamento dependerá da homologação dos demais

subscritores ou, caso já constituído o consórcio, de decisão da assembleia geral.

Ao lado da figura do contrato de consórcio público, a Lei dos Consórcios Públicos

prevê a figura do contrato de programa para regrar as obrigações estabelecidas entre

entes da Federação ou entre estes e o consórcio público no âmbito da gestão associada

de serviços públicos, em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total

ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos

serviços transferidos. O art. 13, caput da Lei nº 11.107/2005 é taxativo em condicionar a

validade dessas obrigações à prévia celebração do contrato de programa.

Assim, o contrato de programa pode ser compreendido como o instrumento pelo

qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação,

inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para

com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de

cooperação federativa (art. 2º, XVI do Decreto federal nº 6.107/2007).

Enquanto que as obrigações são em regra disciplinadas por meio de contrato de

programa, estabelece a Lei dos Consórcios Públicos que compete ao contrato de rateio

dispor sobre o repasse de verbas pecuniárias entre os entes consorciados e o consórcio

público, para custeio deste. Aliás, o texto de lei é taxativo ao estabelecer que os entes

consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de

rateio (art. 8º, caput da Lei federal nº 11.107/2005).

A dinâmica dos consórcios públicos pode ser sintetizada no seguinte gráfico:

Contrato de

programa

Novos

consorciados

Atendimento das

disposições estatuárias(ratificação, carência etc)

Consórcio

Público

Contrato do Consórcio

(Estatuto)

Contrato de rateio(formalizado em cada exercício)

Aprovação dos

consorciados

Ratificação

por Lei

Protocolo de

intenções

Criação da pessoa

jurídica do Consórcio

Delimitação dos

serviços executados

pelo consórcio

Especificações quanto ao

repasse de recursos

financeiros ao consórcio

Como conclusão, vê-se que o funcionamento dos consórcios públicos não é

simples e requer cuidados especiais por parte dos gestores públicos, desde sua concepção

inicial até sua operacionalização21. É fundamental que seus documentos de criação

estejam compatíveis com a legislação de regência e com os próprios princípios inerentes

à regulação dos serviços públicos, a exemplo do que ocorre no setor do saneamento

básico (art. 21 da Lei nº 11.445/2007).

21 A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) disciplinou regras próprias a serem observadas pelos consórcios públicos e pelos entes da Federação consorciados no âmbito da contabilização das receitas e despesas (vide Portaria/STN nº 274, de 13 de maio de 2016 e Instruções de Procedimentos Contábeis (IPC) n. 10 – Contabilização de Consórcios Públicos).

Da criação ao funcionamento: como dar vida às agências de regulação?

A criação de uma agência de regulação é tarefa que demanda amplo e prévio

planejamento por parte dos entes da Federação. É preciso que a Administração averigue,

no mínimo, (i) os serviços que serão objetos de regulação (possibilidade de criação de

agências reguladoras multisetoriais, especialmente no âmbito municipal), (ii) a demanda

e complexidade que será exigida dessa agência, (iii) a possibilidade de gestão associada

desses serviços (convênios de cooperação ou consórcios públicos), permitindo maior

ganho de escala e cooperação federativa, (iv) o custo desses serviços e as fontes de receita

disponíveis para satisfazer a autonomia financeira da entidade, (v) a possibilidade de

cessão de pessoal dos quadros da Administração e a necessidade de realização de

concurso público, (vi) o tempo necessário para a formação de equipe técnica capacitada

e apta ao exercício funcional, inclusive diante do cenário local e regional (vii) as

experiências existentes no país e no exterior, para a devida alocação dos riscos

regulatórios e (viii) os impactos que a regulação desses serviços ensejarão na sociedade,

inclusive se onerarão o custo dos serviços públicos prestados à sociedade. São temas

intrinsicamente correlatos à atividade regulatória e que carecem de prévio planejamento

por parte dos gestores públicos responsáveis pela tomada de decisão.

Por isso, a minuta do projeto de lei de criação de qualquer agência de regulação

deve ser produto de intenso debate técnico pelas diferentes áreas da Administração

Pública, na busca de restarem contempladas todas as matérias e demandas inseridas na

regulação dos serviços públicos. Não se olvida que existem inúmeros modelos de projetos

de lei à disposição dos interessados, inclusive no setor de saneamento básico, nos seus

diferentes modelos regulatórios (agências municipais, estaduais e consorciadas).

