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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União

Controladoria Regional da União no Estado do Maranhão Avenida dos Holandeses, Qd-35, Lote 08 - Calhau - CEP 65071-380 - São Luís (MA)

Fones (98) 3268-4097 Fax (98) 3268-4117 – cguma@cgu.gov.br NOTA TÉCNICA Nº 3155/CGU-R/MARANHÃO

ASSUNTO: irregularidades na aplicação de recursos de obras emergenciais, com a reserva de parcela dos recursos a obras não incluídas no Aviso de danos (AVADAN).

Senhor Chefe da CGU-R/Maranhão, 1.1. A presente Nota Técnica sintetiza o resultado das ações de controle realizadas para verificar a regular aplicação de recursos públicos destinados a obras emergenciais. Esses recursos foram transferidos pela União (Secretaria Nacional de Defesa Civil / SEDEC / Ministério da Integração Nacional) ao Governo do Estado do Maranhão mediante formalização do Termo de Compromisso nº 029 (SIAFI nº 652365), com previsão de aportes financeiros no montante de R$ 35.000.000,00 (trinta e cinco milhões de reais), que deveriam ser aplicados em 68 (sessenta e oito) Municípios atingidos por eventos da natureza no início de 2009 e que se encontravam em situação de emergência e calamidade pública. A vigência do Ajuste compreendia o período de 05/06/2009 a 28/09/2010, com prestação de contas até 27/11/2010. 1.2 Os recursos foram empenhados no Programa 1029 – Resposta aos Desastres e Reconstrução, Ação 4570 – Restabelecimento da normalidade no cenário de desastres. Em resumo, esse Programa / Ação (Cadastro de Ações do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) tem por finalidade “Promover a reabilitação de áreas atingidas por desastres naturais e antropogênicos, com a prestação dos serviços essenciais e realização de obras emergenciais, especialmente nos casos de desastres de grande e muito grande porte, reconhecidos pelo Governo Federal como situação de emergência e estado de calamidade pública.”, e deveriam ser aplicados na “Construção e implantação, imediata e em caráter emergencial, de obras para reduzir vulnerabilidades pós-desastres; serviços de desmontagem de estruturas danificadas; desobstrução e remoção de escombros; apoio a Estados e Municípios com a reconstrução e a recuperação de infra-estrutura e de edificações residenciais de famílias de baixa-renda, destruídas e danificadas por desastres.”.

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1.3 Vale mencionar que é competência da União “planejar e promover a defesa permanente contra calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações” (Constituição Federal, art. 21, Inciso XVII). No entanto, as demais Unidades da Federação – Estados, Distrito Federal e Municípios –, além de entidades privadas e da comunidade, responsáveis pelas ações de defesa civil em todo o território nacional, também fazem parte do Sistema Nacional da Defesa Civil – SINDEC (Decreto nº 5.376 de 17/02/2005, art. 1º, revogado pelo Decreto nº 7.257 de 04/08/2010). 1.4 Essa participação ocorre, no caso dos Municípios, por intermédio de suas Coordenadorias Municipais de Defesa Civil – COMDEC (ou órgãos equivalentes), com atribuições de “...proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres, e ao preenchimento dos formulários de Notificação Preliminar de Desastres – NOPRED e de Avaliação de Danos – AVADAN;”. Os Estados e o Distrito Federal, por sua vez, têm a função de ...articular, coordenar e gerenciar as ações de defesa civil em nível estadual...”. (Decreto nº 5.376 de 17/02/2005, arts. 12 e 13, revogado pelo Decreto nº 7.257 de 04/08/2010). 1.5 Segundo o MANUAL PARA DECRETAÇÃO DE SITUAÇÃO DE EMERGÊNCIA OU DE CALAMIDADE PÚBLICA / 2007, “Antes da decretação de situação de anormalidade, o Prefeito Municipal deverá comunicar a ocorrência do evento adverso ou desastre ao Órgão Estadual de Defesa Civil e à Secretaria de Defesa Civil, em Brasília-DF, através do formulário de Notificação Preliminar de Desastre – NOPRED.”, preenchido “num prazo máximo de 12 (doze) horas, após a ocorrência do desastre...”. Em seguida, O decreto de declaração de situação de emergência ou de estado de calamidade pública deve ser encaminhado ao Órgão Estadual de Defesa Civil acompanhado do Formulário de Avaliação de Danos (AVADAN) – preenchido no prazo máximo de 120 (cento e vinte) horas (cinco dias) da ocorrência do desastre – e de um Mapa ou Croqui da(s) área(s) afetada(s) pelo desastre.

1.6 Finalmente, o reconhecimento da situação de emergência ou de estado de calamidade pelo Governo Federal é feita mediante Ofício do Coordenador Estadual de Defesa Civil acompanhado de uma série de documentos, dentre eles, os Decreto(s) de Declaração de Emergência do(s) Prefeito(s) Municipal (ais) e o(s) Formulário(s) de Avaliação de Danos (AVADAN). 1.7 No presente trabalho, embora 68 (sessenta e oito) Municípios do Estado do Maranhão tenham sido contemplados com os recursos previstos no Termo de Compromisso nº 029, as ações de controle somente abrangeram 24 (vinte e quatro) desses Entes Locais, beneficiados com o total de R$ 17.530.099,58 (dezessete milhões quinhentos e trinta mil noventa e nove reais e cinquenta e oito centavos). Desse montante, R$ 17.083.054,58 (dezessete milhões oitenta e três mil cinquenta e quatro reais e cinquenta e oito centavos) foram efetivamente fiscalizados, representando aproximadamente 49% do valor pactuado na Avença e transferido ao Governo do Estado do Maranhão. 1.8 Para verificação das ações correspondentes ao montante acima, foram realizadas 73 (setenta e três) Ordens de Serviço, sendo 20 (vinte) relativas a avaliação das informações contidas no formulário de Avaliação de Danos (AVADAN), 23 (vinte e três) objetivando analisar os aspectos legais das contratações realizadas pelo Governo do Estado do Maranhão e 30 (trinta) para vistoria das obras. Neste escopo, as ações de controle foram desenvolvidas nos seguintes

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Municípios: Arari, Buriti de Inácia Vaz, Codó, Coelho Neto, Coroatá, Dom Pedro, Duque Bacelar, Fortaleza dos Nogueiras, Grajaú, Itapecuru, Lago da Pedra, Lago do Junco, Matinha, Matões do Norte, Pirapemas, Presidente Sarney, Rosário, Santa Quitéria, São Benedito do Rio Preto, São Bernardo, Tufilândia, Vargem Grande, Viana e Vitória do Mearim. 1.9 Embora tenha preponderado o critério de análise conjunta do AVADAN, da contratação e da verificação física por Município, em certas situações optou-se por incluir o resultado (ainda que parcial) em vista da relevância dos achados. A tabela a seguir indica a quantidade de ações de controle realizadas para aferir a conformidade das informações contidas no AVADAN, da regularidade dos processos de contratação e da execução dos serviços.

