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O processo de elaborao de polticasno estado capitalista moderno

Christopher Ham e Michael Hill

Ttulo do Original:Ham, C. e Hill, M.: The policy process in the modern capitaliststate, Harvester Wheatsheaf, Londres, 1993, segunda edio.

Traduo: Renato Amorim e Renato Dagnino

Adaptao e Reviso: Renato Dagnino

Material para uso exclusivo nos Programas de Capacitao do

GAPI-UNICAMP e nas disciplinas ministradas pelo DPCT-UNICAMP



2

ndice:

1. POLTICA E ANLISE DE POLTICA...................................................................................... 14

Introduo ..................................................................................................................................... 14

O escopo da anlise de polticas .................................................................................................. 18

A orientao para a poltica .......................................................................................................... 25

Concluso ..................................................................................................................................... 34

2. O PAPEL DO ESTADO ............................................................................................................ 39

O que o Estado? ........................................................................................................................ 40

Teoria pluralista............................................................................................................................. 44

Teoria elitista................................................................................................................................. 49

Teoria marxista ............................................................................................................................. 54

Teoria corporativista...................................................................................................................... 59

O Estado como ator fundamental ................................................................................................. 66

Concluso ..................................................................................................................................... 68

3. A BUROCRACIA E O ESTADO ............................................................................................... 71

Introduo ..................................................................................................................................... 71

Depois de Weber: a reao pluralista evidncia do crescimento da burocracia ....................... 75

A Burocracia na teoria marxista do sculo vinte........................................................................... 80

A Burocracia nas teorias elitista e corporativista .......................................................................... 82

Concluso ..................................................................................................................................... 90

4. PODER E TOMADA DE DECISES ....................................................................................... 92

Introduo ..................................................................................................................................... 92

O enfoque sobre a deciso ........................................................................................................... 92

A no-tomada de decises ........................................................................................................... 94

A terceira dimenso do poder ....................................................................................................... 98

Poder e interesses ...................................................................................................................... 101

Concluso ................................................................................................................................... 108

5. RACIONALIDADE E TOMADA DE DECISES..................................................................... 111



3

Modelos racionais ....................................................................................................................... 111

Incrementalismo.......................................................................................................................... 115

Mtodos timos e explorao mista ........................................................................................... 123

O Incrementalismo revisitado ..................................................................................................... 128

Concluso: racionalidade e poder .............................................................................................. 130

6. RUMO TEORIA DA IMPLEMENTAO?........................................................................... 134

Introduo ................................................................................................................................... 134

O modelo top-down para o estudo da implementao ............................................................... 135

Problemas com o modelo top-down ........................................................................................... 140

Estudos de implementao - descritivos ou prescritivos ? ......................................................... 151

Concluso ................................................................................................................................... 153

7. A CONTRIBUIO DO ESTUDO DAS ORGANIZAES PARA A ANLISE DO PROCESSO

DE ELABORAO DE POLTICAS................................................................................................ 157

Introduo ................................................................................................................................... 157

A contribuio de Max Weber..................................................................................................... 157

Mayo e o desenvolvimento do estudo da vida organizacional ................................................... 160

A contribuio da sociologia das organizaes .......................................................................... 163

O interno e o externo .................................................................................................................. 168

Componentes das organizaes ................................................................................................ 172

Concluses ................................................................................................................................. 178

8. BUROCRATAS NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS................................. 180

Introduo ................................................................................................................................... 180

Comportamento burocrtico e personalidade burocrtica.......................................................... 181

Burocracia do nvel da rua .......................................................................................................... 186Profissionais na burocracia......................................................................................................... 193

Concluso ................................................................................................................................... 199

9. DISCRICIONARIEDADE NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS .................. 201

Introduo ................................................................................................................................... 201



4

Definies de discricionariedade ................................................................................................ 202

Discricionariedade na sociologia das organizaes ................................................................... 203

O tratamento da discricionariedade no estudo da poltica social ............................................... 210

Discricionariedade na lei administrativa...................................................................................... 214

Discricionariedade no cumprimento da lei .................................................................................. 220

Consideraes normativas no estudo da discricionariedade ..................................................... 223

Concluso ................................................................................................................................... 227

10. CONCLUSO: ENCADEANDO NVEIS DE ANLISE...................................................... 230

Benson: as regras de formao de estruturas............................................................................ 232

Clegg e Dunkerley: a estrutura de dominao ........................................................................... 235

Salaman: classe e corporao.................................................................................................... 239

Burrell e Morgan: a contribuio da teoria radical da organizao ............................................ 241

Bibliografia .................................................................................................................................. 248



5

UM PREFCIO A ESTA TRADUO

Renato Dagnino

SOBRE NOSSO OBJETIVO - ACADMICO, IMEDIATO E ESTRITO - AO

TRADUZIR ESTE LIVRO

A deciso de traduzir este livro foi tomada depois de t-lo utilizado como uma

espcie de livro-texto, a partir de 1994, no Programa de Ps-graduao do

Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica da Unicamp (DPCT-UNICAMP).

Sua escolha ocorreu depois de um processo pouco frutfero, teve incio no comeo

dos 80, de selecionar dentre uma grande quantidade de livros e artigos de cincia

poltica, administrao pblica etc alguns que pudessem, numa disciplina

introdutria de um semestre, possibilitar a alunos de diferente formao um

adequado entendimento do processo de elaborao de polticas pblicas (em

particular as direcionadas ao complexo pblico de ensino superior e de pesquisa).

O bom resultado que temos tido com sua utilizao nas disciplinas ministradas

pelo DPCT-UNICAMP e nos Programas de Capacitao do Grupo de Anlise de

Poltica de Inovao (GAPI-UNICAMP) deve-se forma como o livro est

organizado dez captulos encadeados, escritos com clareza, simplicidade e

profundidade, versando sobre os principais conceitos e marcos analticos da

Anlise de Poltica, relacionados a outros dez conjuntos de artigos seminais

editados pelos mesmos autores numa Coletnea (Reader) , ao estiloque adota

um recorrente enfrentamento entre posies ideolgicas, escolas de

pensamento e opes metodolgicas, secundado por um permanente desafio

crtica e formulao de uma sntese apropriada s situaes enfrentadas e ao

compromisso assumido pelos seus autores - sistematizar todas essas

contribuies no intuito de melhorar a maneira como o processo de elaborao de



6

polticas se desenvolve no mbito do Estado contemporneo proporcionando aos

profissionais com ele envolvidos um conjunto de categorias e mtodos de anlise

apropriados para a construo de alternativas aos cursos de ao tradicionais.

Este livro possui uma caracterstica que o distingue de outras obras tambmdedicadas ao ainda em consolidao campo da Anlise de Poltica, como o

bastante conhecido Policy Analysis for the Real World, escrito por Hogwood e

Gunn e publicado em 1984 pela Oxford University Press. Elas obras buscam

apresentar aos fazedores e implementadores de polticas, receitas para

formular polticas que possam ser executadas de modo a alcanar os objetivos e

os impactos visados. Diferentemente, este livro concentra-se na anlise dos

condicionantes - de policye de politcs- do processo de elaborao de polticas

visando instrumentalizar o leitor enquanto analista dedicado ao acompanhamento,

avaliao e crtica de polticas cuja responsabilidade de formulao e

implementao corresponde a um outro ator. Assim, relativamente pouca nfase

dada capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente,

de polticas pblicas.

No obstante, o contedo que o livro apresenta constitui-se num subsdio to

importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar etambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no

interior do aparelho de Estado, que omiti-lo seria algo assim como esperar que

algum que nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com

uma receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a

proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser

encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas,

procedimentos e passos de um manual.

SOBRE NOSSO OBJETIVO - TAMBM ACADMICO, MAS MENOS IMEDIATO

E RESTRITO - AO TRADUZIR ESTE LIVRO



7

A leitura deste livro na conjuntura em que vivemos pode servir como uma ajuda

para responder uma pergunta que a muitos preocupa no meio acadmico: como

contribuir para gerar as bases cognitivas para alavancar o processo em curso em

nossa sociedade de construo do estado necessrio. Isto , como incorporar

nossa atividade acadmica de pesquisa e capacitao de recursos humanos o

objetivo comum de conformar um estado que possa alavancar o atendimento das

demandas da maioria da populao e projetar os pases da Amrica Latina numa

rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores?

Responder essa pergunta um dos objetivos que a traduo deste livro

contempla, na medida em que a sua leitura pode vir a colaborar significativamente

nesse sentido.

