Procurement publico e transparência em moçambique
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FichaTécnica:
Título: ProcurementPúblicoeTransparênciaemMoçambique Autor: MarceloMosseeJoséMunguambe Edição: CentrodeIntegridadePúblicaDesigneLayout:ÉliaManjate Impressão: CIEDIMA Tiragem: 300exemplares Maputo,Outubrode2007
OestudoeaediçãotiveramopatrocíniodaFundaçãoFriedrichEbert,Maputo
CENTRODEINTEGRIDADEPÚBLICACENTER FOR PUBLIC INTEGRITYBoaGovernação-Transparência-IntegridadeGood Governance-Transparency-Integrity
Av.AmilcarCabral,903;2ºEsquerdoTel.:(+258)21327661-Fax:(+258)21327661CaixaPostal:3622Maputo-MoçambiqueEmail:[email protected]:www.cip.org.mz
ProcurementPúblicoe
TransparênciaemMoçambique
O caso dos Scanners de Inspecção Não Intrusiva
MarceloMosseeJoséMunguambeOutubro de 2007
LISTADESIGLASEABREVIATURAS
BM: BancoMundial
BOT: Buit,OperateandTransfere
CIP: CentrodeIntegridadePública
DFID: DepartmentforInternationalDevelopment
DNA: DirecçãoGeraldasAlfândegas(DGA)
FMI: FundoMonetárioInternacional
MPF: MinistériodoPlanoeFinanças
OMA: OrganizaçãoMundialdasAlfândegas
SADC: ComunidadeparaoDesenvolvimentodaÁfricaAustral
TOR: TermosdeReferência
UTRE: UnidadeTécnicadeReestruturaçãodasAlfândegas
Conteúdo
Sumário 5
PARTEI
1-Antecendentes 6
2-Arelevânciadatransparêncianoprocurementpúblico 7
3-Objectivosdoestudo,legislaçãoaplicávelemetodologia 9
3.1Formasdemanifestaçãodacorrupãonosprocessosdeprocurement:
umamatrizdeanálise 10
4-OConcursopúblicoparaainstroduçãodainspecçãonãointrusiva 12
4.1ResumodosTermosReferência 13
4.2OsCritériosdeAvaliação 14
4.3PolémicaeReclamações/KudumaversusSmiths 16
PARTEII
DiscussãoeAnálise 19
5-Daavaliaçãotécnica 19
6-Conflitodeinteressesefinanciamentopolítico 21
7-Daavaliaçãofinanceira 22
8-AopçãoBOTeoseuimpactoeconómico 24
9-Conclusões 26
10-Referências 27
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O c a s o d o s S c a n n e r s d e I n s p e c ç ã o N ã o I n t r u s i v a
Sumário
Como consequência directa dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001,a Organização Mundial das Alfândegas (OMA), da qual Moçambique é membro,estabeleceuocompromissodemelhorarasegurançaefacilitaçãonastrocascomerciaisatravésdaintroduçãodenovasmetodologiasdeanálisederiscoeusodeequipamentostécnicos,aexemplodosscanners para inspecçãonãointrusiva,comraiosgama,demercadoriacontentorizada.
Em2005,oGovernomoçambicanoconcessionou,por viadeumconcursopúblicointernacional,oserviçodeinspecçãonãointrusivaaumaempresaprivada,aKudumbaInvestmentsLDA.Oprimeiroscanner foicolocadonoportodeMaputoemfinaisde2006,maspoucassemanasdepoisosoperadoresportuárioscomeçaramaqueixar-sedoseuimpactoeconómico.
Este relatório tem como objectivo central analisar o processo de procurement quedeterminouaatribuiçãodonegócioàKudumba.Estaempresa,queéparticipadapelaholdingdopartidonopoder(Frelimo),aSPI,tambémteminteressedirectonaimportaçãodemercadorias,atravésdasuaparticipadaHomeCentre,umadasmaiorescadeiasdemobiliárioaoperaremMoçambique.
Num contexto onde existem alegações de que os processos de procurement sãoainda alvo de manipulação por parte de investidores nacionais e estrangeiros e daclassepolítica,esterelatórioanalisaseoprocessodeprocurement nacontrataçãodoconcessionário foi compatível com as normas e padrões elementares internacionaisaceitesnote-sequeanovalegislaçãomoçambicanasobreprocurement(aLei54/2005)aindanãoestavaemvigornaalturadoconcurso.
Emconclusão,orelatóriomostraqueaatribuiçãodonegócioàKudumbafoiforçadaeinfluenciadaporinteressesempresariaisligadosàelitepolítica:aKudumbanãoseriaelegívelpelosimplesfactodesertambémimportadora;aKudumbanãoapresentouapropostafinanceiramaiscompetitiva;aKudumbavendeugatoporlebreaoproporumequipamentodiversodoqueposteriormenteinstaloudepoisdevenceroconcurso.OfactodeaSPIserumadasaccionistasdereferênciadaKudumbapesoudemasiadonosresultadosfinais.
Palavras-chave:Procurement,inspecçãonãointrusiva,conflictodeinteressses,comérciointernacional,transparência
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Pr o c u r e m e n t P ú b l i c o e T r a n s p a r ê n c i a e m M o ç a m b i q u e
PARTEI
1-AnTEcEndEnTES
OConselhodeCooperaçãoAduaneiradaOrganizaçãoMundialdasAlfândegas,reunidoemBruxelasemJunhode2002,decidiuadoptarumaResoluçãoreferenteàSegurançaeFacilitaçãonaCadeia InternacionaldeTrocasComerciais. Dadaacomplexidadedo assunto e da natureza dos equipamentos, a OMA emitiu em Outubro de 2003um documento designado “Directrizes para os Membros Relativas a ConsideraçõesAdministrativassobreAquisiçõeseOperaçãodeScanners”1.Asdirectrizesfornecemumaexplicaçãoexaustivasobreosváriostiposdeequipamentosdisponíveisnomercado,asvantagensdasuautilizaçãoeosfactoresbásicosdeterminantesnaformaçãodecustosassociadosàaquisição,operacionalizaçãoemanutençãodosmesmos.
O racional da introdução de scanners no comércio internacional, para além dosconsiderandossobreocontrolodoterrorismo,baseou-senaideiadequeelespermitemuma maior segurança na cadeia de trocas comerciais internacionais, credibilizandoascargaseportosdeMoçambique,garantindoummaiorcontrolodas importações,exportaçõesetrânsitodemercadorias.Paraalémdisso,autilizaçãode scannerspermite,teoricamente,aelevaçãodosníveisdereceitaatravésdeverificaçõesmaisrigorosassobreasdeclaraçõesapresentadaspelosoperadoresdecomércioexterno,mastambémocontrolosobreotráficodedrogas,armasedematerialusadoparafabricaçãodearmasdedestruiçãomaciça.
Na sequência das directrizes da OMA, o Conselho de Ministros da República deMoçambique,atravésdoDecreto10/2006,de5Abril,aprovouaadopçãodoSistemadoInspecçãoNãoIntrusivadeMercadorias,MeiosdeTransporte,BagagensePessoas.SegundoorientaçõesdoMinistrodasFinanças,foipreparadoeenviadoummemorandoao Conselho Económico o qual, para além do resumo sobre a natureza e tipo deequipamento,explicavatrêscenáriosparaoinvestimento:
• Acompraefectivadosscanners;• AaquisiçãoemregimedeLeasing;• OcontratodotipoBOT-Built,OperateandTransfer.
ConselhoEconómicodecidiu-sepelomodeloBOT.Estaopçãoimplicavaacontrataçãodeumaempresaprivada,emconcurso internacional,que tivesseoknow how sobrecomo operar um negócio da natureza. Aliás, a DGA havia proposto, e o Governoconcordado,queseoptassenãopelacompradoequipamento,maspelacontrataçãode serviços, alegadamente para “contornar o problema dos elevados custos que a
1 Doc.NºTF0022E1.
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aquisição desses equipamentos acarretam”. Através do Ministério das Finanças edaDirecçãoGeral dasAlfândegas (DGA),oGoverno lançouumConcursoPúblicoInternacionalparaContrataçãodeumaEmpresaparaaRealizaçãodeOperaçõesdeVisualizaçãoElectrónicadeContentorescomRecursoaScanners.