MUNICÍPIO QUANTIDADE DE AÇÕES DE CONTROLE

AVADAN Contratação Obra Total

Arari 1 1 1 3

Buriti de Inácia Vaz 1 1 1 3

Codó 1 2 2 5

Coelho Neto 1 1 1 3

Coroatá 1 1 1 3

Dom Pedro 1 2 2 5

Duque Bacelar 1 1 1 3

Fortaleza dos Nogueiras 1 1 1 3

Grajaú 1 2 3 6

Itapecuru 1 1 1 3

Lago da Pedra - - 1 1

Lago do Junco - - 2 2

Matinha 1 1 1 3

Matões do Norte 1 1 1 3

Pirapemas 1 1 - 2

Presidente Sarney 1 1 1 3

Rosário 1 1 1 3

Santa Quitéria - - 2 2

São Benedito do Rio Preto - - 1 1

São Bernardo 1 1 1 3

Vargem Grande 1 1 1 3

Viana 1 1 1 3

Vitória do Mearim 1 1 1 3

Tufilândia 1 1 2 4

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Total 20 23 30 73 1.10 Os resultados desses trabalhos serão apresentados no item a seguir, cuja análise procurou abranger as principais etapas identificadas ao longo dos trabalhos: 1ª) Notificação Preliminar de Desastre (NOPRED) e emissão do formulário de Avaliação de Danos (AVADAN); 2ª) Processo de contratação; 3ª) Verificação física. 2. DO RESULTADO DAS ANÁLISES 2.1 Da Notificação Preliminar do Desastre (NOPRED) e da Avaliação de Dano (AVADAN) 2.1.1 Segundo o Manual para Decretação de Situação de Emergência ou de Calamidade Pública (http://www.defesacivil.gov.br/publicacoes/publicacoes/secp.asp), os Municípios atingidos pelos desastres devem encaminhar o formulário de Notificação Preliminar de Desastre (NOPRED) ao Órgão Estadual de Defesa Civil e à Secretaria de Defesa Civil. 2.1.2 Na sequência, no prazo máximo de 120 (cento e vinte) horas (cinco dias) deverá ser encaminhado ao Órgão Estadual de Defesa Civil o formulário de Avaliação de Dano, que tem dentre outras finalidades informar com precisão (ao Sistema Nacional da Defesa Civil – SINDEC) sobre as características dos desastres. 2.1.3 Quanto a esse assunto, nos Relatórios de Fiscalização ficou consubstanciado que em 17 (dezessete) dos 20 (vinte) Municípios vistoriados havia problemas no AVADAN. Ou seja, 85% (oitenta e cinco porcento) das Avaliações de Danos possuíam algum tipo de irregularidade, dentre as quais, 1) superficialidade nas informações do AVADAN acarretando o prejuízo na caracterização do dano, sua intensidade ou mesmo sua ocorrência; 2) alocação de recursos em áreas cujos prejuízos foram considerados de “Médio Porte”, prescindindo da alocação de recursos destinados a obras emergenciais e; 3) execução de obras em localidade divergente daquelas previstas no AVADAN. 2.1.4 Superficialidade nas informações contidas no AVADAN e divergência de informações entre o NOPRED e o AVADAN. 2.1.4.1 As informações do formulário de Avaliação de Danos deveriam ser preenchidas pelo órgão municipal integrante da defesa civil, de acordo com os critérios e exigências contidos no Decreto nº 6.663 de 26/11/2008 e no Manual para Decretação de Emergência e Calamidade. Dentre outras exigências, faz-se mister i) informar, com precisão, o SINDEC sobre as características dos desastres; ii) avaliar os danos humanos, materiais e ambientais provocados pelo desastre; iii) informar sobre os prejuízos econômicos e sociais resultantes. 2.1.4.2 Entretanto, pelas análises proferidas em formulários de AVADAN emitidos por seis Municípios do Estado do Maranhão, as informações neles contidas foram insuficientes para

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avaliar a ocorrência dos desastres, sua intensidade e a área de propagação do dano. Ressalte-se que essas informações são imprescindíveis para fundamentar a decretação do estado de emergência com intuito de obter auxílio do Sistema Nacional da Defesa Civil (SINDEC). 2.1.4.3 Outra inconsistência observada, diz respeito a divergências nas informações contidas no NOPRED e no correspondente AVADAN. A princípio, não se justifica tal divergência, tendo em vista o curto espaço de tempo entre a emissão do NOPRED e do AVADAN – 120 (cento e vinte) horas ou 05 (cinco) dias. Neste caso específico, uma ponte de madeira foi incluída naquele primeiro formulário sem que se fizesse o mesmo no correspondente AVADAN, indicando que tal obra foi precipitadamente incluída dentre aquelas objeto de reconstrução com recursos destinados a obras emergenciais. 2.1.4.4 Os Municípios em que foram identificadas as irregularidades acima foram: a) subitem 2.1.4.2: Arari, Coroatá, Fortaleza dos Nogueiras, Matões do Norte, Pirapemas e Rosário; b) subitem 2.1.4.3: Arari. 2.1.5 Alocação de recursos em áreas sujeitas a prejuízos de “Médio Porte”, prescindindo de recursos destinados a obras emergenciais. 2.1.5.1 As informações lançadas no NOPRED e no AVADAN revelaram que a ocorrência de desastres foi classificada como sendo “Médio Porte”, ou seja, quando os danos causados são de alguma importância e os prejuízos, embora não sejam vultosos, são significativos. 2.1.5.2 Segundo o Manual para Decretação de Situação de Emergência ou de Estado de Calamidade Pública expedido pela Secretaria Nacional de Defesa Civil / Ministério da Integração Nacional, nas ocorrências classificadas como “Médio Porte”, “...esses desastres são suportáveis e superáveis por comunidades bem informadas, preparadas, participativas e facilmente mobilizáveis.” e “...a situação de normalidade pode ser restabelecida com os recursos existentes e disponíveis na área (município) afetada, desde que sejam racionalmente mobilizados e judiciosamente utilizados.”. 2.1.5.3 Pelo teor do Manual em apreço, recursos destinados a obras emergenciais não deveriam ser alocados nas situações em que os prejuízos fossem classificados como “Médio Porte”, e sim aqueles disponíveis na área. 2.1.5.4 As irregularidades aqui discutidas foram observadas nos Municípios de Matinha, Presidente Sarney, Tufilândia e Viana – 04 (quatro ocorrências). 2.1.6 Execução de obras em localidade divergente daquelas previstas no AVADAN e inclusão indevida de obras no AVADAN. 2.1.6.1 Outra inconsistência detectada em relação às informações que deveriam constar no AVADAN ocorreu na fase de execução dos serviços, durante a vistoria das obras. Em oito Municípios as obras de restauração e reconstrução foram executadas em localidades diversas daquelas previstas no AVADAN, caracterizando desvio de finalidade na aplicação desses recursos que deveriam ser destinados a obras emergenciais.

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2.1.6.2 Em Buriti de Inácia Vaz (MA), as localidades informadas no AVADAN situavam-se (todas) na Zona Rural do Município. Segundo o Gestor Local, a área atingida foi tipificada como Enchentes e Inundações Graduais (NE.HIG / 12.301) e compreendia os Povoados Macambinho, Lago Grande, Cabeça de Boi, Farias, Altos, Ramalho, Tavares, Santa Fé, Marruais, Marruazinho, Pintada, Nazaré, Porteira, Cajueiro, Barra Nova, Sagões, Santa Luzia, Titaras, Olho d´Água, Todos os Santos, Barro Branco, Lagoas, Prata, Gameleira II, Morada Nova, Pedras, Cruzeiro, Jenipapo, Babaçu, Alegre, Portela, Brejinho, Caxingó, Fumaça, Pimenta, Alazão dos Cardosos e São Bento. 2.1.6.3 Acrescenta, a Autoridade Municipal, que os danos se estenderam na área da Saúde (precariedade no atendimento médico-hospitalar) e da Educação (dificuldade de acesso a Escolas pelas estradas) e também no fornecimento de energia elétrica a 30 (trinta) consumidores. 2.1.6.4 No entanto, os serviços contratados sob o clamor emergencial e urgente foram de pavimentação de logradouros situados na Zona Urbana do Município, quais sejam: Rua Antônio Alves de Sousa, Travessa Raimundo Lopes, Rua Domingos José de Lima, Rua João Roberto, Travessa Zuquinha Galvão, Avenida Candoca Machado, Rua Eli Cerqueira, Rua da Bandeira. Travessa Antônio Pio de Faria, Avenida Cel. Lago Júnior, Praça Felinto Faria Pessoa, Rua Lino Machado. 2.1.6.5 Pelo que se observa, os recursos destinados à recuperação de áreas atingidas pelas enchentes foram indevidamente aplicados, pois as localidades beneficiadas divergiam daquelas previstas no AVADAN. Mais grave ainda: a execução financeira desses recursos contemplou obras de pavimentação urbana, mais relacionadas a conforto e bem estar da população munícipe em contraste a uma situação de calamidade ou emergência na qual se faz urgente a intervenção do Poder Público. Note-se que conforto e bem-estar se distanciam de necessidades básicas, tais como reconstrução de casas destruídas em enchentes, fornecimento de água potável à população atingida pelos desastres, interrupção dos serviços de saúde, dentre outras necessidades básicas urgentes. 2.1.6.6 O Contrato firmado entre o Governo do Estado do Maranhão e a construtora FOX Comércio Construções e Serviços Ltda. (CNPJ 09.582.520/0001-24) para execução das obras no Município de Buriti de Inácia Vaz previu recursos da ordem de R$ 596.386,04 (quinhentos e noventa e seis mil trezentos e oitenta e seis reais e quatro centavos), aplicados indevidamente na sua totalidade. Adicione-se que, além da aplicação indevida – em áreas não atingidas pelas enchentes –uma parcela dos recursos destinados a esse Município foram liquidados e pagos sem a contraprestação física, o que agrava ainda mais a situação daquelas áreas que necessitam de uma atuação do Poder Público. 2.1.6.7 As mesmas observações acima podem ser feitas aos Municípios de Itapecuru, Matinha, São Bernardo e Vargem Grande. O AVADAN emitido por seus respectivos Gestores Municipais relacionaram localidade situadas na Zona Rural e, em certos casos na Zona Urbana, ao passo que os contratos firmados pelo Governo do Estado do Maranhão contemplaram apenas obras de pavimentação urbana. 2.1.6.8 No Município de Itapecuru, o AVADAN foi emitido em decorrência das fortes chuvas ocorridas no período de abril e maio de 2009, acarretando prejuízos econômicos (produção