A pergunta demanda, em primeiro lugar, que se identifique as caractersticas do

estado que herdamos do perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-

desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento, em curso, pelo

neoliberalismo. Para faz-lo, parece necessrio reconhecer que, mais alm das

preferncias ideolgicas, a combinao que herdamos, de um estado que

combinava autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento

com intervencionismo, deficitarismo com megalomania no atendem nem aoprojeto da direita nem ao projeto da esquerda latino-americana*.

um princpio bsico da atuao das organizaes, o fato de qualquer deciso

envolve um custo de operao e que, se equivocada, demanda a absoro de

custos de oportunidade econmicos e polticos. O estado legado pelo

autoritarismo no contemplava os recursos como escassos. Os econmicos

podiam ser financiados com aumento da dvida imposta populao, os polticos

eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo podiasufocar qualquer oposio.

A destruio deste estado, que pregava a doutrina neoliberal e que

empreenderam os governos civis que sucederam dbcledo militarismo no cone

sul da Amrica Latina, no encontrou muitos opositores. Para a direita, a questo

* ver a respeito Aguilar, L. El Estudio de las Polticas Pblicas. Mxico, Miguel

Angel Porrua, 1996.



8

era inequvoca: no havia porque defender um estado superinterventor,

proprietrio, deficitrio, paquidrmico, que ademais, tornava-se crescentemente

anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde que, no

cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, havia sufocado as

foras progressistas e restaurado as condies para a acumulao de capital, ele

se tornara disfuncional.

Para a esquerda, a questo era bem mais complicada. Ela havia participado no

processo de fortalecimento do estado do nacional-desenvolvimentismo por

entend-lo como um baluarte contra a dominao imperialista ou como um

sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital

internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo

democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o inchamento

do estado promovido pelos militares era visto como um mal menor. A esquerda,

ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor

da desigualdade social que possua o estado latino-americano, via este

crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de reconstruo e

emancipao nacional.

A questo da privatizao dividiu a esquerda. De um lado ficaram os que, frente ameaa de um futuro incerto, instintivamente queriam preservar o passado, e os

que, resguardando interesses corporativos, defendiam ardorosamente o estado

que herdramos. De outro os que, por entender que a construo do estado

necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo tomadas

pelo neoliberalismo e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e

popular no devia principalizar a questo, defendiam um legtimo, embora

inexeqvel na conjuntura existente, controle da sociedade sobre o processo de

privatizao.

O final do autoritarismo deu incio a um processo de democratizao poltica que

tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de

veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por

direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda



9

mais a capacidade desses segmentos de pressionar pela satisfao de suas

necessidades no atendidas por bens e servios - alimentao, transporte,

moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por

polticas pblicas capazes de promover seu atendimento.

Esse processo, que tem sido chamado de cenrio tendencial da democratizao,

coloca ao ambiente acadmico um desafio cognitivo enorme. E num primeiro

momento, pelo menos, para as cincias sociais, e mais especificamente para a

rea Anlise de Poltica, que ele se reveste de maior importncia. Isto porque

cabe a essa rea, a partir da criao das bases cognitivas para a construo do

estado necessrio, municiar todas as demais cincias e assim potencializar sua

contribuio para o esforo comum em que est engajada a sociedade brasileira.

SOBRE NOSSO OBJETIVO - ESTRATGICO E MAIS AMPLO - AO TRADUZIR

ESTE LIVRO

Satisfazer as necessidades sociais associadas ao cenrio da democratizao com

eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrioduplicar o tamanho dessas polticas (ou, mais precisamente, do volume de

recursos envolvidos e impactos esperados) para incorporar os 50% da populao

hoje desatendida. Se no for possvel promover um processo de transformao do

estado que herdamos em direo ao estado necessrio que permita satisfazer

necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de

democratizao pode-se ver dificultado e at abortado, com uma fatal esterilizao

de energia social e poltica. claro que para satisfazer aquelas demandas, oingrediente fundamental, que no depende diretamente do estado, uma ampla

conscientizao e mobilizao polticas que, espera-se, ocorra sem um custo

social maior do que o que esta sociedade vem pagando.


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10

O fato de que parece necessrio que o estado faa a "sua parte" um dos

motivos que nos levaram a traduzir este livro. Acreditamos que ao faz-lo seja

possvel trabalhar com antecipao, na "frente interna", gerando as condies

cognitivas necessrias para a transformao do estado. verdade que a

correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente

concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que uma ao

no sentido de disponibilizar conhecimento que possa levar melhoria das polticas

pblicas e da eficincia da mquina do estado contribua para alavancar o

processo de democratizao. Mas tambm verdade que, como esse espao se

ir ampliando medida que a democratizao avance e a concentrao de renda,

que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade, for sendo

alterada, este conhecimento poder fazer toda a diferena. Isto , talvez ele venhaa ser o responsvel por se alcanar ou no a adequao scio-tcnica e a

governabilidade necessrias para tornar materialmente sustentvel o processo de

mudana social que se deseja.

Ao longo desse processo, avaliar em que medida privatizao, desregulao,

liberalizao podem permitir que o estado se concentre em saldar a dvida social e

impedir que sejam apenas formas de mascarar a sua desresponsabilizao em

relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e

subordinao aos interesses do capital globalizado, fundamental.

Democratizao e redimensionamento do estado, por sua vez, so tarefas

interdependentes e complementares. A redefinio das fronteiras entre o pblico e

o privado exige uma cuidadosa deciso: quais assuntos podem ser

desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com

poder similar determinem incrementalmente um ajuste socialmente aceitvel e

quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional,participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta

do estado.

Questes como essas conformam a agenda sobre as quais o campo da Anlise

de Poltica que trata este livro ter que abordar. Isto porque a democracia uma



11

condio apenas necessria para construir um estado que promova o bem-estar

das maiorias. S o conjunto que ela forma com uma outra condio necessria a

capacidade de gesto pblica suficiente. S a democracia aliada efetividade

da gesto pode levar ao estado necessrio para a transformao da sociedade

no sentido que ela deseja. Sem democracia no h participao e transparncia

nas decises, no h avaliao de polticas, no h prestao de contas, no h

responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico

genrico e sem relao com ao de governo pode degenerar num assemblesmo

inconseqente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia

generalizada.

Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com

enormes desigualdades sociais que clamam por soluo, requer capacidades e

habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no

mbito de um estado como o que herdamos. E construir essas capacidades e

habilidades um desafio acadmico da maior relevncia.

A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda

de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam

solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que oestilo tradicional de elaborao de polticas pblicas homogeneizador,

uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do estado que herdamos - pode

absorver.

A maneira como tradicionalmente se definia e caracterizava os problemas que o

estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento

poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. A explicao dos

mesmos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado tendia quase monocausalidade e, de outro a solues genricas, universais. Isto levou

ao estabelecimento de um padro nico causa problema soluo no qual,

embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o

fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a

mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo.



12

O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis

conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las

que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico

que facilitava o tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de

aparente eqidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a

docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao

burocratismo onipotente do estado. Esta situao perpetuava e retroalimentava a

elaborao de polticas que eram no apenas injustas e genricas. Eram tambm

incuas, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no

podiam ser explicitadas. Este estilo de elaborao de polticas que se consolidou -

objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos alm de incremental,

assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmentecapturadas por interesses das elites.

A sociedade deve estar preparada para fazer com que as demandas que o

processo de democratizao poltica ir cada vez mais colocar sejam filtradas com

um vis progressista por uma estrutura que deve celeremente aproximar-se do

estado necessrio. E isto ir originar um outro tipo de agenda poltica. Sero

muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por

este estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero

concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente,

de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural,

com sua experincia de vida, freqentemente de muito sofrimento e justa revolta.

VOLTANDO AO OBJETIVO ACADMICO PARA CONCLUIR

Em flagrante contraste com as demandas acima caracterizadas, existem poucos

trabalhos acerca da relao que as polticas pblicas guardam com os interesses

polticos e as necessidades sociais. Esta carncia pode ser explicada tanto pelo

relativo desinteresse dos policy makers que atualmente orientam a poltica pblica



13

e dos que efetivamente a implementam, como daqueles que, adotando posies

explicitamente progressistas criticam os atuais balizamentos da gesto

governamental.

Mas, e talvez este seja o ponto mais crtico da questo, este dficit de produode trabalhos sobre o tema um srio problema para aqueles que, na posio de

analistas, policy makers ou de, simplesmente, pesquisadores desejariam ir ao

encontro dos interesses da maioria e de alguma forma contribuir para a satisfao

das necessidades sociais. um srio obstculo a este desejo o fato de que as

ferramentas de diagnstico, explicao, anlise e planejamento estratgico

encontrem-se limitadas a um magro arsenal, normalmente derivado de marcos

conceituais concebidos a partir de simplrias racionalidades custo-benefcio, ou

maximizadoras de eficincia administrativa.

