Procurement publico e transparência em moçambique

FichaTécnica:

Título: ProcurementPúblicoeTransparênciaemMoçambique Autor: MarceloMosseeJoséMunguambe Edição: CentrodeIntegridadePúblicaDesigneLayout:ÉliaManjate Impressão: CIEDIMA Tiragem: 300exemplares Maputo,Outubrode2007

OestudoeaediçãotiveramopatrocíniodaFundaçãoFriedrichEbert,Maputo

CENTRODEINTEGRIDADEPÚBLICACENTER FOR PUBLIC INTEGRITYBoaGovernação-Transparência-IntegridadeGood Governance-Transparency-Integrity

Av.AmilcarCabral,903;2ºEsquerdoTel.:(+258)21327661-Fax:(+258)21327661CaixaPostal:3622Maputo-MoçambiqueEmail:[email protected]:www.cip.org.mz

ProcurementPúblicoe

TransparênciaemMoçambique

O caso dos Scanners de Inspecção Não Intrusiva

MarceloMosseeJoséMunguambeOutubro de 2007

LISTADESIGLASEABREVIATURAS

BM: BancoMundial

BOT: Buit,OperateandTransfere

CIP: CentrodeIntegridadePública

DFID: DepartmentforInternationalDevelopment

DNA: DirecçãoGeraldasAlfândegas(DGA)

FMI: FundoMonetárioInternacional

MPF: MinistériodoPlanoeFinanças

OMA: OrganizaçãoMundialdasAlfândegas

SADC: ComunidadeparaoDesenvolvimentodaÁfricaAustral

TOR: TermosdeReferência

UTRE: UnidadeTécnicadeReestruturaçãodasAlfândegas

Conteúdo

Sumário 5

PARTEI

1-Antecendentes 6

2-Arelevânciadatransparêncianoprocurementpúblico 7

3-Objectivosdoestudo,legislaçãoaplicávelemetodologia 9

3.1Formasdemanifestaçãodacorrupãonosprocessosdeprocurement:

umamatrizdeanálise 10

4-OConcursopúblicoparaainstroduçãodainspecçãonãointrusiva 12

4.1ResumodosTermosReferência 13

4.2OsCritériosdeAvaliação 14

4.3PolémicaeReclamações/KudumaversusSmiths 16

PARTEII

DiscussãoeAnálise 19

5-Daavaliaçãotécnica 19

6-Conflitodeinteressesefinanciamentopolítico 21

7-Daavaliaçãofinanceira 22

8-AopçãoBOTeoseuimpactoeconómico 24

9-Conclusões 26

10-Referências 27

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O c a s o d o s S c a n n e r s d e I n s p e c ç ã o N ã o I n t r u s i v a

Sumário

Como consequência directa dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001,a Organização Mundial das Alfândegas (OMA), da qual Moçambique é membro,estabeleceuocompromissodemelhorarasegurançaefacilitaçãonastrocascomerciaisatravésdaintroduçãodenovasmetodologiasdeanálisederiscoeusodeequipamentostécnicos,aexemplodosscanners para inspecçãonãointrusiva,comraiosgama,demercadoriacontentorizada.

Em2005,oGovernomoçambicanoconcessionou,por viadeumconcursopúblicointernacional,oserviçodeinspecçãonãointrusivaaumaempresaprivada,aKudumbaInvestmentsLDA.Oprimeiroscanner foicolocadonoportodeMaputoemfinaisde2006,maspoucassemanasdepoisosoperadoresportuárioscomeçaramaqueixar-sedoseuimpactoeconómico.

Este relatório tem como objectivo central analisar o processo de procurement quedeterminouaatribuiçãodonegócioàKudumba.Estaempresa,queéparticipadapelaholdingdopartidonopoder(Frelimo),aSPI,tambémteminteressedirectonaimportaçãodemercadorias,atravésdasuaparticipadaHomeCentre,umadasmaiorescadeiasdemobiliárioaoperaremMoçambique.

Num contexto onde existem alegações de que os processos de procurement sãoainda alvo de manipulação por parte de investidores nacionais e estrangeiros e daclassepolítica,esterelatórioanalisaseoprocessodeprocurement nacontrataçãodoconcessionário foi compatível com as normas e padrões elementares internacionaisaceitesnote-sequeanovalegislaçãomoçambicanasobreprocurement(aLei54/2005)aindanãoestavaemvigornaalturadoconcurso.

Emconclusão,orelatóriomostraqueaatribuiçãodonegócioàKudumbafoiforçadaeinfluenciadaporinteressesempresariaisligadosàelitepolítica:aKudumbanãoseriaelegívelpelosimplesfactodesertambémimportadora;aKudumbanãoapresentouapropostafinanceiramaiscompetitiva;aKudumbavendeugatoporlebreaoproporumequipamentodiversodoqueposteriormenteinstaloudepoisdevenceroconcurso.OfactodeaSPIserumadasaccionistasdereferênciadaKudumbapesoudemasiadonosresultadosfinais.

Palavras-chave:Procurement,inspecçãonãointrusiva,conflictodeinteressses,comérciointernacional,transparência

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Pr o c u r e m e n t P ú b l i c o e T r a n s p a r ê n c i a e m M o ç a m b i q u e

PARTEI

1-AnTEcEndEnTES

OConselhodeCooperaçãoAduaneiradaOrganizaçãoMundialdasAlfândegas,reunidoemBruxelasemJunhode2002,decidiuadoptarumaResoluçãoreferenteàSegurançaeFacilitaçãonaCadeia InternacionaldeTrocasComerciais. Dadaacomplexidadedo assunto e da natureza dos equipamentos, a OMA emitiu em Outubro de 2003um documento designado “Directrizes para os Membros Relativas a ConsideraçõesAdministrativassobreAquisiçõeseOperaçãodeScanners”1.Asdirectrizesfornecemumaexplicaçãoexaustivasobreosváriostiposdeequipamentosdisponíveisnomercado,asvantagensdasuautilizaçãoeosfactoresbásicosdeterminantesnaformaçãodecustosassociadosàaquisição,operacionalizaçãoemanutençãodosmesmos.

O racional da introdução de scanners no comércio internacional, para além dosconsiderandossobreocontrolodoterrorismo,baseou-senaideiadequeelespermitemuma maior segurança na cadeia de trocas comerciais internacionais, credibilizandoascargaseportosdeMoçambique,garantindoummaiorcontrolodas importações,exportaçõesetrânsitodemercadorias.Paraalémdisso,autilizaçãode scannerspermite,teoricamente,aelevaçãodosníveisdereceitaatravésdeverificaçõesmaisrigorosassobreasdeclaraçõesapresentadaspelosoperadoresdecomércioexterno,mastambémocontrolosobreotráficodedrogas,armasedematerialusadoparafabricaçãodearmasdedestruiçãomaciça.

Na sequência das directrizes da OMA, o Conselho de Ministros da República deMoçambique,atravésdoDecreto10/2006,de5Abril,aprovouaadopçãodoSistemadoInspecçãoNãoIntrusivadeMercadorias,MeiosdeTransporte,BagagensePessoas.SegundoorientaçõesdoMinistrodasFinanças,foipreparadoeenviadoummemorandoao Conselho Económico o qual, para além do resumo sobre a natureza e tipo deequipamento,explicavatrêscenáriosparaoinvestimento:

• Acompraefectivadosscanners;• AaquisiçãoemregimedeLeasing;• OcontratodotipoBOT-Built,OperateandTransfer.

ConselhoEconómicodecidiu-sepelomodeloBOT.Estaopçãoimplicavaacontrataçãodeumaempresaprivada,emconcurso internacional,que tivesseoknow how sobrecomo operar um negócio da natureza. Aliás, a DGA havia proposto, e o Governoconcordado,queseoptassenãopelacompradoequipamento,maspelacontrataçãode serviços, alegadamente para “contornar o problema dos elevados custos que a

1 Doc.NºTF0022E1.

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aquisição desses equipamentos acarretam”. Através do Ministério das Finanças edaDirecçãoGeral dasAlfândegas (DGA),oGoverno lançouumConcursoPúblicoInternacionalparaContrataçãodeumaEmpresaparaaRealizaçãodeOperaçõesdeVisualizaçãoElectrónicadeContentorescomRecursoaScanners.

