Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no …
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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 199610 1761 T/EBAP G633p 11111111111111111111111111111 1000076653 Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma Administrativa do Plano "Brasil Novo". DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Luciana de Oliveira Miranda Gomes Rio de Janeiro 1996
Transcript of Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no …
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
199610 1761
T/EBAP G633p
11111111111111111111111111111 1000076653
Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma Administrativa do Plano "Brasil Novo".
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Luciana de Oliveira Miranda Gomes
Rio de Janeiro
1996
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Políticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos no Brasil: seus discursos e práticas na Reforma
Administrativa do Plano "Brasil Novo" .
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR Luciana de Oliveira Miranda Gomes
E APROV ADA EM 26/08/96 PELA COMISSÃO EXAMINADORA
VALÉRIA DE SOUZA ( MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
uns CÉSAR ~AL VES DE ARAÚJO DOUTOR EM ADMINISTRAÇÃO
PAULdROBERTOMOTTA DOUTOR EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PhD
2
AGRADECIMENTOS
Nada como finalizar um trabalho de pesquisa e olhar ao seu redor, observando
quantos que precisamos, antes de mais nada, pedir perdão pela ausência
necessária: aos meus pais, irmã e cunhado, que souberam compreender o
nervosismo dos últimos temos; aos colegas do Mestrado, sempre dispostos a
discutir temas que muitas vezes , pouco ou nada se interessavam; aos amigos da
vida, que se resignaram em ficar observando, de longe, por três longos anos.
Gostaria de agradecer também a gentileza da professora Valéria de Souza, por
me acolher no seu imenso rol de orientandos, sempre com o carinho e a firmeza
necessários, e aos membros da banca, professores Luis César Gonçalves de
Araújo e Paulo Roberto Motta, mestres para toda a vida.
Mas esta fase a vida acadêmica não teria graça sem o meu maior companheiro:
Ricardo - amigo de mestrado e amor para a vida inteira. A todos, meu muito
obrigada.
3
RESUMO
Este trabalho busca avaliar o impacto de uma política pública, no caso,
a política de desenvolvimento de recursos humanos da reforma administrativa
promovida pelo governo do presidente Fernando Collor de Mello (1990-1992)
em seu público-alvo - os funcionários públicos civis da União.
Para tanto, resgatamos as experiências de reforma que o setor federal
atravessou desde a proclamação da República, descrevendo suas estratégias e
limitações, e utilizamos dois instrumentos de análise próprios das Ciências
Sociais, a Análise de Conteúdo e a Análise do Discurso, a fim de exercitar uma
metodologia qualitativa de pesquisa para a ciência da Administração.
4
ABSTRACT
This text evaluates the impact of public policy on the development of
human resources, promoted by the administrative reform of the Fernando
Collor de Mello short govemment (1990-1992). Brazilian public
administration experiences are also studied since 1889 (Republic Proclamation)
describing its strategies and results. Furthermore, two Social Sciences
instruments are used: Content Analysis and Speech Analysis.
5
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS .................................................................................................. 3
RESUMO ..................................................................................................................... 4
ABSTRACT ................................................................................................................. 5
APRESENTAÇÃO ...................................................................................................... 8
INTRODUÇAO ............................................................................................................ 9
1. Análise de Conteúdo .................................................................................................................................. 12
2. Análise do Discurso .................................................................................................................................... 15
3. Dificuldades e Limitações da Pesquisa ..................................................................................................... 20
CAPITULO I
POLlTICAS PÚBLICAS, REFORMA ADMINISTRATIVA E RECURSOS HUMANOS: ALGUMAS ASSERTIVAS TEÓRICAS ................................................ 21
1. Conceituação de Políticas Públicas ........................................................................................................... 22
1.1 Fonnulação de Políticas Públicas ......................................................................................................... 24 1.2 Gerência de Políticas Públicas .............................................................................................................. 25
2. Reforma Administrativa ............................................................................................................................ 29
3. Polfticas de Desenvolvimento de Recursos Humanos .............................................................................. 40
CAPíTULO 11
EVOlUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS NO BRASIL ..................................................................................................................... 45
1. Antecedentes Históricos ............................................................................................................................. 46
2.Processos de Reforma Administrativa no Brasil, e suas implicações para os Recursos Humanos do Setor Público ................................................................................................................................................... 51
2.1 Dos Primórdios a 11 República .............................................................................................................. 52 2.2 Da 111 República à Nova República ...................................................................................................... 58 2.3 O Governo Collor de Mello .................................................................................................................. 69
6
CAPíTULO IV
ANÁLISE DA pOlíTICA DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS HUMANOS NA REFORMA ADMINISTRATIVA DO GOVERNO COllOR DE MEllO ............. 77
1. Decomposição da Política ............•.•...........................................................................••..•........................... 78
2. O Discurso Elaborado ........................•...........................•..................................................................•........ 79
3. Avaliação da Política de Desenvolvimento de Recursos Humanos na Reforma Collor .................. 88
CAPíTULO V
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 92
1. A Dimensão Estratégica do Desenvolvimento de Recursos Humanos no Setor Público .•.•......•.•••..•.•.• 93
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................... 96
7
APRESENTAÇÃO
o estudo em questão é o resultado de reflexões acerca da administração
pública brasileira, ao longo de dois anos de mestrado. Durante este período,
três temas relevantes foram estimulando nosso interesse: Reforma
Administrativa, Políticas Públicas e Administração de Recursos Humanos.
Meses antes da data final da apresentação do projeto de dissertação,
utilizávamos horas preciosas de estudo com o objetivo de optar por um desses
temas, sem sucesso. Então, resolvemos propor um tema de dissertação que
abarcasse os três interesses, sendo o projeto aprovado em outubro de 1994.
Desta forma, apresentamos o resultado de nossas conclusões que,
menos preocupadas em propor soluções de curto prazo, tem como finalidade
somar esforços para contribuir para o desenvolvimento da administração
pública no Brasil.
8
INTRODUÇÃO
Podemos sugerir que o estudo proposto é revestido de dois níveis de
relevância: uma histórica e outra metodológica.
A relevância metodológica deve-se ao exercício apresentado. Longe de
pretender uma inovação de grande porte, pensamos que, a partir de
instrumentos próprios das Ciências Sociais, também é possível refletir a cerca
de reformas administrativas, principalmente no que concerne à administração
de recursos humanos no setor público, através de análise qualitativa de uma
política pública.
A relevância histórica é demonstrada quando o objeto de estudo é
produto de acontecimentos históricos muito recentes, e ao mesmo tempo,
importantes para o cenário que hoje temos, onde o presidente eleito em
outubro de 1994 enfrenta problemas na Administração Pública Federal" que
também são reflexos e conseqüências do movimento de reforma da gestão de
Fernando Collor de Mello.
I Num artigo de 09 de fevereiro de 1995, publicado no Jornal do Brasil, intitulado "Estabilidade dos Funcionários", Luiz Pinguelli Rosa alerta para o equívoco que será se a proposta do Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, de acabar com a estabilidade dos funcionários públicos federais, for a frente. O autor defende a idéia de que não é a estabilidade que provoca a ineficiência, mas sim a falta de uma carreira planejada, de um plano de cargos e salários, de critérios de avaliação mais democráticos e eficazes. Adicionaremos a este discurso de Pinguelli a falta de um plano para treinamento e desenvolvimento realmente relacionado com outros instrumentos próprios da administração de recursos humanos.
9
A partir de algumas tentativas de reforma administrativa analisadas na
nossa história, podemos inferir que "investir em recursos humanos" na - e para
a - administração pública jamais foi uma preocupação relevante.
o governo de Fernando Collor de Mello foi caracterizado pela busca de
um caminho neoliberal de administração que, segundo seus dirigentes, seria a
saída para a crise que o país atravessava, naquele momento. Com isto, paralelo
ao plano econômico denominado "Brasil Novo", foi instituída uma reforma
administrativa que, não precedida de estudos e análises de experiências
anteriores, foi concebida e detalhada por um grupo restrito de assessores da
equipe do governo, e implementada através de medidas provisórias e atos
administrativos internos2• Temos então como objetivo, a modernização do
Estado e a melhoria da eficiência da máquina governamental.3 Uma das
políticas propostas para alcançar este intento é particularmente interessante
para o presente estudo: a Política de Administração de Recursos Humanos.
Esta política pode ser caracterizada como tendente a um exclusivo
"enxugamento da máquina" administrativa. Com este propósito, o governo
dedicou-se principalmente a demissões e disponibilidades de funcionários
públicos, com uma total falta de seletividade quanto aos setores prioritários que
2 Citado em CASTANHAR, José Cezar. Cem Dias de Governo Collor: Avaliação da Reforma Administrativa. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 25(1): 35-81, novo 1990/jan. 1991. 3 idem.
10
deveriam ser preservados, e, ainda, pela desconsideração pela questão do
mérito.
Apenas em agosto de 1992, através de três decretos 4, é que percebemos
uma preocupação com o funcionário público, em relação a treinamento e
desenvolvimento. Nesta data, foi instituído: o Programa Nacional de
Treinamento do Servidor Público (PNTS); a Comissão lnterministerial para
realização de diagnóstico de Recursos Humanos; e a Comissão Especial para
revisar e propor alteração em instrumentos legais, normativos e organizacionais
relativos à administração de pessoal. Com estes fatos, o objetivo do estudo está
na seguinte indagação: até que ponto houve uma correspondência entre o
discurso e a prática das políticas de desenvolvimento de recursos humanos
aplicadas ao longo da reforma administrativa do governo Col/or?
A proposta de pesquisa feita por ocasião da aprovação deste projeto
demonstrou nossa predileção pela pesquisa qualitativa. Desta forma,
apresentaremos agora os dois métodos eleitos como instrumentos principais
para a interpretação dos dados coletados ao longo da pesquisa bibliográfica e
documental.