NuncaficouclaroporquerazõesoGoverno,ao invésde investirdirectamentenumaspectoligadoàsegurançapública,preferiuconcederonegócioaumaempresaprivada.OquesesabeéquenumdosmemorandosdoGovernopodeler-sequeoEstado“nãoestavaemcondiçõesdeadquiriroequipamento”eque“tratava-sedeequipamentodealta tecnologia,sobreosquaisopaísnãopossuíaaindaconhecimentosnecessáriosparaasuagestãoemanutenção”.
Ésobreesteconcursoqueesteartigocentrasuaatenção.Terãosidoseguidosopadrõesrecomendáveisnumprocessodeprocurement?Depoisdemuitosanosdereformadosectorpúblicoe,especificamente,dereformadasAlfãndegas,seráqueestenegóciofoifeitonointeressepúblico,nomeadamentenointeressedeumcomérciointernacionaltransparenteecompetitivo?
2-ARElEvâncIAdATRAnSPARêncIAnoPRocuREmEnT
PúblIco
Numademocraciaemconstrução,umdosindicadoresdepesoparaseavaliaraboagovernaçãoéatransparênciaatodososníveis.Umadasáreasondeatransparênciaéregradeouroéoprocurement publico, oqualtemavercomascomprasdebenseserviçosporpartedoEstado.Umprocessodeprocurementenvolvearranjosqueregulamacompradebense serviçoseas concessõesqueoEstado faz.RegrasdetransparênciaclarasimpõemconcursospúblicoseevitamqueoEstadocompregatoporlebre;evitamofavorecimentoporpartedequemdecide,otráficodeinfluênciaseasburlas.
Em Moçambique, a comunicação social tem denunciado casos de gestão nãotransparentenoprocurement público.Estasdenúnciasincluemcasosdecontrataçãodebenseserviçospelosgovernossemaobservânciaderegrasdetransparência;acrernosrelatos,osconcursospúblicoscontinuamvulneráveisàcorrupçãoesãopotenciaisfontesdeabusodefundospúblicos.
Moçambiquetemumanovaleideprocurement(Decreto54/2005),aprovadaemDezembrode 20052. Mas uma lei moderna, que responde aos requisitos de várias instituições
2 Decreto54/2005designado“RegulamentodeContrataçãodeEmpreitadadeObrasPúblicas,FornecimentodeBensePrestaçãodeServiçosaoEstado”.
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internacionais,nãosignificaqueaspráticasdesviantesvãoterminar.DeacordocomestaLei,osprocessosdeprocurementdevemseramplamentepublicitadoseasdecisõesfinaisescritaseassinadas–edevidamentejustificadas-porentidadescompetentes.
Asituaçãoanterioràaprovaçãodanovaleieradramática.Algunsestudosapontavamdiversas fragilidades e uma transparência limitada, levandoa um ineficiente usoderecursos públicos e a uma alta vulnerabilidade do sistema para a corrupção. UmrelatórioelaboradopelaKPMGMoçambiqueparaoMinistériodoPlanoeFinanças3mostravaquenosistemadeadministraçãodasfinançaspúblicasnãoexistiaumplanodeprocurement,designadamenteumplanoquedeveriaconterinformaçõessobretiposdebenseserviçosdeviamsercontratados/comprados,umacodificaçãodosconcursose um timeframe de execuçãodos concursos, etc. Por outro lado, de acordo comomesmorelatório,osmembrosdoscomitésdeavaliaçãonãoassinavamdeclaraçõesdeimparcialidade,etc.
O documento síntese do Joint Review de 2004, o Aide Memoire, referia que emMoçambique vários empresários apontavam que os concursos públicos não eramclarosefalavamdepreferênciasdoEstadopordeterminadasempresas,asquaisnãosebaseavamemcritériosdeisenção,qualidadeepreço,masemfunçãodospagamentosqueosmembrosdascomissõesdeavaliaçãorecebiamdesuborno.
UmaauditoriadaajudadaSIDA(CooperaçãoSueca)aoMinistériodeEducação,levadaacabopelaErnst&Young,revelavaqueasregrasdeprocurementqueexistiamnãoeramseguidas.“Facturaserecibosrepresentandocercademetadedetodosospagamentosforamdadoscomodesaparecidos;ascontasdereconciliaçãoeramduvidosas,maisdemetadedospagamentosnãoforamdevidamentetratados,asregrasforamdesvirtuadasedespesasnãorelacionadascomospropósitosdofinanciamentoforamfeitas”(Ernst & Young, Report on Additional Procedures for Mined, 16 June 2004).
Um estudo da Scanteam4 dizia que as auditorias da Inspecção-geral de Finançasapontavamparaomesmoproblemadefaltadecumprimentodasregras.“Émuitodifícilumfuncionáriopúblicoteracessoaolivroderegrasdoprocurementenãotemhavidotreinonessamatéria”.Orelatórioacrescentavaque“émuitoclaroqueindivíduosbemcolocadosnoscentrosdedecisãotemobtidovantagensdasfragilidadesdeoversightedasfunçõesdecontrolo,paraenriquecerem-se,elespróprios,atravésdoprocurementpúblico,incluindocomdinheirosdacooperaçãointernacional”.OsprincipaisparceirosdecooperaçãocomMoçambiquesustentam,noentanto,quetemhavidoprogressosnareformadoprocurement(Aide Memoirie 2004).
3 KPMG Mozambique (2004): Public Financial Administration Procurement Review for the year ended 31December,Maputo.
4 Scanteam,AnalystsandAdvisers(2004):PublicManagementAssessment,Mozambique,FinalReportOslo.
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3-objEcTIvoSdoESTudo,lEgISlAçãoAPlIcávElE
mETodologIA
Oobjectivocentraldesteartigoéavaliaratéquepontoosprocessosdeprocurementpúblico em Moçambique são baseados na transparência e isenção que as regrasinternacionais recomendam. Como objecto do estudo foi escolhido o processode procurement com vista à instalação do sistema de inspecção não intrusiva emMoçambique.
Asrazõesqueditaramaescolhadesteobjetoforamasseguintes:• Houve alegações publicadas nos Media segundo as quais o processo foi
“manipulado”afavordeinteressespartidários;• Oprocessodeprocurement teve lugarnumainstituição(asAlfândegasde
Moçambique) que passara uma profunda reforma institucional, incluindoumavertenteanti-corrupçãomuitoforte;
• AvencedoradoconcursofoiumaempresacomligaçõesfortesamembrosdoGoverno;
• A instrudução da inspecção não intrusiva trouxe um impacto económicoalegamentenegativojuntodosoperadoresdosector;etc
Aquestãocentralqueinteressouavaliarnãofoinecessariamenteoimpactoeconómicoqueaintroduçãodosscanners trouxeaocomérciointernacionalemMoçambique;aquestãoquenosinteressoufoiadesaberseaopçãopelaconcessão(BOT)eoprocessode concessão estão hoje amoldar esse impacto económico. Terão sido seguidos opadrões recomendáveis num processo de procurement? Depois de muitos anos dereformado sector público e, especificamente, de reformadasAlfãndegas, será queestenegóciofoifeitonointeressepúblico,nomeadamentenointeressedeumcomérciointernacionalcompetitivo?Senãohouvetransparência,emquemomentosepodedizerqueoprocessofoi“manipulado”?.
Este relatório basea a sua análise em entrevistas formais e informais com actoresrelevantesepesquisadocumental.ForamobtidosdocumentosdereferênciajuntodaDGA, incluindoaconsultaa todooprocesso ligadoaoconcursopúblicoemcausa.Umsemináriofoirealizadoemoutubrode2007,tendoosresultadospreliminaressidopartilhadoseanalisadoscomalgunsactoresinteressados.
