Princípios norteadores da Administração Pública

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Princípios norteadores da Administração Pública PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Por FERNANDA AYRES DE FREITAS Estudante de Direito, 10 semestre. Conteúdo: Introdução, 1. Princípios Constitucionais; 2. Princípios Infraconstitucionais; Conclusão; Bibliografia. INTRODUÇÃO: O presente artigo visa fazer uma abordagem teórica sobre os princípios básicos da Administração pública. Estes que são de extrema importância no ordenamento jurídico, para que se harmonizem as regras com a sua interpretação e aplicabilidade. Os princípios são regras estabelecidas, utilizadas como parâmetro para a interpretação de normas jurídicas. O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 traz os princípios constitucionais básicos, a qual a administração púbica, direta e indireta, deve obedecer. E ainda, a lei 9.784/99, em seu artigo 2º prevê outros princípios que a administração pública também deve observar. 1.PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS: Previstos no artigo 37 da CF/88, como citado anteriormente, tais princípios possuem como principal característica a obrigatoriedade de sua observância pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. São eles: Princípio da Legalidade; Princípio da Impessoalidade; Princípio da Moralidade; Princípio da Publicidade; Princípio da Eficiência; O princípio da legalidade garante que todos os conflitos serão resolvidos pela lei. O inciso II do artigo 5º da CF/88, garante a liberdade dos cidadãos, quando prevê que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo que não seja previsto em lei. Neste momento, percebemos que a Administração Pública possui limites, que não está livre para fazer ou deixar de fazer algo de acordo apenas com a vontade do governante, mas que deverá obedecer a lei em toda a sua atuação. Luís Roberto Barros ressalta que o princípio da legalidade,

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Princípios norteadores da Administração Pública

PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAPor FERNANDA AYRES DE FREITASEstudante de Direito, 10 semestre.

Conteúdo: Introdução, 1. Princípios Constitucionais; 2. Princípios Infraconstitucionais; Conclusão; Bibliografia.

INTRODUÇÃO: O presente artigo visa fazer uma abordagem teórica sobre os princípios básicos da Administração pública. Estes que são de extrema importância no ordenamento jurídico, para que se harmonizem as regras com a sua interpretação e aplicabilidade. Os princípios são regras estabelecidas, utilizadas como parâmetro para a interpretação de normas jurídicas. O artigo 37 da Constituição Federal de 1988 traz os princípios constitucionais básicos, a qual a administração púbica, direta e indireta, deve obedecer. E ainda, a lei 9.784/99, em seu artigo 2º prevê outros princípios que a administração pública também deve observar.

1.PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS: Previstos no artigo 37 da CF/88, como citado anteriormente, tais princípios possuem como principal característica a obrigatoriedade de sua observância pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. São eles: Princípio da Legalidade; Princípio da Impessoalidade; Princípio da Moralidade; Princípio da Publicidade; Princípio da Eficiência;

O princípio da legalidade garante que todos os conflitos serão resolvidos pela lei. O inciso II do artigo 5º da CF/88, garante a liberdade dos cidadãos, quando prevê que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo que não seja previsto em lei. Neste momento, percebemos que a Administração Pública possui limites, que não está livre para fazer ou deixar de fazer algo de acordo apenas com a vontade do governante, mas que deverá obedecer a lei em toda a sua atuação. Luís Roberto Barros ressalta que o princípio da legalidade, na prática, apresenta-se de duas maneiras, as quais acabam por serem dois princípios autônomos: a) Princípio da preeminência da lei: Todo e qualquer ato infralegal que não esteja de acordo com a lei será considerado inválido, por ser a lei a fonte suprema do direito; b) Princípio da reserva da lei: este diz que determinadas matérias somente podem ser reguladas por lei, afastando-se quaisquer regulamentações por outras espécies de atos normativos.Celso Antônio Bandeira de Mello, traz que a impessoalidade "traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas (...). O princípio em causa não é senão o próprio princípio da legalidade ou isonomia". No entanto, este princípio deve ser analisado sob dois prismas, o primeiro sob a ótica dos administrados e o segundo sob a ótica da administração. Em relação aos administrados, tem-se que a administração pública não poderá atuar discriminando pessoas de forma gratuita. Com efeito, esta deve permanecer numa posição de neutralidade em relação às pessoas privadas. Sob esta ótica, a doutrina se divide no tocante à correlação do princípio da impessoalidade com outros princípios.

O princípio da moralidade traz a idéia de que as condições morais devem ser tidas como

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uma exigência impostergável para o exercício das atividades do governo. Assim, podemos dizer que os atos da administração pública devem estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica.

O principio da publicidade diz que a administração pública deverá agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento e controle dos atos do administrador. Não havendo publicidade o ato terá seus efeitos anulados.

O mais novo dos princípios constitucionais, o principio da eficiência, passando a vigorar a partir da Emenda Constitucional nº 19/98, visa racionalizar a máquina administrativa, bem como, o aperfeiçoamento na prestação do serviço público, o atendimento aos requisitos da presteza, adequabilidade, perfeição técnica, produtividade e qualidade.

CONCLUSÃO: Os princípios aqui abordados trazem a segurança jurídica necessária para todo o ordenamento jurídico, auxiliando o administrador público no entendimento e aplicabilidade da norma jurídica. No entanto, o administrador público deverá guiar-se por valores maiores, para a execução da lei. "Há de pautar-se pelos princípios da proporcionalidade, razoabilidade, moralidade, dentre outros, e principalmente, pelo seu bom-senso e valores pessoais, pois antes de ser um administrador público, é um cidadão, um ser humano dotado de valores morais e de conduta, e que deve utilizá-los como administrador público." (Luciana Varassin. Advogada do Instituto Municipal de Administração Pública ? IMAP, em Curitiba-PR). O Objetivo das leis não é o de engessar a Administração Pública, ao contrário, o papel destas é o de auxiliar na construção de uma sociedade onde justiça e igualdade não sejam apenas palavras, mas sim uma realidade. A lei deve ser executada pelo administrador sendo guiado pelos valores acima citados, para assim atender ao objetivo final do ordenamento jurídico, que é a de concretizar, de forma clara e segura para os cidadãos, o ideal de justiça de forma concreta, palpável e material.