4Decretos de 18 de agosto de 1992. Ver: Coleção de Leis da República Federativa do Brasil 184(8):2422-2428, Brasília, agosto de 1992.
11
1. ANÁLISE DE CONTEÚDO
Do processo da Comunicação fazem parte, necessariamente, o emissor,
a mensagem e o receptor. Instrumento de análise originário desta ciência, a
análise de conteúdo tem como objeto exclusivo as mensagens5, e
particularmente a descrição objetiva e sistemática do conteúdo manifesto da
comunicação6. No entanto, este método também pode ser exercitado em outros
campos das Ciências Sociais, como a Ciência Política, a Psicologia, a Literatura
e a Sociologia.
Assim, a análise do discurso político; a investigação de personalidade
dos autores através de seus textos; a pesquisa de traços característicos do estilo
de autores; e o estudo da evolução das idéias e a melhor compreensão da
diversidade das mentalidades nacionais, comportamentos e atividades são
exemplos de aplicação deste instrumento.
Existem várias formas de exercitá-lo, a partir das seguintes focos de
análise: tratamento dos materiais de emissão; análise, através da mensagem, do
emissor desta; análise do discurso e do conteúdo da mensagem; percepção e
análise dos gostos do receptor.
S Ver KIENTZ, Albert. Comunicação de massa - análise de conteúdo. Trad. de Álvaro Cabral, de Pour analyser les media - l'analyse de contenu. Rio de Janeiro, Eldorado, 1973. 6 Ver BARDIN, Laurence. Análise de Conteúdo. Trad. de Luís Antero Reto e Augusto Pinheiro, de L'analyse de contenu. Lisboa, Edições 70, 1979.
12
Para que a análise de conteúdo propriamente dita se inicie, seguiremos
descrevendo suas principais características: a legibilidade e as estruturas.
A legibilidade de um conteúdo pode ser explicitado através do seguinte
questionamento: "(..) Quais são os fatores concretos que fazem com que um
texto seja mais ou menos fácil de ler e compreender? (..) ,,7.
Já as estruturas vão identificar, "( . .) sob a diversidade dos conteúdos
particulares, as características constantes, para fazer surgir a estrutura que as
especifica" 8.
Encontramos então um duplo aspecto da comunicação. Ela é ao mesmo
tempo "representacional", pois exprime a personalidade, os estados afetivos e a
ideologia do seu autor; e "instrumental", já que serve de instrumento para agir
sobre o receptor, revelando as estratégias empregadas para esse objetivo ser
alcançad09•
Segundo Kientz lO, algumas regras para construção da análise de
conteúdo devem ser observadas: ser objetivo, ou seja, definir sempre com
clareza e precisão os critérios a serem adotados; ser sistemático, já que a
análise deve levar em consideração tudo o que, no conteúdo, decorre do
problema estudado e analisá-lo em função de todas as categorias retidas para
7 KIENTZ, Albert. op. cit. 8 idem. 9 ibidem. 10 ibidem.
13
fins de pesqUIsa; abordar apenas o conteúdo manifesto, sendo que as
extrapolações em direção dos conteúdos latentes devem apOIar-se nos
conteúdos efetivamente observados; e quantificar.
o exercício de quantificar os dados na análise de conteúdo se diferencia
da reflexão qualitativa nos seguintes aspectos: na análise quantitativa, o que
extraímos como "informação" é a freqüência com que surgem certas
características do conteúdo. Já na reflexão qualitativa, é a presença ou a
ausência de uma dada característica de conteúdo (ou de um conjunto de
características num determinado fragmento de mensagem), que é tomado em
'd ~ 11 consl eraçao .
Resta-nos, então, descrever as etapas principais deste exercício
metodológico. São elas:
• definir os objetivos da pesqUIsa, descrevendo o tipo de material a ser
analisado, e o que se visa através dessa análise;
• constituir um corpus, ou seja, reunir o material sobre o qual vai incidir a
análise;
• decompor o corpus em unidades ou itens, como por exemplo, palavras,
símbolos, temas, personagens, unidades espaço-temporais;
11 BARDIN, Laurence. op. cit.
14
• reagrupar as unidades e categorias, observando que estas devem ter
classificação exaustiva, serem mutuamente exclusivas, e terem sido definidas
através de critérios precisos, e serem pertinentes com os objetivos da
pesqUIsa;
• tratar quantitativamente os dados, através da análise de freqüência e a análise
associativa, também denominada análise de contingênciaI2•
Assim, definiremos a análise de conteúdo como um instrumento de
pesquisa que visa "( . .)estabelecer uma correspondência entre as estruturas
semânticas ou lingüísticas e as estruturas psicológicas ou sociológicas(..)"13,
como por exemplo condutas, ideologias e atitudes, dos enunciados eleitos como
objeto de reflexão.
2. ANÁLISE DO DISCURSO
A análise do discurso entende que as palavras classificadas como
"chave", são portadores de uma história e uma ideologia. Desta forma, faz-se
necessário situar sempre o texto no seu contexto presente e passado. Este
método de trabalho e pesquisa é originário da Biblioteconomia e Arquivologia,
12 A análise de freqüência baseia-se no cálculo de percentagens de que uma dada categoria ou unidade aparece no corpus, elaborando medidas de intensidade e de importância. A análise associativa, ou análise de contingência, consiste em comparar as associações efetivamente observadas com aquelas que um cálculo elementar de probabilidades deixa prever. Além disto, somente as associações cuja freqüência observada é sensivelmente superior ou inferior à freqüência previsível são entendidas como significativas. Veja KIENTZ, Albert. op. cito 13 idem.
15
onde as variáveis discurso, linguagem e ideologia participam do processo de
análise e obtenção do produto, ou seja, o texto classificado.
A análise do discurso também é um instrumento de entendimento do
discurso científico. Mas como definir o discurso científico em ciências
humanas? A proposta da análise do discurso é identificar a cientificidade do
discurso através de alguns procedimentos próprios, ou seja, refletir como
procedeu o autor para isolar o seu objeto; como passou de um conjunto de
observações dadas à sua interpretação; se contribuiu ou não para a ciência em
discussão no dado documento/texto.
Evidentemente, a interpretação de um dado texto não é neutra. A
ideologia do analista influenciará decisivamente a interpretação do
documento/texto. Além disso, é importante salientar que a própria ideologia
do texto reflete o pensamento da sociedade em que se integra, principalmente
da classe dominante. Esta tende a conferir
"(...) ao signo ideológico, um caráter intangível e acima das diferenças de classe, a fim de abafar ou ocultar a luta dos índices sociais de valor que ai se trava, a fim de tornar o signo monovalente". 14
Assim, o documento/texto impõe o discurso como verdade, e este acaba
sendo percebido como verdade universal.
14 Ver CUNHA, Isabel Maria Ribeiro Ferin. Do mito à análise documentária. São Paulo, EDUSP, 1990.
16
o método da análise do discurso impõe também algumas questões
relevantes 15 que auxiliam o desenvolvimento da nossa reflexão. Por exemplo:
até que ponto a ideologia que permeia um dado discurso é reflexo de uma
linguagem de classe ou grupo? Como identificar, através da análise do
discurso, a ideologia do Estado e de seus aparelhos? Em que grau a função
descritiva se impõe em detrimento da função informativa, e quais as suas
conseqüências para a informação?
Estas dúvidas serão, na medida do possível, respondidas através das
conclusões obtidas pela pesquisa em andamento. As etapas deste método são
descritas a seguir:
1. identificação da organização metodológica do discurso do autor através da
segmentação do texto;
2. isolamento de conceitos/palavras-chaves tradutoras do conteúdo desses
segmentos;
3. elaboração de cortes no corpus do autor, delimitando-o, analisando, desta
forma, não a obra como um todo, mas partes consideradas pelo analista
significativas, através de critérios determinados em função dos sistemas em
que é realizada a análise.
15 idem.
17
A segmentação discurso citada no item 1 (um) acima subdivide-se em
quatro fases, a saber:
1 a fase: identificação dos traços descritivos que servem de arcabouço
ao discurso, descartando argumentos e referências diretas a
conhecimentos do autor do texto analisado. O objetivo nessa fase é
pinçar segmentos do texto detectados como premissas apresentadas pelo
autor, a partir das quais desenvolve seu raciocínio. A esses traços
atribui-se conceitos-síntese dessas informações;
2a fase: separação e identificação dos argumentos em função dos traços
descritos isolados. Atribui-se a cada um código de referência como,
História, Política, Religião, Direito, e outros;
3a fase: esquematização e ordenação dos traços descritivos e
respectivos argumentos;
4a fase: identificação das organizações lógico-semânticas, como forma
de desmontar o discurso e chegar a algumas hipóteses de leitura.
Os dois instrumentos de pesqUIsa apresentados aCIma têm
aparentemente, o mesmo objeto: a linguagem. Na verdade, existem diferenças
sutis de objetivo e percepção, que enriquecem a pesquisa, quando exercitados
paralelamente, para um mesmo corpus elaborado.
18
Enquanto a intenção da análise do discurso é a inferência de
conhecimentos relativos às condições de produção ou, maIS recentemente,
também da recepção do texto, inferência esta que recorre a indicadores
quantitativos e/ou qualitativos, a análise do conteúdo tem um objetivo quase
que puramente lingüístico, onde há a formulação de regras de encadeamento
das frases ou textos eleitos como objetos de pesquisa, que procuram descrever
as unidades e a sua distribuição16•
16 Descrito originalmente em BARDIN, Laurence. op. cit.
19
3. DIFICULDADES E LIMITAÇÕES DA PESQUISA
Ao longo do projeto original foi proposto que o universo da pesquisa
abarcaria a Administração Direta Federal, a partir de uma amostra intencional
não aleatória, sublinhando assim, nossa opção por uma metodologia de
pesquisa qualitativa.