NuncaficouclaroporquerazõesoGoverno,ao invésde investirdirectamentenumaspectoligadoàsegurançapública,preferiuconcederonegócioaumaempresaprivada.OquesesabeéquenumdosmemorandosdoGovernopodeler-sequeoEstado“nãoestavaemcondiçõesdeadquiriroequipamento”eque“tratava-sedeequipamentodealta tecnologia,sobreosquaisopaísnãopossuíaaindaconhecimentosnecessáriosparaasuagestãoemanutenção”.

Ésobreesteconcursoqueesteartigocentrasuaatenção.Terãosidoseguidosopadrõesrecomendáveisnumprocessodeprocurement?Depoisdemuitosanosdereformadosectorpúblicoe,especificamente,dereformadasAlfãndegas,seráqueestenegóciofoifeitonointeressepúblico,nomeadamentenointeressedeumcomérciointernacionaltransparenteecompetitivo?

2-ARElEvâncIAdATRAnSPARêncIAnoPRocuREmEnT

PúblIco

Numademocraciaemconstrução,umdosindicadoresdepesoparaseavaliaraboagovernaçãoéatransparênciaatodososníveis.Umadasáreasondeatransparênciaéregradeouroéoprocurement publico, oqualtemavercomascomprasdebenseserviçosporpartedoEstado.Umprocessodeprocurementenvolvearranjosqueregulamacompradebense serviçoseas concessõesqueoEstado faz.RegrasdetransparênciaclarasimpõemconcursospúblicoseevitamqueoEstadocompregatoporlebre;evitamofavorecimentoporpartedequemdecide,otráficodeinfluênciaseasburlas.

Em Moçambique, a comunicação social tem denunciado casos de gestão nãotransparentenoprocurement público.Estasdenúnciasincluemcasosdecontrataçãodebenseserviçospelosgovernossemaobservânciaderegrasdetransparência;acrernosrelatos,osconcursospúblicoscontinuamvulneráveisàcorrupçãoesãopotenciaisfontesdeabusodefundospúblicos.

Moçambiquetemumanovaleideprocurement(Decreto54/2005),aprovadaemDezembrode 20052. Mas uma lei moderna, que responde aos requisitos de várias instituições

2 Decreto54/2005designado“RegulamentodeContrataçãodeEmpreitadadeObrasPúblicas,FornecimentodeBensePrestaçãodeServiçosaoEstado”.

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internacionais,nãosignificaqueaspráticasdesviantesvãoterminar.DeacordocomestaLei,osprocessosdeprocurementdevemseramplamentepublicitadoseasdecisõesfinaisescritaseassinadas–edevidamentejustificadas-porentidadescompetentes.

Asituaçãoanterioràaprovaçãodanovaleieradramática.Algunsestudosapontavamdiversas fragilidades e uma transparência limitada, levandoa um ineficiente usoderecursos públicos e a uma alta vulnerabilidade do sistema para a corrupção. UmrelatórioelaboradopelaKPMGMoçambiqueparaoMinistériodoPlanoeFinanças3mostravaquenosistemadeadministraçãodasfinançaspúblicasnãoexistiaumplanodeprocurement,designadamenteumplanoquedeveriaconterinformaçõessobretiposdebenseserviçosdeviamsercontratados/comprados,umacodificaçãodosconcursose um timeframe de execuçãodos concursos, etc. Por outro lado, de acordo comomesmorelatório,osmembrosdoscomitésdeavaliaçãonãoassinavamdeclaraçõesdeimparcialidade,etc.

O documento síntese do Joint Review de 2004, o Aide Memoire, referia que emMoçambique vários empresários apontavam que os concursos públicos não eramclarosefalavamdepreferênciasdoEstadopordeterminadasempresas,asquaisnãosebaseavamemcritériosdeisenção,qualidadeepreço,masemfunçãodospagamentosqueosmembrosdascomissõesdeavaliaçãorecebiamdesuborno.

UmaauditoriadaajudadaSIDA(CooperaçãoSueca)aoMinistériodeEducação,levadaacabopelaErnst&Young,revelavaqueasregrasdeprocurementqueexistiamnãoeramseguidas.“Facturaserecibosrepresentandocercademetadedetodosospagamentosforamdadoscomodesaparecidos;ascontasdereconciliaçãoeramduvidosas,maisdemetadedospagamentosnãoforamdevidamentetratados,asregrasforamdesvirtuadasedespesasnãorelacionadascomospropósitosdofinanciamentoforamfeitas”(Ernst & Young, Report on Additional Procedures for Mined, 16 June 2004).

Um estudo da Scanteam4 dizia que as auditorias da Inspecção-geral de Finançasapontavamparaomesmoproblemadefaltadecumprimentodasregras.“Émuitodifícilumfuncionáriopúblicoteracessoaolivroderegrasdoprocurementenãotemhavidotreinonessamatéria”.Orelatórioacrescentavaque“émuitoclaroqueindivíduosbemcolocadosnoscentrosdedecisãotemobtidovantagensdasfragilidadesdeoversightedasfunçõesdecontrolo,paraenriquecerem-se,elespróprios,atravésdoprocurementpúblico,incluindocomdinheirosdacooperaçãointernacional”.OsprincipaisparceirosdecooperaçãocomMoçambiquesustentam,noentanto,quetemhavidoprogressosnareformadoprocurement(Aide Memoirie 2004).

3 KPMG Mozambique (2004): Public Financial Administration Procurement Review for the year ended 31December,Maputo.

4 Scanteam,AnalystsandAdvisers(2004):PublicManagementAssessment,Mozambique,FinalReportOslo.

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3-objEcTIvoSdoESTudo,lEgISlAçãoAPlIcávElE

mETodologIA

Oobjectivocentraldesteartigoéavaliaratéquepontoosprocessosdeprocurementpúblico em Moçambique são baseados na transparência e isenção que as regrasinternacionais recomendam. Como objecto do estudo foi escolhido o processode procurement com vista à instalação do sistema de inspecção não intrusiva emMoçambique.

Asrazõesqueditaramaescolhadesteobjetoforamasseguintes:• Houve alegações publicadas nos Media segundo as quais o processo foi

“manipulado”afavordeinteressespartidários;• Oprocessodeprocurement teve lugarnumainstituição(asAlfândegasde

Moçambique) que passara uma profunda reforma institucional, incluindoumavertenteanti-corrupçãomuitoforte;

• AvencedoradoconcursofoiumaempresacomligaçõesfortesamembrosdoGoverno;

• A instrudução da inspecção não intrusiva trouxe um impacto económicoalegamentenegativojuntodosoperadoresdosector;etc

Aquestãocentralqueinteressouavaliarnãofoinecessariamenteoimpactoeconómicoqueaintroduçãodosscanners trouxeaocomérciointernacionalemMoçambique;aquestãoquenosinteressoufoiadesaberseaopçãopelaconcessão(BOT)eoprocessode concessão estão hoje amoldar esse impacto económico. Terão sido seguidos opadrões recomendáveis num processo de procurement? Depois de muitos anos dereformado sector público e, especificamente, de reformadasAlfãndegas, será queestenegóciofoifeitonointeressepúblico,nomeadamentenointeressedeumcomérciointernacionalcompetitivo?Senãohouvetransparência,emquemomentosepodedizerqueoprocessofoi“manipulado”?.

Este relatório basea a sua análise em entrevistas formais e informais com actoresrelevantesepesquisadocumental.ForamobtidosdocumentosdereferênciajuntodaDGA, incluindoaconsultaa todooprocesso ligadoaoconcursopúblicoemcausa.Umsemináriofoirealizadoemoutubrode2007,tendoosresultadospreliminaressidopartilhadoseanalisadoscomalgunsactoresinteressados.