BIBLIOGRAFIABARROSO, L. R. Princípio da Legalidade. Boletim de Direito Administrativo (Vol. 01). Rio de Janeiro: Editora NDJ, 1997.CRETELLA Júnior, J. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Forense,11ª edição, 1992FERREIRA, W. J. Princípios da Administração Pública. São Paulo: Editora Edipro - Edições Profissionais, 1996.MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros, 1995

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Continuidade do serviço público e princípios norteadores da Administração Pública

Começamos na aula passada falando sobre alguns princípios expressamente mencionados em nossa legislação, mas que têm uma importância fundamental do ponto de vista doutrinário, de tal forma que alguns autores se debruçam mais sobre eles. Há dois desses princípios que, segundo a doutrina, são a base de toda a construção do Direito Administrativo do Brasil: supremacia do interesse público sobre o particular e o da indisponibilidade dos bens públicos. Prevalecem inclusive sobre alguns direitos e garantias fundamentais do cidadão, garantidos pela Constituição, que decorre desse princípio que faz com que a Administração Pública tenha um regime de direito público estabelecendo a supremacia do interesse público sobre o privado.

A indisponibilidade dos bens públicos, outro princípio que aprendemos desde a primeira aula, dispõe que o patrimônio público, que é gerido por administradores públicos e constitui, por isso mesmo, um poder-dever de acordo com as suas atribuições de fazer a gestão desse patrimônio, seja administrado da maneira adequada.

Temos também o princípio dacontinuidade da prestação dos serviços públicos, o tema da aula de hoje. Não está disposto de forma taxativa no texto constitucional, mas sim de forma intrínseca.

Na Lei 8987/95, em seu art. 6º, há uma referência à expressão “continuidade dos serviços públicos” para que sejam considerados adequados:

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato.

§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

O princípio da continuidade dos serviços públicos, objeto de concessão ou permissão para que se exerça a atividade, prevê, em tese, que os serviços públicos não podem ser interrompidos já que a sociedade demanda tais serviços. Exemplo: militares. Há a proibição constitucional das Forças Armadas de sindicalizar-se e exercer o direito de greve, no art. 142, § 3º, inciso IV:

IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;

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No caso dos trabalhadores regulados pelo regime da CLT, existe o direito de greve, previsto na Lei 7783/89. Também se aplica o direito de greve, garantido pela Constituição de 1988, aos trabalhadores celetistas de empresas públicas. Há também as greves levadas a cabo por servidores regidos pela Lei 8112/90, em que não se disciplina o direito de greve. No caso dos militares, temos a vedação da greve em caráter absoluto.

Por que isso tem acontecido apesar de não haver lei específica? Porque sindicatos impetraram mandado de injunção perante o Supremo Tribunal Federal, que passou a admitir, provisoriamente, o regime de greve das empresas privadas para as greves no serviço público ante à ausência de lei disciplinando a matéria constitucional, o que dificulta o exercício de um direito fundamental.

No tocante a alguns serviços públicos que são objeto de concessão ou permissão através dos particulares, a Lei 8987/95, no art. 6º, acima transcrito, contém a definição de serviço adequado: aquele que é prestado com regularidade,continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. A continuidade de serviços públicos objeto de concessão ou permissão nos termos da Lei 8987/95, § 1º do art. 6º é mencionada como um dos requisitos necessários para que se considerem serviços públicos adequados aos usuários. É um princípio implícito na Constituição, assim definido pela doutrina. No caso dos serviços públicos, a Lei 8987 estabelece que a continuidade da prestação de serviços será caracterizada pela sua não intervenção, salvo por motivos de caráter técnico; em outras palavras, não se admite interrupção na prestação dos serviços.

Outro assunto que não é muito ligado ao com o Direito Administrativo, mas que tem ligação com a continuidade da prestação de serviços públicos é o Direito Financeiro e Orçamentário, no que se refere aoatraso na publicação das leis de orçamento. São essas leis que autorizam o uso de despesas públicas. Para realizar licitação, por exemplo, é necessário justificar a existência de recursos. Se não existe lei de orçamento autorizando a realização de despesas por algum motivo, este poderá ser, na área federal, a não remessa do projeto de lei do orçamento do Poder Legislativo ao Executivo, por vários anos. Isso fazia com que, na ausência de leis de orçamento, nenhuma despesa pública pudesse ser realizada. Consequentemente, a prestação de serviços públicos estaria impossibilitada pela inexistência de leis de orçamento autorizativas da realização das despesas, daí ferindo a continuidade da prestação. Isso aconteceu, desde a Constituição de 1988, em vários anos, na área federal. Só em três anos é que esse fato não aconteceu. A Lei Orçamentária Anual, LOA, tem a função de autorizar a realização de despesa; se não existe lei que autoriza a gastar, nada pode ser comprado e nem se podem pagar os funcionários públicos por falta de autorização! Uma LOA publicada em 22 de fevereiro, por exemplo, causaria um conflito entre o princípio da continuidade dos serviços públicos e o da legalidade. O que fazer? Nenhum governante até hoje veio para dizer: “não temos o dinheiro do orçamento, então os funcionários públicos não poderão receber”. Mas é uma situação que envolve um risco, pois, sem lei autorizando a realização de despesas, todas as despesas realizadas nesse interregno seriam ilegais. E a culpa não é dos gestores, que depois terão suas contas apreciadas pelos órgãos do controle. Foi por uma falha do Poder Legislativo que, simplesmente, não cumpriu uma obrigação constitucional. E, na ausência de uma solução jurídica para o problema, algo

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teve que ser pensado para os dias atuais. Antigamente havia uma solução simples na Constituição de 1967, que era a promulgação pelo Executivo, como lei, do projeto enviado ao Congresso Nacional, medida essa que foi tida como autoritária e removida da Constituição de 1988.

Então, o que se fez na prática para evitar o problema decorrente da inexistência de lei de orçamento que fatalmente culminaria na quebra da continuidade da prestação dos serviços públicos? Foi editada outra lei de natureza orçamentária, mas que não é propriamente a lei de orçamento, aLei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO: as prioridades do governo são apreciadas pelo Poder Legislativo. Começa a ser elaborada dia 15 de abril e, depois, o Congresso tem que restituir até o termino da primeira sessão legislativa ordinária. É uma lei importante porque define a política orçamentária do Brasil. Passou a instituir um dispositivo que hoje se denomina execução provisória do projeto de lei de orçamentária, prevendo que até 31 de dezembro, se o Presidente da República não sancionar o projeto de lei de orçamentária, as disposições poderão ser executadas provisoriamente na proporção de 1/12. É a execução provisória do projeto de lei do orçamento. É o único país do mundo que passou a permitir, por lei, uma execução provisória de um projeto de lei em discussão. Solução casuística e inusitada para resolver esse problema.