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agropecuária e de aves e peixes) e na atividade escolar (ocupação das Escolas por desabrigados). As localidades afetadas situavam-se tanto na Zona Urbana quanto na Zona Rural do Município. 2.1.6.10 Entretanto, ao firmar o Contrato com a empresa CONSCIELTER – Construção Civil em Geral, Projetos, Instalações Terraplenagem Ltda. (CNPJ nº 09.114.846/0001-27), o Governo do Estado do Maranhão permitiu a inclusão no objeto da Avença de cinco logradouros (de um total de doze) em desconformidade com o AVADAN. Adicione-se que o objeto do Ajuste foi a pavimentação de vias urbanas, de difícil correlação com as informações descritas no AVADAN e que serviram de base para a decretação da situação de emergência. A título de exemplo, dentre os prejuízos mencionados pela Administração Municipal, “...9.464 (nove mil quatrocentos e sessenta e quatro) alunos ficaram sem aulas em consequüência das escolas terem sido ocupadas pelos desabrigados durante o período do levantamento in loco, tendo um custo diário de R$ 3,00 por aluno/dia...”. Abstrai-se, portanto, que uma das formas de amenizar a situação emergencial – neste caso – seria a construção de novas habitações às pessoas que perderam suas residências, em substituição aos serviços de pavimentação urbana. 2.1.6.11 Em Matinha, os desastres ocorridos implicaram em diversos prejuízos de ordem humana, material e sócio-econômica. No AVADAN foram informadas situações de pessoas que tiveram suas residências destruídas (desalojados, desabrigados, etc.), de avarias em prédios escolares, de destruição de estradas e de desordem na produção agrícola. 2.1.6.12 Não obstante as adversidades no Município de Matinha, a empresa FÊNIX Construções e Empreendimentos Ltda. (CNPJ nº 06.865.736/0001-09) foi contratada para executar os serviços de pavimentação nos seguintes logradouros, ambos situados na Zona Urbana do Município: Avenida Major Heráclito, Bairro Centro e Rua Governador José Sarney. Em tempo, nenhuma obra localizada na Zona Urbana do Município constava no AVADAN ou foi incluída no Plano de Trabalho no momento em que os recursos destinados a obras emergenciais eram pleiteados pelo Governo do Estado do Maranhão. 2.1.6.13 Assim como nos casos já relatados, no Município de Matinha a situação emergencial e o caráter urgente foram utilizados para captar recursos posteriormente aplicados em obras que não guardavam relação com os desastres informados tampouco foram incluídas oportunamente no AVADAN. 2.1.6.13 Tendo em vista a execução de obras não incluídas no AVADAN, foram aplicados integralmente em desvio de finalidade o total acordado entre a Construtora e o Governo do Estado. 2.1.6.14 O Município de São Bernardo emitiu seu AVADAN em decorrência das fortes chuvas “...causando enchentes no Rio Parnaíba (atualmente com quase quinze metros acima do nível normal) e do Rio Buriti (com quase sete metros acima do nível normal) e liberação das comportas das hidrelétricas “Boa Esperança”, que ocasionam enchentes do Rio Parnaíba...”. Foram atingidas “...áreas ribeirinhas afetando diretamente todas as comunidades, desalojando famílias, destruindo residências, impedindo utilização de prédios públicos, inundando plantações, pastagens, tanques de pisciculturas, cercas, dentre outras perdas e danos materiais...”.

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2.1.6.15 Os prejuízos econômicos descritos foram “... alagamentos nas plantações, pastos, criatórios de peixes ocasionando perda total das plantações, pastos e atividades de piscicultura...”, enquanto os prejuízos sociais alcançaram “...estradas e vias de acesso para as regiões alagadas...”, sendo que inexistia “...água potável nem comunicação por telefone e energia elétrica em parte da região afetada...”. 2.1.6.16 Continua o Formulário a relacionar as áreas atingidas, todas localizadas na Zona Rural, quais sejam: I) Povoados adjacentes ao Rio Parnaíba: Canto do Arrodelo, Jacaré I, Malhada Alta, Ribeiro, Sambaíba, Chapéu de Couro, Jabuti II, Araim, Boa Esperança II, Pedrinhas da Beira do rio, Anapurus, Canto da Porteira, Cigana II, Formosa, Mocambo, Porto Formoso, Igoronhão, Salto da Pedra; II) Povoados adjacentes ao Rio Buriti: Porteirinha, Cigana, Bicuiba, Mombaça, Coqueiro, Madeira Cortada, Corisco, Juá, Marreca. Além dessas localidades, também foram incluídos os Povoados Currais, São José dos Currais e Alto Formoso e a Zona Urbana de São Bernardo. 2.1.6.17 Entretanto, o Contrato Firmado com a empresa FOX Comércio Construções e Serviços Ltda (CNPJ nº 09.582.520/0001-24) não contemplou as localidades acima, e sim cinco logradouros da Zona Urbana do Município: Rua Ulisses Guimarães (Bairro Conjunto Novo), Rua da Paz (Bairro Conjunto Novo), Rua Marechal Rondon (Bairro Conjunto Novo), Rua Vital Brasil (Bairro Conjunto Novo) e Travessa 15 de Novembro (Bairro Centro). 2.1.6.18 Acontece que a área beneficiada não deveria ser contemplada com os recursos destinados a obras emergenciais. Em primeiro lugar, esses logradouros não constavam no AVADAN. Na realidade, as áreas atingidas pelas enchentes localizam-se, em sua maioria, nas adjacências dos Rios Parnaíba e Buriti. Em segundo lugar, a altitude média do bairro Conjunto Novo é de 45 m acima do (nível do mar), enquanto o Rio Buriti encontrava-se a uma altitude média de 17 m (acima do nível do mar). Adicione-se que a distância entre o bairro Conjunto Novo e o Rio Buriti é de 1.000 m. Em relação à Travessa 15 de Novembro (bairro Centro), esta possui uma altitude média de 20 m em relação ao nível do mar e dista aproximadamente 200 m do Rio Buriti. 2.1.6.19 Embora seja possível o alagamento da Travessa 15 de Novembro – dada a proximidade com o Rio Buriti – nenhuma das localidades contempladas com recursos destinados a obras emergenciais foi atingida. Isso em vista dos relatos de moradores afirmarem completo desconhecimento de alagamentos nessas ruas. 2.1.6.20 Ainda assim, do valor contratado – R$ 295.819,21 (Duzentos e noventa e cinco mil oitocentos e dezenove reais e vinte e um centavos) – 86,6% (oitenta e seis vírgula seis porcento), correspondentes a R$ 256.179,44 (duzentos e cinquenta e seis mil cento e setenta e nove reais e quarenta e quatro centavos) foram aplicados irregularmente. 2.1.6.21 O AVADAN emitido pela Prefeitura Municipal de Vargem Grande não especificou os efeitos na área atingida. Na realidade o documento era vago quanto a esse assunto e se limitava a informar que houve “...Precipitação pluviométrica de 51 mm, no período 08:00 horas, ocasionando prejuízos e danos...”. Mediante entrevistas com moradores, ficou evidenciado que as chuvas ocorridas em 2009 não excepcionaram o cotidiano chuvoso de outros anos e que finda a chuva, as águas escoavam rapidamente. Ainda de acordo com os moradores entrevistados, os

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alagamentos, mesmo temporários, ocorreram em vista do transbordamento de um córrego localizado nas imediações, pois o lixo nele lançado e a ausência de limpeza propiciam inconvenientes desta natureza. 2.1.6.22 Pelas informações levantadas em campo, o problema do alagamento está relacionado com a omissão do Poder Público Municipal na manutenção de serviços de limpeza urbana e à falta de campanhas elucidativas para que a população deixe de lançar o resíduo doméstico no córrego. Desta forma, não se justifica a intervenção da área, tampouco a alocação de recursos que deveriam ser destinados ao restabelecimento da normalidade no cenário de desastres. 2.1.6.23 Ainda assim o Governo do Estado do Maranhão contratou a Construtora MAJOVEP Ltda. (CNPJ 05.587.585/0001-01) para executar as obras de pavimentação urbana pelo valor de R$ 399.091,30 (trezentos e noventa e nove mil, noventa e um reais e trinta centavos). 2.1.7 Em resumo, no comunicar da ocorrência do desastre foram identificadas irregularidades em 17 (dezessete) dos 20 (vinte) Municípios vistoriados. Os formulários de Notificação Preliminar de Desastre (NOPRED) e as respectivas Avaliações de Danos continham irregularidades que se estendem desde a caracterização do dano até a execução de obras em desacordo com o AVADAN (ver tabela e gráfico a seguir).