Da mesma forma que pertinente a colocao de que no pode ser deixada de

lado a necessidade de tornar mais eficiente o modo como se gastam os recursos

alocados, parece pouco discutvel a afirmao de que a mera adoo de

estratgias de reengenharia institucional ser incapaz de alterar o status quo. Em

outros termos: as propostas centradas na otimizao da qualidade de gesto,

so pr-inerciais e, portanto, inteis para redirecionar os complexos sistemassociais locais de interao entre estado e sociedade para objetivos polticos e

sociais alternativos.

O fato apontado, relativo escassa reflexo existente, contribui para explicar

porque, apesar das numerosas experincias falidas de reforma institucional

acumuladas na regio durante a dcada passada, ainda se continue buscando

implementar estratgias baseadas na otimizao da gesto.

Nossa expectativa, ao traduzir este livro, contribuir para enfrentar a esse desafio:

como conceber polticas e estratgias orientadas satisfao de necessidades

sociais e objetivos de desenvolvimento scio-econmico adequadas para reforar

e consolidar processos de democratizao poltica e econmica?



14

1. POLTICA E ANLISE DE POLTICA

Introduo

O interesse na anlise de poltica1tem crescido continuamente nos ltimos anos.

Iniciado nos Estados Unidos, nos anos 60, o movimento de polticas pblicas

partiu de duas vertentes de interesse. Em primeiro lugar, a escala e a aparente

intratabilidade dos problemas frente aos quais se colocam governos de

sociedades industrializadas ocidentais levaram fazedores de poltica2 a buscar

ajuda para a soluo daqueles problemas. Em segundo lugar, pesquisadores

acadmicos, particularmente em cincias sociais, progressivamente voltaram suas

atenes a questes relacionadas s polticas pblicas3e procuraram aplicar seu

conhecimento elucidao de tais questes. importante no exagerar nenhuma

destas tendncias. No houve nenhuma corrida sbita dos fazedores de poltica

para recorrerem pesquisa acadmica, nem houve uma reordenao imediata

entre pesquisadores visando anlise de polticas pblicas. O que de fato ocorreu

foi, ao longo de um perodo de alguns anos, o desenvolvimento de novos

programas universitrios de ensino em polticas pblicas; diversos jornais

1NT: policy analysis, no original, foi traduzido por anlise de poltica. necessrio estabelecer

desde o incio a distino entre dois termos ingleses, policy e politics, uma vez eles que fazem

referncia a dois conceitos bastante distintos mas que possuem a mesma traduo em portugus:

poltica. Ao utilizarmos a expresso poltica queremos referir, ao longo do livro, o conceito de

policy(que possui como uma das tradues possveis para o portugus o termo planejamento) e

qualquer utilizao diferente ser explicitada. Desta forma, traduzimos policy analysis como

anlise de poltica ou anlise de polticas. Seguindo nesta linha, sempre que surgirem termos no

original para os quais isto se faa necessrio, indicaremos a traduo adotada e sua forma em

ingls: policyou politics.

2NT: policy-maker, no original, foi traduzido como fazedor de poltica.

3NT: A expresso public policy, no original, foi traduzida como poltica pblica



15

acadmicos devotados anlise de poltica, estudos polticos e cincias polticas

foram lanados; professores e pesquisadores em disciplinas consolidadas, tais

como cincia poltica, economia e sociologia comearam a produzir publicaes

sobre temas relacionados a poltica. Simultaneamente, agncias governamentais

comearam a empregar analistas de polticas4, assim adotando tcnicas e prticas

que viriam a se colocar na ordem do dia para o analista de polticas como, por

exemplo, anlise de custo e benefcio, oramento por programas e anlise de

impacto.

Ao escrever sobre estes desenvolvimentos em 1972, Heclo referiu-se

modernidade renovada (p. 83) da anlise de poltica, um til lembrete de que,

embora a rea estivesse expandindo-se, ela no era inteiramente nova. Fazendo

eco a estes argumentos, Rhodes observou que muito do trabalho tido como novo

era todo muito familiar (1979, p. 26). Esta familiaridade advinha em parte do

velho interesse, entre acadmicos e pesquisadores, na atuao do governo e em

questes polticas. Estudos que haviam sido originalmente desenvolvidos a partir

do trabalho de estudiosos de anlise de polticas, economistas e outros foram

ento adotados pela perspectiva emergente da anlise de poltica. Igualmente, a

tentativa de aplicar o conhecimento da cincia social a problemas governamentais,

e de influenciar as atividades e decises do governo, recorria a uma tradioenvolvendo indivduos como Keynes, os Webbs e mesmo Marx. Enquanto muito

era, portanto, familiar, a escala de interesse em questes polticas era nova. Uma

comparao entre a resposta limitada ao apelo de Lasswell a acadmicos para

perseguirem uma orientao para a poltica5, em um livro publicado em 1951

(Lasswell, 1951), e a taxa muito maior de atividade desenvolvida nos anos 60 e 70

ilustra isto. Uma outra diferena foi que o movimento de polticas pblicas alegava

oferecer uma nova abordagem para problemas do governo, particularmente

4NT: do mesmo modo que no caso de policy analysis, traduzimos policy analyst, no original, como

analista de polticas.

5NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.



16

quando comparado com a administrao pblica, cujas falhas evidentes

forneceram s universidades americanas, no final dos anos 60, o estmulo para o

desenvolvimento de cursos de anlise de poltica. Muitos dos programas de ps-

graduao em polticas pblicas tomaram como modelo programas de mestrado

em administrao de empresas levados a cabo por escolas de administrao

(business schools). A nfase era dada a mtodos quantitativos combinados

anlise organizacional e ao desenvolvimento de tcnicas prticas de

administrao mediante uma abordagem de estudos de casos reais. tica e

valores tambm encontraram seu lugar em alguns programas. Ainda que alguns

destes programas afirmassem superar a estreiteza e falta de rigor dos cursos de

administrao pblica, alguns observadores no ficaram convencidos de que eles

fossem realmente to diferentes (Rhodes, 1979).

Se os EUA estavam na liderana destes desenvolvimentos, o Reino Unido no

ficava muito atrs. Programas de ensino universitrio e pesquisa evoluram a partir

de meados dos anos 70; paralelamente foram estabelecidos vrios jornais e

publicaes com um enfoque de polticas e, por certo tempo, discusses foram

efetuadas sobre a formao de um Brookings britnico, modelado segundo o

Instituto Brookings de Washington. A inteno era estabelecer um centro

independente de pesquisa de polticas pblicas para produzir trabalhos de altaqualidade sobre problemas relacionados ao governo. Embora o plano nunca tenha

se materializado, duas unidades de pesquisa existentes - o Centro para Estudos

em Poltica Social e Planejamento Poltico e Econmico - combinaram-se para

formar o Instituto de Estudos de Poltica e o Conselho de Pesquisa em Cincia

Social colocou uma nova nfase em pesquisas relevantes para as polticas

pblicas. Uma das diferenas significativas entre os respectivos desenvolvimentos

dos movimentos de polticas pblicas no Reino Unido e nos Estados Unidos foi

que nestes as atitudes do governo voltadas para as cincias sociais foram muito

mais favorveis do que na Inglaterra. Como resultado, o financiamento do governo

para a pesquisa em cincias sociais e a indicao de acadmicos para postos do

prprio governo ocorreram nos Estados Unidos em uma escala muito maior

(Sharpe, 1975). Uma outra diferena foi a de que no Reino Unido os analistas de



17

polticas foram raramente empregados por agncias do governo. Mais

propriamente, servidores civis, administradores e especialistas no governo

adquiriram, em maior ou menor grau, alguma prtica em anlise de polticas

(Gunn, 1980).

Nos anos 80, o interesse em anlise de polticas continuou a se desenvolver,

apesar de ter havido uma tendncia de deslocamento dos termos do debate. O

ataque ao setor pblico levou procura de dispositivos de mercado para se

resolver problemas de alocao social e nfase na necessidade de solues

para as ineficincias do setor pblico conduziram aplicao de tcnicas de

gesto tpicas do setor privado. Assim, a administrao pblica veio a ser cada

vez mais descrita como gesto pblica (Politt, 1990; Hood, 1991). Curiosamente,

enquanto uma tal nfase estava voltada para a envolver uma afirmao da

necessidade de aplicar mecanismos tradicionais formais de controle gerencial

fundamentadas numa crena de que a implementao de polticas um processo

direto e retilneo, o ceticismo acadmico sobre os limites do uso da anlise de

polticas teve por finalidade, por outro lado, a ser compartilhado pelos polticos.