Infelizmente, por dificuldade de deslocamento, não foi possível
investigar órgãos federais em Brasília. Desta forma, a pesquisa concentrou-se
nos seguintes órgãos federais com sede no Rio de Janeiro:
• Legião Brasileira de Assistência (LBA);
• Instituto de Proteção do Patrimônio Histórico Nacional (IPHAN).
A seleção de sujeitos enumerados no projeto como importantes para o bom
desenvolvimento da pesquisa sofreu uma reformulação ao longo do seu
desenvolvimento, a partir da seguinte razão: as duas Comissões acima citadas
funcionaram em apenas três ocasiões, sendo que foram dissolvidas quando o
então presidente Fernando Collor sofreu um processo de impeachment e
renunciou ao cargo, em setembro de 1992.
Desta forma, os sujeitos entrevistados são os servidores que chefiaram
ou assessoravam o departamento de Recursos Humanos de seus respectivos
órgãos, durante a Reforma Administrativa do Governo Collor.
20
CAPITULO I
POLITICAS PÚBLICAS, REFORMA ADMINISTRATIVA E RECURSOS HUMANOS:
ALGUMAS ASSERTIVAS TEÓRICAS
21
1. CONCEITUAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A palavra política refere-se comumente, à descrição de uma ação -
existente ou pretendida - concebida e selecionada após uma análise de possíveis
alternativas, já adotadas ou não, onde são incluídos valores e práticas do Estado
e da Sociedade.
Ao associar-se ao conceito de pública, observamos que estas atividades
são caracterizadas de formas específicas, mas de variadas dimensões, como:
área substantiva (isto é, social, urbana, saúde); tipo de parâmetro manipulado
pelos policy-maker17 (monetária, cambial, fiscal); jurisdição político-
administrativa (federal, regional, estadual, municipal); e clientela (assalariados,
exportadores de café, aposentados, servidores públicos). Estas são apenas
dimensões arbitrárias, que não podem ser consideradas como um conteúdo
analítico, apenas maIS uma visão "impressionística" 18. A dicotomia
Estado/Sociedade privilegia, entre outros assuntos, o estudo da formação,
análise e gerência das políticas públicas.
Assim, desenvolver um estudo de política pública não é tarefa fácil,
dado o imenso rol de transações de poder e informação que cerca este tema.
Em primeiro lugar, faz-se necessário um exercício de conceituação do que é
política pública, para que, num segundo momento, podermos nos concentrar na
17 ° policy-maker é o agente por excelência da ação exercida pelo Estado (política pública) na Sociedade. 18 ConfIra MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos da Política Pública. Rio de Janeiro, IPENINPES, 1982.
22
análise de uma certa política pública. Definimos então, que política pública
refere-se à ação do Estado, intervindo na Sociedade, a partir de uma demanda
identificada, ou ainda, como uma resposta a demandas sociais, sendo que esta
resposta deve ter uma continuidade planejada. Pedone19 apresenta uma
questionamento interessante a esse respeito:
"(..) por que as questões entre indivíduos e grupos podem ultrapassar a esfera privada de resolução de conflitos para tornarem-se questões que mereçam tratamento na esfera do público?"
Quando estas questões alcançam um nível tal de conflito, faz-se
necessário elaborar políticas que, interferindo na sociedade, os ajustam e
auxiliam a manutenção do controle das diferentes forças políticas.
As diferentes formas de entrada de uma questão na agenda política
podem ser descritas assim:20
• Políticas de cunho imediatista, ou seja, respostas do governo estruturadas em
"ações de emergência", caracterizadas por aspectos administrativo-
financeiros conhecidos como "tapa-buraco" .
• Através do processo político, onde grupos de interesse21 "tomam a iniciativa
de levantar questões nas quais podem visualizar algum ganho político(..) ".
19 PEDONE, Luiz. Formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Brasília, FUNCEP, 1986. 20 idem, p. 13 a 16. 21 grupos de interesse, ou ainda , grupos de pressão, podem ser definidos como "qualquer agrupamento de pessoas, unido por objetivos e atitudes comuns, que tenta por todos os meios à sua disposição, mas sobretudo mediante o acesso à máquina governamental, obter decisões favoráveis aos seus interesses." (ver Dicionário de Ciências Sociais, Fundação Getulio Vargas, MEC, 23 edição, 1987).
23
• Políticas desenvolvidas pelo processo de eventos seqüenciados em algum
dos Poderes constituídos, nos três níveis de administração pública. Pode-se
observar aí, a ocorrência de acontecimentos que vão formulando um "clima
de necessidade de intervenção e de formulação de políticas que tratem das
demandas Ir.
• Através da antecipação de problemas e conflitos latentes percebidos na
sociedade22•
Desta forma, os assuntos políticos influenciam a formulação de
políticas públicas com características pró-ativas e antecipatórias, e não apenas
como resposta a crises surgidas na sociedade. Descreveremos agora dois
momentos distintos da política pública: a formulação e a gerência.
1.1 Formulação de Políticas Públicas
A formulação de políticas públicas é um processo muito complexo e
dinâmico, com vários componentes contribuindo de maneiras diferentes.
Implica, inicialmente, na tomada de decisão a respeito do problema a
ser resolvido, ou como descrito antes, na prevenção de alguma situação latente.
Com a determinação do problema de forma clara e precisa, existirão
alternativas a serem pesquisadas e avaliadas, a partir da análise de custo versus
beneficio. Nesta fase, também serão eleitas as prioridades das políticas.
22 Infelizmente, em países considerados subdesenvolvidos, não existe a prática de mapeamento de demandas, com vistas a prevenção.
24
Com a escolha de alguma alternativa, ou seja, com a decisão política23
feita, o processo de formulação de políticas públicas inicia-se. Atrelado à
decisão política, temos a escolha da forma jurídici4 que será adotada para a
implementação da política. Esta fase de decisão política e ordenamento
jurídico engloba, dentre outros fatores
• autorização orçamentária,
• pessoal capacitado,
• material a ser utilizado,
• divisão de responsabilidades.
1.2 Gerência de Políticas Públicas
Com estes fatores descritos plenamente definidos, entramos na fase da
gerência (acompanhamento) das políticas públicas. Para efeitos de
simplificação, esta fase pode ser subdividida em três: implementação, execução
e avaliação.
o processo de implementação de políticas públicas definirá os planos,
projetos, programas e atividades, além dos cronogramas fisico e financeiro.
Monteir025, analisando este processo, propõe uma hierarquia de ações deste,
23 Por decisão política podemos considerar aquela que, feita pelos detentores do poder, não estará sujeita a quaisquer limitações além daquelas derivadas de considerações tais como prudência ou moral. (ver Dicionário de Ciências Sociais, Fundação Getulio Vargas, MEC, 23 edição, 1987). 24 Defmimos "fonna jurídica" como o fonnato de apresentação da política pública em questão: decreto; lei; decreto-lei; ato nonnativo; etc. Este fonnato definirá o impulso que a política pública terá, assim como a maneira pela qual serão cumpridos seus objetivos. 25 MONTEIRO, Jorge Vianna. op. cito
25
que, a partir de sua decomposição, será maiS facilmente interpretado. O
modelo sugerido pode ser apresentado da seguinte forma: missão; objetivos;
políticas; estratégias; programas; sendo que cada um desses termos são
caracterizados assim:
• missão é o propósito da política, a razão de sua existência;
• objetivos são resultados a alcançar, são desdobramentos da missão;
• políticas são grandes linhas de ação para viabilização dos objetivos;
• estratégias são mecanismos específicos para viabilização das políticas;
• programas são o conjunto de ações que operacionalizam as estratégias.
Este modelo compreende ainda: identificação da rede organizacional; as
vinculações específicas de cada organização aos objetivos, às estratégias e aos
programas que permitem ou permitirão o cumprimento da missão da política;
as articulações da rede, segundo indicadores definidos.
Esta rede deve ser entendida como a totalidade de organizações que
estejam conectadas por algum tipo de relacionamento com a política em
questão.
Devemos observar que, uma vez estabelecida uma política, nem sempre
esta será implementada, a despeito de suas formulações e estudos. A premissa
equivocada de que toda e qualquer política estabelecida terá uma conclusão
positiva é responsável pela negligência do processo de implementação de
26
políticas nos modelos construídos, a fim de explicar o seu desenvolvimento ou
para instruir seus formuladores em como melhor desenvolvê-los.
Quando as políticas públicas são estabelecidas para induzir mudanças
em uma sociedade subdesenvolvida, as discrepâncias desta fase podem perfazer
estilos de "comunicação" política com instituições, que serão catalisadores
para novas e poderosas tensões, as quais podem ser de apoio (ou não) aos
novos padrões de relações. Estes padrões podem ainda, causar modificações
adicionais em suas estruturas ou processos. Desta forma, observamos que os
países denominados de "Primeiro Mundo", utilizam-se freqüentemente
políticas de natureza incrementaf6, não enfrentando os problemas decorrentes
da interação dentro e entre os componentes do sistema que envolve certa
política pública.
A fase de execução de políticas públicas propriamente dita é
caracterizada pelo processo de concretização do ideário elaborado na fase
anterior (implementação). Deverá a política, nesta ocasião, ultrapassar a
burocracia existente na organização responsável, e contar também, com o
pessoal capacitado para sua formalização. É necessário o acompanhamento
constante deste processo, com vias de verificação (e se for o caso restruturação)
26 A política incrementai pode ser entendida como uma continuação das atividades do governo anterior, com apenas algumas modificações, de características de atualização, apenas. É o modelo aconselhável do ponto de vista político, pois não provoca tantos conflitos na sociedade. Por outro lado, sua essência é basicamente conservadora, pois aceita a legitimidade das políticas anteriores, devido à incerteza com relação às conseqüências de políticas completamente novas ou diferentes.
27
do movimento em questão, adequando a política às novas circunstâncias que
não estavam presentes no movimento de sua elaboração.