OCORRÊNCIA QUANT % Caracterização adequada do desastre 3 15 Superficialidade nas informações do AVADAN

5 25

Alocação de recursos em áreas de “Médio Porte”

3 15

Execução de obras não incluídas no AVADAN

9 45

total 20 100

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2.7.1 Note-se que quase a metade (45%) das Avaliações de Danos (AVADANs) emitidas pelas Gestões Locais não foram levados em consideração quando da aplicação dos recursos destinados a obras emergenciais. As áreas informadas como atingidas pelos desastres não sofreram intervenção do Poder Público e sim outras localidades não mencionadas no AVADAN. 2.2 IRREGULARIDADES NAS CONTRATAÇÕES REALIZADAS COM BASE NO ART. 24, INCISO IV DA LEI DE LICITAÇÕES. 2.2.1 Todas as contratações realizadas pelo Governo do Estado do Maranhão para recuperar as áreas alagadas tiveram como supedâneo o art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666 de 1993. No entendimento da Autoridade Estadual, prevaleceu a emergencialidade e a urgência na contratação em vista da situação calamitosa em que os Municípios atingidos se encontravam. 2.2.2 Ao todo, foram instruídos 23 (vinte e três) processos de Dispensa de Licitação. Em todos esses processos havia irregularidades, a maior parte delas decorrentes de desídia administrativa, fulminando a emergencialidade das respectivas contratações. Também foi identificada situação de dispensa indevida de documentos comprobatórios da regularidade fiscal e, por fim, houve um caso em que são fortes os indicativos de fraude na seleção da construtora. 2.2.3 Preliminarmente, foram identificadas nas contratações as irregularidades incorridas ao longo da instrução processual. Ao todo foram seis tipos de irregularidades, quais sejam: i) Interstício de aproximadamente cinco meses entre a data da decretação da emergência e o início das obras, fulminando a contratação com base no caráter emergencial ou calamitoso; ii) Prorrogação contratual indevida, com base em justificativas frágeis ou contraditórias; iii) Postergação injustificável do início da contagem do prazo de 180 dias; iv) Ausência de comprovantes de regularidade fiscal; v) Ausência de critério de aceitabilidade de preços; vi) Ausência de Orçamento detalhamento e exigência do BDI após declarada a empresa vencedora (e somente por esta); vi) Fortes indícios de fraude em processos de dispensa de licitação. 2.2.4 Segundo o art. 24, Inciso IV da Lei 8.666 de 21/06/1993,

Art. 24. É dispensável a licitação: .................................................................. IV - nos casos de emergência ou de

calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;

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2.2.5 A aplicação do dispositivo acima tem causado dúvidas e é motivo de muita controvérsia entre os aplicadores daquele comando normativo. Em suma, a razão para tanto repousa na dificuldade em se enquadrar – no caso concreto – a situação emergencial ou calamitosa que necessite de uma intervenção urgente do Poder Público. 2.2.6 Na hipótese do art. 24, IV da Lei de Licitações, há necessidade de demonstrar: i) a potencialidade do dano e; b) que a contratação objetiva eliminar o dano. Na lição de Marçal Justen Filho [Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Dialética. 11 Ed. pg. 239],

“...a urgência deve ser concreta e efetiva. Não se trata de urgência simplesmente teórica. Deve ser evidenciada a situação concreta existente, indicando-se os dados que evidenciam a urgência...”.

“...Não é qualquer prejuízo que autoriza

dispensa de licitação. O prejuízo deverá ser irreparável. Cabe comprovar se a contratação imediata evitará prejuízos que não possam ser recompostos posteriormente. O comprometimento à segurança significa o risco de destruição ou de sequelas à integridade física ou mental das pessoas ou, quanto a bens, o risco de seu perecimento ou deterioração...”

“...a contratação imediata apenas será

admissível se evidenciado que será instrumento adequado e eficiente de eliminar o risco. Se o risco de dano não for suprimido através da contratação, inexiste cabimento da dispensa de licitação. Trata-se, portanto, de expor a relação de causalidade entre a ausência de contratação e a ocorrência de dano – ou, mais precisamente, a relação de causalidade entre a contratação e a supressão do risco de dano...”

“...Não basta alegar a existência da

emergência, mas é necessário demonstrar que a contratação se afigura como instrumento efetivo de atendimento a tais carências...”

A contratação deve ser precedida de

todas as justificativas não apenas sobre a emergência mas sobre a viabilidade concreta de atender à necessidade pública. Sob esse ângulo, vale a ressalva de Antônio Carlos Cintra do Amaral, no sentido de que não se pode ignorar que a urgência da contratação retrata a urgência na execução do contrato. Portanto, a Administração deve

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adotar a solução compatível com a necessidade que conduz à contratação...”

2.2.7 Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União – TCU possui inúmeros julgados sobre o assunto, tamanha é a importância do tema. Em consulta formulada sobre a caracterização dos casos de emergência ou de calamidade pública, a Erégia Corte decidiu,

a) que, além da adoção das formalidades previstas no art. 26 e seu parágrafo único da Lei nº 8.666/93, são pressupostos da aplicação do caso de dispensa preconizado art. 24, IV, da mesma Lei:

a.1) que a situação adversa, dada como de emergência ou de calamidade pública, não tenha se originado, total ou parcialmente, da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos disponíveis, ou seja, que ela não possa, em alguma medida, ser atribuída à culpa ou dolo do(s ) agente(s ) público(s ) que tinha(m) o dever de agir para prevenir a ocorrência de tal situação;

a.2) que exista urgência concreta e efetiva do atendimento a situação decorrente do estado emergencial ou calamitoso, visando afastar risco de danos a bens ou à saúde ou à vida de pessoas;

a.3) que o risco, além de concreta e efetivamente provável, se mostre iminente e especialmente gravoso;

a.4) que a imediata efetivação, por meio de contratação com terceiro, de determinadas obras, serviços ou compras, segundo as especificações e quantitativos tecnicamente apurados, seja o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado;

b) que, tratando-se de caso efetivamente enquadrável no art. 24, da L ei nº 8 .666/93:

b.1) nada obsta, em princípio, sejam englobados , numa mesma aquisição, os quantitativos de material entendidos adequados para melhor atender à situação calamitosa ou emergencial de que se cuida;

b.2) tal procedimento, contudo, não deve ser adotado, se verificado não ser o que melhor aproveita as peculiaridades do mercado, tendo em vista o princípio da economicidade (arts. 15, IV, e 25, §2 º, da Lei nº 8.666/93);

b.3) se o material se destinar à aplicação em contrato vigente de obra ou serviço, cujo valor inclua o relativo a material que devesse ser adquirido pelo contratado, devem ser adotadas as seguintes cautelas:

b.3.1) consignar em termo aditivo a alteração acordada;

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b.3.2) cuidar para que, no cálculo do valor acumulado do contrato, para fins de observância ao limite de acréscimo fixado no art. 55, §1º, do revogado DL nº 2.300/86 ou no art. 65, §§1º e 2º, da Lei nº 8.666/93, seja incluído também o preço do material que antes integrava o valor do contrato e que passou a ser adquirido pela própria Administração." [Decisão TCU nº 347/1994 – Plenário, D.O.U. de ou 21/06/1994]