Do ponto de vista jurídico, não é saudável essa solução porque cria insegurança jurídica. Se a medida provisória já gera controvérsias na área tributária, imagine se virar moda a execução de normas de projetos de lei em discussão! E se for arquivado o projeto, no final das contas? E como ficam as despesas realizadas com base nessa autorização? Poderão ser objeto de emendas parlamentares que suprimam a despesas? Para isso não há solução.

É um fato que tem ocorrido na área federal que tem pertinência com a continuidade dos serviços públicos e lei de orçamento. Como a Administração Pública continuaria a funcionar dentro de um caráter de legalidade plena? Foi uma solução bem brasileira. Felizmente, nos dois últimos anos, o Congresso Nacional se sensibilizou mais pelo problema, e tem conseguido devolver os projetos de lei de orçamento para que possa ser publicada em tempo hábil a abranger o ano civil. A LOA vale de primeiro de janeiro de cada ano até 31 de dezembro daquele ano.

Princípios básicos da Administração: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência

Muitas vezes não se dá a devida importância aos princípios. No Direito Civil, na Lei de Introdução ao Código Civil (atualmente chamada de Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com alteração pela Lei 12376/10), está previsto que, quando não houver lei, o juiz não poderá deixar de julgar. Terá que fazer aintegração, usando a analogia, os costumes e os princípios gerais do Direito. Estes que passaram a constar da Constituição, numa ligação específica com o Estado Democrático de Direito e com os direitos e garantias fundamentais. É pela relevância desses princípios para o funcionamento da Administração. Sabemos que a norma é ou princípio ou regra; são a base de toda a ciência, as proposições que as orientam, e justificam a autonomia do Direito e de seus ramos. Há princípios jurídicos peculiares, inerentes a cada um desses ramos.

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Vimos a classificação dos princípios de José Cretella Júnior, na qual estudamos que há alguns se aplicam a todo o Direito, ou a todas as ciências, ou a disciplinas delas, ou a assuntos dentro de disciplinas.

Os princípios básicos da Administração Pública têm vários nomes dados pela doutrina, colocados para a Administração Direta, Indireta e instituições mantidas pelo poder público. Há a famosa sigla chamada “LIMPE”, amplamente propagada em cursinhos preparatórios para concursos.

Vamos aos princípios de per si.

Legalidade

A legalidade possui um sentido amplo e um sentido restrito. O sentido restrito está no inciso II do art. 5ºda Constituição da República:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; [...]

No direito público restringe-se a legalidade, e só se permite fazer o que lei permite. Por exemplo:nullum tributum sine praevia legem(não há tributo sem lei anterior que o defina). Assim como no Direito Penal, como na regra do art. 1º do Código Penal:

Art. 1º. Não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal.

Os crimes no Direito Penal têm que ser tipificados, o que é legalidade em sentido estrito. Nesses dois campos do Direito, o princípio da legalidade é ainda mais restrito do que nas normas gerais de Direito Administrativo. Deve-se tipificar o crime e o tributo. Outra legalidade em sentido estrito na Constituição é o art. 70:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Até a palavra “legalidade” está expressa nesse comando constitucional.

Outro aspecto da legalidade é a legalidade em sentido formal: a Administração Pública só pode fazer o que é estabelecido em lei, seja ela ordinária, complementar ou delegada. Lei em sentido formal é ato normativo estabelecido pelo Poder Legislativo ou por delegação do Poder Legislativo.

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No Direito Administrativo existem várias disposições sobre a exigência de lei. São quase todas leis ordinárias. O texto constitucional exige lei complementar em matéria administrativa. Há uma única referência no art. 37 no que se refere à atuação das fundações a serem instituídas por lei, no que se refere à sua área de atuação. Essa área de atuação tem que ser regrada por lei complementar. Mas é curioso observar que algumas normas não são específicas de Administração, mas gerais. Nossa Constituição exige normas gerais de Direito Financeiro, normas gerais de Direito Tributário e normas gerais de Licitações e Contratos.

No Direito Financeiro e tributário, normas gerais só podem ser baixadas por lei complementar. No Direito Administrativo, normas gerais sobre licitações e contratos são baixadas por leis ordinárias. Essa facilidade de ser disciplinadas por lei ordinária faz com que haja maior flexibilidade para disciplinar as leis. A Lei 8666/93 já teve cerca de 50 modificações, especialmente no que tange à dispensa de licitação e licitação dispensada. Assim dá-se mais flexibilidade para a edição de normas administrativas. É mais difícil no Direito Financeiro e no Direito Tributário.

Leis delegadas são leis baixadas pelo Poder Executivo com autorização do Legislativo. São cerca de treze, onze das quais sobre normas administrativas. Diferente de Minas Gerais, em que o prestigio político do governador Aécio Neves permitiu-o editar 120. Importante observar que, por força do art. 68 da Constituição, veda-se a existência de lei delegada sobre matéria reservada à lei complementar, como também não pode haver medida provisória sobre matéria reservada à lei complementar.

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.

§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: [...]

Não se fala mais em princípio da legalidade, mas dejuridicidade e dajuridicidade administrativa. É uma ideia importada da Constituição Alemã. No Brasil isso não está no texto constitucional, mas tem sido aplicado pelo STF e também está presente na Lei 9784/99, no art. 2º. § 1º: atuação conforme a Lei e o Direito:

Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I - atuação conforme a lei e o Direito; [...]

O princípio da legalidade em sentido estrito, sob o aspecto formal, manda que a Administração deve funcionar com base na lei, meramente nela. Mas essa não é mais nossa realidade. Aplica-se a alguns atos baixados pelo Legislativo, mas existem outros

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atos que obedecem ao princípio da juridicidade administrativa se vierem a ser aplicados de acordo com o que a Constituição estabelece sem a necessidade de lei.

Onde isso aparece dentro de forma expressa dentro dos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal? Foi quando o Conselho Nacional de Justiça baixou a Resolução nº 7 de 2005 proibindo o nepotismo dentro do Poder Judiciário. Mandados de segurança foram impetrados questionando a legalidade. Carlos Ayres Britto disse:“juridicidade!” Legalidade formal, existência de lei em sentido formal, mas também a um conceito mais amplo, de juridicidade, que abrange o uso de princípios jurídicos e outros dispositivos normativos.

Nossa Constituição estabelece como sendo de competência do Conselho Nacional de Justiça (art. 103-B, § 4º,da Constituição):

§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:

II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;

Ou seja, é competência do CNJ: velar pela observância dos princípios fundamentais da Administração Pública. A finalidade do ato é a proibição da prática de nepotismo.