Conseqentemente, na Inglaterra, nenhum membro da Comisso foi apontado

durante o governo da Sra. Thatcher. Ao contrrio, apenas curtos exerccios de

anlise de polticas conduzidos com uma orientao explcita poltica por umpequeno nmero de conselheiros ideologicamente confiveis foram realizados.

Do que foi dito at agora fica claro que a anlise de polticas um termo que

descreve toda um espectro de atividades. Na verdade, estas atividades so to

variadas que um autor argumentou que no pode haver nenhuma definio de

anlise de poltica (Wildavsky, 1979, p. 15). Na viso de Wildavsky, mais

importante praticar anlise de polticas do que perder tempo definindo-a.

Conforme ele comenta, a anlise deveria ser mostrada e no apenas definida.Nada mais ridculo que uma busca ftil de essncias aristotlicas (p. 410).

Embora tenhamos considervel simpatia por este ponto de vista, somos

compelidos, enquanto autores de mais uma contribuio crescente literatura

relacionada anlise de poltica, a tentar algum esclarecimento de termos e

conceitos bsicos. Isto necessrio, entre outros motivos, porque indicar o



18

escopo da anlise de polticas e aqueles aspectos da temtica compreendidos

neste livro.

O escopo da anlise de polticas

Um dos problemas com que os estudantes de anlise de polticas deparam-se a

variedade desconcertante de termos usados na literatura. Cincias polticas,

estudos de poltica e anlise de polticas so trs dos termos mais comumente

usados para descrever o campo de estudos como um todo. s vezes estes termos

so usados em sentidos especficos e bem definidos; s vezes so usados de

forma intercambivel. Quando os termos so definidos, freqentemente h pouca

consistncia nas definies empregadas por diferentes autores. No por acaso

que Wildavsky e outros procuram evitar o embarao dos debates voltados a tais

definies.

Nossa preferncia por anlise de polticas como descrio geral da matria em

que estamos interessados. Uma razo para isto que, depois de um perodo no

qual as cincias polticas pareciam estar ganhando ascendncia (Dror, 1971;

Lasswell, 1951), a anlise de polticas emergiu como o termo favorecido entre os

autores de uma srie de contribuies significativas literatura (Wildavsky, 1979;Jenkins, 1978; Hogwood e Gunn, 1984). A no ser que haja razes convincentes

para o contrrio, parece-nos apropriado aceitar a terminologia existente. Uma

segunda razo para usar o termo anlise de polticas que ele permite que a rea

possa ser dividida em anlise depolticas e anlise parapoltica (Gordon, Lewis e

Young, 1977). Esta distino importante porque chama a ateno para a anlise

de polticas como uma atividade acadmica preocupada primariamente com o

avano da compreenso e, tambm, para a anlise de polticas como umaatividade aplicada preocupada principalmente em contribuir soluo de

problemas sociais. Vamos elaborar esta distino rapidamente. Antes de faz-lo,

entretanto, consideremos em maior detalhe o objeto da anlise de poltica.

Anlise de polticas, escreve Thomas Dye, descobrir o que os governos

fazem, porque o fazem e que diferena isto faz (1976, p.1). Na viso de Dye,



19

todas as definies de anlise de poltica, de fato, significam a mesma coisa - a

descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo ( ibid.).

Numa primeira leitura esta definio parece descrever o objeto tanto da cincia

poltica quanto o da anlise de poltica. Afinal, os cientistas polticos esto

interessados nas causas e conseqncias da ao governamental e tm

despendido muito esforo procurando descrever e explicar tal ao. No obstante,

conforme mostra Dye, cientistas polticos tm-se concentrado no exame das

instituies e das estruturas de governo. Apenas mais recentemente a cincia

poltica deslocou-se de um enfoque institucional para um comportamental. E

apenas atualmente a poltica pblica tornou-se um objeto de anlise importante

para os cientistas polticos. O que distingue a anlise de polticas em relao a

muito do que se produz em cincia poltica, na interpretao de Dye, apreocupao dos analistas de polticas com o queo governo faz. Podemos ainda

adicionar que a anlise de polticas se distingue, tambm, pelo seu uso de

conceitos de uma variedade de disciplinas diferentes, aspecto que retomaremos

adiante neste captulo.

Embora a definio de Dye enfatize o papel da anlise de polticas no aumento do

conhecimento da ao do governo, ele nota que ela pode igualmente ajudar

fazedores de poltica a melhorar a qualidade das polticas pblicas (p. 108). Dyeest aqui corroborando as vises de uma srie de outros autores que argumentam

que a anlise de polticas uma atividade tanto prescritiva quanto descritiva. Um

dos fundadores da anlise de poltica, Harold Lasswell, observa o crescimento de

uma orientao para a poltica (Lasswell, 1951) nas cincias sociais e em outras

disciplinas. Isto compreende dois elementos: o desenvolvimento do conhecimento

sobre o processo de elaborao de polticas6 em si e a melhoria da informao

disponvel para os fazedores de poltica. Lasswell tambm descreve a orientao

para a poltica como uma abordagem tpica da cincia poltica, um termo tomado

por emprstimo de Yehezkel Dror para se referir contribuio do conhecimento

6NT: policy process, no original, foi traduzido como processo de elaborao de polticas .



20

sistemtico, da racionalidade estruturada e da criatividade organizada para melhor

elaborar as polticas (1971, p. ix). Como Lasswell, Dror mantm grandes

esperanas em relao contribuio que o estudioso de anlise de polticas7

pode fazer melhoria do processo de formulao de polticas8 e ao alvio de

problemas sociais. Assim, enquanto Lasswell sustenta que o estudioso de anlise

de polticas dever-se-ia concentrar nos problemas fundamentais do homem na

sociedade (p. 8) e procurar ajudar na efetivao da dignidade humana na teoria

e na prtica (p. 15), Dror afirma que a anlise de poltica9 essencial para a

melhoria da condio humana e, de fato, conteno de catstrofes (sic) (1971,

p. ix).

A orientao prescritiva da anlise de polticas tambm enfatizada por Aaron

Wildavsky, embora seja notvel a sua maior modstia nas asseres que faz.

Conforme notamos, Wildavsky rejeita a idia de que seja possvel chegar a uma

nica definio de anlise de poltica. Ao invs disso, ele destaca as principais

caractersticas da anlise de poltica, prestando particular ateno a ela enquanto

atividade centrada em problemas. Isto , a anlise toma como objeto de estudo

problemas encarados por fazedores de polticas e visa melhorar estes problemas

mediante um processo baseado na criatividade, imaginao e profissionalismo. Na

viso de Wildavsky, freqentemente os problemas no so exatamente resolvidos,mas sim postergados ou engavetados. Dada a intratabilidade de muitos

problemas sociais, o papel da anlise encontrar problemas em que solues

podem ser tentadas. Se o analista for capaz de redefinir problemas de uma forma

que torne alguma melhoria possvel, ento isto j tanto quanto pode ser

esperado. Como parte deste processo, Wildavsky discute que o analista deveria

7NT: policy scientist, no original, foi traduzido como estudioso de anlise de polticas. O termo no

deve ser confundido com political scientist, ou seja, cientista poltico.

8NT: policy-making, no original, foi traduzido como formulao de polticas, embora em alguns

casos a expresso elaborao de polticas pudesse tambm ser vlida.

9NT: policy sciences, no original, foi traduzido como anlise poltica.



21

estar engajado em aes. Pensar sobre problemas e procurar solues -

interao intelectual, nos termos de Wildavsky - devem ser enriquecidos com

interao social caso se deseja que a anlise tenha impacto (Wildavsky, 1979, p.

17). A anlise de polticas est, portanto, preocupada tanto com o planejamento

quanto com a poltica (politics), e A mais alta forma de anlise usar o intelecto

para auxiliar a interao entre pessoas (ibid.).