2.2.8 Portanto, contratar diretamente com supedâneo no art. 24, IV da Lei de Licitações exige um esforço da Administração em demonstrar o caráter emergencial ou calamitoso que necessite uma atuação urgente do Poder Público a fim de preservar o interesse coletivo. 2.2.9 É importante ressaltar que, diferentemente da decretação do estado de emergência é a atuação do Gestor na crise. O Decreto expedido pela Autoridade Local reconheceu a situação emergencial e calamitosa, conforme as informações contidas na Notificação Preliminar de Desastre (NOPRED) e no formulário de Avaliação de Danos (AVADAN). Outra situação é como os recursos são aplicados objetivando amenizar as mazelas decorrentes das inundações. 2.2.10 Esses recursos, em regra, deveriam ser destinados a obras e serviços que atenuem, ainda que provisoriamente, as perdas suportadas pela população atingida, tais como a reconstrução de casas destruídas pelas enchentes, a aquisição de alimentos em vista da desarticulação do setor produtivo, a compra de medicamentos para evitar a propagação de doenças, a montagem de abrigos para os desalojados, dentre outras. 2.2.11 O que se evidenciou durante a vistoria “in loco” das obras executadas, em sua maioria, nada tinha relação com o estado de emergência ou de calamidade. A maior parte dos recursos foi aplicada em desalinho com as finalidades precípuas do Programa 1029 – Resposta aos Desastres e Reconstrução, Ação 4570 – Restabelecimento da Normalidade no Cenário de Desastres. No cadastro de Ações (Ministério do Planejamento), os recursos transferidos ao Governo do Estado do Maranhão deveriam ser destinados a “Promover a reabilitação de áreas atingidas por desastres naturais e antropogênicos, com a prestação dos serviços essenciais e realização de obras emergenciais, especialmente nos casos de desastres de grande e muito grande porte, reconhecidos pelo Governo Federal como situação de emergência e estado de calamidade pública.”. Como descrição a Ação visa a “Construção e implantação, imediata e em caráter emergencial, de obras para reduzir vulnerabilidades pós-desastres; serviços de desmontagem de estruturas danificadas; desobstrução e remoção de escombros; apoio a Estados e Municípios com a reconstrução e a recuperação de infra-estrutura e de edificações residenciais de famílias de baixa-renda, destruídas e danificadas por desastres.”. 2.2.12 Conforme se verá adiante, na análise caso a caso dos Municípios beneficiados com os recursos empenhados sob o Programa / Ação 10294570, a maioria dos serviços executados se revelaram um passivo da Administração Local junto aos munícipes, enquanto em outras situações sequer houve ocorrência de dano relacionado a eventos naturais a ponto de justificar a utilização de recursos que deveriam ser aplicados no restabelecimento da normalidade.

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2.2.13 O caráter emergencial reconhecido pelo Poder Público almejou a busca por recursos para o restabelecimento da normalidade, mas sua utilização desvirtuou-se das finalidades do Programa / Ação 10294570 tanto pelas intervenções efetivadas pelo Gestor Estadual, quanto pela demora na definição do executor dos serviços emergenciais. Feitas as considerações iniciais acerca dos pressupostos para contratação direta com base no art. 24, IV da Lei de Licitações, serão analisadas cada uma das seis irregularidades identificadas no curso das contratações realizadas no âmbito do Governo do Estado do Maranhão. 2.2.13.1 Interstício de aproximadamente cinco meses entre a data da decretação da emergência e o início das obras, fulminando a contratação com base no caráter emergencial ou calamitoso. 2.2.13.1.1 Obedecido o preconizado na Decisão TCU nº 347 supra, em especial quanto ao ônus do Gestor em demonstrar a “...urgência concreta e efetiva do atendimento a situação decorrente do estado emergencial ou calamitoso...”, o risco “...além de concreta e efetivamente provável, se mostre iminente e especialmente gravoso...”., resta-lhe, ainda comprovar “...que a imediata efetivação, por meio de contratação com terceiro (...) seja o meio adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado...”. 2.2.13.1.2 Portanto, de uma situação urgente, deduz-se uma contratação ágil e, reflexamente, uma atuação imediata do Poder Público para afastar o risco de danos a bens ou à integridade das pessoas. Entretanto, não foi essa a postura observada em contratações instruídas pelo Administrador Estadual, e sim uma demora injustificada em iniciar os serviços tal como o decidido pela Corte de Contas. 2.2.13.1.3 Essa demora, na maior parte das vezes, superou a 05 (cinco) meses, contados desde a ocorrência do desastre até a assinatura do Contrato de execução das obras com a conseqüente emissão das respectivas Ordens de Serviço (início). Um período tão longo para quem propôs um Plano de Trabalho almejando recursos para reparação de desastres torna-se incompatível com a urgência alegada nos autos. 2.2.13.1.4 Levando-se em consideração os prazos mínimos da Lei de Licitações, 05 (cinco) meses seriam suficientes para uma contratação mediante Tomada de Preços e até mesmo para uma Concorrência, prazos estes inferiores aos cinco meses estabelecidos como limite para descaracterizar uma contratação em regime de urgência. 2.2.13.1.5 Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União entende que

[...] “11. No caso em análise, utilizou-se o

instituto da dispensa de licitação para contratação de obras, cinco meses após a decretação de situação emergencial. O reconhecimento da situação de emergência (Decreto 185/95, de 22/12/1995) e a assinatura do convênio (Convênio nº 173/95 - MPO, de 29/12/95) ocorreram em dezembro /95, enquanto o início das obras se deu em maio/96 (Decreto nº 078/96, de 27/05/96). Entende-se que o

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lapso de tempo decorrido foi suficiente para realização do devido procedimento licitatório; por conseguinte, mostra-se inadequado o enquadramento da presente situação nos casos passíveis de dispensa de licitação previstos no inciso IV do artigo 24 da Lei 8.666/93. Torna-se difícil aceitar que, ante a existência de amplo período de tempo para realização de licitação, o administrador tenha optado por não fazê-la, descumprindo, por conseqüência, exigência constitucional.” [Acórdão nº 152/1998 – 2ª Câmara, D.O.U. de ou 12/05/1998 – Página 139]

[...] 128. Dessa forma, não resta dúvida de

que a ação do recorrente foi fundamental para a ocorrência das irregularidades, sobretudo em relação à descaracterização de situação emergencial, dada a possibilidade de realização de procedimento licitatório ordinário. O trecho transcrito também demonstra ser improcedente a alegação de que os materiais eram imprescindíveis para a manutenção do serviço essencial. Conforme relatado, os objetos só foram entregues em junho e julho de 2001, cinco meses após o pedido inicial. [Acórdão nº 1367/2010 – Plenário, D.O.U. de ou 23/06/2010]

2.2.13.1.6 Note-se que o TCU vem mantendo o posicionamento de descaracterizar a urgência na contratação quando decorrido prazo suficiente para instruir o devido processo licitatório. O Acórdão nº 1367 foi exarado no exercício de 2010, após as contratações feitas pela Administração Estadual – frise-se –, mas possui serventia, pois indica uma orientação daquela Corte ao entender inadmissível uma contratação considerada urgente decorridos cinco meses da situação emergencial ou calamitosa. 2.2.13.1.7 Celeridade parece ser a palavra de ordem, assim como agilidade quanto ao prazo de execução do objeto contratado, in caso, de 180 (cento e oitenta) dias contados da decretação do estado de emergência ou de calamidade. 2.2.13.2 Prorrogação contratual indevida, com base em justificativas frágeis e contraditórias. 2.2.13.2.1 As contratações feitas com base em situação emergencial ou calamitosa (art. 24, IV da Lei nº 8.666/1993) deveriam ser feitas para “...as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos...”. 2.2.13.2.2 Durante a execução contratual inúmeros foram os atrasos na conclusão dos serviços. Em nenhuma das situações as justificativas apresentadas pelos Construtores deveriam ser acatadas, pois eram desprovidas de coerência e em certos casos contraditória. Apenas para

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exemplificar, em um determinado Município o executor dos serviços solicitou prorrogação contratual tendo em vista a dificuldade de obtenção de material betuminoso junto a fornecedores locais, ao passo que nenhum item da Planilha de Serviços exigia tal insumo. 2.2.13.2.3 Em outras ocasiões, as justificativas se relacionam às chuvas que castigaram a região, inviabilizando a continuidade das obras, ao passo que nos dados levantados junto ao Instituto Nacional de Meteorologia – INMET, a descarga pluviométrica na região divergia da informação repassada quando da solicitação de prorrogação contratual. 2.2.13.2.4 Embora a Lei de Licitações mencione o prazo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos, ininterruptos e improrrogáveis, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, excepcionalmente, vem admitindo a prorrogação contratual desde que as justificativas sejam devidamente fundamentadas.