Quanto aoquadro legal relevante, devemos clarificar que, à altura do concurso, omesmoeraprecário.AsnormasdeprocurementemMoçambiqueeramregidaspeloDecreto42/98,de28deDezembro, cujo teornão secompadeciacomaspráticasinternacionalmenteaceites.Oregulamentoactualmenteemvigor,odecreto54/2005de13deDezembro,foiaprovadoemdataposterioraoanúnciodoconcurso.Porissonãobaseamosaanálisenanovalegislação.Emalternativa,baseamo-nosnosprincípios
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que constam das directrizes do Banco Mundial5 sobre procurement, no âmbito dasaquisiçõesfinanciadasporfundosprovenientesdoBancoMundialedassuasagências.SendooBancoMundialumadasfontesdefinanciamentodareformadasAlfândegas,pareceu-nos razoávelusarmosasnormasqueesta instituiçãoestabeleceu.Devemostambémclarificarque,emborasolicitado,nãotivemosacessoaoconjuntoderegrasespecificasqueorientaramosmembrosnesteprocesso.
3.1Formasdemanifestaçãodacorrupãonosprocessosdeprocurement:umamatrizdeanálise
Oprocurementécentralparaaáreadosgastospúblicos.Mesmoemcontextoscomoonossoemqueainformaçãosobreotamanhodomercadodeprocurement é limitada,oprocurement é fundamental paraumamelhorgestãodadespesapública.Acorrupçãonoprocurementpúblicoafectaasreceitasgovernamentaiseempurra,nalgunscasos,ogovernoarealizargastosemprojectossusceptíveisde corrupção e em que a qualidade dos serviços e dos produtos deixa muitoa desejar. A corrupção e a falta de transparência noprocurement público sãosériosimpedimentosaocrescimentoeconómicoatravésdeuminvestimentoedocomércio.
A seguir mostramos uma matriz de análise dos processos de procurement,desenvolvidapelo conhecidowebsite de recursos anti-corrupção,U4, acessívelemwww.u4.no.Amatrizmostraosmomenntosondeaspráticasdecorrupçãoemprocessosdeprocurement podemacontecer.Elapermiteanalisarumprocessoeidentificaremquemomentoamanipulação teve lugar.Tambémpermite,numaabordagem preventiva, identificar os riscos de corrupção em processos deprocurement.
Tabela 1: Estágio da Decisão de uma Contratação e Principais Riscos Descrição Principais Riscos
O governo decide adquirir bens ouserviços, ou conceder a privados agestãodedadoserviço
Adecisãonãosegueosprincípiosdaracionalidade ou não vai de acordocom as necessidades existentes, massãotomadastendoemvistainteressesindividuaisoucolectivos
5 Inwww.worldbank.org
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Identificação/Definição das Características do ContratoDescrição Principais Riscos
• O governo determina o que énecessário adquirir ou privatizar(condiçõestécnicas,característicasespecificas)eomododeefectivação(método de contratação, agênciaresponsável,etc).
• Características(técnicasounão)sãofeitasparafavorecerumfornecedorespecíficoenãoparairemdeencontrocomasnecessidadesidentificadas.
• Aparticipaçãodeactoresrelevantesélimitada,oquedificultaoacessoàsnecessidadeseàrelevânciadascaracterísticasdefinidas.
• Oscritériosdeavaliaçãonãosãofixadosdesdeoinicioounãosãoobjectivos,oquecriaespaçoparaabusos.
Processo de ContrataçãoDecisão do VencedorDescrição Principais Riscos
• Oprocessodecontrataçãoterminaeétomadaadecisãodovencedordoconcurso
• Oscritériosdeavaliaçãonãosãoclaramenteestabelecidosnosdocumentosdoconcurso,nãodeixandoespaçoparajustificaçãodadecisão.
• Aavaliaçãodaspropostasésubjectiva,deixandoespaçoparamanipulaçãoeinfluênciadasavaliações.
• Adecisãodosvencedoresdocontratonãoéanunciada.
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Implementação e Supervisão do ContratoDescrição Principais Riscos
• Ocontratoécelebradocomaempresaseleccionada
• Alteraçõesdocontratoere-negociaçõesdepoisdoanúnciodovencedor,oquealteraasubstânciadocontrato.
• Osórgãosdesupervisãosãoindevidamenteinfluenciadosparaalteraroconteúdodosseusrelatórios.
• Subcontratadoseparceirossãoescolhidosdeformanãotransparente,nãoexistindoresponsabilizaçãoesãousadoscanaisdesuborno
Fonte:www.u4.no
Combasenestamatrizdeanálise,podemosidentificaremquemomentosemqueumdadoprocessodeprocurement foipermissívelàmanipulaçãoouàfaltadetransparência.
4-oconcuRSoPúblIcoPARAAInSTRoduçãodA
InSPEcçãonãoInTRuSIvA
Umconcursopúblicointernacional,comofimdeefectuaracontrataçãodoserviçodosscanners,foilançadoatravésdafixaçãodeumeditalnaDGAeasuapublicaçãonojornalNotícias.Osprimeirosanúnciospúblicosforamlançadosnosdias29e30deJunhode2005e01deJulhodomesmoano6.Oconcursotinhacomoobjectoaselecçãoecontrataçãodeumaempresaque,sobasupervisãodoGovernodeMoçambique,ecom recursoaequipamentovulgarmentechamadoscanners, realizasseoperaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentoresnosprincipaisportos,postos fronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambiqueeprocedesseàgestãodosmesmosemregimedecontrataçãodetipoBOT.
6 Porqueoprimeiroanúncionãoapresentavaonúmerodecontabancáriaondedeveriamserdepositadososvaloresrespeitantesàcompradoscadernosdeencargo,osmesmosforamrepublicadosnosdias1,2e3deJulhode2005.
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DeacordocomummemorandoenviadopelaDGAàComissãodeRelaçõesEconómicasExternas–CREE7,18empresasmanifestaraminteresseemconcorrer,masapenasasseguintesapresentarampropostastécnicasefinanceiras:
• IntertekInternational,Lda• Smiths&Smiths,queentretantoconstituíuaSmithsDetectionMoçambique• KudumbaInvestments• COTECNA• SGS,Lda
Paraavaliaraspropostas,aDGAconstituíuumjúriformadoporfuncionáriosdoGovernoeumespecialistaemradioactividade(ProfessordaUniversidadeEduardoMondlane).
4.1ResumodosTermosReferência
Deacordocomos termosde referência(TOR),oconcurso tinha porobjectoaselecçãoecontrataçãodeumaempresapara,medianteasupervisãodoGovernodaRepúblicadeMoçambique,ecomrecursoaequipamentovulgarmentedesignadopor“scanners”,realizaroperaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentoresnosprincipaispostosfronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambiqueeprocederagestãodosmesmosemregimedecontratodetipoBOT– Build, Operate and Transfer.
Os termos de referência previam igualmente a necessidade de transferênciade conhecimento, formação e desenvolvimento de funcionários aduaneirosna interpretação de imagens visualizadas no processo de scanning, naoperacionalização, conservação e manutenção dos equipamentos. De acordocomosTOR,aentidadevencedoradoconcursoseriaresponsávelpelosuportedoscustosdeaquisição,montagem,operacionalizaçãoemanutençãodosscanners,tendosidodeixadoclaroqueoGovernodeMoçambiquenãoterianenhumcustodeinvestimentonoâmbitodoprojecto.
OsTORdeixavampatentequeoshonorárioscobradospelaempresaconcessionárianão deveriam constituir uma barreira administrativa ao comércio internacional,devendoestarconformadoscomapráticainternacional,sobretudoregional,tendoemvistatornarcompetitivososportosMoçambicanos.