Vista nestes termos, a anlise de polticas tem tanto a ver com a defesa de idias,

ou com a sua venda (Wildavsky, 1979, p. 10), quanto com a compreenso. O

quo longe analistas de polticas acadmicos dever-se-iam engajar na defesa de

idias uma questo controversa. Lasswell assume uma posio inequvoca

nesta questo, afirmando que cientistas sociais interessados numa orientao

para a poltica no deveriam nem se engajar em tempo integral na prtica

poltica nem empregar seu tempo aconselhando fazedores de polticas em

questes de cunho imediato. O seu argumento que cientistas sociais dever-se-

iam concentrar em questes maiores e comunicar suas idias e descobertas a

fazedores de poltica por intermdio de seminrios em instituies existentes e

mediante o estabelecimento de novas instituies (Lasswell, 1951). Em uma linha

semelhante, Dye afirma que a defesa de uma poltica10 e a anlise de polticas

so empreendimentos separados (1976, p. 3). Ele prossegue, afirmando quecientistas sociais no deveriam se engajar ativamente em poltica (politics), mas

sim se concentrar na aplicao sistemtica da teoria, da metodologia e das

descobertas da cincia social a problemas sociais contemporneos da sociedade

(ibid.). Este argumento encontra eco nos trabalhos de dois autores ingleses,

Sharpe (1975) e Donnison (1972), que comentam a contribuio de Dye. Sharpe

conclui uma reviso da relao entre cincias sociais e elaborao de polticas

sugerindo que as cincias sociais poderiam dar uma maior contribuio

elaborao de polticas caso os acadmicos se concentrassem na realizao de

boas pesquisas ao invs de se infiltrarem no Whitehall. J Donnison qualifica seu

10NT: policy advocacy, no original, foi traduzido como defesa de uma poltica.



22

apelo por um aumento da pesquisa com orientao para a poltica alertando que

os pesquisadores deveriam permanecer firmemente enraizados no mundo

acadmico (1972, p. 532).

Wildavsky nutre alguma simpatia por estas vises, mas vai um pouco almafirmando que a anlise deve incluir consideraes de como as idias que

emergirem da prpria anlise podero ser aplicadas. Bom profissionalismo - nos

termos de Dye, a aplicao da teoria aos problemas sociais - requer que as

dificuldades antecipadas na implementao dos resultados da anlise de polticas

sejam levadas em conta. Ir alm disto, agindo para implementar a anlise (1979,

p. 10) e contribuindo ativamente para que idias polticas (policy ideas) possam

achar seu caminho no mundo (ibid.) so, para Wildavsky, uma opo extra. Ele

expressa forte preferncia em relao a ela.

O analista acadmico que se engaja na venda de suas idias est claramente

operando de forma similar a muitos analistas de polticas que trabalham no

governo. Como uma atividade governamental, a anlise de polticas tipicamente

envolve informar e assessorar os fazedores de poltica no processo de escolha

entre alternativas. O estilo de trabalho de analistas de polticas no governo varia

consideravelmente. Meltsner (1976), em seu estudo sobre analistas na burocracia

federal norte-americana, identifica trs tipos: o tcnico, interessado em produzir

pesquisa - de orientao para a poltica - de boa qualidade que , essencialmente,

um acadmico em residncia burocrtica; o poltico, preocupado com a obteno

de influncia e promoo pessoais e interessado em anlises apenas na medida

em que estas dizem respeito a estes mesmos fins; e o empreendedor, interessado

no uso da anlise para influenciar a poltica (policy) - e melhorar o impacto desta.

Um ponto a se observar o fato de analistas acadmicos estarem penetrando

cada vez mais o mbito do governo, ignorando desse modo a advertncia deLasswell de que eles no deveriam envolver-se diretamente no aconselhamento

de polticos. Isto verdade no apenas nos Estados Unidos, mas tambm no

Reino Unido onde, como mencionamos, analistas de polticas como tal tm sido

raramente empregados por agncias do governo. No Reino Unido, acadmicos

tm agido como assessores polticos a comits de ministros e parlamentares,



23

alm de atuarem no Grupo Central de Reviso Poltica (Central Policy Review

Staff), estabelecido em 1970 como um think tank dentro do governo. Em

conseqncia, a linha divisria entre analistas de polticas dentro e fora do

governo tornou-se crescentemente difusa. Ao mesmo tempo, analistas de polticas

acadmicos tm usado em alguns casos suas especializaes para assessorarem

a grupos de presso a perseguir suas preferncias polticas (policy). esta

espcie de atividade executada em diferentes cenrios que faz da anlise de

polticas uma disciplina to difcil de ser delimitada e definida.

Estudo docontedoda poltica

Estudo doprocesso deelaborao

de poltica

Estudo dosresultadosda poltica

Avaliao

Informaopara aelaboraode polticas

Defesa deprocessos

Defesa depolticas

Analistacomo ator

oltico

Ator polticocomo analista

Estudos polticos(Conhecimento depoltica e

do processo de elaborao de polticas)

Anlise de polticas(Conhecimento noprocessode elaborao de polticas)

Figura 1.1 Tipos de estudo da elaborao de polticas pblicas (Fonte:

Hogwood e Gunn, 1981)

Contudo, a discusso pode avanar se retornarmos distino entre anlise de

polticas e anlise para poltica mencionada anteriormente neste captulo. Se,

conforme sugerimos, alguns analistas de polticas esto interessados em melhorar

o entendimento da poltica (policy), alguns esto interessados em melhorar a

qualidade da mesma, e outros em ambas as atividades, possvel fazer distines

mais precisas entre diferentes tipos de trabalho de anlise de polticas?

Acreditamos que sim. Em particular, a tipologia proposta por Hogwood e Gunn

(1981, veja tambm seu livro de 1984) que recorre a uma anlise anterior de



24

Gordon, Lewis e Young (1977), indica sete variedades de anlise de poltica,

ilustradas na Figura 1.1. Primeiramente, h estudos do contedo da poltica

(studies of policy content)nos quais os analistas procuram descrever e explicar a

gnese e o desenvolvimento de polticas particulares. No Reino Unido, muito da

poltica social e do trabalho de administrao enquadra-se nesta categoria. O

analista interessado em contedo de polticas geralmente investiga um ou mais

casos a fim de determinar como uma poltica surgiu, como foi implementada e

quais foram os resultados. Em segundo lugar, h estudos do processo de

elaborao de polticas (studies of policy process)em que a ateno dirigida aos

estgios pelos quais passam questes e procura-se avaliar a influncia de

diferentes fatores no desenvolvimento da questo. Estudos do processo de

elaborao de polticas invariavelmente mostram certo interesse pelo contedo depolticas, mas de uma forma geral esto interessados em desvendar as vrias

influncias na formulao de polticas. Um exemplo clssico o livro de Graham

Allison (1971) sobre a crise dos msseis em Cuba em que a crise usada para

demonstrar as vantagens e desvantagens de uma srie de modelos do processo

de elaborao de polticas. Estudos do processo de elaborao de polticas so

freqentemente voltados a questes isoladas deste tipo ou a reas polticas

especficas, mas eles podem igualmente estar dirigidos ao processo deelaborao de polticas dentro de uma organizao ou s influncias sobre a

poltica dentro de uma sociedade ou comunidade particular. Em terceiro lugar, h

estudos de resultados de polticas (studies of policy outputs) que procuram

explicar porque os nveis de gasto ou de proviso de servios variam entre

diferentes reas. Na terminologia de Dye, estes so estudos de determinao de

polticas (1976, p. 5), estudos que tomam polticas como variveis dependentes e

tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e

outros. Estudos de resultados tm recebido muita ateno nos Estados Unidos,

entre outros, no prprio trabalho de Dye, e tm sido empreendidos de forma

crescente no Reino Unido e em outros pases da Europa ocidental. Uma rea de

aplicao particularmente complexa desta abordagem pode ser encontrada na

vasta literatura que tenta explicar diferenas nacionais no desenvolvimento de



25

polticas de bem-estar social (para uma reviso sucinta, veja Baldwin, 1990). A

quarta categoria, estudos de avaliao (evaluation studies), marca a fronteira entre

anlise de polticas e anlise para a poltica. Estudos de avaliao so muitas

vezes chamados de estudos de impacto por se voltarem ao impacto que as

polticas tm sobre a populao. Estudos de avaliao podem ser ou descritivos

ou prescritivos. Em quinto lugar, h a informao para a elaborao de polticas

(information for policy-making) na qual dados so ordenados a fim de auxiliar

fazedores de poltica a tomarem decises. Informaes para a poltica podem ser

obtidas de estudos efetuados dentro do prprio governo, como parte de um

processo regular de monitoramento, ou fornecidas por analistas de polticas

acadmicos preocupados com a aplicao de seu conhecimento a problemas

prticos. Em sexto, h a defesa de processos (process advocacy), uma varianteda anlise para a poltica na qual os analistas procuram melhorar a natureza dos

sistemas de elaborao de polticas. A defesa de processos manifestada em

tentativas de melhorar a mquina do governo por intermdio da realocao de

funes e tarefas, e de esforos para aumentar a base para a escolha entre

polticas mediante o desenvolvimento de sistemas de planejamento e de novos

enfoques para avaliao de opes. Finalmente, h a defesa de polticas (policy

advocacy), a atividade que o analista desempenha ao pressionar pela adoo deopes e idias especficas no processo de elaborao de polticas, seja

individualmente, seja em associao com outros, freqentemente por intermdio

de um grupo de presso.