“...determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT que, ao firmar contratos com base na dispensa de licitação prevista no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993, caso haja necessidade de prorrogação contratual além do prazo máximo fixado nesse dispositivo legal - “180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade” -, formalize, em caráter excepcional, termo aditivo com a contratada por período adicional estritamente necessário à conclusão da obra ou serviço, desde que essa medida esteja fundamentada na ocorrência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que impossibilite a execução contratual no tempo inicialmente previsto...”.

“A obra não estava concluída quando da visita "in loco". Ao ser questionado por intermédio do ofício de Req. nº 5, o gestor informou em 09/07/07, Ofício nº 625/2007 , que a empresa contratada encontrou dificuldades para concluir os serviços de pavimentação, face ao tempo instável e a impossibilidade de fornecimento de CBUQ pelas usinas, devido ao período para concluir as obras no prazo contratual estar comprometido com outros fornecimentos. Afirma que no momento está concluída...”. [Acórdão 1.941/2007 – Plenário, D.O.U. de 21/09/2007]

2.2.13.2.5 Repisando, o TCU, excepcionalmente, admite a prorrogação dos contratos firmados com base no caráter emergencial desde que i) o período adicional seja o necessário para conclusão da obra ou serviço e; ii) o fato que deu ensejo à prorrogação contratual seja estranho à vontade das partes, que impossibilite a execução contratual no tempo inicialmente previsto. 2.2.13.2.6 Como se vê, a prorrogação contratual não é uma vedação absoluta, desde que existam razões para tanto. Cabe ao Administrador o ônus em demonstrar a ocorrência de fato excepcional a ponto de justificar a prorrogação contratual.

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2.2.13.2.7 Além da prorrogação contratual, outra questão levantada é o início de contagem do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, outra irregularidade identificada no curso da contratação por dispensa com base no caráter emergencial. 2.2.13.3 Postergação injustificável do início da contagem do prazo de 180 dias 2.2.13.3.1 Outra questão estritamente ligada ao prazo de 180 (cento e oitenta) dias consoante o art. 24, IV, refere-se ao dia em que se inicia essa contagem. 2.2.13.3.2 Via de regra, a contagem do prazo para obras e serviços serem contratados com base no art. 24, IV da Lei de Licitações se inicia após a ocorrência da emergência ou da calamidade. Entretanto, nos casos em que todas as medidas adotadas pela Administração sejam frustradas por motivos alheios a sua vontade e na ocorrência de fato excepcional, pode a contagem ser dilatada, conforme decidido pelo TCU.

“...responder ao interessado que é possível, quando da dispensa de licitação nos casos de emergência ou calamidade, consoante o disposto no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93, o retardamento do início e da devolução da contagem do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, desde que as ações tomadas pela Administração tenham sido prejudicadas pela superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato, a teor do disposto no art. 57, § 1º, da mencionada Lei, devendo ser adequadamente fundamentado, levando em conta, inclusive, as determinações contidas na Decisão nº 347/94 - TCU - Plenário ("in" D.O.U. de 21/06/94);...” [Decisão nº 820/1996 – Plenário, D.O.U. de 21/09/2007]

2.2.13.3.3 Portanto, é possível a prorrogação no início das obras ou serviços contratados emergencialmente, desde que motivada por um evento estranho à vontade das partes e que torne inviável a execução contratual em seus termos iniciais. 2.2.13.4 Ausência de comprovantes de regularidade fiscal 2.2.13.4.1 Nas contratações realizadas deve o Gestor Público formalizar seus processos seguindo os ditames da Lei de Licitações. Para ser mais específico, foram identificadas situações em que parte dos documentos não constava nos autos, em desalinho com a Lei nº 8.666/1993 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União. 2.2.13.4.2 Reporta-se, especificamente, aos casos em que foi dispensada a comprovação de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de serviço. Tais comprovantes deveriam ser apresentados pelas empresas consultadas, conforme o entendimento do Tribunal de Contas da União.

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6.2) ... o questionamento diz respeito à ausência das certidões do FGTS e Seguridade Social nos processos de dispensa de licitação e pagamento de contratos, conforme observado pela equipe de auditoria por ocasião dos trabalhos. Convém mencionar que esta Corte de Contas, em inúmeros julgados, entre eles, a Decisão de nº 704/1995 - Plenário, firmou o entendimento da obrigatoriedade da apresentação dos referidos documentos nas licitações, dispensas e inexigibilidade, bem assim por ocasião da liquidação da despesa, haja vista o teor do art. 47, inciso I, alínea `a', da Lei nº 8.212/1991, art. 27, alínea `a', da Lei nº 8.036/1990 e art. 29, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993. Atualmente, a constatação da regularidade das empresas licitantes e/ou contratadas pode ser verificada mediante consulta ao Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF.[...]ACORDAM [...] em:

e) determinar, com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, e 194, inciso II, do Regimento Interno do TCU, à Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Amapá que [...][...]5 - comprovação da regularidade das certidões do FGTS e Seguridade Social, por ocasião da contratação de bens e serviços por meio de dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem assim por ocasião da liquidação de despesa, conforme exigência do Decreto nº 3.722/2001; [Acórdão nº 216-20/2002-Plenário, D.O.U. de 24/06/2002]

2.2.13.4.3 Portanto, mesmo caracterizada situação de calamidade ou de emergência, deve ser exigida do consultado a regularidade quanto a Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. 2.2.13.5 Ausência de critério de aceitabilidade de preços e formulação de consulta pelo valor global. 2.2.13.5.1 As consultas dirigidas às empresas não primaram pela busca aos melhores preços, ainda que as contratações tenham sido realizadas por dispensa de licitação. As obras poderiam ser divididas, pois possuíam essa característica, e deveriam ser cotadas por item. 2.2.13.5.2 Consequentemente, as empresas apresentaram preços globais, quando deveriam cotar as obras individualmente. 2.2.13.5.3 Da forma como os preços foram apresentados, houve dificuldade em separar e quantificar os serviços executados. 2.2.13.6 Ofensa ao princípio do detalhamento da despesa e exigência do BDI somente da empresa vencedora.

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2.2.13.6.1 Em contratações firmadas para executar obras ou prestar serviços de engenharia, deve o Gestor Municipal exigir dos interessados – ainda que seja uma contratação direta – o detalhamento do BDI – Benefício e Despesas Indiretas. Tal exigência se faz em vista do princípio do detalhamento da despesa e visa aferir se não estão incluídas na Planilha de Serviços, despesas que deveriam ser arcadas pelo Construtor. Assim, fica a Administração livre de encargos desnecessários e tendentes a onerar suas contratações, podendo exigir dos licitantes preços mais realistas em relação ao mercado. 2.2.13.6.2 Adiante-se que a própria Administração, ao divulgar seus Editais ou nos casos de dispensa e de inexigibilidade, deve exigir dos interessados o detalhamento dos custos propostos e do BDI para que seja aferida a conformidade dos preços (custo + BDI) em relação aos sistemas oficiais. Quanto a esse assunto, o TCU entende que além da exigência do BDI, se faz necessário seu detalhamento com o objetivo de verificar sua consistência.

[Composição do BDI. Uso do IRPJ e da CSLL.]

[ACORDÃO] 9.1. determinar à Companhia de Saneamento

de Sergipe - Deso que: [...] 9.1.5. exija, nos próximos certames

licitatórios em que esteja prevista a utilização de recursos públicos federais, que as propostas comerciais apresentadas pelas licitantes indiquem, explicitamente, o percentual de BDI utilizado, bem como contenham o detalhamento de todos os elementos que o compõem, conforme prevê o subitem 9.1.3 do Acórdão TCU nº 325/2007-TCU-Plenário;

[...] 9.1.7. abstenha-se de incluir, em licitações

futuras em que haja a previsão de utilização de recursos federais, as rubricas relativas ao IRPJ e à CSLL de suas estimativas de preços e dos formulários utilizados por licitantes para preenchimento de propostas, bem como faça constar nos editais licitatórios que tais tributos não podem ser incluídos nos preços propostos de bens e serviços, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento, inclusive, para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação; [AC-2110-38/08-P]

2.2.13.6.3 Mesmo nos casos de emergência ou de calamidade, cujas contratações decorrem do art. 24, IV da Lei de Licitações, a jurisprudência do TCU mantém posicionamento ao exigir dos interessados em contratar com o Poder Público a parcela correspondente ao BDI e seu detalhamento. Ainda que seja necessária uma resposta imediata do Poder Público, este não pode sucumbir a preços que exorbitem os de mercado.