OsTORapresentavamcomocondiçõesdepré-qualificaçãoasseguintes:provadequeaempresatemasuasede,delegaçãoourepresentaçãoemMoçambique;umagarantiairrevogávelnovalorde2.500.000,00Mts(DoisMilhõeseMeiodeMeticais),aqualdeviaserestabelecidaàfavordasAlfândegaseválidapor120diasacontardadatadasubmissãodaproposta;umadeclaração indicandoa
7 ComdatadeOutubrode2005
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existênciaounãodeprocessosjudiciaise/ouadministrativospendentescontraoconcorrente;provadequeaempresaestáinscritacomoCompanhiaLimitadaouSociedadeAnónima;informaçõessobre“joint ventures”;umplanodetransferênciade tecnologia para uma empresa de capitais maioritariamente moçambicanos;provadocumental sobreas aptidõesda empresa fornecedorado equipamentorelativamenteàsuacapacidadedeprestarserviçosecertificaçãointernacional;umplanosobrequestõesrelacionadascomasegurançadoambiente,essencialmentenoquerespeitaaaspectosderadioactividade;umplanodeapoiosocial;umadeclaraçãoemqueaempresasecomprometeacumprircomascondiçõesdoconcurso;
OsTORapresentavamtambémoscritériosdeavaliaçãodaspropostas,nomea-damente:experiênciaecompetênciageraldaempresa;dimensãoeexpansãodaempresa;evidênciasdacapacidadedemonstradapelaempresaemaumentaremanterocrescimentodareceitaprovenientedacobrançadosdireitosdeimpor-tação;planodetrabalho;métodosdegestãodoprograma;provadecapacidadedeprestaçãodeserviçosdequalidade,formaçãoetransferênciadetecnologiasàsAlfândegas;propostasdeenviode relatórios; sistemas informáticos seguros;garantiasdedesempenhoe,sobretudo,garantiadequalidade;honoráriosqueaempresasepropõeacobrar.
DeacordocomosTOR,àpropostatécnicaseriaatribuídaopesode75pontose à proposta financeira o peso de25pontos.Os TORapresentavam tambémas seguintes especificações técnicas: capacidade de detecção, capacidadedepenetração,padrõesde radiaçãoedesempenho.Os requisitosmínimosdepenetraçãoemcontentorescompletamentecarregadosdefinidosnos termosdereferênciaeramosseguintes:
Configuração CapacidadeMínimadePenetração
Média do Nível deEnergia
Fixos 300mm 6MevRelocatable/Re-instalável 250mm 4MeV
Móvel 180mm 2.5MeV
4.2oscritériosdeAvaliação
DeacordocomoRelatórioFinaldeAvaliação(produzidopelaDGA),aspropostasforamabertasem sessãopúblicanodia1deSetembrode2005,numeventopresenciado por representantes de todos os concorrentes, os quais haviamalcançadoosmínimos estabelecidos nos Termos de Referência.Cadamembrodo júri fezumaavaliação individualdaspropostas técnicae financeira,dando
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pontuações aos concorrentes. Com base na pontuação de cada membro, foielaboradoummapaconsolidadoondeseapresentavamosresultadosdecadaavaliação.Eisomapa,conformeconstanorelatóriofinaldoconcurso:
Grelha da Avaliação FinalJúri ITS Smiths Kudumba SGS COTECNA
Técn Fin Técn Fin Técn Fin Técn Fin Técn Fin
A 73,5 30 67,75 74 84 84 68,5 10 52,75 20
B 78,75 46 57,5 52 91 84 71,75 0 66,5 34
C 81,5 44 57,5 56,5 90 82 73,5 0 64,5 40
D 72 25 43 13 97 92 62 0 63,5 11
E 70 35 60 90 88 85 63 35 51 30
F 87 0 98 89 99 93 86 0 79 0
G 72 40 92 88 66 63 85 20 80 20
Média 76,39 31,42 67,96 66,07 87,85 83,28 72,82 9,28 65,32 22,14
Final 65,14 67,48 86,7 56,93 54,52
Fonte: Direcção Geral das Alfândegas
Combasenestemapa,acharam-seasmédiasdaspropostastécnicaefinanceiraparacadaconcorrentee,paraaobtençãodanota final, foiestabelecidaumafórmula matemática, nomeadamente o somatório das avaliações de todos osmembrosdojúridaspropostastécnicas,multiplicadopor0,75(pesodaavaliaçãotécnica), adicionado ao somatório das avaliações das propostas financeiras;multiplicada por 0,25 (peso da avaliação financeira); dividido por 7, que é onúmerodemembrosdojúri.
Esquematicamentefalando,afórmulausadafoiesta:
∑ 7(Ai)* 0,75 + ∑ 7(Bi)* 0,25 i=1 i=1
FF=_____________________________________ 7Onde:i–Nºdeavaliadoresdapropostatécnica/financeiraA–Notadeavaliaçãotécnica(atribuídaporcadaavaliador)B-Notadeavaliaçãofinanceira(atribuídaporcadaavaliador)0,75–Pesodaavaliaçãotécnica0,25–Pesodaavaliaçãofinanceira
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Comorecursoaestafórmula,aclassificaçãofinaldoconcursofoiaseguinte:1ºKudumbaInvestments-86,7pontos2ºSmithsDetectionMoçambique–67,48pontos3ºIntertekInternational,Lda–65,144ºSGS,Lda–56,93pontos5ºCOTECNA–54,52pontos
4.3PolémicaeReclamações/KudumaversusSmiths
Apósoanúnciodovencedordoconcurso,quefoiaKudumba,relatosnaimprensaalegaramquetinhahavidomanipulaçãoeirregularidades,nomeadamentefaltadetransparência.UmadasempresasqueseachoulesadafoiaSmithsDetection.Alegandomanipulaçãoeinterferências,aSmithsDetectionescreveuumacartaàComissãodeAvaliaçãomanifestandopreocupaçãopelaformacomooconcursotinhasidoconduzido,solicitandoqueaDGAdivulgasseoscritériosquetinhamsidousadosnaavaliaçãodaspropostas.OextintojornalEmbondeiroreproduziunaalturadeclaraçõesdeumjuristaqueafirmavaqueaqueleconcursonãotinhapassadodeuma“exercíciodecosméticaadjudicatória”8.
ApolémicahaviaestaladoecolocavaagoraemconfrontosilenciosoaKudumdaeaSmiths.AKudumbavenceuoconcursocomcercade20pontosacimadaSmiths.Mascomoéqueissoaconteceu?Qualfoiafinaladiferençaentreasduasprimeirasclassificadas?OqueéqueaKudumbapropôsdediferentedaSmiths?EoqueéqueaSmithspropôs?OqueéquelevouosmembrosdojuriaescolheremaKudumbaemdetrimentodequalqueroutra?Houverealmentecritériosobjectivosdepontuação?
4.3.1 As propostas da Kudumba Investments Lda PropostaTécnica
ApropostadaKudumbafoiapresentadaemparceriacomaempresaRapiscanSystemsLtd,umafabricanteinternacionalmenteconhecidadeequipamentosparatriagemdemercadorias.Naverdade,paracolmatarafaltadeconhecimentonaárea,aKudumbadecidiu fazeruma joint venture comaRapiscanSystemsLtd9,, uma subsidiária da Rapiscan Systems Inc., propriedadedaOSI Systems Inc.,entidadelistada(OSIS)noNASDAQemNovaIorque.
AKudumbapropôs,portanto, instalarequipamentodamarcaRapiscan.Paraa
8 MaisdetalhesvideEmbondeiroEdiçãonº54,de28deSetembroa4deOutubrode2005comoartigointituladoConcurso público para fornecimento de Scanners: Alfândegas sob suspeita de fraude
9 SobreaRapsican,consulteositewww.rapiscansytems.com
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empresa,essaopçãoseriaamaiscompetitivadadoqueprovidenciavaumespectroalargadodesistemasradiográficos,desdesistemascombaseRaiosGammaa1.3MeV,passandoporsistemasdeRaiosXdealtapotência,etc,paraalémdeoutrasespeficicaçõestécnicas.