A avaliação de políticas públicas pode ser definida como: a
mensuração do impacto da política pública na sociedade ( ou no setor elegido
para tanto, se for ocaso); e a gerência propriamente dita da política, através de
ajustes resultantes de cada avaliação. Desta forma, alguns itens deverão ser
observados, em primeiro lugar:
• adequação da política pública à realidade que se apresenta;
• a sucessão de políticas públicas semelhantes e/ou com a mesma missão
anteriormente implementadas, e com sucesso duvidoso;
• possíveis influências de políticas externas, onde o relacionamento com
outros países poderia provocar mudanças de enfoque e/ou intensidade de
uma ou mais características da política.
28
2. REFORMA ADMINISTRATIVA
Os problemas da América Latina e particularmente do Brasil, não
devem ser encarados apenas como conjunturais, mas também como um
problema estrutural grave, que estará destinada a estender-se por um longo
tempo, caso não se adotem políticas adequadas27• Ao longo dessas crises
observamos o crescimento acelerado de demandas por uma administração
pública eficiente. O instrumento a ser utilizado como estratégia de inovação de
técnicas para a administração pública é o que denominou-se reforma
administrativa.
Garcia28, em artigo de 1978, já demonstrava os equívocos dos
elaboradores de nossas reformas. Para o autor, a grande questão da
Administração Pública brasileira reside no fato de se separar a dita
administração do Estado brasileiro, de se promulgar uma reforma
administrativa que, em última análise, não responde às demandas de um Estado
que se burocratiza em passos largos. O Estado e a administração pública não
são fenômenos estanques, mas que se entrelaçam e se harmonizam na
formulação de seus objetivos.
27 Ver KILKSBERG, Bernardo. A Gerência na década de 90. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 22(1 ):59-85, jan./mar., 1988. 28 Ver GARCIA, Fernando Coutinho. Modernização e Reforma Administrativa no Brasil: uma interpretação dos impasses e um projeto alternativo. In: Modernização administrativa: coletânea de monografias. Brasília, IPEAlSEMOR, 1978.
29
Na busca de instrumentos de inovação da administração pública, a
reforma administrativa apresenta-se como estratégia de mudança,
principalmente após a Segunda Guerra Mundiae9• Nesta época, privilegiou-se
a denominada reforma dos meios, onde as premissas se caracterizavam pela
neutralidade do sistema burocrático e o desenvolvimento de uma competência
"neutra" dos administradores públicos.
Segundo Motta30,
"As inequações reais das teorias de mudança em Administração Pública decorrem da própria maneira como são formulados, uma vez que procuram criar uma teoria de racionalidade administrativa, independente da formulação de objetivos e valores da Administração Pública"
Ou seja, o desafio ainda presente de mudança na esfera pública tem
aparência tanto técnica como relevante na questão de objetivos e valores
percebidos. Estes valores são revelados no indivíduo, na organização e na
sociedade.
Desta forma, enquanto continuarmos a apresentar um modelo de
intervenção para mudança na Administração Pública, através de agentes
externos (com ênfase no controle dos meios e formais na comunicação) nos
processos de reforma administrativa levados a cabo no país, estaremos alijando
29 Ver em MOTTA, Paulo Roberto. Doutrina de Inovação em Administração Pública: a questão dos valores. In: Inovação em Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1974.
30 'd " 01 1 em, pagma .
30
os valores característicos da nossa sociedade de forma equivocada, e não nos
beneficiando desta particular motivação para uma verdadeira mudança.
Ao historicizarmos alguns paradigmas3l de reforma da administração
pública formulados pelo pensamento administrativo brasileiro, corroboramos
esta idéia:
* Administração Pública como Ciência Jurídica (1900-1929):
Nesta fase, observamos um linha bastante tênue que separava o Direito
Administrativo da Administração Pública, como se esta última, na verdade,
fosse uma "especialidade" jurídica. Esta fase mostra um apego muito grande ao
legalismo, priorizando, assim, todos os precedentes da jurisprudência no país.
Até hoje, podemos observar uma grande influência exercida pelo enfoque
jurídico, principalmente na praticidade do serviço público, (seu dia-a-dia), onde
acaba criando barreiras para inovações gerenciais e/ou operacionais.
* Administração Pública como Ciência Administratiya (1930-1979)
Este paradigma teve forte influência dos chamados "princípios
de administração científica", que, apesar de não serem mais novidade
no primeiro mundo, fizeram o furor da academia brasileira dos anos
30/40, e foram recebidos como a grande reviravolta das ciências
SOCIaIS. Assim, a idéia de neutralidade científica e a fácil adequação
31 Descritos originalmente em KEINERT, Tania. Os paradigmas da Administração Pública no Brasil (1900-1992). Revista de Administração de Empresas, São Paulo, Fundação Getulio Vargas, V.34, n. 3, p.41-48, mai./jun., 1994.
31
de princípios "importados" foram aceitos naturalmente, resultando em
equiparações " 32 - erroneas entre a Administração Pública e a
Administração de Empresas. Keinert33 sugere que dividamos este
período por três, a fim de termos um melhor entendimento dos
acontecimentos:
1) Estado Administrativo (1930-45): a revolução de 1930 lançou
as bases do "Estado Administrativo" no Brasil, com a
estruturação e expansão estatal. De caráter prescritivo,
ignorando componentes políticos e culturais da sociedade
brasileira, esta fase é marcada grandemente pelo componente
racionalização.
2) Administração para o Desenvolvimento (1946-64): A partir
de 1946, temos um período marcado pela ideologia
desenvolvimentista, onde a idéia era fortalecer a administração
pública para que esta fosse capaz de implementar o
"desenvolvimento planejado". Para alcançar o intento, foram
criados, nas décadas de 40 e 50, os primeiros cursos de
32 A diferença primoridial da Administração Pública para a Adminsitração de Empresas são os objetivos: da primeira, é a manutenção do Estado, através de de suas fontes: impostos, taxas, a flm de proporcionar o bem estar daqueles de quem representa: a sociedade. Já a segunda, oferece instrumental para que a empresa privada alcançe o lucro, obtido, em última instância, através da venda de seus produtos para os seus clientes (aqueles que aceitam trocar dinheiro pelo bem ou serviço prestado). E quem é o cliente da Administração Pública? Somos todos nós, cidadãos. Aí está a sutil diferença .... 33 KEINERT, Tania, op. cit.
32
Administração no país, além de convênios para treinamento de
professores nos Estados Unidos.
3) Intervencionismo Estatal (1965-79): fase caracterizada pelo
grande crescimento da máquina governamental, com o objetivo
de aumentar sua capacidade de intervenção, centralização e
controle.
* Administração Pública como Ciência Política_{ 1980-89)
Com o país articulado em diferentes mobilizações político-sociais, o
modelo desenvolvimentista-exportador, demonstra suas limitações
tanto no campo econômico quanto no social. Buscando novas
soluções para este Impasse, os estudiosos e profissionais de
Administração Pública buscam novos instrumentais para melhor se
entenderem, e a seu objeto maior de estudo. Exilando o antigo
domínio do tecnicismo, temos agora "(. . .) um politicismo que reedita a
velha e criticada proposição taylorista da separação entre os que
concebem e os que executam." Este modelo de pensar a Administração
Pública no Brasil resignava-se à supremacia da política, em
detrimento das possibilidades legais e as atuais técnicas de gestão.
33
* Administração Pública de 1990 a 1992 :
A Constituição de 1988 manteve o presidencialismo como forma de
governo e Fernando Collor de Mello, assume com enorme disposição
de exercer plenamente estes poderes. Ao longo de sua campanha,
estabelece a legenda "vencer ou vencer,,34 o inimigo da modernização,
e para tanto,
"( .. .)Em menos de 24 horas, editou 23 medidas provisórias, 7 decretos, 72 atos de nomeação, aos quais se seguiram inúmeras portarias ministeriais e instruções normativas autárquicas. Com o objetivo de reduzir a intervenção do Estado na vida social, criou uma série de restrições e regulamentos temporários para que, aos poucos, os cidadãos perdessem a memória inflacionária e pudessem usufruir mais os benefícios decorrentes do exercício das novas liberdades(. . .) ,,35.
A concepção de Reforma Administrativa apresentada neste governo
segue a filosofia de que a modernização do aparelho institucional
permitiria que a economia se dinamize, e que a sociedade se
democratize, oferecendo a população a renda, o padrão de consumo e
qualidade de vida equivalente aos povos de Primeiro Mundo. Uma
reforma levada nestes termos requer um modelo de Estado neoliberal,
mas com nuânces sociais-democratas. Esta contradição é o fulcro da
34 CAVALCANTI, Bianor & COSTA, Frederico Lustosa. Mudança Organizacional no Setor Público. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 25(1 ):82-1 06, nov.1990/jan. 1991. (página 82) 3S idem.
34
nossa análise. Como desenvolver uma reforma nestes termos? Por um
lado, medidas liberalizantes com relação a preços, comércio exterior,
regulações em geral, e ao mesmo tempo, aumento na taxação de ativos
financeiros e dirigismo exacerbado em vários segmentos da política
econômica do país? Este era o desafio do governo Collor de Mello em
relação à reforma administrativa.
35
Períodos
1900-29
1930-79
1980-89
1990-92
QUADRO I: resumo dos períodos
Contexto
Estado regulador liberal
1.Estado Administrativo
Paradigmas
Administração Pública como Ciência Jurídica
Administração
Fases
1930-45
2.Adminis- Pública como 1946-64 tração para Ciência o desenvol- Administrativa vimento
3.Estado Intervencionista
• Mobilização Social
• Conflito de interesses
• Recursos escassos
• Eleições Diretas após 30 anos
• Proposta de um Estado neoliberal
Administração Pública como Ciência Política
Administração Pública eficiente como base de um "Estado neoliberal"
1965-79
Campo da Administração
Pública Legalismo
Racionalização
Desenvolvimentismo
Racionalidade e competência técnica
Democratização como alavanca e ao mesmo tempo objetivo da Reforma Administrati va
• Desestatização • enxugamento
da máquina administrati va
As reformas administrativas implementadas no Brasil possuem alguns
aspectos positivos, a saber36: sensibilização crescente da opinião pública sobre
36 KLIKSBERG, Bernardo, 1988, op. cit.
36
o tema; estabelecimento de organizações voltadas para o ensino e a pesquisa de
Administração Pública; e criação de uma elite respeitável de administradores.