Quanto aoquadro legal relevante, devemos clarificar que, à altura do concurso, omesmoeraprecário.AsnormasdeprocurementemMoçambiqueeramregidaspeloDecreto42/98,de28deDezembro, cujo teornão secompadeciacomaspráticasinternacionalmenteaceites.Oregulamentoactualmenteemvigor,odecreto54/2005de13deDezembro,foiaprovadoemdataposterioraoanúnciodoconcurso.Porissonãobaseamosaanálisenanovalegislação.Emalternativa,baseamo-nosnosprincípios

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que constam das directrizes do Banco Mundial5 sobre procurement, no âmbito dasaquisiçõesfinanciadasporfundosprovenientesdoBancoMundialedassuasagências.SendooBancoMundialumadasfontesdefinanciamentodareformadasAlfândegas,pareceu-nos razoávelusarmosasnormasqueesta instituiçãoestabeleceu.Devemostambémclarificarque,emborasolicitado,nãotivemosacessoaoconjuntoderegrasespecificasqueorientaramosmembrosnesteprocesso.

3.1Formasdemanifestaçãodacorrupãonosprocessosdeprocurement:umamatrizdeanálise

Oprocurementécentralparaaáreadosgastospúblicos.Mesmoemcontextoscomoonossoemqueainformaçãosobreotamanhodomercadodeprocurement é limitada,oprocurement é fundamental paraumamelhorgestãodadespesapública.Acorrupçãonoprocurementpúblicoafectaasreceitasgovernamentaiseempurra,nalgunscasos,ogovernoarealizargastosemprojectossusceptíveisde corrupção e em que a qualidade dos serviços e dos produtos deixa muitoa desejar. A corrupção e a falta de transparência noprocurement público sãosériosimpedimentosaocrescimentoeconómicoatravésdeuminvestimentoedocomércio.

A seguir mostramos uma matriz de análise dos processos de procurement,desenvolvidapelo conhecidowebsite de recursos anti-corrupção,U4, acessívelemwww.u4.no.Amatrizmostraosmomenntosondeaspráticasdecorrupçãoemprocessosdeprocurement podemacontecer.Elapermiteanalisarumprocessoeidentificaremquemomentoamanipulação teve lugar.Tambémpermite,numaabordagem preventiva, identificar os riscos de corrupção em processos deprocurement.

Tabela 1: Estágio da Decisão de uma Contratação e Principais Riscos Descrição Principais Riscos

O governo decide adquirir bens ouserviços, ou conceder a privados agestãodedadoserviço

Adecisãonãosegueosprincípiosdaracionalidade ou não vai de acordocom as necessidades existentes, massãotomadastendoemvistainteressesindividuaisoucolectivos

5 Inwww.worldbank.org

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Identificação/Definição das Características do ContratoDescrição Principais Riscos

• O governo determina o que énecessário adquirir ou privatizar(condiçõestécnicas,característicasespecificas)eomododeefectivação(método de contratação, agênciaresponsável,etc).

• Características(técnicasounão)sãofeitasparafavorecerumfornecedorespecíficoenãoparairemdeencontrocomasnecessidadesidentificadas.

• Aparticipaçãodeactoresrelevantesélimitada,oquedificultaoacessoàsnecessidadeseàrelevânciadascaracterísticasdefinidas.

• Oscritériosdeavaliaçãonãosãofixadosdesdeoinicioounãosãoobjectivos,oquecriaespaçoparaabusos.

Processo de ContrataçãoDecisão do VencedorDescrição Principais Riscos

• Oprocessodecontrataçãoterminaeétomadaadecisãodovencedordoconcurso

• Oscritériosdeavaliaçãonãosãoclaramenteestabelecidosnosdocumentosdoconcurso,nãodeixandoespaçoparajustificaçãodadecisão.

• Aavaliaçãodaspropostasésubjectiva,deixandoespaçoparamanipulaçãoeinfluênciadasavaliações.

• Adecisãodosvencedoresdocontratonãoéanunciada.

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Implementação e Supervisão do ContratoDescrição Principais Riscos

• Ocontratoécelebradocomaempresaseleccionada

• Alteraçõesdocontratoere-negociaçõesdepoisdoanúnciodovencedor,oquealteraasubstânciadocontrato.

• Osórgãosdesupervisãosãoindevidamenteinfluenciadosparaalteraroconteúdodosseusrelatórios.

• Subcontratadoseparceirossãoescolhidosdeformanãotransparente,nãoexistindoresponsabilizaçãoesãousadoscanaisdesuborno

Fonte:www.u4.no

Combasenestamatrizdeanálise,podemosidentificaremquemomentosemqueumdadoprocessodeprocurement foipermissívelàmanipulaçãoouàfaltadetransparência.

4-oconcuRSoPúblIcoPARAAInSTRoduçãodA

InSPEcçãonãoInTRuSIvA

Umconcursopúblicointernacional,comofimdeefectuaracontrataçãodoserviçodosscanners,foilançadoatravésdafixaçãodeumeditalnaDGAeasuapublicaçãonojornalNotícias.Osprimeirosanúnciospúblicosforamlançadosnosdias29e30deJunhode2005e01deJulhodomesmoano6.Oconcursotinhacomoobjectoaselecçãoecontrataçãodeumaempresaque,sobasupervisãodoGovernodeMoçambique,ecom recursoaequipamentovulgarmentechamadoscanners, realizasseoperaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentoresnosprincipaisportos,postos fronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambiqueeprocedesseàgestãodosmesmosemregimedecontrataçãodetipoBOT.

6 Porqueoprimeiroanúncionãoapresentavaonúmerodecontabancáriaondedeveriamserdepositadososvaloresrespeitantesàcompradoscadernosdeencargo,osmesmosforamrepublicadosnosdias1,2e3deJulhode2005.

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DeacordocomummemorandoenviadopelaDGAàComissãodeRelaçõesEconómicasExternas–CREE7,18empresasmanifestaraminteresseemconcorrer,masapenasasseguintesapresentarampropostastécnicasefinanceiras:

• IntertekInternational,Lda• Smiths&Smiths,queentretantoconstituíuaSmithsDetectionMoçambique• KudumbaInvestments• COTECNA• SGS,Lda

Paraavaliaraspropostas,aDGAconstituíuumjúriformadoporfuncionáriosdoGovernoeumespecialistaemradioactividade(ProfessordaUniversidadeEduardoMondlane).

4.1ResumodosTermosReferência

Deacordocomos termosde referência(TOR),oconcurso tinha porobjectoaselecçãoecontrataçãodeumaempresapara,medianteasupervisãodoGovernodaRepúblicadeMoçambique,ecomrecursoaequipamentovulgarmentedesignadopor“scanners”,realizaroperaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentoresnosprincipaispostosfronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambiqueeprocederagestãodosmesmosemregimedecontratodetipoBOT– Build, Operate and Transfer.

Os termos de referência previam igualmente a necessidade de transferênciade conhecimento, formação e desenvolvimento de funcionários aduaneirosna interpretação de imagens visualizadas no processo de scanning, naoperacionalização, conservação e manutenção dos equipamentos. De acordocomosTOR,aentidadevencedoradoconcursoseriaresponsávelpelosuportedoscustosdeaquisição,montagem,operacionalizaçãoemanutençãodosscanners,tendosidodeixadoclaroqueoGovernodeMoçambiquenãoterianenhumcustodeinvestimentonoâmbitodoprojecto.

OsTORdeixavampatentequeoshonorárioscobradospelaempresaconcessionárianão deveriam constituir uma barreira administrativa ao comércio internacional,devendoestarconformadoscomapráticainternacional,sobretudoregional,tendoemvistatornarcompetitivososportosMoçambicanos.