Proposta FinanceiraApropostafinanceiradaKudumbapreviauminvestimentonovalordeUSD42.869488paraumperíodode10anos,encadeadodaseguintemaneira:
§ Equipamentos;FasesIeII.......................................USD15.429810,00§ Seguros............................................................................6.090000,00§ Instalações.......................................................................2.093555,00§ CustosOperacionais........................................................4.582577,00§ CustosFinanceiros............................................................2.463433,00CustosdeSubcontratação§ Comopessoal...............................................................8.865373,00§ OutrosCustos...............................................................3.353569,00§ Total....................................................................USD42.869488,00
Fonte: DGA (Documentos do Concurso)
Pararecuperaresteinvestimentoem10anos,aKudumbaapresentouumatabeladetaxas,aoneraraosoperadores,compreendendoosseguintesvalores(referenteaoPortodeMaputo):
Exportação Importação Outro
Contentoresde20Pes 100USD 70USD
Contentoresde40Pes 100USD 70USD
Camiõescommaisde2eixos 100USD 70USD
Contentoresvazios 30USD 20USD
Contentoresemtransito 60USD
Viaturasligeiras 30USD 30USD
Passageiros-voosnacionais 5USD
Passageiros-voosinternacionais 10USD
Viaturas ligeiras privadas* 0
Fonte: DGA (Documentos do concurso)
1�
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4.3.2 As propostas da Smiths DetectionProposta Técnica
ASmithsDetection10,porsuavez,apresentou-secomo“lídermundialnatecnologiade pesquisa dedicada à segurança e a aplicações alfandegárias há mais de50 anos”, tendo desenvolvido e adaptado “scanners que combinam eficiência,desempenhoeeficáciadecustos”.Estamultinacional,justificandotercompreendido“asparticularesnecessidadeseconstrangimentosdospaísesemdesenvolvimento”,referiaterconcebidoprogramasquefacultamaessespaísesumacessomaisfácilàmodernatecnologia,bemcomo“umaorganizaçãoadequadaesustentávelparagarantiraautonomiadopaísquantoaofuncionamentoeàmanutenção”.ASmithspropôs-seautilizardiferentestiposdescanners,nomeadamente:§ ScannersMóveis(MobileScanners)HCV-MobileHi-Pack§ ScannersRelocalizáveis(RelocatableScanners)HCV-MGRHi-Pack§ ScannersdeComboio(TrainScanners)HCV-TrainHi-Pack
DescriçãodosScannerspelaSmithsTipos EnergiadoFeixe
deRaiosXPenetraçãonoAço
ProdutividadeGarantida40”contentores/hora
HCV-MobileHi-Pack 4MeV 240mm »15
HCV-MGRHi-Pack 4MeV 270mm »10
HCV-TrainHi-Pack 4MeV 210mm
Fonte: DGA (Documentos do Concurso)
Proposta Financeira ASmithsDetectionpropôs-seainvestirUSD150000,00poranoparafinanciar“umFundodeConstruçãodeCapacidade”,oqualficariaàdisposiçãodaDGAparaqueestapudessefinanciarosprogramasquepretender.Deacordocomapropostatécnica,asreceitasarrecadadascomastaxascobririamaindaoscustosarcados.
DapropostafinanceiradaSmithsquetivemosacessoconstamosseguintesvaloresparacobrançadetaxasdeutilização:
Exportação Importação EmTrânsito
40” 20” Vazio 40” 20” Vazio 40” 20” Vazio
US$18 US$12 US$8 US$92 US$67 US$8 US$92 US$67 US$8
Fonte: DGA (Documentos do concurso)
10SobreaSmithsDetection,consulteowebsitewww.smithsdetection.com
1�
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PARTEII
discussãoeAnálise
5-dAAvAlIAçãoTécnIcA
Umdosaspectosquesuscitoupolémicaàvoltadoconcursoestárelacionadacomoscritériosdeavaliação.OsTermosdeReferênciaestabeleciam,dentreoutros,queasempresasdeviamcumprirosseguintesrequisitos:
• Experiênciacomprovada;• Prova de capacidade de prestaçãode serviços de qualidade, formação e
transferênciadetecnologiaàsAlfândegas.
AKudumba,avencedoradoconcurso,éumasociedadeporquotasconstituídaemOutubrode2004.Deacordocomoseuregistocomercial,temcomoobjectosocialoexercíciodeactividadededistribuiçãologística,comercialização,importação,exportação,comércioagrossoearetalhodetodoequalquertipodebens,desenvolvimentodeactividadesturísticas e eco-turísticas, incluindo a exploração e gestão de hotéis, restaurantes, equaisqueroutrasactividadesconexasaesta,prestaçãodeserviçosdeconsultoriaindustriaisouagro-industriais.Asociedadepossuiumcapitalsocialde1milhãodeMTs.
OprimeiroproblemaquesecolocacomaKudumbaéqueaempresanão tinhaaexperiêncianecessáriaparaserqualificadaparaesteconcurso.Comefeito,àdatadolançamentodoconcurso(emJunhode2005),aKudumbaaindanãotinhacompletadoumanodeexistência,resultandoassimevidentequenãopoderiaterKnow Howsuficienteparaoperarnaáreadainspecçãonãointrusiva.
Mas,paracolmatarasuafaltadeexperiência,aKudumbaestabeleceuumconsórciocomumaempresacomexperiêncianaárea,nomeadamenteaRapiscan11,umaempresaamericana,membrodogrupoOSISYSTEMS,queanexoucopiadoseucertificadocomocompanhialimitadadecarácteroperacionaleumacordofinanceirocomoBMI(BancoMercantiledeInvestimentos)12.Estajoint venturefoiumasaídadearranjoparatornaraKudumbaelegívelaoconcurso:comoKnow howdaRapiscan,aKudumbareuniriaosrequisitosdepré-qualificação,nomeadamenteaprovadocumental,incluindocartasdereferência,sobreasaptidõesdaempresafornecedoradoequipamentorelativamenteàsuacapacidadeparaprestarserviçosdanaturezadoobjectodoconcursoeevidênciasdequeaempresa fornecedoradoequipamentodetémCertificação InternacionaldeQualidaderelativamenteaoequipamentoaserfornecidonoâmbitodoprojecto.
11SobreaRapsicanconsulteoseusiteemwww.rapiscansytems.com/eagle.html.
12OsTermosdeReferênciadoconcurso,naparterelativaaosrequisitosmínimosparaaadmissãodecandidatosaoconcurso,indicavamnoponto4.5,queasempresasconcorrentesdeveriamapresentarinformaçõessobre
“joint ventures”ououtrotipodeparceriasdequeaempresaconcorrentepoderiaoptarparaserelegível.
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Atravésdesteconsórcio,foipossívelàKudumbapreencheralgunsdositems dosCritériosde Avaliação referidos no ponto 14 dos Termos de Referência, nomeadamente aexperiênciadaempresaeaprovadecapacidadedeprestaçãodeserviçosdequalidade,formaçãoetransferênciadetecnologiasàsAlfândegas.Mas,mesmoassim,aparceriaentreaKudumbaeaRapiscannãopareciaumaligaçãofirmepois,a12deSetembrode2005,diasantesdaconclusãodaavaliaçãodoconcurso,aOSISYSTEMS,detentoradaRapiscan,admitianumrelatóriofinanceirotrimestralquetinhasofridograndesperdasdevidoà“fraquezadasualinhadeprodutosdeinspecçãodecarga13”.