Veremos na Lei 8429/92 que constituem atos de improbidade administrativa a inobservância dos princípios de legalidade, de lealdade, de probidade.

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: [...]

Outra observação: também há outro ato normativo que pode ser baixado pelo Presidente da República, com base na Constituição, que são os decretos autônomos. Não são decretos regulamentando outras normas. Extinção de cargos e funções quando vagos, por exemplo, ou para disciplinar a organização e funcionamento da administração federal desde que não haja aumento de despesa e criação ou extinção de órgãos. Lembrando ainda que compete ao Presidente da República expedir decretos para a fielexecução das leis. O princípio da legalidade tem esse outro viés quanto aos atos normativos em sentido formal.

O que importa é o princípio da juridicidade administrativa. Não se precisa de lei apenas no aspecto formal, mas também de princípios e outros dispositivos, bem como mandamentos constitucionais que estabelecem atribuições. Não está na Constituição, mas na Lei do Processo Administrativo Federal (9784/99), que fixa seus critérios próprios.

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A Lei 4320/64 é uma lei de Direito Financeiro que trata do controle dos atos de execução financeira e orçamentária com base no princípio da legalidade. Há também a Lei 4717/65, sobre a ação popular, permitindo a proteção popular do patrimônio público.

O art. 3º da Lei 8666/93, que já vimos, também é um exemplo de diploma legal em que temos menção ao princípio da legalidade:

Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Impessoalidade

O segundo princípio é a impessoalidade. Significa que os atos não podem revelar interesse ou conveniência para alguém. Há os atos discricionários da Administração Pública, e também os vinculados: a lei não deixa brecha para o administrador agir conforme seu próprio alvedrio.

É nos atos discricionários que vemos essa possibilidade: nepotismo, por exemplo. Designar para cargos de confiança pessoas que tenham laços de consanguinidade.

No que se refere à própria atuação do servidor, o que se exige é a prática do ato de acordo com o interesse público. O interesse é vago, indeterminado, impreciso, vezes explicito, vezes implícito na legislação. Sem a tipicidade, pode ocorrer o desvio de finalidade. Alguns autores falam emprincípio da finalidade em contraste com o princípio da pessoalidade.Como mandar um inconveniente colega de trabalho para um estado distante. É um desvio de finalidade, que esbarra no princípio da impessoalidade.

A impessoalidade também é importante no que tange ao pagamento de precatórios judiciais. Os recursos têm que estar previstos nas leis de orçamento. Não pode haver nomes de pessoas na lei de orçamento. Não se pode colocar o nome dos beneficiários dos precatórios. É um aspecto da impessoalidade.

Além disso, já falamos sobre o art. 2º da Lei 9784:

Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. [...]

O art. 37, § 1º da Carta da República contém uma regrinha importante sobre a publicidade de atos relacionados à realização de obras e serviços que não podem conter o nome de agentes ou pessoas com o objeto de promoção pessoal.

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

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Também as suspeições nos processos administrativos, em que não se pode atuar em processos de amigos ou familiares.

Observação: às vezes, em procedimentos de licitação, a administração, ou melhor, os servidores podem conjugar interesses particulares com interesses públicos, e há atos normativos pertinentes. Uma coisa é o julgamento objetivo das propostas, que reflete diretamente a impessoalidade. Tipo de licitação é maneira de fazer o julgamento. Técnica, preço, qualidade, etc. e, claro, a Resolução nº 7 de 2005 do CNJ, da qual já falamos antes.

Moralidade administrativa

Essa é uma questão conturbada. O que é moralidade administrativa? Foi elevada ao nível constitucional. No art. 5º, inciso LXXIII, temos também a possibilidade de alguém ingressar em juízo com a chamada ação popular levantando a questão da moralidade administrativa:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Mas o que é essa moralidade administrativa? É um conceito também vago, impreciso. Tem a ver com os valores dentro de determinado momento, que ao longo do tempo simbolizam o que se pratica. A utilização de veículos oficiais por particulares, viagens pela FAB, carros oficiais transportando famílias, imóveis funcionais usados por primos de parlamentares... Isso foi se modificando. Moralidade administrativa é uma questão complicada de se saber o que é.

Quando se trata de nossa atuação, dizemos que a moralidade é a conduta externa das pessoas, o que também vai se modificando. Não havia divórcio, mas sim separação judicial, o que era malvisto pela sociedade. Alguns autores falam que a moralidade administrativa é a probidade, retidão, ética, legalidade, comportamento da Administração perante a sociedade, que se pauta por determinados valores. Se há presunção de legitimidade dos atos de administração que decorrem da supremacia do interesse público, entende-se que tais atos são moralmente aceitos pela sociedade. É uma questão a ser considerada; quem acha que a moralidade está ligada à probidade, isso terá a ver com a lei de improbidade administrativa, e referir-se-á, entre outras coisas, ao comportamento do Presidente da República.

A Lei 4320 trata do julgamento das contas do Presidente da República à luz da probidade administrativa. Não aconteceu ainda, mas está na lei.

Recentemente alguns autores passaram a fazer relação entre moralidade administrativa e a lei de improbidade administrativa no que se refere, indiretamente, ao art. 11 da Lei 8429, no que tange à probidade ao descumprimento aos princípios da Administração Pública:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,

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e notadamente:

É um conceito relativo, motivo pelo qual alguns acham que não deveria ser incluído na Constituição porque são mutáveis.

Publicidade

Também é um princípio que deve ser visto com as devidas cautelas. Transparência é o conceito que logo emerge dessa discussão. Exemplo: Lei de Responsabilidade Fiscal, com a transparência da gestão, além de vários sites na Internet fiscalizando a aplicação dos recursos públicos. A concorrência, que é uma das principais modalidades de licitação, contém o convite, que é um ato “transparente”.

Já se buscou dar transparência quanto à exposição dos nomes dos servidores e quanto recebem. Os sindicatos se movimentaram contra. A Constituição assegura que a remuneração dos servidores tem que ser pública. Há relação de servidores e respectivos cargos, e, ao mesmo tempo, as remunerações de cada cargo, mas não uma relação nominal direta.

Eficiência

Não constava na redação original da Constituição, e foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998. Não se trata dos serviços públicos, mas da Administração Pública como um todo. Podem ocorrer colisões entre eficiência e legalidade. O Decreto-lei 200/67 falava em instauração de processo administrativo contra servidor negligente ou desidioso. Não é uma ideia nova, portanto.