Entretanto, a criação de uma agência de regulação, como acima exemplificado, não pode

dar-se de maneira abrupta, sem que sejam avaliados e ponderados, repita-se, os

elementos político-administrativos, jurídicos e financeiros em torno da constituição de

uma agência de regulação. E esse alerta mostra-se sensível especialmente para os

pequenos e médios municípios, que por vezes carecem das adequadas condições para a

criação de agência reguladora no setor do saneamento básico, principalmente devido aos

altos custos necessários para a manutenção das equipes técnicas desse tipo de entidade

pública (profissionais capacitados no mínimo nas áreas da economia, direito, engenharia

civil e/ou sanitária e contabilidade), o que acarreta em demasiado impacto no custo dos

serviços prestados à sociedade (impacto tarifário ou mesmo oneração geral à sociedade).

Exemplo da carência de melhor técnica na formação das agências reguladoras no

setor do saneamento diz respeito à carência de adequada previsão das penalidades a

serem aplicadas no exercício das funções públicas regulatórias. É comum no setor que as

agências não tenham disciplinado em suas leis de criação o rol de infrações e sanções

passível de imputação aos prestadores de serviços, estabelecendo os elementos mínimos

necessários para resguardar os princípios da legalidade e tipicidade administrativa.

Nesse caso, a falta de atenção quando da constituição legal da agência de regulação

redundará em prejuízo ao seu funcionamento, posto que seu poder sancionatório restará

prejudicado (vide art. 30, I, “a”, do Decreto federal n. 7.217/201022).

Assim, a fase preliminar de criação das agências de regulação é complexa e

precisa ser devidamente ponderada pela Administração. Atropelos nesse processo

provavelmente acarretarão em modelos imperfeitos e suscetíveis ao fracasso, pois não

devidamente planejados frente à realidade administrativa, jurídica e financeira e do ente

da Federação.

Criada a agência de regulação, faz-se necessária sua devida estruturação, que

passa, inevitavelmente, pela formação de quadros técnicos capacitados e permanentes,

compatíveis com a demanda regulatória imposta à agência. Para tanto, é fundamental que

as receitas auferidas pela entidade regulatória seja compatível com tais encargos.

Quadros técnicos mal remunerados e sem constante capacitação não conseguirão efetivar

atividades regulatórias adequadas frente aos desafios do setor, sendo muito provável a

ocorrência da captura técnica por parte do prestador de serviços. Agentes públicos

capacitados, mas mal remunerados, são atraídos pelo mercado. Agentes públicos

desqualificados, mesmo que bem remunerados, não conseguem vencer os argumentos

apresentados pelos profissionais qualificados contratados pelos prestados de serviços.

Em suma, o sucesso da regulação passa, necessariamente, pela formação de bons quadros

técnicos, constantemente capacitados e remunerados em consonância com os padrões do

mercado.

22 Art. 30. As normas de regulação dos serviços serão editadas: I - por legislação do titular, no que se refere: a) aos direitos e obrigações dos usuários e prestadores, bem como às penalidades a que estarão sujeitos;

Também de extrema relevância é a nomeação dos agentes públicos responsáveis

pelos cargos de direção da agência. É preciso que tais nomeações sejam calcadas na

tecnicidade, na experiência e no profissionalismo, evitando-se interferências político-

partidárias nessas nomeações e o loteamento partidário das agências, justamente porque

o modelo da regulação pressupõe a independência decisória e o alto nível técnico nas

suas deliberações. Certamente este é um problema central na conjuntura atual da

regulação no país, em todos os níveis da Federação23.

Outro ponto relevante para o sucesso das agências de regulação é a criação de

uma agenda regulatória. Trata-se da efetivação do planejamento das ações a serem

realizadas e dos objetivos a serem alcançados pela agência em curto, médio e longo

prazos, estabelecendo-se, por exemplo, quais os temas serão objeto de normatização. Em

suma, é fundamental que haja uma agenda regulatória, proporcionando transparência e

estabilidade na regulação setorial. Isso é de extrema relevância para o setor do

saneamento básico, carente, ainda, da normatização de grande parte dos assuntos sob

competência das agências de regulação24. É fundamental que a evolução das atividades e

dos normativos regulatórios seja devidamente sopesado pelos prestados de serviços, isto

e, que a sociedade e o mercado não sejam surpreendidos por “guinadas” ou “sobressaltos”

regulatórios. Por isso a relevância da criação de uma agenda regulatória, na qual os

diferentes atores da sociedade possam compreender os trabalhos a serem desenvolvidos

por cada agência de regulação.