Mesmo assim os objetivos finais destas reformas jamais foram alcançados37.
Segundo Kilksberg38 algumas questões devem ser reexaminadas:
1. Natureza da mudança administrativa proposta: observar se o paradigma de
reforma administrativa foi sempre coerente com as práticas apresentadas; e
avançar na discussão acerca da modernização da máquina estatal, que não se
basta em apenas reformular as suas estruturas formais;
2. dicotomia política versus administração: esta dicotomia permela os
paradigmas apresentados, pOIS pressupõe que o problema sena que a
máquina burocrática é falha porque não supre a classe política de seu apoio
técnico, então, transformemos a máquina! (sem perceber que o problema
pode ser antes de tudo de orientação política, e não somente gerencial);
3. Modelos obsoletos de percepção da especificidade da máquina burocrática: o
reconhecimento de uma cultura organizacional específica na esfera
burocrática é ainda, superficial ou praticamente nula;
4. Pobreza do pensamento estratégico: o esforço reformista se concentra ora em
propostas grandiosas, abarcando a totalidade da administração pública, ora
37 o próximo capítulo apresentará detalhes históricos das reformas, para melhor entendimento desta aflrmação. 38 KLIKSBERG, Bernardo, 1988, op. cito
37
em questões factuais que pouco ou nada contribuem para a transformação
que se espera;
5. Política de Recursos Humanos meramente logística: preocupação exagerada
em definição de rotinas para o controle, alijando a contemplação de temas
primordiais como motivação, participação, relação entre mercado de trabalho
público e privado, treinamento e desenvolvimento;
6. Tendência ao consumismo de "novidades" tecnológicas: a especificidade da
administração pública brasileira não é levada em conta, o que importa é
adaptar nossa realidade aos novos modismos gerenciais estrangeiros, não
dando espaço para pesquisa no País;
7. Pouca clareza das estratégias a serem cumpridas: não existe base político
social sólida que sustente estes processos, logo, não podem ser considerados
como transformadores e democráticos;
8. Insistência no mito da neutralidade tecnológica nas ciências administrativas.
Para o autor, os anos 90 trariam um novo paradigma de intervenção
para inovação da administração pública. Este modelo deveria desenvolver as
seguintes linhas básicas:
1. substituição da abordagem prescritiva pela heurística, ou seja, ao invés de
ditar normas e procedimentos, elaborar pesquisas, com as conseqüentes
ações de experimentação e busca;
38
2. promoção de mudança de concepção das fontes de eficiência: a análise das
fontes de eficiências gerencias no país e no exterior, a fim de que as boas
experiências e conclusões não se percam na história;
3. preocupação com a constante inovação para acompanhamento das
transformações no mundo atual;
4. desenvolvimento de um modelo organizacional desejável para a nossa
realidade;
5. estímulo na produção de tecnologias inovadoras e realistas de intervenção
organizacional;
6. busca de organizações com características predominantemente flexíveis;
7. gerência (acompanhamento) constante das políticas públicas;
8. preocupação com a administração de valores internos e externos da
administração pública.
O modelo acima descrito por Kliksberg acerca de uma reforma
administrativa para os anos 90 privilegia, a gestão democrática dos valores
organizacionais e dos recursos humanos dos setor público, além de se
preocupar em acompanhar as mudanças globais que acontecem no país e no
mundo, através de processo de inovação constante. Veremos no capítulo lI, ao
longo da história das reformas administrativas no Brasil, não observamos a
opção por este paradigma.
39
3. POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS
HUMANOS
o exercício de administrar recursos humanos demanda o entendimento
de sua especificidade, onde convivem seu caráter multivariado, que envolve
necessariamente conceitos de diversas áreas do conhecimento humano; e seu
caráter contingencial, já que depende da situação organizacional para definição
de suas políticas. Também não é um fim em si mesmo, mas sim
"(..) um meio de alcançar a eficácia e a eficiência das organizações através de pessoas, permitindo condições favoráveis para que estas alcancem seus objetivos pessoais ,,39.
A Administração de Recursos Humanos é constituída de subsistemas
interdependentes e inter-relacionados assim indicados:
Quadro 11: Sistemas de administração de recursos humanos
AQUINO LOBOS CHIAVENATO TOLEDO (1979) (1979) (1989) (1989) Procura Planejamento Suprimento Atração
Desenvolvimento Execução Aplicação Manutenção Manutenção Controle Manutenção Motivação
Pesquisa Correção Desenvolvimento Treinamento e Controle Desenvolvimento
.. -Fonte: GIL, AntOnIO Carlos. Admmlstraçao de Recursos Humanos - um enfoque profissional. São Paulo, Atlas, 1994.
Estes subsistemas são denominados políticas de recursos humanos.
As políticas de recursos humanos surgem em função da racionalidade,
da filosofia e cultura organizacional. Estas políticas são definidas como
normas estabelecidas para governar funções e assegurar que elas sejam
39 Ver CHIAVENATO, Idalberto. Recursos Humanos na Empresa. (05 volumes), São Paulo, Atlas, 1989.
40
desempenhadas de acordo com os objetivos desejados. Também referem-se às
maneiras pelas quais a organização pretende lidar com seus membros e, por
intermédio deles, atingir os objetivos organizacionais, permitindo condições
para o alcance de objetivos individuais. Além disso, variam conforme a
organização, devido aos seguintes fatores: antecedentes históricos; fatores
econômicos, políticos, SOCIaIS, culturais, tecnológicos e outros; localização
geográfica; relação com sindicatos; e políticas e restrições governamentais. As
políticas situam o código de valores éticos da organização que, através delas,
governa suas relações com os funcionários, consumidores e fornecedores. As
políticas relacionadas com a administração de recursos humanos devem possuir
características estáveis, serem consistentes, flexíveis, claras e simples40•
Desta forma, exemplificaremos cada política acima mencionada41• O
suprimento de recursos humanos abarca o trabalho de pesquisa de mercado de
recursos humanos, o recrutamento, seleção e integração do novo funcionário.
A aplicação de recursos humanos é caracterizada pelas funções de
análise e descrição de cargos, planejamento e alocação, plano de carreira, e
avaliação de desempenho.
A manutenção de recursos humanos significa administração de salários,
plano de beneficios sociais e segurança no trabalho.
40 ibidem.
41 utilizaremos para isso a classificação de CHIA VENA TO (1989).
41
Finalmente, o desenvolvimento de recursos humanos refere-se o
treinamento, o próprio desenvolvimento e o auxílio à estratégia de
desenvolvimento organizacional.
Os gestores responsáveis pela área de desenvolvimento de recursos
humanos buscam adequar métodos e procedimentos que maximizem o
desempenho no trabalho e a satisfação com o mesmo, através do treinamento e
do desenvolvimento. O treinamento é, essencialmente, o preparo da pessoa para
o cargo, feito no próprio ambiente de trabalho, seja pelo chefe ou por um
instrutor especialmente preparado42, enquanto o desenvolvimento visa
promover a atualização do potencial intrínseco dos recursos humanos, através
de modificações de cunho comportamental e cultural, na busca de sua
realização pessoal.
Logo, uma política de desenvolvimento de recursos humanos VIsa
construir critérios de diagnóstico e programação de preparação e reciclagem
constantes da força de trabalho para o desempenho de suas tarefas e atribuições
dentro da organização. Além disto, preocupa-se com a criação e
desenvolvimento de condições capazes de garantir a saúde e excelência
organizacional, através da mudança do comportamento dos participantes do
processo. Através de treinamento e desenvolvimento a médio e longo prazos
42 Veja em BERGAMINI, Cecília Whitaker. Desenvolvimento de Recursos Humanos: uma estratégia de Desenvolvimento Organizacional. São Paulo, Atlas, 1980, página 39.
42
adequados, também se é capaz de planejar uma contínua realização do
potencial humano em posições gradativamente elevadas.
o papel dicotômico dos gestores de Recursos Humanos pode ser
exemplificado na função administrar o conflito existente entre os interesses da
organização e dos funcionários.
Sabemos que a idéia de desenvolver recursos humanos não é apenas ter
ações periódicas de aprimoramento do desempenho de uma certa função, mas
sim um processo - tanto individual, como grupal e organizacional - permanente
de autocrítica, descoberta e atualização do potencial de criatividade e realização
humana em seus diversos níveis de manifestaçã043•
Utilizando-nos da visão sistêmica, podemos entender o processo de
desenvolvimento de recursos humanos numa organização a partir da idéia de
um desenvolvimento de pessoal como um sistema social, ou seja, um sistema
nh . I - b· I 44 que mante a uma constante mterre açao com o am lente que o envo ve .
Na realidade, concordamos com Matos45 quando diz que o
desenvolvimento de recursos humanos, numa visão ampla, deveria dar o
suporte para o planejamento estratégico da organização e sua contínua
modernização institucional.
43 Ver MATOS, Ruy de Alencar. O Desenvolvimento de Recursos Humanos na Administração Pública - do modelo tecnocrático ao modelo democrático. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 16(3):4-24, jul./set., 1982. 44 VIEIRA, Wallace de Souza. Desenvolvimento de Recursos Humanos - Textos. EBAP/CIPAD, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1979. 45 MA TOS, Ruy de Alencar. op.cit.