Na atual Constituição, no art. 70, temos um dispositivo tratando da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Até os Tribunais de Contas passaram a atuar no controle operacional das contas. É evidente que o controle operacional é visto pelo lado administrativo, com a presteza, forma de agir do servidor e o que a sociedade observa na forma do funcionamento dos serviços.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Eficiência é minimização de custos, enquanto eficácia é atingir o resultado. Essa é a diferença.

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Para a eficiência existem as ouvidorias, e também o terceiro setor, que são instituições de direito privado que passam a colaborar com o Estado, seja sob a forma de parceria, como organizações da sociedade civil por interesse público, organizações sociais, que celebram contratos de gestão com o poder público, além da própria terceirização.

Quando existe o conflito entre eficiência e legalidade, qual tem que prevalecer? Dentro da ótica jurídica, a legalidade, pelo imperativo da segurança jurídica, afinal estamos num Estado Democrático de Direito.

Direito Administrativo e Princípios Norteadores da Administração Pública

O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem. Representa o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. É característica marcante do direito público a desigualdade nas relações jurídicas por ele regidas, tendo em conta a prevalência dos interesses públicos sobre os interesses privados.

Exemplo: são possíveis medidas como a desapropriação de um imóvel privado para a construção de uma estrada. A Constituição assegura o direito de propriedade, mas faculta ao Poder Público efetuar desapropriações, desde que o proprietário receba justa e prévia indenização.

Definição: o conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da administração pública, às relações entre esta e seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público.

Fontes: não se encontra codificado, sendo norteado por quatro fontes principais: a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes.

Princípios: não há hierarquia entre os princípios (expressos ou não), visto que tais diretrizes devem ser aplicadas de forma harmoniosa. Assim, a aplicação de um princípio não exclui a aplicação de outro.

CF, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Princípios Expressos

a) Legalidade

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”: para o administrador significa “deve fazer assim”.

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O princípio da legalidade representa a consagração da ideia de que a Administração Pública só poderá ser exercida em conformidade com a lei, sendo a atividade administrativa, consequentemente, sublegal ou infralegal, devendo restringir-se à expedição de comandos que assegurem a fiel execução da lei.

A Administração Pública, além de não poder atuar contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem), só poderá atuar segundo a lei (secundum legem). Os atos que não respeitem às disposições legais deverão ser invalidados pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública.

b) Impessoalidade

Na sua formulação tradicional, o princípio da impessoalidade se confunde com o princípio da finalidade da atuação administrativa. De acordo com este, há somente um fim a ser perseguido pela Administração: o interesse público.

A impessoalidade da atuação administrativa impede que um ato seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros. Impede também perseguições, favorecimentos ou descriminações.

CF, art. 37, § 1º – A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

Isso quer dizer que, se o prefeito de determinada cidade faz uma obra, ele não pode divulgar que a obra foi executada pelo prefeito “X”, mas sim que a obra foi realizada pela Prefeitura do Município “Y”.

c) Moralidade

Tal princípio é mais do que a moralidade ligada a bons costumes. A conduta do administrador deve ser toda pautada em bons costumes, em uma conduta justa e ética. Mas tal princípio da moralidade tem proporções jurídicas, ou seja, não basta que a conduta do administrador seja legal, pois também deverá ser honesta, acima de tudo.

A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, sendo que o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.

d) Publicidade

Está relacionado com a transparência da Administração Pública. A publicidade dos atos da administração deve ser ampla. Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da administração, em processo previamente declarado sigiloso.

A publicidade não é elemento formativo do ato, mas é requisito de eficácia e moralidade. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. Os atos internos da Administração Pública não necessitam de publicação no Diário Oficial, mas, apenas, aqueles que produzem efeitos externos.

Por fim, não há que se confundir a publicidade dos atos administrativos, com a respectiva publicação. Veremos que no caso de licitação na modalidade convite, não é necessária a publicação da carta-convite, no Diário Oficial, porém deve ser dada a respectiva publicidade da mesma, através de sua afixação no mural da repartição, por exemplo. Assim, a publicação no Diário Oficial é dispensável em alguns atos, porém, a publicidade não.

e) Eficiência

É aquele que impõe a todo agente público a obrigação de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. Administrador eficiente é aquele que sempre procura praticar os seus atos com economicidade, procurando sempre atingir o melhor custo benefício à Administração.

A Emenda Constitucional 19/98 foi responsável pela introdução de tal princípio no Texto Constitucional. Consequentemente, várias passagens da nossa Carta Magna sofreram influências de tal princípio. Uma das principais seria a necessidade de aprovação em Avaliação Especial de Desempenho como condição para aquisição da estabilidade.

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Após a EC 19/98, a estabilidade não é mais automática, após o decurso do prazo fixado de 3 anos (ampliado de 2 para 3 anos, após a referida Emenda Constitucional).

Princípios Implícitos ou Reconhecidos

a) Supremacia do Interesse Público sobre o Particular

Apesar de não encontrar previsão expressa no Texto Constitucional, tal princípio é decorrência do regime democrático e do sistema representativo. Através dele, presume-se que a atuação do Estado tenha por finalidade o interesse público.

Sempre que o Estado estiver presente na relação jurídica, como representante da sociedade, seus interesses prevalecerão sobre os interesses particulares, visto que o Estado defende o bem comum. Tal princípio marca uma relação de verticalidade existente entre o Estado e os particulares.

b) Indisponibilidade do Interesse Público

Os bens e interesses públicos são indisponíveis, ou seja, não pertencem à Administração ou a seus agentes, cabendo aos mesmos somente sua gestão em prol da coletividade. Veda ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia de direitos da Administração ou que, injustificadamente, onerem a sociedade.

c) Motivação

Motivação é a exposição dos motivos que determinaram a prática do ato; é a exteriorização dos motivos que originaram a prática do ato. Formalmente, definimos motivação como sendo a exposição da situação de fato ou de direito que autoriza ou determina a prática do ato administrativo.

Todos os atos administrativos válidos possuem um motivo, porém, a motivação não será obrigatória quando a lei dispensar ou se a natureza do ato for com ela compatível. Nesses casos, o motivo não será expresso pela Administração, ou seja, embora o motivo exista, não haverá motivação do ato.

d) Continuidade do Serviço Público

Os serviços públicos por serem prestados no interesse da coletividade devem ser adequados e seu fornecimento não deve sofrer interrupções. A Lei 8.987/95 (estabelece normas gerais sobre as concessões e permissões de serviço público) estabelece em seu art. 6º que serviço público adequado é aquele que atende a alguns requisitos, dentre eles, o da continuidade.