Outro ponto que merece reflexão diz respeito à necessidade das agências de

regulação buscarem interação com a sociedade. Deveras, a proteção ao interesse público

(interesse geral da sociedade) é um dos pressupostos de existência da regulação dos

23 É emblemática a ilustração produzida pela Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR) na sua revista destinada aos candidatos ao pleito eleitoral de 2018, intitulada de Desenvolvimento do Brasil: o papel da regulação. Brasília (2018. p. 8). Constam reproduções de matérias jornalísticas dos últimos anos denunciando o loteamento político-partidário das agências de regulação nos diferentes níveis da Federação, o que explica a baixa produtividade, eficiência e relevância de inúmeras agências de regulação para a sociedade brasileira. Esse cenário é absolutamente incompatível com os princípios inerentes à República, à Administração Pública e à regulação. 24 Conforme pesquisa realizada no âmbito do Ministério das Cidades, dos 41 temas regulatórios previstos no âmbito da Lei nº 11.445/2007, a agência que mais atendeu integralmente cada tema a ser regulado foi a Agência Reguladora do Estado de São Paulo (ARSESP), com 23 temas atendidos dentre os 41 listados. Das 23 agências pesquisadas, 20 não conseguiram cumprir com sequer metade do conteúdo normativo exigido pelo marco regulatório de 2007. (Ministério da Cidades. Série Apoio e Acompanhamento da Regulação do Saneamento Básico. Relatório IV – Contribuições para o aprimoramento da atividade regulatória. p. 10/11). No mesmo sentido caminham os estudos promovidos pela Associação Brasileira de Agências de Regulação - ABAR (Saneamento Básico: Regulação 2015. Brasília: Ellite Gráfica e Editora, 2015).

serviços. De pouco adiante a constituição de uma agência de regulação se ela não interage

com a sociedade, ou seja, dispõe de mecanismos para satisfazer o interesse geral da

sociedade e individual dos usuários. Esse é um problema central das agências de

regulação no setor do saneamento básico, que sofrem de déficit democrático. Por se

tratarem de estruturas ainda recentes e de menor escala em relação às agências nacionais

(como a ANEEL, ANS ou ANATEL), ainda é insipiente a interação entre as agências

reguladoras do saneamento básico e os usuários dos serviços regulados, assim como é

baixa a participação da sociedade nos processos de consulta e audiência pública

promovidas pelas agências de regulação. Daí a necessidade da adoção de políticas que

permitam aproximar a agência de regulação dos usuários, da sociedade civil organizada

e dos demais órgãos públicos, permitindo que a regulação esteja seja compreendida e

compartilhada pelos diferentes atores em torno do saneamento básico.

Eis, por fim, mais um ponto importante para o sucesso da regulação: a constante

busca de experiências exitosas no país e no estrangeiro. Muita coisa boa já fora realizada

no Brasil e no exterior em relação à regulação dos serviços, inclusive na área do

saneamento básico. Isso precisa ser replicado em cada agência, dentro das

condicionantes e realidades locais e regionais. É preciso que os dirigentes e demais

agentes públicos estejam abertos ao diálogo, participem de entidades setoriais (a

Associação Brasileira de Agências de Regulação – ABAR é um bom exemplo disso), cursos,

seminários, eventos, enfim, que conheçam a realidade da regulação, no intuito de adotar

boas ideias e práticas desenvolvidas, ou abandonar aquelas que já se mostraram

ineficientes e incompatíveis com os objetivos da regulação.

Conclui-se, assim, que dar vida à regulação não é tarefa simples e rápida. As

atividades envoltas às agências de regulação são complexas e exigem muito

planejamento, conhecimento do setor regulado e dedicação dos seus dirigentes. Trata-se

da implementação de politica pública de Estado, de longo prazo, inserida na atuação do

Estado frente a interesses da maior relevância para a sociedade: controle e fiscalização da

prestação dos serviços públicos.

Recomendação (Guia)

Escopo: Requisitos legais de constituição e funcionamento de uma agência

de regulação (I-05 e I-06)

Versão: 0 Data: 1º/10/2018

Objetivos:

Especificar as condições legais de criação e funcionamento das agências de

regulação no setor do saneamento básico, nos seus diferentes modelos

atualmente concebidos.

Principais usos:

A observância da legalidade é condição sine qua non para que as agências de

regulação possam expedir atos e desenvolver atividades lícitas, destinando-se,

assim, a satisfazer os princípios e as regras jurídicas vigentes no ordenamento

jurídico brasileiro, o que requer atenção e cuidado dos gestores públicos quando

da concepção e criação de uma agência de regulação.