43
Sabemos que o desenvolvimento de recursos humanos é uma atividade
cuja responsabilidade pela execução permeia todos os cargos e funções, com
ênfase sobre a função gerencial. Desenvolver recursos humanos, no setor
público, implica também em buscar a solução dos problemas na própria
administração pública, descentralizando estas atividades, como forma de
responsabilizá-los também pela condução do seu processo de
desenvolvimento.
o processo de desenvolvimento de recursos humanos, sendo
administrado de forma compartilhada e democrática, teria a vantagem de
compensar as lacunas e disfunções deixadas pela tecnoburocracia 46 exarcebada,
que seriam substituídas pela percepção subjetiva dos elementos da própria
organização.
46 A tecnoburocracia pode ser entendida como um sistema organizacional onde os técnicos, já incorporados nos meandros da burocracia formal - autoridade a partir de normas legais, hierarquia, competência técnica e dedicação ao cargo - participam tendenciosamente dos processos decisórios manifestados na Administração Pública. Ou seja, a responsabilidade é diluída, e o objetivo fmal, relegado a segundo plano.
44
CAPÍTULO II
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS NO BRASIL
45
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A herança histórica que recebemos das relações de trabalho do
colonizador português foi a forma escravocrata de produção. Seguiu-se a
"importação" de imigrantes europeus, com promessas de prosperidade material
e fácil acesso ao trabalho e a posse de terras no Brasil. Mas, nos conta a
história, este tipo de relação trabalhista, que vigorou até o início dos anos 30,
não cumpriu as promessas, fazendo que a formação da nossa classe
trabalhadora fosse marcada por greves e protestos desde o final do século
XI~7. A constituição da classe trabalhadora no Brasil sofreu grandes
influências destes imigrantes, que, geralmente com grau de instrução e
organização bem maior, estes foram, em grande parte, responsáveis pela
politização dos trabalhadores, incutindo-lhes um experiência sindical
praticamente inexistente no país anteriormente.
Na primeira metade do século XX já observamos uma evolução em
termos de legislação trabalhista no país. Em 1919, o Brasil assinava o Tratado
de Versalhes, que instituiria a Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Por esse tratado, ficava o país comprometido com determinadas questões
trabalhistas, como por exemplo, o direito de associação ( empregado e
empregador); pagamento de um salário digno; jornada de oito horas diárias (ou
47 Veja FAUSTO, Bóris. Trabalho Urbano e Conflito Social (1890-1920). São PauIolRio de Janeiro, DifeI, 1976.
46
semana de 48 horas); adoção de período de repouso semanal de 24 horas, no
mínimo, preferencialmente aos domingos; supressão do trabalho das crianças e,
para jovens, a garantia de desenvolvimento educacional e fisico paralelo ao
trabalho; estabelecimento do salário igual para igual trabalho, sem distinção de
sexo. Neste ano, também é publicada a Lei de Proteção contra Acidentes.
Quatro anos depois, temos a Lei Elói Chaves (Caixa de Aposentadoria e
Pensões - antigos CAPS - decreto-lei 4.682, de 24/01123) e a Lei da
Estabilidade e Aposentadoria dos Ferroviários, seguida, em 1926, da mesma
política para os portuários. Em 1925 temos a Lei de Férias (que só entraria
em vigor realmente na década de 30), e, no ano seguinte, a Lei de
Regulamentação do Trabalho do Menor. Até o ano de 1920, observamos a
supremacia de sindicatos anarquistas apartidários na liderança de greves e
protestos, e na formação das chamadas Ligas Operárias. A partir de 1923, e até
a Revolução de 1930, é forte a influência da filosofia comunista nos sindicatos,
atrelando estes ao Partido.
Com a elevação de Getulio Vargas ao poder pela primeira vez, em 30,
temos a chamada "febre de legislação" trabalhista, onde já percebemos a grande
influência da Abordagem Científica da Administração, onde Taylor e Fayol e
Weber são os maiores destaques. Um exemplo cabal disto é a criação do
Instituto de Organização Racional do Trabalho (IDORT), em 1934. Com a
47
necessidade crescente de trabalhadores especializados na indústria e no
comércio, o Estado criaria órgãos autônomos de educação específica para o
trabalho. É o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), em 1942,
e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC). Logo após,
foram criados o Serviço Social da Indústria (SESI), e o Serviço Social do
Comércio (SESC) em 1946, que são responsáveis pela socialização e lazer
destes trabalhadores. A conjuntura da Segunda Grande Guerra nos trouxe, em
1943, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Apesar disto, os direitos
trabalhistas e os dissídios coletivos não vigoraram até 1947, sendo que a
realização de assembléias sindicais só seriam possíveis, nesta época, com a
presença de representantes da Delegacia da Ordem Política e Social (DOPS).
Ao longo da década de 50, observamos uma mudança no perfil da
classe operária, que manifestava seu descontentamento em greves que
chegaram a mobilizar 1,6 milhões de pessoas, em 1954. Após 1956 houve um
crescimento do parque industrial, do volume do capital externo aplicado no
país e da indústria automobilística. Paralelo a isto, uma classe trabalhadora
com um grau de aspiração maior, além de um crescimento do nível de
instrução, seja ele formal ou operacional. Foi neste período que surgiram as
faculdades de administração no país, formando gerentes com visão de relações
industriais e administração de pessoal um pouco mais avançada.
48
Com o golpe militar de 1964, acontece o efetivo controle político
econômico da classe trabalhadora. O movimento sindical, que se firmara já na
década de 40, teve uma relativa inatividade detectada até 1968, onde temos as
"greves de laboratório", nas cidades de Osasco (SP), e Contagem (MG).
Utilizaram-se, para tanto, das chamadas "operação-padrão", e "operação
tartaruga", que viriam a ser a tônica das greves das décadas de 70 e 80.
Paralelo ao processo lento e gradual de abertura política promovido
pelo então presidente Ernesto Geisel, a partir de 1974, cresceu o estímulo dos
trabalhadores em reivindicar maiores salários e melhores condições de
trabalho. Em 1978 percebemos a reativação sindical, com a greve dos
metalúrgicos, onde esta se caracterizou pela parada total, de homens e
máquinas. V ários movimentos se seguiram, com a abertura política, na busca
de melhores condições de trabalho e níveis salariais, principalmente
procurando recuperar as perdas de percentuais de salário, resultantes dos vários
planos econômicos que o Brasil passou, a partir da década de 80.
Notamos também, que a partir dos anos 80 iniciou-se a idéia de unificar
o movimento trabalhista. Foram criadas as centrais sindicais: CUT - Central
Única dos Trabalhadores, em 1983, e a CGT - Confederação Geral dos
Trabalhadores, em 1986, que, conseguiram, ao menos parcialmente, fazer-se
ouvir pelo Governo e pelos empregadores. A crescente democratização do
49
país, ao longo da década passada, fez as negociações entre trabalhadores,
governantes e empresários tomaram-se cada vez mais urgentes. Silva48, em
texto elaborado ao longo das discussões da última Assembléia Nacional
Constituinte, comenta que
"(..) o processo de definição de referenciais de natureza institucional para orientação do ordenamento jurídico dos servidores públicos civis precedeu o relativo aos trabalhadores em geral, no Brasil. Mesmo assim, a institucionalização dos avanços tem sido muito mais expressiva para os trabalhadores do que para os funcionários (públicos)." (grifo meu)
De fato, a Lei nO 284, de 28 de outubro de 1936, definiu o sistema de
mérito para a entrada no serviço público, idéia que perdurou até meados de
1945, quando perdeu grande parte de sua força. Além disto, provocou uma
modesta modernização da máquina administrativa do Estado, estruturou os
quadros de pessoal, bases uniformes de classificação de cargos e remuneração,
instituiu o sistema de carreiras e, finalmente, criou o Conselho Federal do
Serviço Público, responsável pelos concursos. Apesar da antecedência em
relação aos demais trabalhadores, os funcionários públicos têm tido grandes
dificuldades para implantar a garantia de seus direitos, o que será explicitado a
segUIr.
48 Veja SILVA, Paulo Vieira da. O Servidor Público nas Constituições Federais Brasileiras e no Projeto da Assembléia Nacional Constituinte. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 22(2): 106-116, abr./jun., 1988.
50
2.PROCESSOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA NO
BRASIL, E SUAS IMPLICAÇÕES PARA OS RECURSOS
HUMANOS DO SETOR PÚBLICO
A história da administração pública brasileira é caracterizada por
diversas tentativas de estruturação e reestruturação que frustou quem dela fez
parte, diretamente ou não ( funcionários, dirigentes e público em geral). Isto
porque, em várias ocasiões, o que se tentou, entre outros assuntos, foi
"consertar um erro", e não formular planos a médio e longo prazos para que
estes mesmos erros acontecessem cada vez mais raramente.
A administração pública federal j á sofreu 35 reestruturações desde 1822
(treze somente de 1979 até hoje)49. Mesmo assim, seu objetivo maior - a
dinamização da máquina burocrática - não foi alcançado.
Guerreiro Ramos50 já alertara para a ignorância da administração
pública brasileira, que manifesta um engajamento exagerado a uma dada
estrutura teórica, tomando os intelectuais insensíveis à singularidade de
situações específicas, que não se enquadram em precedentes já analisados.
Para o autor, nos falta uma "ignorância consciente", onde teríamos a /1(..)
percepção do hiato que existe entre o que sabemos e o que precisamos saber
49 Em reportagem do Jornal do Brasil de 31/07/94, Ricardo Miranda expõe toda a problemática de reformas mal planejadas e gerenciadas. Veja: MIRANDA, Ricardo: De reforma em reforma, o país para. Jornal do Brasil, 31 de julho de 1994, 10 Caderno (Brasil). 50 Veja GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ignorância e o futuro da administração pública na América Latina. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 17(1):32-65, jan.lmar., 1985.
51
para cumprir os deveres especificas de nossa profissão li, de analistas da
administração pública. Ao obtermos esta percepção, teremos nos engajado com
os três itens que Guerreiro Ramos cita como imprescíndiveis para libertar nosso
raciocínio das ambigüidades conceituais: o mundo, o crescimento humano, e a
legitimidade.