A orientao para a poltica11

Tendo esclarecido o significado da anlise de polticas e as vrias formas que ela

pode tomar, estamos agora prontos para especificar as reas que so de

particular interesse para ns neste livro. Nosso principal interesse na anlise de

polticas. Isto implica que estamos preocupados especificamente com estudos do

11NT: policy orientation, no original, foi traduzido como orientao para a poltica.



26

processo de elaborao de polticas, o que no significa que negligenciemos

contribuies relevantes de estudos relacionados s outras categorias

identificadas por Hogwood e Gunn, particularmente estudos de resultados de

polticas que resultam em proporcionam interpretaes inovadoras dos processos

de elaborao de polticas. Estamos, pois, interessados em uma importante parte

especfica de todo o campo de anlise de polticas. Ao estudarmos o processo de

elaborao de polticas, consideramos til recorrer a idias e contribuies de

vrias disciplinas acadmicas, particularmente da cincia poltica e da sociologia.

No concordamos com Dror que a anlise de polticas (na sua terminologia, policy

sciences) seja uma nova supra-disciplina (1971, p. ix). Antes, endossamos a

viso de Wildavsky de que a anlise de polticas uma sub-rea aplicada cujo

contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim porqualquer coisa que parea apropriada s circunstncias do tempo e da natureza

do problema (1979, p. 15). Mesmo aqueles com um conhecimento apenas

superficial da literatura de anlise de polticas reconhecem prontamente os

problemas que advm da tentativa de situar a anlise de polticas nas categorias

disciplinares existentes. por este motivo que Lasswell se refere a uma

orientao para a poltica - uma orientao que vai alm das especializaes

existentes (1951, p. 3). Esta a formulao que nos propomos seguir.Conforme nossa viso, o propsito da anlise de polticas , utilizando idias

provenientes de uma srie de disciplinas, interpretar as causas e conseqncias

da ao do governo, em particular ao voltar sua ateno ao processo de

formulao poltica. Mas o que poltica (policy)? Esta uma questo que

novamente tem atrado muito interesse, porm pouca concordncia. Heclo

observa que poltica no (...) um termo auto-evidente (1972, p. 84) e ele sugere

que uma poltica pode ser utilmente considerada mais como um curso de ao ou

inao do que como decises ou aes especficas (p. 85). Como uma variante

disto, David Easton menciona que uma poltica (...) consiste de uma teia de

decises e aes que alocam (...) valores (1953, p. 130). Uma definio adicional

oferecida por Jenkins, que v poltica como um conjunto de decises

interrelacionadas...concernindo a seleo de metas e os meios de alcan-las



27

dentro de uma situao especificada (...) (1978, p. 15). Outros autores chegam a

sugerir definies ainda mais vagas: Friend e seus colegas dizem que poltica

essencialmente uma posio que, uma vez articulada, contribui para o contexto

dentro do qual uma sucesso de decises futuras ser feita (1974, p. 40);

Cunningham, um antigo alto funcionrio pblico britnico, discute que poltica

mais como o elefante - voc o reconhece quando o v, mas no pode defini-lo

facilmente (1963, p. 229). Os problemas de definio colocados pelo conceito de

poltica sugerem que difcil trat-lo como um fenmeno muito especfico e

concreto. A poltica pode por vezes ser identificvel em termos de uma deciso,

mas muito freqentemente ela envolve ou grupos de decises ou o que pode ser

visto como pouco mais que uma orientao. As tentativas de definio tambm

implicam que difcil identificar ocasies particulares em que poltica feita. Apoltica muitas vezes continua a desenvolver-se mais propriamente dentro do que

convencionalmente descrito como fase de implementao do que da fase de

formulao do processo de elaborao de polticas.

Vejamos um pouco mais as implicaes do fato de que a poltica envolve antes

um curso de ao ou uma teia de decises do que uma deciso. Isto implica

diversos aspectos. Em primeiro lugar, uma teia de decises, geralmente de

considervel complexidade, pode estar envolvida no desencadear de aes. Umateia de decises que permanece atuando durante um longo perodo de tempo,

estendendo-se muito alm do processo inicial de formulao de poltica pode fazer

parte de uma rede complexa. Um segundo aspecto que, at mesmo no nvel de

elaborao poltica, esta no comumente expressa em uma nica deciso. Ela

tende a ser definida em termos de uma srie de decises que, tomadas em seu

conjunto, possibilita um entendimento mais ou menos comum do que poltica.

Terceiro, polticas invariavelmente mudam com o passar do tempo. Declaraes

de intenes de ontem podem no ser as mesmas que as de hoje, seja devido a

ajustes incrementais a decises anteriores, seja devido a mudanas de direo

mais significativas. Da mesma forma, a experincia de implementar uma deciso

pode ser realimentada no processo de tomada de decises, desse modo criando

ou levando a mudanas na alocao de valores. Isso no quer dizer que polticas



28

estejam sempre mudando, mas simplesmente que o processo de elaborao de

polticas mais propriamente dinmico que esttico e que devemos estar atentos

mobilidade das definies de questes. Em quarto lugar, um desenvolvimento

deste ponto que muito da tomada de decises em poltica concerne, como

Hogwood e Gunn (1984) notaram, tentativas em torno da difcil tarefa do trmino

de uma poltica ou de determinar a sucesso da mesma (veja tambm Hogwood

e Peters, 1983).

Em quinto, o corolrio dos dois ltimos pontos a necessidade de reconhecer que

o estudo de polticas tem como um de seus principais interesses o exame de no-

decises. isto que Heclo mostra em sua referncia inao. O conceito no-

tomada de decises tem se tornado crescentemente importante nos ltimos anos

e tem-se discutido que muito da atividade poltica concerne a manuteno do

status quo e a resistncia a contestaes alocao existente de valores. A

anlise desta atividade uma parte necessria do exame da dinmica do

processo de elaborao de polticas e ns investigaremos a no-tomada de

decises no Captulo 4. Finalmente, as definies citadas acima levantam a

questo de se poder encarar ou no a poltica como uma ao sem decises.

Pode ser dito que um padro de aes ao longo de um perodo de tempo constitui

uma poltica, mesmo que estas aes no tenham sido formalmente sancionadaspor uma deciso? Autores em poltica tm voltado sua ateno de forma crescente

ao de agentes de mais baixo nvel, algumas vezes chamados de burocratas

do nvel da rua (Lipsky, 1980), a fim de conquistarem uma melhor compreenso a

respeito da elaborao e implementao de polticas. Em algumas circunstncias

sugere-se que neste nvel do sistema que a poltica realmente feita. Pareceria

importante balancear uma perspectiva de decises de cima para baixo em

polticas com uma perspectiva de baixo para cima orientada ao. Pode-se

dizer, portanto, que tanto as aes quanto as decises constituem o enfoque

apropriado da anlise de polticas e exploraremos a influncia dos burocratas do

nvel da rua mais adiante neste livro.



29

Demandas

Apoio

Entradas Decises e aes

Sadas

Ambiente Ambiente

AmbienteAmbiente

SISTEMA

POLTICO

Figura 1.2 Um modelo simplificado do sistema poltico12

(Fonte:Easton, 1965a).

Discutimos a poltica, at aqui, como o resultado do processo de elaborao de

polticas. Wildavsky nos lembra de que poltica um processo e tambm um

produto. O termo usado para se referir ao processo de tomada de decises e

igualmente ao produto deste processo (1979, p. 387). Ao procurar compreender

as complexidades do processo de tomada de decises, autores tm posto emevidncia uma variedade de modelos dentre os quais o enfoque sistmico

esboado por David Easton (1953, 1965a e b) tem recebido considervel

proeminncia. Easton discute que a atividade poltica pode ser analisada em

termos de um sistema contendo uma srie de processos que devem permanecer

em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. O paradigma que ele emprega

o sistema biolgico cujos processos vitais interagem uns com os outros e com o

meio ambiente para produzir um estado corporal mutvel e, no entanto, estvel.Easton afirma que sistemas polticos so como sistemas biolgicos e existem em

12NT: political system, no original, foi traduzido como sistema poltico.



30

um ambiente que contm uma variedade de outros sistemas, incluindo sistemas

sociais e ecolgicos.