AKudumbaficava,assim,fragilizadacomestainformação.Tendoconseguidoresolveras barreiras de elegibilidadepropondoa tecnologia Rapiscan, aKudumba tinhaderesolveroproblemadenunciadopelaprópriaRapiscanrelativamenteàtecnologia.Porisso,depoisdevenceroconcurso,afirmamoçambicanaapresentouumequipamentodiferente do que tinha proposto. A opção foi um equipamento produzido por umafirmachinesa,aNUCTECHCOMPANYLIMITED14.Areferênciadoequipamentoeraaseguinte:4Mev.Mobilex-raySystem.
Masestaalteraçãoeraumaflagranteviolaçãoàsregrasquepresidemosconcursospúblicos.Comefeito,umdosprincípiosdasnormasdeprocurementestabelecequeumconcorrentenãopode,seganharumconcurso,fornecerumprodutodiversodaquelequepropôsnoconcurso.AsdirecrizesdoBancoMundial(2004)15estabelecemque,depoisdaaberturadapropostas,nãoépermitidoaosconcorrentesalteraremasubstânciaouopreçodaspropostas.Nãofoiissoqueaconteceu.Asregrasdeprocurementadmitemapossibilidadededeterminadoscontratospoderemserrenegociadosdepoisdoprocessodeavaliação,masnuncaabrangendoonúcleocentraldocontrato,talcomoéocasodapropostatécnica.
Numa entrevista com o Director Geral da Kudumba, Kevin Davies, este disse-nosqueadecisãodemudançadeequipamento(deRapiscanparaNuctech)foifeitaemcoordenaçãocomaprópriaex-DirecçãoGeraldasAlfândegas,nãotendosido,portanto,umadecisãoisoladadaKudumba.Contudo,estainformaçãonãoconstadorelatóriofinaldoconcurso.
OfactodeaKudumbaterfornecidoumequipamentodiversodopropostocorrespondeuaumasituaçãodevantagemperanteaosdemaisconcorrentes.EstetipodesituaçõesnãopodiaconferirtransparênciaaoprocessoeremetiaparaasuspeitadequeaKudumba
13 Inhttp://www.osi-systems.com/osinews/osinews.aspx?newsid=1038,consultadoem11deJulhode2007.OSI Systems, Inc. (NASDAQ: SIS - News): Net Loss of $4.0 million for the Fourth Quarter Impacted by:WeaknessinCargo&VehicleInspectionProductLine.
14SobreaNUCTECHveremwww.nuctech.com.
15GuidelinesProcurementUnder IBRDLoansAndIDACreditsMay2004,RevisedOctober1,2006, inwww.worldbank.org
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podiaatéterinduzidoemerroaComissãodeAvaliaçãoaoapresentarumaPropostaTécnicadiversadaquelaaquerealmentesepropunhafornecer.Estando-seperanteumconcursopúblicointernacional,nãoconstaqueestaalteraçãotenhasidoinformadaatodosos intervenientesnoprocesso,nosentidodeconferirmaior transparência,semcolocaremcausaoprincipiodaconfidencialidade16doprocessodeavaliação.
6-conFlITodEInTERESSESEFInAncIAmEnToPolíTIco
Outroaspectoquesepodelevantaremtornodesteprocessodeprocurementtemavercomumatotalausênciadegestãodeconflitodeinteresses17.AsdirectrizesdoBancoMundialreferemqueassituaçoõesdeconflitodeinteressessãoumdosfactoresqueminam a transparência nos concursos públicos internacionais. Regras sobre conflitode interesse e sobre a garantia de imparcialidade e isenção existem para acautelarsituaçõesdemanipulaçãoetráficodeinfluência.
Conflitodeinteressesexistememfunçãodapossibilidadede,numdadoconcurso,oserviçoasercontratado–nestecasoainspecçãodemercadorias–viraserexecutadopor uma empresa que tem interesses na importação de mercadorias. As regras deconflitode interessepermitemevitar,numcontextodestes, irregularidades, reduzirafraudenasimportaçõeseexportaçõesecombaterocontrabando.
Como dissemos, a Kudumba ja realizava actividades de distribuição, logística,comercialização, importação,exportação,comércioagrossoearetalho,antesdeoconcursotersidolançadoetc.Seospadrõesinternacionaistivesssemsidoacautelados,àKudumbanunca teria sido atribuída esta concessãopelas seguintes razões: haviaumaclara incompatibilidadeentreo seuobjecto social eaactividadede inspecçãoaduaneira;aKudumbanãopodiaserárbitroejogadoraomesmotempo;ouseja,aKudumbanãopodiainspeccionarasmercadoriasqueimporta.Napresentesituação,dificilmente se esperava que a Kudumba pudesse detectar eventuais irregularidadesqueumaempresasuaparticipadacomoaHomeCentrecometessenaimportaçãodemobiliário.
Poroutro lado,aKudumbaéparticipadaem35%pelaSPI,umaholding ligadaaopartidonopoder,aFrelimo.ASPInãoéumasociedadecolectivadoPartidoFrelimo;elaécompostaporindividualidades.Nestecaso,etendoemcontaqueumdoshomensfortesdaSPIéoMinistrodaPlanificaçãoeDesenvolvimento,AuibaCuereneia,uma
16Guidelines ProcurementUnder IBRD LoansAnd IDACreditsMay2004, RevisedOctober1,2006, ponto2.47
17SobreesteaspectovideBruceBolnickCustosEconómicosdasTaxasPortuáriasdoScanningemMoçambique,p.8,inwww.tipmoz.com
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Leipodiatersidoaplicadaparaevitarasituaçãodeconflitodeinteressesquesecriou.Comefeito,aalíneaa)doartigo17doDecreto30/2001de15deOutubro,vedaaoagentedaAdministraçãoPúblicadeparticiparemprocedimentosadministrativosouemactoscontratuaisdedireitopúblicoouprivado,quandoneletenhainteresseporsi,oucomorepresentanteougestordenegóciosdeoutrapessoa.
A inexistênciade legislaçãoclaraque reguleaparticipaçãodeempresaspartidáriasnosnegóciosfezcomquesedescurassecomplementamenteoslimiteséticosqueessaparticipação impunha. Esses limites balizam as práticas de financiamento político.Legalmente, uma das fontes de financiamento dos partidos políticos é através darealizaçãodeactividadesquasi-económicascomo,porexemplo,avendade jornais,livrosdememóriasdefiguras lendáriasdospartidoeaparticipaçãoemnegócios.AFrelimoéumpartidocomvariadosinteresseseconómicos.
Neste contexto, em nome da transparência, seria prudente que a Kudumba nãoparticipassenestenegócio,sobretudoporserumnegócioqueassentasobreumbempúblico.O factodeoEstado terconcessionadoumnegócioaumaempresa ligadaaopartidonopodercorrespondeaumaformadefinanciamentopolítico,nestecasoindirectomascomconsequênciasperversasdadoqueapossedesigualdefundosporpartedepartidospolíticosinfluênciaascampanhaseosresultadoseleitorais.
EstaconcessãoconfirmaváriasalegaçõessegundoasquaisexisteaindaemMoçambique,15anosdepoisdoiníciodatransiçãodemocrática,umaclaraconfusãoentrepartidoeEstado,quealimentaafaltadetransparência.Aliás,umacorrespondênciaenviadapeloMinistrodaPlanificaçãoeDesenvolvimento,AuibaCuereneia,datadaem07deAgostode 2006, em resposta à reclamação de uma das empresas perdedoras, o ministrorefereclaramentequeoprocessodeprocurementenvolveutambémoGovernoefoidirigidopeloPresidentedaRepública.Restaquestionaras razõesporqueoTribunalAdministrativo, entidade competentepara concedero vistodos contratos celebradospeloEstado,nãoimpediuqueestenegócioavançassecomoavançou.
7-dAAvAlIAçãoFInAncEIRA
Um dos aspectos que levantou polémica logo após a introdução do sistema dosscannerstemavercomoscustosoperacionaisimputadosaosoperadoresdocomérciointernacional18. Como se sabe, a lógica do negócio consistiu em se permitir que oconcessionáriorecuperasseoinvestimentoonerandoosoperadoresportuários.Comodissemos,oracionalparaestaoperaçãonãofoiclaro.Emtodoocaso,entreasvozesmaisdiscordantesconstouadaAssociaçãodosAgentesdeNavegação,Transitáriose
18JornalNoticaisde09deJulhode2007.