2.1 Dos Primórdios a /I República
Nos nossos primórdios de colonização, já encontramos tentativas de
racionalizar a administração pública. Observamos modos de governar através
das capitanias hereditárias, na centralização imposta pelo governo-geral, e a
"liberalização" da Abertura dos Portos. É o chamado início do "Brasil-
burocracia"sl. Apesar disto, a administração da res publica não passava de
esforços isolados, onde percebemos a ação no sentido de "administração por
necessidades" .
Em 30 de outubro de 1891, ocorreu o primeiro esforço de mudança a
nível global, no qual acontece a restruturação do primeiro escalão do Poder
Executivo, é a chamada Lei nO 23. Esta lei foi responsável pela reorganização
da Administração Pública após a mudança da forma de governo, ocorrida com a
51 ConflTa ARAÚJO, Luis César Gonçalves de. Mudança Organizacional na Administração Pública Federal Brasileira. São Paulo, EAESPIFGV, tese, 1982.
52
Proclamação da República, em 1889. Também nota-se a primeira preocupação
com a estabilidade do funcionário público (Artigo 11 i 2.
Mas, apenas após a Revolução de 1930 é que temos a difusão de idéias
modernizadoras da administração nos executores das reformas elaboradas nesta
época53• Notamos também a introdução da noção de eficiência, a preocupação
com o sistema do mérito, e com o treinamento e aperfeiçoamento de
funcionários públicos, entre outras idéias.
Muitas das reformas da administração pública realizadas no governo
provisório de Getulio Vargas (03/11/30-15/07/34), estavam moderadamente
delineadas na plataforma da Aliança Liberal (03/01/30i4•
o governo provisório teve uma grande atuação nos assuntos de
"atividades comuns" a todos os órgãos da administração pública, chegando, às
vezes, a um " ... grau de ambição perfeccionista incompatível com o nível do
desenvolvimento econômico e administrativo da época. ,,55. Mas, infelizmente,
não alcançou os objetivos esperados.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1934, observa-se um
prenúncio da reforma administrativa, que consagrou o sistema de mérito no seu
52 Veja MARCELINO, Gileno. Evolução do Estado e Reforma Adminsitrativa. Texto extraído da palestra
pronunciada na FUNCEP por ocasião do seminário da ALAP - Associação Latino-Americana de Administração Pública, Brasília, 1987. 53 Ver W AHRLICH, Beatriz. Reforma Administrativa brasileira: passado e presente. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 27-75, abr./jun, 1974. 54 Ver WAHRLICH, Beatriz. Reforma Administrativa na era de Vargas. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1983. 55 WAHRLICH, Beatriz. (1974) op. cito
53
próprio texto56. A Lei nO 284, de 28 de outubro de 1936 - conhecida como Lei
d R . 57 o eajustamento ,
" ... resultou de um estudo que visava, inicialmente, apenas a uma melhoria geral de salários, mas que evoluiu num sentido muito mais amplo, efetuou o reajustamento almejado, e, ainda, criou um órgão central inter ministerial para a administração de pessoal e estudos d . - , d ,,58 e orgamzaçao e meto os. .
Este órgão denominava-se Conselho Federal do Serviço Público Civil, e
tinha como objetivos centralizar os concursos para todos os órgãos de carreira,
desenvolver a base do sistema de promoções, e, criou, em cada Ministério, uma
"comissão de eficiência", que destinava-se a proceder uma reorganização de
serviços e coordenar os trabalhos de promoções, de forma a descentralizar as
decisões e agilizar o sistema.
A Lei nO 284 marcou, desta forma, o início da reforma administrativa
federal. Observamos que esta tem duas características marcantes:
• pnmeIra tentativa sistematizada de organização dos servIços
públicos;
• o início de uma administração de recursos humanos, sob a
orientação do sistema de mérito.
56 WAHRLICH, Beatriz. Administração de Pessoal: princípios e técnicas. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 1964. 57 Segundo MARCELINO (1987 ; op. cit), a Lei que criou o Conselho Federal do Serviço Público foi responsável por buscar disciplinar (reajustar) a Administração Pública, além de todas as atividades-meio do Estado (orçamento, materiais, comunicações, organização e coordenação interna). Daí ser conhecida simplesmente como "Lei do Reajustamento". 58 Conflra em WHARLICH, Beatriz, op. cit. (1964)
54
o Conselho Federal de Serviço Público Civil transformou-se59 em
Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), pelo decreto-lei
n° 579 de 30 de julho de 1938, confirmando o disposto no artigo 67 da
Constituição de 1937, que dizia que haveria junto à Presidência da República
um Departamento Administrativo com as atribuições de analisar as repartições,
departamentos e estabelecimentos públicos, com o objetivo de determinar, do
ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na
organização dos serviços públicos.
A criação do DASP pode ser considerada como o reconhecimento
concreto da necessidade do estudo e sistematização da administração de
pessoal a nível federal. O DASP tomou-se, com a legislação após a
Constituição de 1937, um órgão central de orçamento, administração de
pessoal, administração de material e de organização e métodos. Vale a pena
salientar que esta ampliação não era de todo necessária, pois j á existia um
órgão central de pessoal, o Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado
em 1936.
As características da administração de pessoal posta em prática pelo
DASP deveriam obedecer o sistema de mérito, combatendo o nepotismo no
ingresso de recursos humanos na administração pública. Esta atitude inicial do
59 Veja em MARCELINO, Gileno, op. cit. (1987), página 18.
55
DASP relativa à fiscalização da administração de pessoal acarretou prejuízos
consideráveis no conceito que dele formaram tanto funcionários como as
autoridades e o público em geral, visivelmente contrariados com este culto a
"eficiência e eficácia", típicos às correntes da "administração científica", ainda
estranhos na nossa sociedade da época. No setor de treinamento e
aperfeiçoamento de pessoal, observamos uma tênue preocupação com o
desenvolvimento de recursos humanos, a partir da criação da Escola do Serviço
Público, órgão do DASP, onde eram promovidos cursos de administração para
os funcionários, e mantinha-se um fomento para que funcionários mais
graduados fizessem cursos fora do país60•
o sistema de mérito foi a função que maiS chamou a atenção da
opinião pública a respeito do DASP, seja de forma negativa ou positiva. Este,
na verdade, não conseguiu atingir seus objetivos, já que o número de
candidatos habilitados em concurso (a partir de 1937) nunca atendeu às
necessidades do servIço público, dando chance ao recurso de nomeações
interinas e ao número extra de funcionários não concursados61.
Talvez a estratégia utilizada pelo DASP seja a responsável por esta
falha. Ao escolher ser globalista - submetendo todos os cargos de carreira ao
60 Conflra em WHARLICH, Beatriz, op. cit. (1964) 61 Em 1945, após a deposição de Getulio Vargas, durante o governo provisório de José Linhares (ministro do Supremo Tribunal Federal) foram nomeados os primeiros extranumerários do serviço público, dando início as 104 tabelas especiais que persistiram até 1985. Veja em MARCELINO, Gileno (1987), op. cit, página 18.
56
sistema de mérito, com o objetivo de estruturá-los e aSSIm, desenvolver a
burocracia brasileira - e buscando os resultados de forma imediata, seus
dirigentes não perceberam as particularidades da administração pública
brasileira.
o DASP foi uma adaptação de organização concebida a partir de
modelos norte-americanos, pelas seguintes razões:
• o artigo 67 da Constituição Federal de 1937 lembra claramente as seções 207
e 209 da Lei do Orçamento e Contabilidade de 1921 (Estados Unidos);
• não havia, na tradição brasileira até àquela data (1937) qualquer
departamento central de orçamento - a proposta orçamentária era função do
Ministério da Fazenda, que, a partir desta data, combateu a execução do
disposto neste mesmo artigo 62.
O diretor do DASP de então, Luiz Simões Lopes, propôs a criação de
uma instituição dedicada ao aprimoramento da administração brasileira, que
viria a ser a Fundação Getulio Vargas (FGVt3• Simões Lopes teve a percepção
de que o DASP alcançara um patamar-limite de realizações, sob o regime da
administração direta. Para compreendermos as origens e os objetivos da FGV,
é relevante estabelecermos um encadeamento de situações que vem desde o
Conselho Federal do Serviço Público Civil, ganhando substância, sendo
62 ibidem. 63 Decreto n° 7.170, de 19/12/44.
57
submetido a um primeiro teste de eficácia com o DASP, concluindo-se na sua
criação, na década de 40, como um instituto de direito privado, sem fins
lucrativos e desvinculado da administração pública, voltado para a eficiência da
administração.
Atrelada à FGV, observamos a criação, em 1952, da Escola Brasileira
de Administração Pública (EBAP), motivo condutor da própria Fundação,
explicitada no parágrafo anterior. A esperança de que o sistema de mérito se
consolidaria no Brasil, sob a batuta do DASP - inclusive expandindo-se para as
administrações estaduais e municipais - aumentou a motivação de criar a
Escola, que assim supriria os governos, em todos os níveis, de profissionais
capacitados, aptos para reforçar o próprio sistema do mérito.
Ao observarmos a evolução do DASP, desde a sua criação, em julho de
1938, até a deposição de Getulio Vargas, em outubro de 1945, nota-se a
tendência governamental de o fortalecer institucionalmente, tendência esta
interrompida com a reforma de 1945, quando as funções do órgão foram
restringidas e sua organização interna compactada.
2.2 Da 111 República à Nova República
No segundo governo de Getulio Vargas (1950-1954), temos uma
retomada dos esforços reformistas, onde podemos perceber as seguintes
d· . 64 lretnzes :
64 WAHRLICH, Beatriz. (1983), op. cit.
58
1. centralização da orientação superior no Presidente da República;
2. descentralização da gestão em todos os níveis;
3. planejamento e coordenação;
4. reforma de base da Administração Federal, onde senam privilegiados os
princípios da homogeneidade do alcance do controle.