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"9.3 determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT que:

9.3.1. insira nas Instruções de Serviços nºs 09/2003/DG/DNIT e 14/2003/DG/DNIT e na Portaria/DNIT nº 98/2008 informação dando conta do caráter excepcional da aquisição de materiais betuminosos diretamente das refinarias da PETROBRAS, bem como dispositivos impedindo a sua utilização nos casos em que haja sobrepreço, jogo de planilhas ou outra vantagem indevida a terceiros (...);

9.3.2. abstenha-se de dotar o contrato (...) de capacidade acima do necessário para atender às obras que já aderiram ao Programa de Fornecimento de Materiais Betuminosos pelo DNIT e às eventuais excepcionalidades, mantendo a aquisição normal dos materiais betuminosos por meio das empresas contratadas para executar as obras rodoviárias por preços iguais ou menores que os do SICRO;

9.3.3. efetue estudo quanto ao percentual de BDI incidente sobre o fornecimento de materiais betuminosos, devendo esse estudo conter o detalhamento necessário ao pleno entendimento da taxa de BDI calculada, tomando-se por base a realidade do mercado de asfalto; [Acórdão 1077/2008 – Plenário]

2.2.13.6.4 Portanto, deve a Administração atentar para os preços praticados no mercado, mesmo em situações que exijam resposta imediata do Poder Público. 2.2.13.7 Indícios consistentes de fraude em processos de dispensa de licitação. 2.2.13.7.1 Em uma das contratações realizadas pela Administração Estadual, foram consultadas três empresas objetivando a execução de obras de pavimentação urbana. O valor estimado foi acima de meio milhão de reais, valor este considerado expressivo para as ocorrências detectadas. 2.2.13.7.2 O valor global proposto pelas três empresas consultadas continham diferença simbólica – menor que 0,2% (dois décimos percentuais). Adicione-se que de um total de 14 (catorze) itens de serviço, em 10 (dez) o correspondente valor unitário apresentado pelas Construtoras era coincidente ou diferia em apenas R$ 0,01 (um centavo de real). 2.2.13.7.2 Note-se que em contratações de valores expressivos, com 14 (catorze) itens de serviço, as coincidências ora registradas apontam para a ocorrência de fraude nessa contratação direta. 2.2.13.7.3 No âmbito do Tribunal de Contas da União, o assunto é tratado como indício de conluio, de acordo com o teor do Acórdão a seguir.

[RELATÓRIO DO MINISTRO RELATOR]

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(...) f) a responsável não explicou a diferença

constante de R$ 0,05 entre os preços propostos pelos licitantes, que configura indício de conluio entre os supostos fornecedores;

(...) [VOTO DO MINISTRO RELATOR] (....) 6. Por concordar com a análise efetuada pela

Secex (SE ), que incluo em minhas razões de decidir, não repetirei neste momento todos os argumentos nela apresentados. [Acórdão 505/2008 - Segunda Câmara, D.O.U. de 14/03/2008]

2.2.13.7.3 Corrobora o indicativo acima, o fato de que uma das empresas consultadas funcionava em local incompatível em relação ao seu ramo de atividade, pois o endereço declarado era residencial, situado em um condomínio fechado. Utilizou-se para tanto a técnica auditorial Confirmação Externa, consoante a Instrução Normativa SFC nº 01 de 06/04/2001. 2.2.13.7.4 Nessa situação, o TCU reconhece a importância de ser utilizada a referida técnica, dada a possibilidade de surgirem outras informações além daquelas obtidas somente pela análise dos autos.

[VOTO DO MINISTRO RELATOR] 16. Por fim, quero ressaltar que o

procedimento de circularização das empresas indicadas como participantes de diversas licitações realizadas pelo Município de [omissis] permitiu verificar a montagem de processos licitatórios com a finalidade de comprovar despesas junto aos órgãos de controle. O que a princípio pareceu ser uma Representação improcedente, findou por apresentar uma série de irregularidades praticadas com o dinheiro público. [Acórdão TCU nº 1173/2004 – Plenário, D.O.U. de 26/08/2004]

2.2.13.7.5 No que se refere ao endereço de funcionamento das empresas, ainda que o Acórdão a seguir se refira a uma contratação realizada na modalidade Convite, por órgão Federal, vale registrar o entendimento desta Corte de Contas quanto a esse assunto. Mesmo no caso de dispensa, o setor de compras e contratação consulta empresas para que estas apresentem proposta de preço. Torna-se inadmissível, portanto, que sejam escolhidos construtores cujo endereço declarado como sendo o de funcionamento é uma residência. Ressalte-se que no caso de Dispensa de licitação, as empresas são consultadas acerca dos preços para a contratação de interesse da Administração e não se justifica as situações aqui detectadas.

[VOTO DO MINISTRO RELATOR] 9. As compras e contratações efetuadas pela

[omissis] são marcadas por vícios de toda ordem. A unidade

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faz convites a empresas suspeitas - cujos endereços abrigam residências ou nem existem -, simula pesquisas de preços e favorece fornecedores.

10. Dos 36 convites analisados pela equipe de auditoria, 26 foram realizados entre estabelecimentos suspeitos, com violação contumaz aos princípios da impessoalidade, da moralidade e da igualdade nas licitações contidos no caput e no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.

11. Em resposta às audiências, os responsáveis alegaram não ter o dever de verificar in loco a situação das empresas contratadas, pois entendiam que bastava consultar o cadastro de fornecedores do sistema SIASG/Sicaf e enviar os convites às empresas lá registradas. Segundo eles, não seria competência da [omissis] averiguar se as empresas estavam instaladas e possuíam atividade econômica regular. Declararam que não teria havido prejuízo ao erário porque todos os vencedores de licitação executaram o objeto licitado e afirmaram que os preços contratados eram equivalentes aos preços pesquisados.

12. Todavia, deixaram de informar que as pesquisas de preços eram realizadas, também, em estabelecimentos de “fachada”. Mesmo havendo empresas tradicionais daquela capital cadastradas no Sicaf, nenhuma era convidada nem seus preços pesquisados. Apenas as de “fachada” participavam das licitações. Finalmente, os convites eram entregues pela Comissão Permanente de Licitação, o que torna inverossímil a declaração de que desconheciam a situação irregular das empresas.

16. Creio que todos esses fatos demonstram a ilicitude da conduta do coordenador da [omissis], dos membros da Comissão Permanente de Licitação e dos responsáveis pela área de compras e contratações daquela unidade e ensejam a aplicação da multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei nº 8.443/92, nos limites fixados pelo art. 220, inciso II, do Regimento Interno. [Acórdão TCU nº 228/2002 – Plenário, D.O.U. de 16/07/2002]

2.2.7.13.7.5 Por fim, é oportuno mencionar o envolvimento de responsável técnico de determinada empresa na Operação Rapina, deflagrada em trabalho conjunto entre a Polícia Federal e a Controladoria-Geral da União. 2.2.7.13.7.6 O gráfico a seguir ilustra a distribuição das irregularidades evidenciadas no decorrer dos trabalhos. Para tanto, foram estabelecidas três camadas: 1ª) Processos de Dispensa de Licitação contendo uma irregularidade (círculo interno); 2ª) Processos de Dispensa de Licitação contendo duas irregularidades (círculo intermediário); 3ª) Processos de Dispensa de Licitação contendo três ou mais irregularidades (círculo externo).

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2.2.7.13.7.7 No infográfico acima observa-se que nas camadas internas (uma irregularidade e duas irregularidade evidenciada nas Dispensas) há preponderância de prorrogações indevidas nos Contratos (75% e 44%, respectivamente 1ª e 2ª Camadas), o que é permitido em situações excepcionais, desde que suficientemente fundamentadas. Já na camada externa, as irregularidades evidenciadas ficaram bem distribuídas, com ênfase em indícios de fraudes – dada a gravidade das evidências – e ausência de Orçamento detalhado, ambos com (21%). 2.2.7.13.7.7 Note-se que na distribuição acima a urgência alegada em vista dos danos provocados pelas enchentes ficou em segundo plano ao serem instruídos os respectivos processos de contratação. De todas as irregularidades identificadas, três fulminaram as Dispensas de Licitação com base no art. 24, IV da Lei de Licitações: contratação após cinco meses após a ocorrência do desastre; prorrogação contratual fundamentada em justificativas frágeis e postergação do início da contagem dos 180 (cento e oitenta dias). Conforme as análises já realizadas, essas irregularidades vão de encontro ao caráter emergencial e urgente alegado nas contratações realizadas pelo Governo do Estado do Maranhão. 2.2.7.13.7.7 Na primeira camada, todas as irregularidades evidenciadas estão relacionadas a atrasos na contratação ou no início dos serviços ou prorrogações contratuais injustificadas. Na segunda camada, essas irregularidades alcançam 83% das Dispensas fundamentadas no art. 24, IV da Lei nº 8.666 e, finalmente, na última camada, em 37% das Contratações Diretas havia evidências de prejuízo na urgência ao iniciar os serviços para restabelecimento da normalidade. 2.2.7.13.7.8 As contratações analisadas foram aquelas relativas a obras executadas nos seguintes Municípios: Arari, Buriti de Inácia Vaz, Codó, Coelho Neto, Coroatá, Dom Pedro, Duque Bacelar, Fortaleza dos Nogueiras, Grajaú, Itapecuru, Matinha, Matões do Norte,