Porém, devemos ressaltar que isto não se aplicará às interrupções por situações de emergência ou após aviso prévio – nos casos de segurança, ordem técnica ou inadimplência do usuário.

Cuidado!

A única situação em que pode haver interrupção na prestação do serviço, sem aviso prévio ao usuário e que não caracteriza descontinuidade é em caso de emergência.

e) Probidade Administrativa

A conduta do administrador público deve ser honesta, pautada na boa conduta e na boa-fé. Ganhou status constitucional com a atual Constituição de 1988. O art. 37, §4º traz as consequências de um ato de improbidade administrativa e o art. 85, V, dispõe que é crime de responsabilidade do Presidente da República a prática de atos que atentem contra a probidade administrativa. A improbidade administrativa é regulamentada pela Lei 8.428/92.

f) Autotutela

Decorre do princípio da legalidade. Por esse princípio a Administração pode controlar seus próprios atos, anulando os ilegais (controle de legalidade) e revogando os inconvenientes ou inoportunos (controle de mérito). De forma sucinta, é o princípio que autoriza que a Administração Pública revise os seus atos e conserte os seus erros.

g) Razoabilidade e da Proporcionalidade

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São tidos como princípios gerais de Direito, aplicáveis a praticamente todos os ramos da ciência jurídica. No âmbito do Direito Administrativo encontram aplicação especialmente no que concerne à prática de atos administrativos que impliquem restrição ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposição de sanções administrativas.

Funcionam como os maiores limitadores impostos à liberdade de atuação do administrador público. Trata-se da aferição da adequação da conduta escolhida pelo agente público à finalidade que a lei expressa. Visa sempre analisar se a conduta do agente público foi razoável e se os fins atingidos foram proporcionais a determinado caso em concreto.

h) Segurança Jurídica

O ordenamento jurídico vigente garante que a Administração deve interpretar a norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

O princípio da segurança jurídica não veda que a Administração mude a interpretação dada anteriormente sobre determinada norma administrativa, porém, veda que a Administração aplique retroativamente essa nova interpretação.

Por força de tal princípio, por exemplo, veremos que a Administração Pública terá um prazo decadencial de 5 anos para anular atos administrativos que beneficiem os seus destinatários, salvo se comprovada a má-fé do administrador público.

Regime Jurídico Administrativo

É o conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração e que não são encontradas nas relações entre particulares. Tal expressão abrange o conjunto de regras que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição de supremacia em relação aos particulares, demonstrando o desequilíbrio na relação jurídica existente, característica dos diversos ramos do Direito Público.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o regime jurídico administrativo pauta-se em dois princípios básicos: a legalidade e a supremacia do interesse público sobre o particular. “Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular.”

Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, acompanhado da doutrina majoritária, o estudo do regime jurídico administrativo se delineia em função da consagração de dois princípios: supremacia de interesse público sobre o particular e a indisponibilidade, pela Administração Pública, dos interesses públicos.

O autor afirma que “Em suma, o necessário – parece-nos – é encarecer que na administração os bens e os interesses não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que dispõe sobre ela.”

Em suma... Princípios Embasadores do Regime Jurídico Administrativo:

Maria Sylvia Di Pietro – legalidade e supremacia do interesse público sobre o particular.

Celso Antônio Bandeira de Mello – supremacia do interesse público sobre o particular e indisponibilidade, pela Administração Pública, dos interesses públicos.

Referências Bibliográficas

ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2009.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.

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Currículo do articulista:

Bacharel e Licenciado em História pela Universidade Federal de Uberlândia-MG.

Os princípios expressos da Administração Pública

A- A+ 17/11/2008-15:20 | Autor: Patrícia Donati de Almeida;

Resolução da questão nº. 45 - Versão 1 - Direito Administrativo

45. A Constituição Federal, em seu artigo 37, caput, indica, de maneira expressa, os princípios da

Administração Pública (direta e indireta), que são:

(A) legalidade, veracidade, publicidade e motivação.

(B) impessoalidade, razoabilidade e continuidade do serviço público.

(C) legalidade, moralidade, publicidade e discricionariedade.

(D) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

(E) publicidade, veracidade, moralidade, discricionariedade e eficiência.

NOTAS DA REDAÇÃO

Um tema bastante cobrado em concurso público: os princípios norteadores da Administração Pública.

Um recurso que, sem dúvida, ajuda os candidatos: LIMPE. São princípios da Administração Pública, seja direta ou

indireta: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.

Legalidade: de acordo com os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, a legalidade, como principio básico de todo

Direito Público "significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos

da lei e às exigências do bem comum".

Impessoalidade: também denominado de princípio da finalidade, que impõe ao administrador público a obrigação de

somente praticar atos para o seu fim legal, ou seja, aquele indicado pela norma e pelo Direito, não devendo buscar a

realização de fins pessoais.

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Moralidade: não se trata de moral comum, mas, jurídica, que traz ao administrador o dever de não apenas cumprir a lei

formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração.

Publicidade: trata-se da divulgação oficial do ato para o conhecimento público. De início, todo ato administrativo deve

ser publicado, cabendo o sigilo somente em casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior

da Administração.

Eficiência: ainda de acordo com os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, o princípio da eficiência exige que a

atividade administrativa seja prestada com presteza e rendimento funcional, exigindo a concretização de resultados

positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

Uma observação se impõe nesse momento: esses são os princípios expressos da Administração, mas, não são os

únicos a ela aplicados. Reconhece-se igualmente, a incidência de outros, implícitos, a exemplo do princípio da

razoabilidade e proporcionalidade.

Administração Pública1– INTRODUÇÃO

1.1 - PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A autonomia de um ramo do Direito somente é assegurada quando ele é capaz de elaborar princípios próprios, demonstrando que o estudo dos princípios constitui o pressuposto fundamental para identificar, metodologicamente, o próprio Direito Administrativo.

Os princípios constitucionais da Administração Pública estão inseridos no contexto mais abrangente dos princípios fundamentais. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ação administrativa, ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade pública.

Os dois princípios mais importantes para o estudo do Direito são a supremacia do interesse público sobre o privado e o da indisponibilidade pela Administração, sendo considerados espécies de cláusulas pétreas do Direito Administrativo e por sintetizarem todo o seu conteúdo e finalidade.