OsTORapresentavamcomocondiçõesdepré-qualificaçãoasseguintes:provadequeaempresatemasuasede,delegaçãoourepresentaçãoemMoçambique;umagarantiairrevogávelnovalorde2.500.000,00Mts(DoisMilhõeseMeiodeMeticais),aqualdeviaserestabelecidaàfavordasAlfândegaseválidapor120diasacontardadatadasubmissãodaproposta;umadeclaração indicandoa

7 ComdatadeOutubrode2005

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existênciaounãodeprocessosjudiciaise/ouadministrativospendentescontraoconcorrente;provadequeaempresaestáinscritacomoCompanhiaLimitadaouSociedadeAnónima;informaçõessobre“joint ventures”;umplanodetransferênciade tecnologia para uma empresa de capitais maioritariamente moçambicanos;provadocumental sobreas aptidõesda empresa fornecedorado equipamentorelativamenteàsuacapacidadedeprestarserviçosecertificaçãointernacional;umplanosobrequestõesrelacionadascomasegurançadoambiente,essencialmentenoquerespeitaaaspectosderadioactividade;umplanodeapoiosocial;umadeclaraçãoemqueaempresasecomprometeacumprircomascondiçõesdoconcurso;

OsTORapresentavamtambémoscritériosdeavaliaçãodaspropostas,nomea-damente:experiênciaecompetênciageraldaempresa;dimensãoeexpansãodaempresa;evidênciasdacapacidadedemonstradapelaempresaemaumentaremanterocrescimentodareceitaprovenientedacobrançadosdireitosdeimpor-tação;planodetrabalho;métodosdegestãodoprograma;provadecapacidadedeprestaçãodeserviçosdequalidade,formaçãoetransferênciadetecnologiasàsAlfândegas;propostasdeenviode relatórios; sistemas informáticos seguros;garantiasdedesempenhoe,sobretudo,garantiadequalidade;honoráriosqueaempresasepropõeacobrar.

DeacordocomosTOR,àpropostatécnicaseriaatribuídaopesode75pontose à proposta financeira o peso de25pontos.Os TORapresentavam tambémas seguintes especificações técnicas: capacidade de detecção, capacidadedepenetração,padrõesde radiaçãoedesempenho.Os requisitosmínimosdepenetraçãoemcontentorescompletamentecarregadosdefinidosnos termosdereferênciaeramosseguintes:

Configuração CapacidadeMínimadePenetração

Média do Nível deEnergia

Fixos 300mm 6MevRelocatable/Re-instalável 250mm 4MeV

Móvel 180mm 2.5MeV

4.2oscritériosdeAvaliação

DeacordocomoRelatórioFinaldeAvaliação(produzidopelaDGA),aspropostasforamabertasem sessãopúblicanodia1deSetembrode2005,numeventopresenciado por representantes de todos os concorrentes, os quais haviamalcançadoosmínimos estabelecidos nos Termos de Referência.Cadamembrodo júri fezumaavaliação individualdaspropostas técnicae financeira,dando

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pontuações aos concorrentes. Com base na pontuação de cada membro, foielaboradoummapaconsolidadoondeseapresentavamosresultadosdecadaavaliação.Eisomapa,conformeconstanorelatóriofinaldoconcurso:

Grelha da Avaliação FinalJúri ITS Smiths Kudumba SGS COTECNA

Técn Fin Técn Fin Técn Fin Técn Fin Técn Fin

A 73,5 30 67,75 74 84 84 68,5 10 52,75 20

B 78,75 46 57,5 52 91 84 71,75 0 66,5 34

C 81,5 44 57,5 56,5 90 82 73,5 0 64,5 40

D 72 25 43 13 97 92 62 0 63,5 11

E 70 35 60 90 88 85 63 35 51 30

F 87 0 98 89 99 93 86 0 79 0

G 72 40 92 88 66 63 85 20 80 20

Média 76,39 31,42 67,96 66,07 87,85 83,28 72,82 9,28 65,32 22,14

Final 65,14 67,48 86,7 56,93 54,52

Fonte: Direcção Geral das Alfândegas

Combasenestemapa,acharam-seasmédiasdaspropostastécnicaefinanceiraparacadaconcorrentee,paraaobtençãodanota final, foiestabelecidaumafórmula matemática, nomeadamente o somatório das avaliações de todos osmembrosdojúridaspropostastécnicas,multiplicadopor0,75(pesodaavaliaçãotécnica), adicionado ao somatório das avaliações das propostas financeiras;multiplicada por 0,25 (peso da avaliação financeira); dividido por 7, que é onúmerodemembrosdojúri.

Esquematicamentefalando,afórmulausadafoiesta:

∑ 7(Ai)* 0,75 + ∑ 7(Bi)* 0,25 i=1 i=1

FF=_____________________________________ 7Onde:i–Nºdeavaliadoresdapropostatécnica/financeiraA–Notadeavaliaçãotécnica(atribuídaporcadaavaliador)B-Notadeavaliaçãofinanceira(atribuídaporcadaavaliador)0,75–Pesodaavaliaçãotécnica0,25–Pesodaavaliaçãofinanceira

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Comorecursoaestafórmula,aclassificaçãofinaldoconcursofoiaseguinte:1ºKudumbaInvestments-86,7pontos2ºSmithsDetectionMoçambique–67,48pontos3ºIntertekInternational,Lda–65,144ºSGS,Lda–56,93pontos5ºCOTECNA–54,52pontos

4.3PolémicaeReclamações/KudumaversusSmiths

Apósoanúnciodovencedordoconcurso,quefoiaKudumba,relatosnaimprensaalegaramquetinhahavidomanipulaçãoeirregularidades,nomeadamentefaltadetransparência.UmadasempresasqueseachoulesadafoiaSmithsDetection.Alegandomanipulaçãoeinterferências,aSmithsDetectionescreveuumacartaàComissãodeAvaliaçãomanifestandopreocupaçãopelaformacomooconcursotinhasidoconduzido,solicitandoqueaDGAdivulgasseoscritériosquetinhamsidousadosnaavaliaçãodaspropostas.OextintojornalEmbondeiroreproduziunaalturadeclaraçõesdeumjuristaqueafirmavaqueaqueleconcursonãotinhapassadodeuma“exercíciodecosméticaadjudicatória”8.

ApolémicahaviaestaladoecolocavaagoraemconfrontosilenciosoaKudumdaeaSmiths.AKudumbavenceuoconcursocomcercade20pontosacimadaSmiths.Mascomoéqueissoaconteceu?Qualfoiafinaladiferençaentreasduasprimeirasclassificadas?OqueéqueaKudumbapropôsdediferentedaSmiths?EoqueéqueaSmithspropôs?OqueéquelevouosmembrosdojuriaescolheremaKudumbaemdetrimentodequalqueroutra?Houverealmentecritériosobjectivosdepontuação?

4.3.1 As propostas da Kudumba Investments Lda PropostaTécnica

ApropostadaKudumbafoiapresentadaemparceriacomaempresaRapiscanSystemsLtd,umafabricanteinternacionalmenteconhecidadeequipamentosparatriagemdemercadorias.Naverdade,paracolmatarafaltadeconhecimentonaárea,aKudumbadecidiu fazeruma joint venture comaRapiscanSystemsLtd9,, uma subsidiária da Rapiscan Systems Inc., propriedadedaOSI Systems Inc.,entidadelistada(OSIS)noNASDAQemNovaIorque.

AKudumbapropôs,portanto, instalarequipamentodamarcaRapiscan.Paraa

8 MaisdetalhesvideEmbondeiroEdiçãonº54,de28deSetembroa4deOutubrode2005comoartigointituladoConcurso público para fornecimento de Scanners: Alfândegas sob suspeita de fraude

9 SobreaRapsican,consulteositewww.rapiscansytems.com

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empresa,essaopçãoseriaamaiscompetitivadadoqueprovidenciavaumespectroalargadodesistemasradiográficos,desdesistemascombaseRaiosGammaa1.3MeV,passandoporsistemasdeRaiosXdealtapotência,etc,paraalémdeoutrasespeficicaçõestécnicas.