Um dos processos fundamentais dos sistemas polticos so as entradas que

tomam a forma de demandas e apoios. Demandas envolvem aes de indivduose grupos buscando alocaes autorizadas de valores. Os apoios encerram aes

tais como votaes, obedincia lei e pagamento de taxas. Isso entra na caixa

preta da tomada de decises, tambm conhecida como processo de converso,

para produzir sadas, as decises e polticas das autoridades. Sadas podem ser

distinguidas de resultados, que so os efeitos que polticas tm sobre os cidados.

A anlise de Easton no termina aqui, pois se admite realimentao dentro da

estrutura dos sistemas mediante a qual as sadas do sistema poltico influenciam

futuras entradas no sistema. O processo como um todo representado na Figura

1.2.

O principal mrito da teoria dos sistemas que ela fornece uma forma de

conceitualizar o que so, freqentemente, complexos fenmenos polticos. Ao

enfatizar processos como sendo opostos a instituies ou estruturas, o enfoque de

Eastman representa um avano em relao a anlises mais tradicionais dentro da

cincia poltica e da administrao pblica. O enfoque tambm til ao

desagregar o processo de elaborao de polticas em uma srie de estgios

diferentes, de forma que cada um dos quais possa ser analisado mais

detalhadamente. O modelo sistmico importante por todas estas razes e isso,

sem dvida, ajuda a justificar sua proeminncia na literatura. O modelo, todavia,

tem suas desvantagens e nossa compreenso de poltica e do processo de

elaborao de polticas pode ser mais desenvolvido ao examinarmos vrios

pontos criticveis.

Primeiramente, seria errneo aceitar a conceitualizao de Easton do sistema

poltico como uma descrio precisa da forma como sistemas funcionam na

prtica. Embora a identificao de processos de Easton tenha seu valor, a

ordenao pura e lgica destes processos em termos de iniciao de demanda,

atravs do processo de converso para sadas, raramente ocorre de modo to



31

simples no mundo prtico da elaborao de polticas. Por exemplo, os prprios

fazedores de poltica podem ser a fonte de demandas e, embora Easton

reconhea a importncia do que ele denomina co-entradas (withinputs), deve ser

considerada a maneira como os comportamentos individual e grupal podem ser

moldados por lderes polticos. Um corpo crescente de trabalho sugere que, longe

de surgirem autonomamente na comunidade, demandas polticas podem ser

produzidas por lderes que, por meio disso, criam condies para sua prpria ao

(Edelman, 1971). Mediante a manipulao da linguagem e da criao de crises, as

autoridades podem impor suas prprias definies de problemas e ajudar a forjar

a agenda poltica. O reconhecimento destes processos um importante corretivo

para as hipteses ingnuas encontradas em algumas aplicaes da teoria de

sistemas. O trabalho de Edelman tambm chama ateno para a forma na qualpolticas servem a propsitos simblicos, isto , polticas podem ser

freqentemente mais efetivas para dar a impresso de que o governo est

tomando atitudes, e portanto para manter o apoio poltico, do que para lidar com

problemas sociais. Conforme Dye mostrou, uma fraqueza da anlise de polticas

concentrar-se primariamente em atividades dos governos ao invs de em sua

retrica (1976, p. 21). O que isto sugere que estudantes do processo de

elaborao de polticas deveriam estar precavidos para no levar os fazedores depoltica muito a srio. Polticas podem ser direcionadas a melhorias de condies

sociais, mas isto deveria ser mais parte do objeto de investigao do que uma

hiptese de pesquisa.

Uma segunda crtica estrutura sistmica decorre de ela salientar a importncia

central do processo de converso, a caixa preta da tomada de decises e, no

entanto, dar-lhe relativamente pouca ateno ao compar-lo considerao

detalhada de demandas e apoios. Isto indica a necessidade de se basear no

apenas na anlise de sistemas, mas tambm no trabalho que explora a dinmica

da tomada de decises. Uma parte considervel deste livro concerne a penetrao

na caixa preta. Incluso no sistema poltico, conforme usado aqui em termos gerais,

parece haver uma grande quantidade de atividade poltica. Isto envolver a poltica

inter-organizacional - entre nveis do governo (central e local) e entre diferentes



32

departamentos do mesmo nvel. Estas relaes polticas so canalizadas por

estruturas e regras, as quais, por seu lado, so o objeto de ao poltica contnua.

Uma terceira crtica, que parte deste ltimo ponto, o fato de o sistema, e em

particular a forma em que processos ocorrem dentro da caixa preta, ser eleprprio objeto de ao poltica. Haver diversas partes deste livro em que vamos

querer mostrar a importncia do que tem sido chamado de elaborao de meta-

polticas (Dror, 1986; veja tambm Hupe, 1990). Isto diz respeito ao

estabelecimento e mudana de sistemas e estruturas dentro dos quais ocorrem

os processos concernindo a sadas (outputs) polticas significativas. Naturalmente,

a cincia poltica presta ateno considervel aos grandes exemplos de

elaborao de meta-polticas: a determinao de constituies e as batalhas por

poder poltico caractersticas da formao de naes ou da desintegrao de

imprios. O que pode ser negligenciado, entretanto, o modo como as relaes

entre unidades do governo esto sujeitas a ajustes contnuos na medida em que

obrigaes e oramentos so alterados. Representaes sistemticas do

processo de elaborao de polticas tendem a dar a conflitos a aparncia de jogos;

o problema reside no fato de que a poltica pode tanto ser sobre o asseguramento

de um resultado especfico quanto sobre mudanas nas regras do jogo. Alm

disso, este ltimo aspecto pode ser tanto incitado por um interesse em influenciarum resultado atual quanto por uma preocupao em influenciar resultados futuros.

O modelo sistmico tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e

incontestvel, ou pelo menos apenas sujeito a raras mudanas fundamentais

dentro de naes-estado mais estveis.

A prpria nfase na teoria sistmica sobre a idia da caixa preta instrutiva. A

imagem nos lembra de que estes processos so freqentemente difceis de serem

penetrados e, conseqentemente, de serem pesquisados. importante, portanto,tentar desenvolver modelos do modo como decises so tomadas e compar-los

e contrast-los a fim de perceber as diferentes formas em que eles nos ajudam a

compreender processos. Allison (1971) oferece uma abordagem til aqui. Ele

sugere que trs modelos so relevantes. H, primeiramente, o modelo do ator

racional que v aes como sendo formadas por agentes propositados com certas



33

metas e objetivos. Estes agentes tm que escolher entre cursos alternativos de

ao a fim de alcanar seus objetivos. Associadas s alternativas tm-se,

supostamente, conjuntos de conseqncias e a escolha racional consiste em

selecionar a alternativa cujas conseqncias esto situadas num nvel mais

elevado. Em segundo lugar, h o modelo do processo organizacional que v a

ao no como escolha racional, mas como o resultado do comportamento

organizacional. Este comportamento , largamente, a decretao de rotinas

estabelecidas em que a ateno dada seqencialmente a objetivos e em que

procedimentos operacionais padro so adotados. Em contraste, o modelo de

poltica (politics) burocrtica no v a ao nem como escolha nem como

resultado, mas antes como o resultado de acordos entre grupos e indivduos no

sistema poltico. H outras maneiras de se formular as alternativas de Allison. Oque realamos aqui o valor do mtodo, que pode usar vrias formas de teoria de

deciso e organizao. Ns discutiremos e desenvolveremos este ponto em

captulos posteriores.

Um dos mritos do modelo sistmico que ele chama ateno para o

relacionamento entre sistemas polticos e outros sistemas. Na Figura 1.2 estes

outros sistemas so mencionados como sendo simplesmente o meio-ambiente do

sistema poltico. Este ambiente e sua influncia na poltica (policy) constituem umapreocupao maior nos estudos de resultados de polticas. O trabalho de Thomas

Dye (1976) - e outros - procura explicar as polticas que emergem de sistemas

polticos em termos de uma srie de caractersticas no ambiente, incluindo nveis

de urbanizao, renda per capita, nvel educacional etc. Embora eles no ignorem

variveis polticas, estudos de resultados tentam situar estas variveis em um

contexto e avaliar sua importncia relativa s caractersticas sociais e econmicas

da populao particular sob investigao. Estudos de resultados servem como

lembretes teis de que a poltica no pode ser considerada isoladamente da

economia e da sociedade. Como Minogue comenta,

o que governos fazem envolve o todo da vida social,

econmica e poltica, seja prtica ou potencialmente. Polticas

pblicas so, auto-evidentemente, no um campo estreito de



34

investigao, embora analistas de polticas possam bem se

concentrar apenas em reas estreitas de todo o campo. Polticas

pblicas fazem coisas a economias e sociedades, de forma que, em

ltima anlise, qualquer teoria explicativa satisfatria de polticas

pblicas deve tambm explicar as interrelaes entre Estado,

poltica, economia e sociedade. (Minogue, n.d., p. 5)

Ns endossamos esta viso, acrescentando apenas que economias e sociedades

fazem coisas s polticas e vice versa. Por conseguinte, a anlise de polticas

deveria atribuir a merecida ateno aos contextos sociais, polticos e econmicos

dentro dos quais se lida com problemas. Da mesma forma, o estudante do

processo de elaborao de polticas deveria manter-se afastado do mundo da

poltica cotidiana a fim de levantar algumas das maiores questes sobre o papel

do Estado na sociedade contempornea e a distribuio de poder entre diferentes

grupos sociais. A no ser que isto seja feito, a anlise de polticas dever

permanecer, na melhor das hipteses, como um empreendimento parcial.