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OperadoresPortuáriosdeMoçambique(ASANTROP),queatravésdaCTA19,manifestoupublicamenteoseudescontentamentoporcausadastaxascobradaspelaKudumbanasoperaçõesdeinspecção.
Aquestãoqueinteressaaonossorelatórionãoénecessariamenteoimpactoeconómicoqueaintroduçãodosscanners trouxenocomérciointernacionalemMoçambique;aquestãoquenosinteressaéadesaberseaopçãopelaconcessão(BOT)eoprocessodeconcessãoestãohojeamoldaresseimpactoeconómico.Comefeito,astaxascobradaspela Kudumba estão a gerar descontentamento no seio dos operadores portuários,entreosquaisoMPDC20,agentestransitárioseimportadoreseexportadores,havendoatéquempensequeastaxascobradasnoprocessodeinspecçãonãointrusivapoderáempurrarosoperadoresparaoutrosportosdaregião.
Sejacomofor,etendoemcontaadocumentaçãodoconcurso,apropostafinanceiradaKudumba,noquedizrespeitoàtaxacobradaporcadainspecção(queétambémafontederetornodoseuinvestimento),eramaisonerosaqueapropostaapresentadapelaempresaqueficouemsegundolugar,aSmiths.Porexemplo,ecomoastabelasacimademonstram,paraaimportaçãodeumcontentorde40’’,aSmithspropunha-seacobrar92UDSeaKudumba100USD;eparaaimportaçãodeumcontentorde20’’,aSmithspropunha-seacobrar67USDeaKudumba100USD.Atabelapublicadaacimamostradetalhadamenteadiferençadosnúmeros.A comparaçãomostraquehaviaumadiferençaconsiderávelemtermosfinanceirosentreapropostadaKudumbae a da Smiths. Neste sentido, e tendo em conta o impacto financeiro que as taxasacobraracarretavam,nãosepercebecomooprocessodeavaliaçãodescurouesteaspectodevitalimportância.
AdespeitodeaComissãodeAvaliaçãoteradoptadopelocritérioconjugadodeavaliação(75%depesoparaaPropostaTécnicae25%depesoparaaPropostaFinanceira),éprecisoteremcontaque,pelanaturezadosserviçosemcausa,ofactorfinanceiro(nestecasoopreçoacobraraosutentes)jogavaumpapelfundamental,sobretudoporqueocustodainspecçãocorreporcontadoutente(importadorouexportador)21.AComissãodeAvaliaçãopoderiateroptadopelaMelhorPropostaTécnicaMenosOnerosaparaosOperadores,protegendodestemodoosinteressesdosagenteseconómicos.Nãofoiissoqueaconteceu.
19InMediafax,10deJulhode2006
20AMaputoPortDevelopmentCompanyéumconsórcioformadopelaTheMerseyDocksandHarbourCompany(ReinoUnido),SkanskaID(Suécia),Liscont(Portugal)eGrindrod(ÁfricadoSul),osquaisdetémemconjunto51%docapitaldeempresa.OEstadomoçambicanoeosCFMsão tambémaccionistasdoMPDC.EstacompanhiaenviouumacartraaoVice-MinistodasFinaçasem15deSetembrode2006manifestandoasuapreocupaçàoemtronodoasusnto.
21Cfr.Artigo5doDecreto10/2006de05deAbrildeintroduzoSistemadeInspecçãoNãoIntrusiva.
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8-AoPçãoboTEoSEuImPAcToEconómIco
A opção pelo modelo BOT decidida pelo Governo foi uma opção correcta? Queconsiderandos foram tomados em conta? Porque é que o Governo não optou porinvestir,elepróprio,noprojecto,abrindopossibilidadesdegeraçãodereceitasparaoEstadosemcriarexternalidadesnegativasnocomériointernacional?
Estasquestõesnãoestãomuitoclaras.Nadocumentaçãoqueobtivemos,constaapenasquearazãodaopçãofoiadequeoGovernonãotinhacapacidadeparainvestirnoprocesso,quesetratavadeuminvestimentocaroequenãohaviacapacidadetécnica.Mastambémnãosesabeseforamexploradastodasaspossibilidadesdefinanciamento.AopçaopelomodeloBOT implicavaumcenárioemqueoconcessionário tinhadecobraraoserviçosparateroretornodoinvestimento.Teráessaopçãosidototalmenteinocente?OuoGovernodecidiuporquesabiadeantemãoqueessaeraumaportaparaofinanciamentoaoPartidoFrelimo?
DuasquestõespodemserlevantadasemtornodalógicaBOT.Aprimeiraéadesaberseaopçãopelaconcessãofoiamaisjustasobretudodadoo papel do Estado naprovisãode serviços de segurançapública. A inspecção nãointrusiva,enquadradanocontextonocombateaoterrorrismo,éclaramenteumafunçãodesoberania.Aoconcessionarasuagestão,oGovernonãoacautelouosinteressesdo sector privado, dado o papel das Alfândegas de não só cobrar receitas para oEstadocomotambémfacilitarumcomérciointernacionalmais justo.AopermitirqueaKudumbafixasseastaxasquepropôs,asAlfândegasnãodefenderamosinteressesdo sector privado, subvertendo o princípio da facilitação do comércio internacionalestabecediopelaOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC).
Poroutro,coloca-seaquestãodoimpactoqueastaxascobradasestáaternatráfegodemercadoriasviaMoçambiqueeoconsequenteriscodeosportosnacionaisdeixaremdesercompetitivosfaceaoutrosportosdaregiãoondeocustodainspecçãointrusivaé,nalgunscasos,zero.Porexemplo,aÁfricadoSul,emboratambémtenhaintroduzidorecentementeosistema,nãoestáacobrarnenhumas taxasdescanning.DeacordocomumestudorecentedeBolnick(2007),“ocustoelevadodainspecçãonãointrusivaemMoçambique – sãoaplicados a todosos embarques– irá provavelmente ter umefeitonegativoacentuadonodesenvolvimentodosportos,naexpansãodocomércioemtrânsitoenoinvestimentoaolongodosprincipaiscorredores”.22
Asegundaquestãotemavercomacobrançadastaxasaosoperadores.Segundooes-tudodeBolnick,citandoumrelatóriorecentesobreSegurançaMarítimaelaboradopelasOrganizaçãodasNaçõesUnidas,em20portosde16paísesondesãocobradastaxas
22VerBruceBolnick(2007).CustosEconómicosdasTaxasPortuáriasdoScanningemMoçambique,p.8.
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porinspecçãodecontentores,asmesmasvariamentreUS$1,50aUS$19porTEU23.IstoquerdizerqueastaxascobradaspelaKudumbasãodemasiadoaltasemcomparaçãocomastaxascobradasnaarenainternacional.AstaxasemMoçambiquesãoaplicadasa100porcentodosembarques,incluindoacontentoresvaziosecargaagranel.
Emváriospaíses,aopçãotomadaemrelaçãoàinspecçãonãointrusivafoiademantê-lanasmãosdoEstado.Bolnick,citandoumManualdoBancoMundialsobreaReformadasAlfândegas(2005),referequeobancorecomendaqueaaquisiçãodeequipamentoparaoefeitotemdesebasearnumaanálisecusto-benefíciosólida.Estaanálisenãofoi feitaemMoçambique.Comefeito,paraatomadadedecisãosobreaopçãodoinvestimento na inspecção não intrusiva, o Governo apenas considerou três opçõessobre o modelo de intervenção, nomeadamente a compra efectiva dos scanners, aaquisiçãoemregimedeLeasingeocontratodotipoBOT-Built,Operate and Transfer.Tendooptadopeloúltimomodelodeintervenção,oGovernonãoaprofundouodebatesobreomodelodefinanciamento.