Proposta FinanceiraApropostafinanceiradaKudumbapreviauminvestimentonovalordeUSD42.869488paraumperíodode10anos,encadeadodaseguintemaneira:

§ Equipamentos;FasesIeII.......................................USD15.429810,00§ Seguros............................................................................6.090000,00§ Instalações.......................................................................2.093555,00§ CustosOperacionais........................................................4.582577,00§ CustosFinanceiros............................................................2.463433,00CustosdeSubcontratação§ Comopessoal...............................................................8.865373,00§ OutrosCustos...............................................................3.353569,00§ Total....................................................................USD42.869488,00

Fonte: DGA (Documentos do Concurso)

Pararecuperaresteinvestimentoem10anos,aKudumbaapresentouumatabeladetaxas,aoneraraosoperadores,compreendendoosseguintesvalores(referenteaoPortodeMaputo):

Exportação Importação Outro

Contentoresde20Pes 100USD 70USD

Contentoresde40Pes 100USD 70USD

Camiõescommaisde2eixos 100USD 70USD

Contentoresvazios 30USD 20USD

Contentoresemtransito 60USD

Viaturasligeiras 30USD 30USD

Passageiros-voosnacionais 5USD

Passageiros-voosinternacionais 10USD

Viaturas ligeiras privadas* 0

Fonte: DGA (Documentos do concurso)

1�


4.3.2 As propostas da Smiths DetectionProposta Técnica

ASmithsDetection10,porsuavez,apresentou-secomo“lídermundialnatecnologiade pesquisa dedicada à segurança e a aplicações alfandegárias há mais de50 anos”, tendo desenvolvido e adaptado “scanners que combinam eficiência,desempenhoeeficáciadecustos”.Estamultinacional,justificandotercompreendido“asparticularesnecessidadeseconstrangimentosdospaísesemdesenvolvimento”,referiaterconcebidoprogramasquefacultamaessespaísesumacessomaisfácilàmodernatecnologia,bemcomo“umaorganizaçãoadequadaesustentávelparagarantiraautonomiadopaísquantoaofuncionamentoeàmanutenção”.ASmithspropôs-seautilizardiferentestiposdescanners,nomeadamente:§ ScannersMóveis(MobileScanners)HCV-MobileHi-Pack§ ScannersRelocalizáveis(RelocatableScanners)HCV-MGRHi-Pack§ ScannersdeComboio(TrainScanners)HCV-TrainHi-Pack

DescriçãodosScannerspelaSmithsTipos EnergiadoFeixe

deRaiosXPenetraçãonoAço

ProdutividadeGarantida40”contentores/hora

HCV-MobileHi-Pack 4MeV 240mm »15

HCV-MGRHi-Pack 4MeV 270mm »10

HCV-TrainHi-Pack 4MeV 210mm

Fonte: DGA (Documentos do Concurso)

Proposta Financeira ASmithsDetectionpropôs-seainvestirUSD150000,00poranoparafinanciar“umFundodeConstruçãodeCapacidade”,oqualficariaàdisposiçãodaDGAparaqueestapudessefinanciarosprogramasquepretender.Deacordocomapropostatécnica,asreceitasarrecadadascomastaxascobririamaindaoscustosarcados.

DapropostafinanceiradaSmithsquetivemosacessoconstamosseguintesvaloresparacobrançadetaxasdeutilização:

Exportação Importação EmTrânsito

40” 20” Vazio 40” 20” Vazio 40” 20” Vazio

US$18 US$12 US$8 US$92 US$67 US$8 US$92 US$67 US$8

Fonte: DGA (Documentos do concurso)

10SobreaSmithsDetection,consulteowebsitewww.smithsdetection.com

1�


PARTEII

discussãoeAnálise

5-dAAvAlIAçãoTécnIcA

Umdosaspectosquesuscitoupolémicaàvoltadoconcursoestárelacionadacomoscritériosdeavaliação.OsTermosdeReferênciaestabeleciam,dentreoutros,queasempresasdeviamcumprirosseguintesrequisitos:

• Experiênciacomprovada;• Prova de capacidade de prestaçãode serviços de qualidade, formação e

transferênciadetecnologiaàsAlfândegas.

AKudumba,avencedoradoconcurso,éumasociedadeporquotasconstituídaemOutubrode2004.Deacordocomoseuregistocomercial,temcomoobjectosocialoexercíciodeactividadededistribuiçãologística,comercialização,importação,exportação,comércioagrossoearetalhodetodoequalquertipodebens,desenvolvimentodeactividadesturísticas e eco-turísticas, incluindo a exploração e gestão de hotéis, restaurantes, equaisqueroutrasactividadesconexasaesta,prestaçãodeserviçosdeconsultoriaindustriaisouagro-industriais.Asociedadepossuiumcapitalsocialde1milhãodeMTs.

OprimeiroproblemaquesecolocacomaKudumbaéqueaempresanão tinhaaexperiêncianecessáriaparaserqualificadaparaesteconcurso.Comefeito,àdatadolançamentodoconcurso(emJunhode2005),aKudumbaaindanãotinhacompletadoumanodeexistência,resultandoassimevidentequenãopoderiaterKnow Howsuficienteparaoperarnaáreadainspecçãonãointrusiva.

Mas,paracolmatarasuafaltadeexperiência,aKudumbaestabeleceuumconsórciocomumaempresacomexperiêncianaárea,nomeadamenteaRapiscan11,umaempresaamericana,membrodogrupoOSISYSTEMS,queanexoucopiadoseucertificadocomocompanhialimitadadecarácteroperacionaleumacordofinanceirocomoBMI(BancoMercantiledeInvestimentos)12.Estajoint venturefoiumasaídadearranjoparatornaraKudumbaelegívelaoconcurso:comoKnow howdaRapiscan,aKudumbareuniriaosrequisitosdepré-qualificação,nomeadamenteaprovadocumental,incluindocartasdereferência,sobreasaptidõesdaempresafornecedoradoequipamentorelativamenteàsuacapacidadeparaprestarserviçosdanaturezadoobjectodoconcursoeevidênciasdequeaempresa fornecedoradoequipamentodetémCertificação InternacionaldeQualidaderelativamenteaoequipamentoaserfornecidonoâmbitodoprojecto.

11SobreaRapsicanconsulteoseusiteemwww.rapiscansytems.com/eagle.html.

12OsTermosdeReferênciadoconcurso,naparterelativaaosrequisitosmínimosparaaadmissãodecandidatosaoconcurso,indicavamnoponto4.5,queasempresasconcorrentesdeveriamapresentarinformaçõessobre

“joint ventures”ououtrotipodeparceriasdequeaempresaconcorrentepoderiaoptarparaserelegível.

20


Atravésdesteconsórcio,foipossívelàKudumbapreencheralgunsdositems dosCritériosde Avaliação referidos no ponto 14 dos Termos de Referência, nomeadamente aexperiênciadaempresaeaprovadecapacidadedeprestaçãodeserviçosdequalidade,formaçãoetransferênciadetecnologiasàsAlfândegas.Mas,mesmoassim,aparceriaentreaKudumbaeaRapiscannãopareciaumaligaçãofirmepois,a12deSetembrode2005,diasantesdaconclusãodaavaliaçãodoconcurso,aOSISYSTEMS,detentoradaRapiscan,admitianumrelatóriofinanceirotrimestralquetinhasofridograndesperdasdevidoà“fraquezadasualinhadeprodutosdeinspecçãodecarga13”.

AKudumbaficava,assim,fragilizadacomestainformação.Tendoconseguidoresolveras barreiras de elegibilidadepropondoa tecnologia Rapiscan, aKudumba tinhaderesolveroproblemadenunciadopelaprópriaRapiscanrelativamenteàtecnologia.Porisso,depoisdevenceroconcurso,afirmamoçambicanaapresentouumequipamentodiferente do que tinha proposto. A opção foi um equipamento produzido por umafirmachinesa,aNUCTECHCOMPANYLIMITED14.Areferênciadoequipamentoeraaseguinte:4Mev.Mobilex-raySystem.