Embora haja reconhecimento crescente destas questes maiores na literatura de

anlise de poltica, persiste o caso de muitos autores que ignoram este nvel de

anlise. De forma breve, o que sugerimos a necessidade de se combinar a

anlise de sistemas com a anlise sistmica a fim de se obter uma compreenso

adequada da ao do governo. Isto conduz importncia de se dar ateno a

questes sobre como decises so tomadas dentro de organizaes, incluindo o

sistema de elaborao e de implementao poltica, questes sobre os arranjos

institucionais contendo o sistema e questes sobre o papel do Estado e seu

relacionamento com a sociedade. Alm disso, h claramente questes,

particularmente significativas e problemticas, sobre as formas com que estas trs

preocupaes se assentam juntos.

Concluso



35

Muito da discusso neste captulo foi baseada na distino entre anlise de

polticas e anlise para poltica. Ns discutimos que a anlise de polticas

interessa-se tanto pela promoo da compreenso da poltica e do processo de

elaborao de polticas quanto por prescrever como polticas podem ser

melhoradas. Concluindo, queremos chamar ateno para a dificuldade de se

manter esta distino. Nossa experincia em ensinar e escrever sobre anlise de

polticas ao longo de vrios anos sugere que estudantes e leitores quase

invariavelmente procuram extrair lies da anlise, ainda que muito da anlise

seja apresentado como simples explicao. Por esta razo, o analista acadmico -

como sua contraparte burocrtica - pode no ser capaz de evitar tornar-se um

defensor de polticas. Estamos igualmente conscientes de que a anlise no pode

ser isenta de valores. Como Rein (1976 e 1983) observou, a idia de que a anliseseja cientfica, imparcial e neutra um mito, pois a pesquisa inevitavelmente

influenciada pelas crenas e suposies do pesquisador. A estrutura dentro da

qual a pesquisa de polticas efetuada tambm tem um ponto de apoio nos

pontos que so investigados e nas questes que so levantadas. O fato de a

pesquisa de polticas ser muitas vezes financiada por agncias do governo

significa que a agenda de pesquisa determinada mais por polticos e burocratas

do que por acadmicos. Por todas estas razes Rein contesta a idia de que aanlise possa ser destituda de valores e ele defende uma posio de crtica a

valores na qual o pesquisador adote um enfoque ctico e questione

continuamente as suposies dos fazedores de poltica. A posio de crtica a

valores implica que para analistas de polticas a tarefa mais exigente a

identificao de seus prprios valores (1976, p. 169). Se este o caso, ento que

valores o analista de polticas persegue e qual a ideologia implcita da anlise de

poltica?

Rein , comparativamente, apenas um dentre vrios analistas de polticas

americanos que, recentemente, contriburam para deslocar esta atividade em seu

pas de uma preocupao relativamente ingnua com tecnologias de resoluo de

problemas para um reconhecimento da extenso na qual esto engajados em uma

atividade restringida pela poltica (politics) e profundamente penetrada por



36

interesses de valores (veja Heineman et al., 1990). O trabalho de Aaron

Wildawsky tambm fornece um ponto de referncia para se levantar estas

questes. Refletindo sobre a falha de programas sociais nos Estados Unidos nos

anos 60 em seu livro Speaking Truth to Power (Dizendo a Verdade ao Poder),

Wildavsky comenta que muitas das bolsas de estudos dos anos setenta, a minha

entre elas, foram um esforo para entender o que havia dado errado e aprender

como as coisas poderiam ser feitas para funcionarem melhor (1979, p. 4).

Wildavsky prossegue, afirmando que a anlise de polticas envolve o aprendizado

a partir da experincia, particularmente da experincia do fracasso e da correo

dos erros que da surgem. No se deve esperar muito da anlise e, em contraste

s grandes alegaes feitas para a anlise de polticas por Lasswell e Dror,

Wildavsky rejeita a idia de que a anlise deveria ser voltada para aapresentao de cenrios utpicos (p. 396). Ao invs disso ele afirma que a

anlise deve permanecer ancorada ao padro atual de relaes sociais (ibid.). A

anlise est, portanto, menos interessada em como realizar os objetivos e

preferncias das pessoas que em modificar e reduzir preferncias de forma que

elas possam ser realizadas. Da mesma forma, Wildavsky sustenta que a anlise

de polticas diz respeito a melhorias, melhorar as preferncias do cidado em

relao s polticas que ele - o povo - possa preferir (p. 19). Dentro destaestrutura, a viabilidade de polticas que fornece o teste para sua boa qualidade.

Se polticas e problemas puderem ser acomodados a preferncias e objetivos,

ento o analista ter alcanado sucesso.

Os valores que Wildavsky articula tm claramente uma natureza conservadora -

um ponto que ele prprio admite. Se a anlise de polticas est localizada na

estrutura existente de relaes sociais e se o escopo da anlise limitado a

questes j na agenda para discusso, ento questes significativas podem ser

ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negligenciadas.

Embora Wildavsky discuta que a interao social e a cogitao intelectual

deveriam ser unidas, sua preferncia pessoal pela interao desempenhando

um papel maior na elaborao de polticas que no planejamento. Dado que os

governos no tem alcanado um sucesso significativo no trato de problemas



37

sociais, Wildavsky sugere que se considere os governos como tendo um papel

limitado e que a sua interao com os mercados e com o sistema poltico seja

realada. Como um revisor comentou, a preferncia geral por solues de

mercado ao planejamento pblico (Premfors, 1981, p. 222) um elemento-chave

da ideologia da anlise de polticas desposada por Wildavsky. Como Minogue

assinala ao parafrasear o ttulo do livro de Wildavsky, Power decides what Truth

is (O Poder decide o que a Verdade ) (Minogue, 1983, p. 79).

Nossa posio um tanto diferente. Embora reconheamos as virtudes do

enfoque pragmtico preferido por Wildavsky, acreditamos que analistas de

polticas no deveriam se restringir a examinar como polticas podem ser

melhoradas dentro de relaes sociais e polticas j existentes. Mais que isso,

estas relaes deveriam ser, em si, parte do campo de investigao. A anlise de

polticas no tem necessidade de ser conservadora se ela se volta tanto a no-

decises quanto a decises e se alguns dos cenrios utpicos que Wildavsky

deliberadamente exclui de sua anlise so examinados. Nossa preferncia pela

poltica acima do mercado como meio de se chegar a decises e no aceitamos

que governos tenham sido completamente infrutferos em suas tentativas de

melhorar problemas sociais. Como o prprio Wildavsky comenta, comparar o

estado social da nao antes e depois destas polticas sociais [dos anos 60]... Eume questiono se estaramos dispostos a trocar os problemas atuais por aqueles

que ento tnhamos. Eu no estaria. No considero os anos sessenta como uma

dcada desastrosa (1979, p. 5). Em qualquer caso, mesmo que o governo tenha

fracassado em vrias reas polticas, ento o caminho para a ao mais efetiva

pode estar menos no sentido do desprendimento e da retirada do governo e mais

no sentido de se agir sobre restries econmicas e sociais que limitam a

efetividade do governo. precisamente por esta razo que debatemos o caso de

um enfoque em anlise de polticas que reconhece estas consideraes mais

extensas. A efetividade de polticas e de processos de elaborao de polticas no

pode ser avaliada independentemente da anlise da distribuio dos poderes

econmico e social em sistemas polticos.



38

Como apoio a nosso argumento e comentrio conclusivo, citamos o trabalho de

Charles Lindblom. Por muito tempo a maior contribuio de Lindblom para a

anlise de polticas fora amplam

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