Ao se falar em princípios constitucionais, não de pode deixar de mencionar as noções de positivismo legítimo e de positivismo ético. Se não existe na doutrina essa denominação, nota-se, porém, a tentativa de se aproximarem, de maneira conciliável, os princípios da legalidade, da moralidade e da legitimidade. Na verdade, os princípios da legitimidade e da moralidade adquirem cada vez mais relevância no estudo do Direito Administrativo em virtude da exigência de uma atuação do Poder Público voltado prioritariamente para o respeito dos valores éticos mais do que para o amor ao puro formalismo. A legalidade também precisa ser legítima, alcançando consenso entre os destinatários dos bens do Estado. A legalidade se dilui, perde a legitimidade, quando a atuação estatal imprime um descompasso entre o compromisso assumido na Constituição e sua concretização.

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Conforme a Constituição de 1988, art. 37, a Administração Pública, direta e indireta, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O Direito Administrativo é informado também por um série de proposições setoriais específicas, básicas _ os denominados princípios informativos do direito administrativo.

1.1.2 - Princípios da Administração Pública:

1.1.2.1 - Constitucionais:

<!--[if !supportLists]-->1) LEGALIDADE <!--[if !supportLists]-->2) IMPESSOALIDADE <!--[if !supportLists]-->3) MORALIDADE <!--[if !supportLists]-->4) PUBLICIDADE <!--[if !supportLists]-->5) EFICIÊNCIA

1.1.2.2 Outros Princípios:

<!--[if !supportLists]-->6) FINALIDADE <!--[if !supportLists]-->7) CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO <!--[if !supportLists]-->8) AUTOTUTELA <!--[if !supportLists]-->9) RAZOABILIDADE <!--[if !supportLists]-->10) PROPORCIONALIDADE <!--[if !supportLists]-->11) SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO <!--[if !supportLists]-->12) INDISPONIBILIDADE

2 – DESENVOLVIMENTO

2.1 - Princípios Constitucionais da Administração Pública:

2.1.1 - LEGALIDADE: este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu como Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites de atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. É o princípio básico de todo o Direito Público.

A doutrina costuma usar a seguinte expressão: enquanto na atividade particular tudo o que não está proibido é permitido, na Administração Pública é o inverso, ela só pode fazer o que a lei permite, deste modo, tudo o que não está permitido é proibido. Toda atividade administrativa é uma atividade infralegal, pois somente é permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei.

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Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.

A legalidade, como princípio de administração (CF, art.37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito ao mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. “Administrar é aplicar a Lei de Ofício”. O administrador está rigidamente preso à lei. A atuação do administrador deve ser confrontada com a lei.

Esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do direito, que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica.

2.1.2 - IMPESSOALIDADE: o princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art.37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Significa que o administrador deve orientar-se por critérios objetivos, não devendo fazer distinções fundamentadas em critérios pessoais.

A administração não deve agir visando prejudicar ou beneficiar indivíduos ou grupos, sendo, portanto, sua conduta impessoal. Neste sentido, o princípio da publicidade está relacionado com a finalidade pública, que deve nortear toda a atividade administrativa. Também não deve haver uma identidade entre administração e administrador.

E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade, que a nossa lei da ação popular, conceituou como o “fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência” do agente (Lei 4.717/65, art.2º, parágrafo único, “e”).

Esse princípio também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas (CF, art.37, parágrafo 1º).

É em decorrência desse princípio que temos: o concurso e a licitação.

A responsabilidade objetiva do Estado decorre do princípio da impessoalidade.

2.1.3 - MORALIDADE: nem todos os autores aceitam a existência desse princípio; alguns entendem que o conceito de moral administrativa é vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo próprio conceito de legalidade. Não se trata _ diz Hauriou

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_ da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.

A moralidade foi transformada em princípio jurídico. O Direito Administrativo elaborou um conceito próprio de moral, diferente da moral comum. A moral administrativa significa o dever do administrador não apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. O inegável é que a moralidade administrativa integra o Direito como elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade.

Pelo princípio da moralidade administrativa, não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade, devendo ele, no exercício de sua função pública, respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui, a partir da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todo ato da administração pública.

Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público. Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei. Por esse princípio, o administrador não aplica apenas a lei, mas vai além, aplicando a sua substância. O administrador, no exercício de sua função pública, deverá respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça, pois a moralidade constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública.

A Constituição de 1988 enfatizou a moralidade administrativa, prevendo que “os atos de improbidade importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras da boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade.

O princípio da moralidade está intimamente ligado com a idéia de probidade, dever inerente do administrador público.

2.1.4 - PUBLICIDADE: o princípio da publicidade, que vem agora inserido no artigo 37 da Constituição, exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstos em lei. Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Impõe plena transparência em relação aos comportamentos da administração pública. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirir validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. Destina-se, de um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos. Existem atos que não se restringem ao ambiente interno da administração porque se destinam a produzir efeitos externos – daí ser necessária a publicidade. A publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente

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sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e ações judiciais próprias. Esse princípio também se justifica para permitir a qualquer pessoa que fiscalize os atos administrativos, ensejando a possibilidade de obter certidões que poderão servir para o ajuizamento de Ação Popular.

O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através de meios constitucionais _ mandado de segurança (art.5º, LXIX), direito de petição (art.5º, XXXIV, “a”), ação popular (art.5º, LXXIII), habeas data (art.5º, LXXII), suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (art.37, parágrafo 4º) .

A Constituição Federal, no art.5º, XXXIV, alínea b, impõe o fornecimento de certidões de atos da Administração, requerida por qualquer pessoa, para a defesa de direitos ou esclarecimentos de situações, os quais devem ser indicados no requerimento. Inserido no Título dos Direitos e Garantias Fundamentais, o citado preceito deve ser interpretado da maneira mais aberta possível, para que não se criem restrições indevidas ao direito de obter certidão, tendo em vista, sobretudo, o princípio da publicidade que norteia as atividades de todos os setores da Administração, direta e indireta.

2.1.5 - EFICIÊNCIA: a Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98, inseriu o princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no artigo 37, caput. Também a Lei nº 9.784/99 fez referência a ele no artigo 2º, caput.

MAURÍCIO ANTÔNIO RIBEIRO LOPES (Comentários à Reforma Administrativa) afirma que se trata de princípio meramente retórico. É possível, no entanto, invocá-lo para limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a melhor opção. Eficiência é a obtenção do melhor resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública, a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios.

Hely Lopes Meirelles fala na eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como “o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.

O princípio da eficiência apresenta na, realidade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados: e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público. O administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser aquele que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob o manto da igualdade de todos perante a lei, velando pela objetividade e imparcialidade.