Conceitos:

Regulação: todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um

determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de

qualidade, impacto sócio-ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos

responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e

outros preços públicos;

Agência de regulação: pessoa jurídica de direito público, de natureza autárquica,

constituída por um ou mais entes da Federação, com competências próprias de

natureza regulatória e detentora de independência decisória, e que não acumule

funções de prestador dos serviços regulados;

Princípio da legalidade administrativa: norma jurídica destinada ao poder

público, que tem como objetivo assegurar que a Administração Pública e seus

agentes somente atuem em observância da reserva legal, isto é, nos estritos

termos autorizados por lei.

Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da

Federação, na forma da Lei nº 11.107/2005, para estabelecer relações de

cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum,

constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito

público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins

econômicos;

Gestão associada de serviços públicos: exercício das atividades de planejamento,

regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou

de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da

prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos,

serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Principais vantagens e desvantagens:

Ao estabelecer os requisitos legais para a constituição de uma agência de

regulação, busca-se evitar que essas entidades sejam criadas com vícios de

legalidade, a contaminar os trabalhos de regulação e fiscalização dos serviços

públicos. Como o processo de concepção e criação de agências de regulação no

formato de consórcio público é mais complexo, exigindo atenção redobrada da

Administração Pública, é fundamental que existam cartilhas e materiais aptos a

auxiliar os gestores públicos na tomada de decisão de qual o modelo regulatório

adotar, e os passos e orientações necessários para a efetiva implementação da

regulação.

Como desvantagem, o uso de modelos, guias e manuais não podem dispensar o

trabalho das equipes técnicas qualificadas para a estruturação de uma agência de

regulação, desde a fase de diagnóstico à sua efetiva operacionalização, sob pena

de adoção de modelos que não se encaixam frente à realidade jurídica, financeira

e administrativa do titular dos serviços.

Premissas:

O estudo tem como premissa básica e central o cumprimento do ordenamento

jurídico, incluindo o respeito aos precedentes judiciais e a doutrina especializada,

sem prejuízo da análise das experiências já consolidadas no país.

Principais Referências:

ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2013. MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consórcios públicos:

comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

GALVÃO JÚNIOR, Alceu de Castro; et al. (Org.). Regulação do Saneamento Básico. Barueri: Manole, 2013.

Principais Diretrizes:

ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO NACIONAL

As orientações têm como ponto de partida a Constituição Federal, que prevê a

constituição de pessoas jurídicas pela Administração Pública (art. 37, XIX),

passando pela análise da legislação infraconstitucional, dos precedentes judiciais

e da orientação doutrinária relacionada à legalidade das agências de regulação.

DIFERENTES ARRANJOS JURÍDICOS DA REGULAÇÃO DO SANEAMENTO

Importante a abordagem dos diferentes modelos de regulação dos serviços

previstos na legislação, diante da possibilidade da criação de agências de

regulação sob o formato de consórcios públicos de direito público, que detém

natureza de autarquia interfederativa. Da mesma forma, relevante a abordagem

da legalidade de atuação das agências reguladoras em favor de outro ente da

Federação da qual pertence, situação esta muito comum em relação às agências

reguladoras estaduais, que acabam por exercer a atividade regulatória de

competência municipal mediante convênios de cooperação.

REQUISITOS ESPECÍFICOS DA LEI N. 11.445/2007

O marco regulatório do saneamento traz inúmeras regras inerentes à atividade

regulatória e à forma de atuação das agências de regulação, que devem ser

observadas quando da sua constituição pelos entes da Federação.

EXPERIÊNCIAS CONSOLIDADAS NO BRASIL

Acredita-se relevante a abordagem das experiências atualmente consolidadas no

Brasil no campo da regulação dos serviços de saneamento básico, em todos os

níveis e regiões da Federação.

Referências bibliográficas

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO (ABAR). Saneamento Básico: Regulação 2015. Brasília: Ellite Gráfica e Editora, 2015. _________. Desenvolvimento do Brasil: o papel da regulação. Brasília, 2018. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2013. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Consórcios públicos. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2013. DALLARI, Adilson Abreu. Arbitragem na Concessão de Serviço Público. Revista de Informação Legislativa do Senado Federal – RIL, 128/63-67. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2014. GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira (Coord.). Regulação: Normatização da prestação de serviços de água e esgoto. vol I e II. Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2009. FREITAS, Juarez. Novo modelo de direito da regulação e desafios pós-crise global. In:

GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro (Coord.); XIMENES, Marfisa Maria de Aguiar Ferreira

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