Masestaalteraçãoeraumaflagranteviolaçãoàsregrasquepresidemosconcursospúblicos.Comefeito,umdosprincípiosdasnormasdeprocurementestabelecequeumconcorrentenãopode,seganharumconcurso,fornecerumprodutodiversodaquelequepropôsnoconcurso.AsdirecrizesdoBancoMundial(2004)15estabelecemque,depoisdaaberturadapropostas,nãoépermitidoaosconcorrentesalteraremasubstânciaouopreçodaspropostas.Nãofoiissoqueaconteceu.Asregrasdeprocurementadmitemapossibilidadededeterminadoscontratospoderemserrenegociadosdepoisdoprocessodeavaliação,masnuncaabrangendoonúcleocentraldocontrato,talcomoéocasodapropostatécnica.

Numa entrevista com o Director Geral da Kudumba, Kevin Davies, este disse-nosqueadecisãodemudançadeequipamento(deRapiscanparaNuctech)foifeitaemcoordenaçãocomaprópriaex-DirecçãoGeraldasAlfândegas,nãotendosido,portanto,umadecisãoisoladadaKudumba.Contudo,estainformaçãonãoconstadorelatóriofinaldoconcurso.

OfactodeaKudumbaterfornecidoumequipamentodiversodopropostocorrespondeuaumasituaçãodevantagemperanteaosdemaisconcorrentes.EstetipodesituaçõesnãopodiaconferirtransparênciaaoprocessoeremetiaparaasuspeitadequeaKudumba

13 Inhttp://www.osi-systems.com/osinews/osinews.aspx?newsid=1038,consultadoem11deJulhode2007.OSI Systems, Inc. (NASDAQ: SIS - News): Net Loss of $4.0 million for the Fourth Quarter Impacted by:WeaknessinCargo&VehicleInspectionProductLine.

14SobreaNUCTECHveremwww.nuctech.com.

15GuidelinesProcurementUnder IBRDLoansAndIDACreditsMay2004,RevisedOctober1,2006, inwww.worldbank.org

21


podiaatéterinduzidoemerroaComissãodeAvaliaçãoaoapresentarumaPropostaTécnicadiversadaquelaaquerealmentesepropunhafornecer.Estando-seperanteumconcursopúblicointernacional,nãoconstaqueestaalteraçãotenhasidoinformadaatodosos intervenientesnoprocesso,nosentidodeconferirmaior transparência,semcolocaremcausaoprincipiodaconfidencialidade16doprocessodeavaliação.

6-conFlITodEInTERESSESEFInAncIAmEnToPolíTIco

Outroaspectoquesepodelevantaremtornodesteprocessodeprocurementtemavercomumatotalausênciadegestãodeconflitodeinteresses17.AsdirectrizesdoBancoMundialreferemqueassituaçoõesdeconflitodeinteressessãoumdosfactoresqueminam a transparência nos concursos públicos internacionais. Regras sobre conflitode interesse e sobre a garantia de imparcialidade e isenção existem para acautelarsituaçõesdemanipulaçãoetráficodeinfluência.

Conflitodeinteressesexistememfunçãodapossibilidadede,numdadoconcurso,oserviçoasercontratado–nestecasoainspecçãodemercadorias–viraserexecutadopor uma empresa que tem interesses na importação de mercadorias. As regras deconflitode interessepermitemevitar,numcontextodestes, irregularidades, reduzirafraudenasimportaçõeseexportaçõesecombaterocontrabando.

Como dissemos, a Kudumba ja realizava actividades de distribuição, logística,comercialização, importação,exportação,comércioagrossoearetalho,antesdeoconcursotersidolançadoetc.Seospadrõesinternacionaistivesssemsidoacautelados,àKudumbanunca teria sido atribuída esta concessãopelas seguintes razões: haviaumaclara incompatibilidadeentreo seuobjecto social eaactividadede inspecçãoaduaneira;aKudumbanãopodiaserárbitroejogadoraomesmotempo;ouseja,aKudumbanãopodiainspeccionarasmercadoriasqueimporta.Napresentesituação,dificilmente se esperava que a Kudumba pudesse detectar eventuais irregularidadesqueumaempresasuaparticipadacomoaHomeCentrecometessenaimportaçãodemobiliário.

Poroutro lado,aKudumbaéparticipadaem35%pelaSPI,umaholding ligadaaopartidonopoder,aFrelimo.ASPInãoéumasociedadecolectivadoPartidoFrelimo;elaécompostaporindividualidades.Nestecaso,etendoemcontaqueumdoshomensfortesdaSPIéoMinistrodaPlanificaçãoeDesenvolvimento,AuibaCuereneia,uma

16Guidelines ProcurementUnder IBRD LoansAnd IDACreditsMay2004, RevisedOctober1,2006, ponto2.47

17SobreesteaspectovideBruceBolnickCustosEconómicosdasTaxasPortuáriasdoScanningemMoçambique,p.8,inwww.tipmoz.com

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Leipodiatersidoaplicadaparaevitarasituaçãodeconflitodeinteressesquesecriou.Comefeito,aalíneaa)doartigo17doDecreto30/2001de15deOutubro,vedaaoagentedaAdministraçãoPúblicadeparticiparemprocedimentosadministrativosouemactoscontratuaisdedireitopúblicoouprivado,quandoneletenhainteresseporsi,oucomorepresentanteougestordenegóciosdeoutrapessoa.

A inexistênciade legislaçãoclaraque reguleaparticipaçãodeempresaspartidáriasnosnegóciosfezcomquesedescurassecomplementamenteoslimiteséticosqueessaparticipação impunha. Esses limites balizam as práticas de financiamento político.Legalmente, uma das fontes de financiamento dos partidos políticos é através darealizaçãodeactividadesquasi-económicascomo,porexemplo,avendade jornais,livrosdememóriasdefiguras lendáriasdospartidoeaparticipaçãoemnegócios.AFrelimoéumpartidocomvariadosinteresseseconómicos.

Neste contexto, em nome da transparência, seria prudente que a Kudumba nãoparticipassenestenegócio,sobretudoporserumnegócioqueassentasobreumbempúblico.O factodeoEstado terconcessionadoumnegócioaumaempresa ligadaaopartidonopodercorrespondeaumaformadefinanciamentopolítico,nestecasoindirectomascomconsequênciasperversasdadoqueapossedesigualdefundosporpartedepartidospolíticosinfluênciaascampanhaseosresultadoseleitorais.

EstaconcessãoconfirmaváriasalegaçõessegundoasquaisexisteaindaemMoçambique,15anosdepoisdoiníciodatransiçãodemocrática,umaclaraconfusãoentrepartidoeEstado,quealimentaafaltadetransparência.Aliás,umacorrespondênciaenviadapeloMinistrodaPlanificaçãoeDesenvolvimento,AuibaCuereneia,datadaem07deAgostode 2006, em resposta à reclamação de uma das empresas perdedoras, o ministrorefereclaramentequeoprocessodeprocurementenvolveutambémoGovernoefoidirigidopeloPresidentedaRepública.Restaquestionaras razõesporqueoTribunalAdministrativo, entidade competentepara concedero vistodos contratos celebradospeloEstado,nãoimpediuqueestenegócioavançassecomoavançou.

7-dAAvAlIAçãoFInAncEIRA

Um dos aspectos que levantou polémica logo após a introdução do sistema dosscannerstemavercomoscustosoperacionaisimputadosaosoperadoresdocomérciointernacional18. Como se sabe, a lógica do negócio consistiu em se permitir que oconcessionáriorecuperasseoinvestimentoonerandoosoperadoresportuários.Comodissemos,oracionalparaestaoperaçãonãofoiclaro.Emtodoocaso,entreasvozesmaisdiscordantesconstouadaAssociaçãodosAgentesdeNavegação,Transitáriose

18JornalNoticaisde09deJulhode2007.

23


OperadoresPortuáriosdeMoçambique(ASANTROP),queatravésdaCTA19,manifestoupublicamenteoseudescontentamentoporcausadastaxascobradaspelaKudumbanasoperaçõesdeinspecção.