Naverdade,nãoexisteumúnicopadrãodeinvestimentonaabordagemdainspecçãonãointrusiva.DeacordocomoestudodeBolnick,algunspaísesaplicamumataxaaosexpedidoresparacobrirparteou totaldocusto,masoutrossuportam-noatravésdasuainscriçãocomodespesadeinvestimentonoorçamentodoEstado.Noscasosemqueseaplicamtaxasaosoperadores,elaspodemserarrecadadaspeloGoverno,peloconcessionáriodaterminalportuáriaouporumaentidadeindependente.
Aopçãopeloconcessãofoi,nestesentido,umadecisãomotivadaporoutrosfactoresenãonecessariamenteporfactoresdepurointeressepúblico.Ofactodeosistemasercomplexoeasuagestãoimplicarconhecimentosespecíficosnamatéria,nãoimplicavanecessariamente uma opção pelo outsourcing, sobretudo por causa do impactoeconómicoqueelaacarretava.
Poroutro lado,parecehojeclaroqueseagestãodosistema implicariaumesforçofinanceiroavultadoporpartedoEstado,onegóciotambémpoderiagerarreceitasdirectasquecompensariaesseinvestimento.BjorkholmeBoeh,citadosporBolnick,defendem,aliás,queasreceitasresultantesdainspecçãonãointrusivapodem,delonge,excederos custosdo investimento,pelomenosnocasodosportosquemanuseiamgrandesvolumes.ElescitamoexemplodaGrã-Bretanha,ondeaintroduçãodainspecçãonãointrusiva fez aumentar as receitas aduaneiras em mais de 5 biliões de libras comoresultadodareduçãodocontrabandodecigarros.
AÁfricadoSuléoexemplodequemoptouporummodelodiferentedonosso.Em2005,oGovernosul-africanolançouumconcursopúblico,noâmbitodasuaContainerCargo
23TEU=Twenty-footequivalentunit(Unidadeequivalenteavintepés).Estaéumamedidapadrãodotráfegodecontentores.
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ScanningInitiative(CCSI),paracontratarumaentidadeprivadaemregimedeoutsourcing comofimdegerirosistemadeinspecçãonãointrusiva.Apósavaliaraspropostasdosconcorrentesetendoconsideradoqueaconcessãodosistemateriaumaforteimpactofinanceironaeconomia,aopçãopelooutsourcing foiabandonada.Assim,aSARS(SouthAfricaRevenueServices)acabouporadquirirosistema,eserelaprópriaaoperar24.
9-concluSõES
Oprocesso deprocurement quepresidiu a selecçãoda empresa concessionária daoperacionalizaçãoeexploraçãodo sistemade inspecçãonão intrusivanão teveemconsideraçãoaprevençãode conflitode interessesadois níveis: emprimeiro lugar,algumas das entidades que estiveram envolvidas na adjudicação da concessão –mesmosendoaltosdirigentesgovernamentais-tinhaminteressesempresariaisjuntodaempresaquevenceuoconcurso,aKudumba,oquecolocouemcausaoprincípiodaimparcialidadeeisenção;emsegundolugar,aempresaaquemfoiadjudicadoonegócioexerceactividadesdeimportaçãoeexportação,oqueconflituaobjectivamentecomaactividadedeinspecçãodeentradaesaídademercadorias,suscitando-seaquidúvidassobreaneutralidadenainspecçãodasoperaçõesdeimportaçãoeexportaçãoefectuadasporessaempresa.EstesdoisaspectosconstituiriamfactoresimpeditivosparaaKudumbaparticiparnoconcursoemcausa.
O facto de a empresa vencedora ter submetido uma proposta técnica com umequipamento de origem americana e posterioremente ter fornecido um produto deorigemchinesanãosecompadeceucomasregrasdeprocurement,oquedesdelogogerouumaclarasituaçãodeconcorrênciadesleal.Estasituaçãonãofoisanada.Poroutrolado,aavaliaçãofinanceiradoconcursonãoteveemcontaoimpactonegativoqueacobrançadetaxaselevadaspoderiaacarretarparaosoperadoreseconómicos,tendoemcontaarealidadedosportosdaregiãoconcorrentes.
Estes problemas foram identificados pela nossa análise aos documentos do concurso.Sãoproblemasqueaconteceramnomeiodocaminhoe,eventualmente,aComissãodeAvaliaçãonãotinhagrandespossibilidadesdeultrapassá-losumavezque,nanossaopinião,aKudumbaestavanumasituaçãofavoráveldadaasualigaçãocomopoderpolítico.Ograndeproblemadesteconcurso,omomentoondeoriscodemanipulaçãoaconteceu,foinatomadadedecisãosobreomodelodeintruduçãodainspecçãonãointrusivaemMoçambique.Osfactosmostramqueaopçãodesefazeroutsourcingdainspecção,otalmodeloBOT,poderiatersidomelhorponderada.Aopçãoparecetersidotomadanaperspectivadeseatribuironegócioaumaempresacomfortesligaçõespolíticas,garantindo-sealgumfinanciamentopolíticoparaopartidonopoder.
24ComunicadodeimprensadoSARS,inwww.sars.gov.za.
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O c a s o d o s S c a n n e r s d e I n s p e c ç ã o N ã o I n t r u s i v a
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Documentos do Concurso• ActadaAberturadasPropostasTécnicasreferentesaoConcurso,
01.09.2005• CartadaSmithsDettectionInternationalàDGA,de05.09.2005• CartadoMinistériodePlanificaçãoeDesenvolvimentoàSmithsDetection• CartaKudumbaaoGabinetedeEstudosdoMinistériodePlanoeFinanças• Memorando sobre o Concurso para Contratação de uma Empresa para
RealizaçãodeOperaçõesdeVisualizaçãoElectrónicadeContentorescomRecursoaScanners-CREE(14.10.2005)
• MemorandoAdicionaldoMinistériodaFinançassobreContendaemTornodaBaseeNíveisde IncidênciadasTarifasdoServiçode InspecçãoNãoIntrusiva
• InformaçãodaDGAnº016/DGA/GD-CI-OP/05• InformaçãodaDGAnº002/DGA/GD/05• InformaçãodaDGAnº009/DGA/GD/05• InformaçãodaDGAnº036/CAS/DGA/05• RelatórioFinaldaAvaliaçãodoConcurso(016DGA/GD-CI-OP/05)• Termosdereferênciadoconcursoparaaquisiçãodosscannres• Termosdereferênciaparaacontrataçãodumaempresaparaarealizaçãode
operaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentorescomrecursoa“scanners”,nosprincipaispostosfronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambique
• ContratocelebradoentreoGovernodeMoçambiqueeaKudumba
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Pr o c u r e m e n t P ú b l i c o e T r a n s p a r ê n c i a e m M o ç a m b i q u e
• TFA Background Note: GATT ARTICLE VIII “FEES AND FORMALITIESCONNECTEDWITHIMPORTATIONANDEXPORTATION”
• PropostaTécnicadaSmithsDetection• PropostaFinanceiradaSmithsDetection• Estrutura normativa visando à segurança e à facilitação do comércio
internacionalTraduçãoãooficialparaoportuguêsBrasília(Julhode2005)• MapaComparativodoPreenchimentodosRequisitosdasPropostasTécnicas
doconcurso
Jornais e websites consultados• Embondeiro,Ediçãonº54,de28deSetembroa4deOutubrode2005• Mediafax,de10deJulhode2006• Jornalnoticiasde09deJulhode2007• www.sars.gov.za Para SARS Media Release: SARS CCSI (Container Cargo
ScanningInitiative)Project• www.sars.gov.zaParaCargoandContainerScannerInstallation,
CommissioningandAcceptance:CertificationServices• www.unctad Para Trade and transport facilitation: Building a secure and
efficientenvironmentfortrade