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Pirapemas, Presidente Sarney, Rosário, São Bernardo, Tufilândia, Vargem Grande, Viana e Vitória do Mearim. 2.3 IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO CONTRATUAL: DESVIO DE RECURSOS, DESVIO DE FINALIDADE, BAIXA QUALIDADE DOS SERVIÇOS EXECUTADOS, SUBCONTRATAÇÃO INDEVIDA, DENTRE OUTRAS. 2.3.1 Além das constatações atinentes ao Aviso de Dano – AVADAN e às contratações realizadas pelo Governo do Estado do Maranhão, também foram identificadas irregularidades na execução do objeto contratado. Essas irregularidades foram agrupadas em cinco categorias, quais sejam:

a) Baixa qualidade dos serviços executados: serviços que já apresentavam sinais de desgaste prematuro ou de danos, com necessidade de reparos à época da vistoria da obra ou que foram restaurados entre a conclusão dos serviços e a data da vistoria “in loco”;

b) Desvio de finalidade (também associada a baixa qualidade na execução dos serviços) / Inclusão indevida no AVADAN: se referem às obras consideradas emergenciais e que foram incluídas no formulário de Avaliação de Danos – AVADAN, cujos recursos foram aplicados em outras localidades não previstas. Nesta situação também estão inclusas obras que não foram consideradas emergenciais, embora a Administração Municipal tenha entendido diferentemente;

c) Execução divergente em relação ao Projeto: nesta ocorrência foram classificadas obras executadas em localidades divergentes em relação ao Projeto.

d) Inexecução parcial de serviços / Pagamento a materiais em doação / Pagamento antecipado / Impossível determinar /: são os desvios de recursos propriamente ditos. Se referem aos pagamentos realizados sem a contraprestação física, revelando um descompasso no cronograma físico-financeiro, convertendo-se em prejuízo ao Erário. Nesse sentido, também foram identificadas situações em que parte dos materiais incorporado às obras foi recebida em doação sem as correspondentes deduções no valor total dos serviços. Por outro lado, em certas situações não foi possível quantificar o dano, motivo pelo qual não foi computado qualquer valor a título de desvio ou prejuízo. Mesmo critério foi adotado em relação a pagamentos antecipados (e subcontratação irregular), assim caracterizados em vista da execução financeira maior que a execução física, diferenciando-se dos desvios por haver operários e máquinas envolvidos em atividades relacionadas ao objeto contratado.

e) Subcontratação irregular: foram identificadas três subcontratações irregulares, sendo uma delas associada a pagamentos antecipados. Quaisquer dessas situações são vedadas pela Legislação e pelos Contratos firmados entre o Governo do Estado do Maranhão e as respectivas Construtoras.

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2.3.2 Ao todo foram fiscalizados recursos da ordem de R$ 17.083.054,58 (dezessete milhões oitenta e três mil cinqüenta e quatro reais e cinqüenta e oito centavos), que deveriam ser aplicados em Municípios do Estado do Maranhão para o restabelecimento da normalidade, tendo em vista a situação emergencial e calamitosa decretada pelas respectivas Entidades Locais. Em contrapartida, somente o montante de R$ 5.810.702,92 (cinco milhões oitocentos e dez mil setecentos e dois reais e noventa e dois centavos (34,01%) foi efetivamente aplicado em obras consideradas emergenciais, excluídos desta soma os valores relativos aos serviços de baixa qualidade e aos pagamentos antecipados. A tabela a seguir resume como os recursos foram aplicados nesses Municípios.

DEMONSTRATIVO DE APLICAÇÃO DE RECURSOS OCORRÊNCIA VLR (R$) %

Parcela efetivamente aplicada nas obras (A) 5.810.702,92 34,01

Parcela aplicada irregularmente (B) 8.584.210,43 50,26

Baixa qualidade dos serviços executados

1.068.754,87 6,26

Desvio de finalidade / Inclusão indevida no AVADAN

3.458.675,02 20,25

Execução divergente em relação ao Projeto

26.168,68 0,15

Inexecução parcial de serviços / Pagamento a materiais em doação

2.235.765,36 13,09

Subcontratação irregular 1.794.846,50 10,51 Total (A) + (B) = (C) 14.394.913,35 84,27 Montante fiscalizado (D) 17.083.054,58 100,00 Diferença (C) – (D) 2.688.141,23 15,73

2.3.3 A diferença de R$ 2.688.141,23 (dois milhões seiscentos e oitenta e oito mil cento e quarenta e um reais e vinte e três centavos) se refere a situações em que não havia possibilidade de quantificar o dano – ainda que ele tenha existido – ou em ocorrências relacionadas a pagamentos antecipados com indício no andamento das obras (pessoas trabalhando) e saldo contratual a ser faturado. Note-se que o prejuízo detectado pode ser maior, pois não foi possível quantificar o dano em determinadas obras – o critério adotado procurou caracterizar como tal os serviços não executados e pagos passíveis de mensuração. 2.3.4 O DEMONSTRATIVO DE APLICAÇÃO DE RECURSOS acima evidencia que mais da metade dos recursos destinados a obras emergenciais e que deveriam restabelecer a normalidade da situação calamitosa e urgente foi aplicada irregularmente (50,26%), ao passo que

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aproximadamente a terça parte deste montante foi alocada efetivamente nas obras (vide gráfico a seguir).

2.3.5 Os Municípios objeto dos trabalhos de vistoria foram: Arari, Buriti de Inácia Vaz, Codó, Coelho Neto, Coroatá, Dom Pedro, Duque Bacelar, Fortaleza dos Nogueiras, Grajaú, Itapecuru, Lago da Pedra, Lago do Junco, Matinha, Matões do Norte, Presidente Sarney, Rosário, Santa Quitéria, São Benedito do Rio Preto, São Bernardo, Tufilândia, Vargem Grande, Viana e Vitória do Mearim. 3. CONCLUSÃO 3.1. Os recursos empenhados sob o Programa / Ação 10294570 e liberados ao Governo do Estado do Maranhão para amenizar as consequências dos desastres naturais ocorridos no início de 2009 não atingiram integralmente os objetivos propostos. 3.2 Em regra, os formulários de Avaliação de Danos (AVADANs) encaminhados pelos respectivos Prefeitos Municipais continham vícios que vão desde a insuficiência de informações capazes de caracterizar os desastres – ou mesmo certificar sua ocorrência – até a inclusão indevida de obras cuja execução não amenizou a situação de emergência e calamidade decretada pelos correspondentes Executivos Locais. 3.3 Adicione-se que as contratações realizadas pelo Governo do Estado do Maranhão, com base no caráter emergencial e calamitoso, fundamentadas no art. 24, inciso IV da Lei de Licitações não foram céleres tal como exigia a situação decretada nos Municípios e prontamente reconhecida pelo Governo Federal. Analisando-se pelo conjunto, na instrução dos processos de dispensa ficou caracterizada desídia administrativa e em certos casos indícios de fraudes na escolha das empresas responsáveis pela execução dos serviços.

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3.4 Finalmente, no que se refere à aplicação propriamente dita dos recursos destinados a obras emergenciais, somente cerca de um terço do montante fiscalizado (34,01%) foi efetivamente aplicado nas obras, enquanto 50,26% desse total foi aplicado irregularmente (destaque para 20,25% dos recursos aplicados em obras que não guardavam relação com a situação de emergência) e, finalmente, a parcela relativa a 15,73% do valor fiscalizado correspondia a saldo contratual a faturar e irregularidades cujo prejuízo não foi possível quantificar.

São Luís (MA), 06/12/2011. À consideração superior.

HÉLIO SABINO PINHEIRO DE CARVALHO AFC Mat. 1338729

De acordo.

ROBERTO CÉSAR DE OLIVEIRA VIÉGAS Chefe da CGU-Regional/MA