Aquestãoqueinteressaaonossorelatórionãoénecessariamenteoimpactoeconómicoqueaintroduçãodosscanners trouxenocomérciointernacionalemMoçambique;aquestãoquenosinteressaéadesaberseaopçãopelaconcessão(BOT)eoprocessodeconcessãoestãohojeamoldaresseimpactoeconómico.Comefeito,astaxascobradaspela Kudumba estão a gerar descontentamento no seio dos operadores portuários,entreosquaisoMPDC20,agentestransitárioseimportadoreseexportadores,havendoatéquempensequeastaxascobradasnoprocessodeinspecçãonãointrusivapoderáempurrarosoperadoresparaoutrosportosdaregião.

Sejacomofor,etendoemcontaadocumentaçãodoconcurso,apropostafinanceiradaKudumba,noquedizrespeitoàtaxacobradaporcadainspecção(queétambémafontederetornodoseuinvestimento),eramaisonerosaqueapropostaapresentadapelaempresaqueficouemsegundolugar,aSmiths.Porexemplo,ecomoastabelasacimademonstram,paraaimportaçãodeumcontentorde40’’,aSmithspropunha-seacobrar92UDSeaKudumba100USD;eparaaimportaçãodeumcontentorde20’’,aSmithspropunha-seacobrar67USDeaKudumba100USD.Atabelapublicadaacimamostradetalhadamenteadiferençadosnúmeros.A comparaçãomostraquehaviaumadiferençaconsiderávelemtermosfinanceirosentreapropostadaKudumbae a da Smiths. Neste sentido, e tendo em conta o impacto financeiro que as taxasacobraracarretavam,nãosepercebecomooprocessodeavaliaçãodescurouesteaspectodevitalimportância.

AdespeitodeaComissãodeAvaliaçãoteradoptadopelocritérioconjugadodeavaliação(75%depesoparaaPropostaTécnicae25%depesoparaaPropostaFinanceira),éprecisoteremcontaque,pelanaturezadosserviçosemcausa,ofactorfinanceiro(nestecasoopreçoacobraraosutentes)jogavaumpapelfundamental,sobretudoporqueocustodainspecçãocorreporcontadoutente(importadorouexportador)21.AComissãodeAvaliaçãopoderiateroptadopelaMelhorPropostaTécnicaMenosOnerosaparaosOperadores,protegendodestemodoosinteressesdosagenteseconómicos.Nãofoiissoqueaconteceu.

19InMediafax,10deJulhode2006

20AMaputoPortDevelopmentCompanyéumconsórcioformadopelaTheMerseyDocksandHarbourCompany(ReinoUnido),SkanskaID(Suécia),Liscont(Portugal)eGrindrod(ÁfricadoSul),osquaisdetémemconjunto51%docapitaldeempresa.OEstadomoçambicanoeosCFMsão tambémaccionistasdoMPDC.EstacompanhiaenviouumacartraaoVice-MinistodasFinaçasem15deSetembrode2006manifestandoasuapreocupaçàoemtronodoasusnto.

21Cfr.Artigo5doDecreto10/2006de05deAbrildeintroduzoSistemadeInspecçãoNãoIntrusiva.

24


8-AoPçãoboTEoSEuImPAcToEconómIco

A opção pelo modelo BOT decidida pelo Governo foi uma opção correcta? Queconsiderandos foram tomados em conta? Porque é que o Governo não optou porinvestir,elepróprio,noprojecto,abrindopossibilidadesdegeraçãodereceitasparaoEstadosemcriarexternalidadesnegativasnocomériointernacional?

Estasquestõesnãoestãomuitoclaras.Nadocumentaçãoqueobtivemos,constaapenasquearazãodaopçãofoiadequeoGovernonãotinhacapacidadeparainvestirnoprocesso,quesetratavadeuminvestimentocaroequenãohaviacapacidadetécnica.Mastambémnãosesabeseforamexploradastodasaspossibilidadesdefinanciamento.AopçaopelomodeloBOT implicavaumcenárioemqueoconcessionário tinhadecobraraoserviçosparateroretornodoinvestimento.Teráessaopçãosidototalmenteinocente?OuoGovernodecidiuporquesabiadeantemãoqueessaeraumaportaparaofinanciamentoaoPartidoFrelimo?

DuasquestõespodemserlevantadasemtornodalógicaBOT.Aprimeiraéadesaberseaopçãopelaconcessãofoiamaisjustasobretudodadoo papel do Estado naprovisãode serviços de segurançapública. A inspecção nãointrusiva,enquadradanocontextonocombateaoterrorrismo,éclaramenteumafunçãodesoberania.Aoconcessionarasuagestão,oGovernonãoacautelouosinteressesdo sector privado, dado o papel das Alfândegas de não só cobrar receitas para oEstadocomotambémfacilitarumcomérciointernacionalmais justo.AopermitirqueaKudumbafixasseastaxasquepropôs,asAlfândegasnãodefenderamosinteressesdo sector privado, subvertendo o princípio da facilitação do comércio internacionalestabecediopelaOrganizaçãoMundialdoComércio(OMC).

Poroutro,coloca-seaquestãodoimpactoqueastaxascobradasestáaternatráfegodemercadoriasviaMoçambiqueeoconsequenteriscodeosportosnacionaisdeixaremdesercompetitivosfaceaoutrosportosdaregiãoondeocustodainspecçãointrusivaé,nalgunscasos,zero.Porexemplo,aÁfricadoSul,emboratambémtenhaintroduzidorecentementeosistema,nãoestáacobrarnenhumas taxasdescanning.DeacordocomumestudorecentedeBolnick(2007),“ocustoelevadodainspecçãonãointrusivaemMoçambique – sãoaplicados a todosos embarques– irá provavelmente ter umefeitonegativoacentuadonodesenvolvimentodosportos,naexpansãodocomércioemtrânsitoenoinvestimentoaolongodosprincipaiscorredores”.22

Asegundaquestãotemavercomacobrançadastaxasaosoperadores.Segundooes-tudodeBolnick,citandoumrelatóriorecentesobreSegurançaMarítimaelaboradopelasOrganizaçãodasNaçõesUnidas,em20portosde16paísesondesãocobradastaxas

22VerBruceBolnick(2007).CustosEconómicosdasTaxasPortuáriasdoScanningemMoçambique,p.8.

2�


porinspecçãodecontentores,asmesmasvariamentreUS$1,50aUS$19porTEU23.IstoquerdizerqueastaxascobradaspelaKudumbasãodemasiadoaltasemcomparaçãocomastaxascobradasnaarenainternacional.AstaxasemMoçambiquesãoaplicadasa100porcentodosembarques,incluindoacontentoresvaziosecargaagranel.

Emváriospaíses,aopçãotomadaemrelaçãoàinspecçãonãointrusivafoiademantê-lanasmãosdoEstado.Bolnick,citandoumManualdoBancoMundialsobreaReformadasAlfândegas(2005),referequeobancorecomendaqueaaquisiçãodeequipamentoparaoefeitotemdesebasearnumaanálisecusto-benefíciosólida.Estaanálisenãofoi feitaemMoçambique.Comefeito,paraatomadadedecisãosobreaopçãodoinvestimento na inspecção não intrusiva, o Governo apenas considerou três opçõessobre o modelo de intervenção, nomeadamente a compra efectiva dos scanners, aaquisiçãoemregimedeLeasingeocontratodotipoBOT-Built,Operate and Transfer.Tendooptadopeloúltimomodelodeintervenção,oGovernonãoaprofundouodebatesobreomodelodefinanciamento.

Naverdade,nãoexisteumúnicopadrãodeinvestimentonaabordagemdainspecçãonãointrusiva.DeacordocomoestudodeBolnick,algunspaísesaplicamumataxaaosexpedidoresparacobrirparteou totaldocusto,masoutrossuportam-noatravésdasuainscriçãocomodespesadeinvestimentonoorçamentodoEstado.Noscasosemqueseaplicamtaxasaosoperadores,elaspodemserarrecadadaspeloGoverno,peloconcessionáriodaterminalportuáriaouporumaentidadeindependente.