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3- Outros princípios da Administração Pública:

3.1 - FINALIDADE: A Constituição de 1988 não se referiu expressamente ao princípio da finalidade, mas o admitiu sob a denominação de princípio da impessoalidade (art.37). Toda atuação do administrador se destina a atender o interesse público, que pode ser:

Primário – identifica-se com o de toda a coletividade. É o interesse coletivo.

Secundário – é o pertinente à Pessoa Jurídica de Direito Público. Ex.: a União tem interesse secundário em pagar menos aos seus servidores.

Essa distinção é importante, no processo civil, porque só quando existe interesse primário é que se torna necessária a intervenção do Ministério Público. A Administração Pública deve direcionar os seus atos para alcançar o interesse público primário. A fonte que vai indicar qual o interesse a ser atingido pela Administração Pública é a LEI. A finalidade pública objetivada pela lei é a única que deve ser perseguida pelo administrador.

O conceito de Finalidade Pública é especificamente previsto na Lei que atribuiu competência para a prática do ato ao Administrador. O conceito de Finalidade Pública não é genérico e sim específico. A Lei, ao atribuir competência ao Administrador, tem uma finalidade pública específica. O administrador, praticando o ato fora dos fins expressa ou implicitamente contidos na norma, pratica DESVIO DE FINALIDADE.

3.2 - CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO: assim enunciado: “A atividade da Administração é ininterrupta, não se admitindo a paralisação dos serviços públicos.” Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. O serviço público destina-se atender necessidades sociais. É com fundamento nesse princípio que nos contratos administrativos não se permite seja invocada pelo particular a exceção do contrato não cumprido. A exceção do contrato não cumprido é deixar de cumprir a obrigação em virtude da outra parte não ter cumprido a obrigação correlata. Nos contratos civis bilaterais pode-se invocar a exceção do contrato não cumprido para se eximir da obrigação. Mas para quem contrata com a Administração, existe a impossibilidade de invocar a exception non adimpleti contractus nos contratos que tenham por objeto a execução de serviços públicos.

Hoje, a legislação já permite que o particular invoque a exceção de contrato não cumprido – Lei 8666/93 – Contratos e Licitações, apenas no caso de atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela Administração.

A existência dessa cláusula decorre da obediência ao Princípio da Continuidade do Serviço Público.

3.3 - AUTOTUTELA: assim enunciado: ”A Administração é obrigada a policiar os bens públicos e os atos administrativos.” É em decorrência deste princípio que a polícia administrativa dos bens públicos impedirá que sejam eles danificados, bem como é fundamental neste princípio que o administrador pode proceder ao desfazimento dos atos administrativos quando ilegais (anulação), inoporturnos ou inconvenientes

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(revogação). A Administração tem o dever de zelar pela legalidade e eficiência dos seus próprios atos. É por isso que se reconhece à Administração o poder dever de declarar a nulidade dos seus próprios atos praticados com infração à Lei. Pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos da administração, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário.

Em conseqüência desse Princípio da Autotutela, a Administração:

a) não precisa ser provocada para reconhecer a nulidade dos seus próprios atos;

b) não precisa recorrer ao Judiciário para reconhecer a nulidade dos seus próprios atos.

Esse poder da Administração está consagrado em duas súmulas do STF. Pela de n 346, “administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”; e pela de n 473, “a administração pública pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade. Respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. É a Administração zelando pelos seus próprios atos.

É, ainda, em conseqüência da autotutela, que existe a possibilidade da Administração revogar os atos administrativos que não mais atendam às finalidades públicas – sejam inoportunos, sejam inconvenientes – embora sejam legais. Em suma, a autotutela se justifica para garantir à Administração: a defesa da legalidade dos seus atos e a defesa da eficiência dos seus atos.

Também se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração Pública de zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar de título fornecido pelo Poder Judiciário. Ela pode, por meio de medidas de polícia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a conservação desses bens.

3.4 - RAZOABILIDADE: trata-se de princípio aplicado ao Direito Administrativo como tentativa de impor limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário. Os poderes concedidos à Administração devem ser exercidos na medida necessária ao atendimento do interesse coletivo, sem exacerbações. É sabido que o Direito Administrativo consagra a supremacia do interesse público sobre o particular, mas essa supremacia só é legítima na medida em que os interesses públicos são atendidos.

Pelo princípio da razoabilidade o que se pretende é considerar se determinada decisão, atribuída ao Poder Público, de integrar discricionariamente uma norma, contribuirá efetivamente para um satisfatório atendimento dos interesses públicos.

3.5 - PROPORCIONALIDADE: é um desdobramento da Razoabilidade. Adotando a medida necessária para atingir o interesse público almejado, o Administrador age com proporcionalidade. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto. Com efeito, embora a norma legal deixe um espaço livre para decisão administrativa,

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segundo critérios de oportunidade e conveniência, essa liberdade às vezes se reduz no caso concreto, onde os fatos podem apontar para o administrador a melhor solução. Se a decisão é manifestadamente inadequada para alcançar a finalidade legal, a Administração terá exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade.

3.6 - SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO: o princípio consagra o povo como principal depositário do poder conforme anuncia o parágrafo único do artigo 1º da Constituição Federal de 1988. A supremacia do interesse público sobre os interesses privados significa que o Estado não pode servir unicamente aos interesses de determinadas classes sociais. O bem estar da coletividade deve ser perseguido, nem que para isso os direitos individuais e a propriedade devam ser definitiva ou temporariamente sacrificados. É a essência do regime jurídico administrativo.

3.7 – INDISPONIBILIDADE: assim enunciado: “A Administração não poder dispor dos serviços públicos, nem dos bens públicos que estão afetos”.Desse princípio decorre a ilegalidade da venda dos bens públicos, sem o preenchimento de determinados requisitos, bem como dele decorre a obrigatoriedade do concurso para o preenchimento de certos cargos públicos. É em virtude do princípio da indisponibilidade que a licitação se impõe antes da contratação administrativa.

4 – CONCLUSÃO

Sendo o Direito Administrativo não codificado, os princípios representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração.

Os princípios constitucionais fundamentais ocupam o mais alto posto na escala normativa. Dirigem a missão de interpretação e integração do direito, indicam “onde o direito se localiza e donde o direito procede. Transformam-se no alfa e no ômega do ordenamento jurídico”.

Podemos concluir que os princípios norteadores da Administração Pública têm como escopo a realização ótima da administração. Relegar os princípios é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais.

5 – BIBLIOGRAFIA

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996.

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PEIXINHO, Manoel Messias. Os princípios da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2001.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: RT, 2001.

DE MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2004.