Aopçãopeloconcessãofoi,nestesentido,umadecisãomotivadaporoutrosfactoresenãonecessariamenteporfactoresdepurointeressepúblico.Ofactodeosistemasercomplexoeasuagestãoimplicarconhecimentosespecíficosnamatéria,nãoimplicavanecessariamente uma opção pelo outsourcing, sobretudo por causa do impactoeconómicoqueelaacarretava.

Poroutro lado,parecehojeclaroqueseagestãodosistema implicariaumesforçofinanceiroavultadoporpartedoEstado,onegóciotambémpoderiagerarreceitasdirectasquecompensariaesseinvestimento.BjorkholmeBoeh,citadosporBolnick,defendem,aliás,queasreceitasresultantesdainspecçãonãointrusivapodem,delonge,excederos custosdo investimento,pelomenosnocasodosportosquemanuseiamgrandesvolumes.ElescitamoexemplodaGrã-Bretanha,ondeaintroduçãodainspecçãonãointrusiva fez aumentar as receitas aduaneiras em mais de 5 biliões de libras comoresultadodareduçãodocontrabandodecigarros.

AÁfricadoSuléoexemplodequemoptouporummodelodiferentedonosso.Em2005,oGovernosul-africanolançouumconcursopúblico,noâmbitodasuaContainerCargo

23TEU=Twenty-footequivalentunit(Unidadeequivalenteavintepés).Estaéumamedidapadrãodotráfegodecontentores.

2�


ScanningInitiative(CCSI),paracontratarumaentidadeprivadaemregimedeoutsourcing comofimdegerirosistemadeinspecçãonãointrusiva.Apósavaliaraspropostasdosconcorrentesetendoconsideradoqueaconcessãodosistemateriaumaforteimpactofinanceironaeconomia,aopçãopelooutsourcing foiabandonada.Assim,aSARS(SouthAfricaRevenueServices)acabouporadquirirosistema,eserelaprópriaaoperar24.

9-concluSõES

Oprocesso deprocurement quepresidiu a selecçãoda empresa concessionária daoperacionalizaçãoeexploraçãodo sistemade inspecçãonão intrusivanão teveemconsideraçãoaprevençãode conflitode interessesadois níveis: emprimeiro lugar,algumas das entidades que estiveram envolvidas na adjudicação da concessão –mesmosendoaltosdirigentesgovernamentais-tinhaminteressesempresariaisjuntodaempresaquevenceuoconcurso,aKudumba,oquecolocouemcausaoprincípiodaimparcialidadeeisenção;emsegundolugar,aempresaaquemfoiadjudicadoonegócioexerceactividadesdeimportaçãoeexportação,oqueconflituaobjectivamentecomaactividadedeinspecçãodeentradaesaídademercadorias,suscitando-seaquidúvidassobreaneutralidadenainspecçãodasoperaçõesdeimportaçãoeexportaçãoefectuadasporessaempresa.EstesdoisaspectosconstituiriamfactoresimpeditivosparaaKudumbaparticiparnoconcursoemcausa.

O facto de a empresa vencedora ter submetido uma proposta técnica com umequipamento de origem americana e posterioremente ter fornecido um produto deorigemchinesanãosecompadeceucomasregrasdeprocurement,oquedesdelogogerouumaclarasituaçãodeconcorrênciadesleal.Estasituaçãonãofoisanada.Poroutrolado,aavaliaçãofinanceiradoconcursonãoteveemcontaoimpactonegativoqueacobrançadetaxaselevadaspoderiaacarretarparaosoperadoreseconómicos,tendoemcontaarealidadedosportosdaregiãoconcorrentes.

Estes problemas foram identificados pela nossa análise aos documentos do concurso.Sãoproblemasqueaconteceramnomeiodocaminhoe,eventualmente,aComissãodeAvaliaçãonãotinhagrandespossibilidadesdeultrapassá-losumavezque,nanossaopinião,aKudumbaestavanumasituaçãofavoráveldadaasualigaçãocomopoderpolítico.Ograndeproblemadesteconcurso,omomentoondeoriscodemanipulaçãoaconteceu,foinatomadadedecisãosobreomodelodeintruduçãodainspecçãonãointrusivaemMoçambique.Osfactosmostramqueaopçãodesefazeroutsourcingdainspecção,otalmodeloBOT,poderiatersidomelhorponderada.Aopçãoparecetersidotomadanaperspectivadeseatribuironegócioaumaempresacomfortesligaçõespolíticas,garantindo-sealgumfinanciamentopolíticoparaopartidonopoder.

24ComunicadodeimprensadoSARS,inwww.sars.gov.za.

2�


10-REFERêncIAS

BOLNICK, Bruce (2007): Custos Económicos das Taxas Portuárias do Scanning emMoçambique,p.8.

SCANTEAM,AnalystsandAdvisers(2004):PublicManagementAssessment,Mozambique,FinalReport.Oslo.

KPMGMozambique(2004):PublicFinancialAdministrationProcurementReviewfortheyearended31December,Maputo.

WORLDBANK(2004):GuidelinesProcurementunderIBRDLoansandIDACreditsMay2004,RevisedOctober1,2006

MAPUTOCORRIDORLogisticInitiative(2006)Newsflash289of17November2006MediaCoverageonMozambiqueScan

ORGANIZAÇÃOMundialdasAlfândegas(2003):DirectrizesparaosmembrosRelativasasobreConsideraçõesAdministrativassobreAquisiçõeseOperaçãodeScanners.Doc.NºTF0022E1,Bruxelas.

Documentos do Concurso• ActadaAberturadasPropostasTécnicasreferentesaoConcurso,

01.09.2005• CartadaSmithsDettectionInternationalàDGA,de05.09.2005• CartadoMinistériodePlanificaçãoeDesenvolvimentoàSmithsDetection• CartaKudumbaaoGabinetedeEstudosdoMinistériodePlanoeFinanças• Memorando sobre o Concurso para Contratação de uma Empresa para

RealizaçãodeOperaçõesdeVisualizaçãoElectrónicadeContentorescomRecursoaScanners-CREE(14.10.2005)

• MemorandoAdicionaldoMinistériodaFinançassobreContendaemTornodaBaseeNíveisde IncidênciadasTarifasdoServiçode InspecçãoNãoIntrusiva

• InformaçãodaDGAnº016/DGA/GD-CI-OP/05• InformaçãodaDGAnº002/DGA/GD/05• InformaçãodaDGAnº009/DGA/GD/05• InformaçãodaDGAnº036/CAS/DGA/05• RelatórioFinaldaAvaliaçãodoConcurso(016DGA/GD-CI-OP/05)• Termosdereferênciadoconcursoparaaquisiçãodosscannres• Termosdereferênciaparaacontrataçãodumaempresaparaarealizaçãode

operaçõesdevisualizaçãoelectrónicadecontentorescomrecursoa“scanners”,nosprincipaispostosfronteiriçoseterminaisaduaneirasdeMoçambique

• ContratocelebradoentreoGovernodeMoçambiqueeaKudumba

2�


• TFA Background Note: GATT ARTICLE VIII “FEES AND FORMALITIESCONNECTEDWITHIMPORTATIONANDEXPORTATION”

• PropostaTécnicadaSmithsDetection• PropostaFinanceiradaSmithsDetection• Estrutura normativa visando à segurança e à facilitação do comércio

internacionalTraduçãoãooficialparaoportuguêsBrasília(Julhode2005)• MapaComparativodoPreenchimentodosRequisitosdasPropostasTécnicas

doconcurso

Jornais e websites consultados• Embondeiro,Ediçãonº54,de28deSetembroa4deOutubrode2005• Mediafax,de10deJulhode2006• Jornalnoticiasde09deJulhode2007• www.sars.gov.za Para SARS Media Release: SARS CCSI (Container Cargo

ScanningInitiative)Project• www.sars.gov.zaParaCargoandContainerScannerInstallation,

CommissioningandAcceptance:CertificationServices• www.unctad Para Trade and transport facilitation: Building a secure and

efficientenvironmentfortrade

Procurement publico e transparência em moçambique

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