Na realidade, a idéia de cunho mais inovador do projeto não foi
concretizada. A comissão interpartidária convocada por Vargas não acatou a
criação do Conselho de Planejamento e Coordenaçã065, já que, segundo a
mentalidade da época, "planejamento", cabia muito bem na órbita do Conselho
de Economia, não se fazendo necessário sua criação.
Por esta decisão, pode-se concluir que o "planejamento", aí também
inseridas as políticas públicas, eram delineadas por profissionais de formação
estritamente especializada, sem uma visão global dos problemas estruturais da
nação. Se ao planejamento era dedicado este ponto de vista teoria econômica,
observa-se a pouca preocupação com a restruturação das formas de administrar,
incluindo as formas de administração de seus recursos humanos.
A partir da segunda metade da década de 50 configurou-se um projeto
nacional de desenvolvimento, com "(..)a constatação de uma profunda
6S idem.
59
ineficiência do instrumental administrativo que pretendia respaldar a ação
centralizadora do Estado brasileiro. ,,66
Estas medidas tinham como objetivo a reorganização geral dos
servIços públicos, para o cumprimento de metas ambiciosas em termos de
prazos e resultados. Esta "consciência" de desenvolvimento surge com a
denominada Década do Desenvolvimento - anos 50, proposta pela ONU e
representada no Brasil pelo governo de Juscelino Kubitscheck e seu Plano de
Metas.
Em 1956 a Comissão de Simplificação Burocrática - COSB iniciou a
era das reformas globais propondo-se, entre outros objetivos, a estudar os
meios de descentralização dos serviços mediante delegação de competência,
fixação de responsabilidade e prestação de contas da autoridade. Segundo
M 1· 67 arce mo , "( . .) embora sem atingir seus objetivos, a COSE representou,
(..), a saída da pré-história no que se refere a conceitos, diretrizes e objetivos
da reformulação da Administração Pública brasileira ".
Neste mesmo ano foi criada a Comissão de Estudos e Projetos
Administrativos - CEPA - para assessorar a Presidência da República nas
questões relacionadas aos projetos de reforma administrativa. Os objetivos
pretendidos pela CEPA implicavam principalmente em mudanças nos
66 Veja MARCELINO, Gileno. (1987) op. cit., páginas 19 e seguintes. 67 MARCELINO, Gileno (1987) op. cit, páginas 20-21.
60
processos administrativos e não apenas mudanças de estruturas, a tônica de até
então, na história da administração pública no Brasil. Na conclusão de seus
trabalhos, a CEPA" (..) publicou quatro volumes com profundas reflexões
sobre a Reforma Administrativa, mas apenas duas das suas medidas foram
implementadas: a criação dos Ministérios das Minas e Energia e da Indústria
C ' . ,,68 e omerclO .
Assim observamos a realização de estudos e projetos não
implementados, mas que servIram de fundamentação para as reformas
posteriores, especialmente a do Decreto-lei nO 200.
Com a instalação da ditadura militar (31/03/64), aconteceram outras
importantes tentativas de reestruturação da administração pública brasileira. O
Decreto-Lei nO 200 (25/02/67), ainda estava, de certa forma, filiado à teoria da
administração científica, mas avançou muito menos do que outros projetos
anteriores, no que se refere à sua preocupação doutrinária, concentrando-se
num enfoque mais pragmático 69. O título XI deste decreto é especifico aos
funcionários civis do Estado, também dispondo sobre o DASP. Este, mesmo
mantendo sua sigla, passou a denominar-se Departamento Administrativo do
Pessoal Civil, e teve suas funções concentradas exclusivamente para a
administração de pessoal.
68 idem.
69 W AHRLICH, Beatriz. op. cit.
61
o Decreto-Lei nO 200 apresenta-se como uma "carta de intenções" que
estabeleceu conceitos e princípios 70, e não apenas uma norma determinística de
comportamento para a administração pública. Estes princípios são:
• descentralização institucional (criação de empresas públicas e fundações);
• recomendação, dentro do contexto de descentralização, da transferência de
atividades também para o setor privado;
• estabelecimento do conceito de sistemas administrativos para as funções
comuns a todos os órgãos, o que, em princípio, facilitou a descentralização
da gestão de recursos (pessoal, material, finanças).
Com este posicionamento, o Decreto partiu da premissa de que havia
um Estado incompetente e sem solução, e que deveria então basear-se no setor
privado, mais eficaz e barato. Obviamente, existiu algo em comum entre a
orientação privatista deste decreto e a proliferação de empresas e fundações
estatais que ocorreram no país nos anos que se seguiram. Ao invés de tentar
transformar o Estado "incompetente", a solução apresentava propunha a
instalação da denominada "Administração Indireta" , que faria o papel do
Estado mais de forma mais ágil e "eficaz". Nesta época, observamos que um
grande número de empresas privadas foram criadas com a função quase que
exclusiva de atender os contratos do setor público. É o que Castor71 denomina
70 Veja MARCELINO, Gileno (1987) op. cit., páginas 22-23. 71 Ver CASTOR, Belmiro Valverde Jobim e outros. Estado e Administração Pública: reflexões. Brasília, Fundação Centro de Fonnação do Servidor Público - FUNCEP, 1987.
62
de "um novo tipo de clientelismo ", caracterizado pelos interesses particulares
desenvolvidos à sombra do serviço público.
Em 1969 teve início a revisão da legislação relativa aos funcionários de
que trata a Reforma Administrativa de 1967. No dia 10 de dezembro de 1970
foi promulgada a Lei nO 5.645, que estabeleceu diretrizes para a Classificação
de Cargos do Serviço Civil da União e das autarquias federais.
Esta Lei teve como principais características o plano de classificação de
cargos em aberto, estabelecimento de grupos amplos e o estudo quantitativo e
qualitativo da respectiva lotação e na existência de recursos orçamentários para
fazer face às despesas. Observamos que esta Lei baseou-se nos critérios de
gradualismo, de seletivismo, e da qualificação profissional, representando um
rompimento com a tradição de critérios gerais e uniformes para a classificação
de cargos e a administração salarial, em vigor no país desde a reforma dos anos
3072•
Além disto, vale a pena salientar que esta Lei introduziu o regime de 40
horas semanais, com oito horas diárias de trabalho. O serviço público passaria
assim, gradualmente, a ser uma ocupação que absorvesse o período normal de
trabalho diário do indivíduo, deixando de ser uma atividade, muitas vezes,
complementar.
72 idem.
63
No dia 18 de julho de 1979, através do Decreto nO 83.740, foi instituído
o Programa Nacional de Desburocratização73, com o objetivo de simplificar e
dinamizar o funcionamento da administração federal, além de reduzir a
interferência do Governo na atividade privada e facilitar o atendimento dos
usuários do serviço público. Foi nomeado, na época, o Ministro extraordinário
- integrante da estrutura da Presidência da República, Hélio Beltrão - para
orientar e coordenar a execução do programa.
como Beltrão considerava a problemática da reforma administrativa não
"(. . .) problema técnico, a ser resolvido apenas através de medidas de reorganização ou racionalização administrativa(. .. ), na verdade, a grande alteração a fazer transcende o campo técnico e o antecede, situando-se no plano cultural e institucional, onde estão enraizadas as causas fundamentais do emperramento e da ineficiência" 74
o Programa Nacional de Desburocratização adotou a filosofia de que
"desburocratizar não é racionalizar,,75 - a proposta era eliminar os vícios de
centralização burocrática, formalismo e desconfiança 76 que a Administração
73 Confira W AHRLICH, Beatriz. Desburocratização e Desestatização: novas considerações sobre as prioridades brasileiras de reforma administrativa na década de 80. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 18(4):72-87, out./dez. 1984b 74 BEL TRÃO, Hélio. Programa Nacional de Desburocratização .. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 15(3):92-119, jul.!set., 1981. 75 idem, página 94. 76 o Programa entendia centralização como a concentração do poder decisório e pouca delegação; formalismo como a idéia de que o documento era mais importante que o fato; e desconfiança como a idéia de que a população deveria provar que não era desonesta, principalmente através de certificados, atestados, certidões e etc.
64
Pública desenvolvera. Esta idéia instrumentalizou-se na ditadura militar
(governo João Figueiredo), através de decretos-lei.
Beltrão coordenou o Programa até fins de 1983, quando, numa
. 77 ·d I d I d b·· entrevIsta , apresentou resumI amente a guns e seus resu ta os o ~etIvos:
"cerca de 300 leis, decretos-lei, decretos, etc, haviam sido expedidos,
acarretando a supressão de 600 milhões de formalidades por ano, na área
78 federar' .
Apesar dos ganhos quantitativos para o contribuinte, esta proposta não
se preocupou em implementar a mudança no plano cultural e institucional, ou
seja, os recursos humanos não tiveram preparação específica para entendimento
do Programa.
o advento da Nova República, inaugurada através de um período de
transição "pactada", ou seja, com ajustes políticos dos detentores do poder e os
representantes dos diversos setores da sociedade, demonstrou uma
continuidade acentuada do regime autoritário em toda a Nova República79•
A Reforma Administrativa do governo de José Sarney fez parte das
demais estratégias de mudanças propostas, como: o Plano Nacional de
Desenvolvimento, a Assembléia Nacional Constituinte, entre outras. O desafio
77 citado em WHARLICH, Beatriz (1 984b). 78 'd " 76 1 em, pagma . 79 Ver MARCELINO, Gileno Fernandes & SOUZA, Eda Castro Lucas de. A proposta de Reforma Administrativa na "Nova República". Algumas reflexões. Anais do xv ENANPAD, volume 6, Salvador, 1991.
65
dos anos 80, no nosso país, era a instalação de sistemas administrativos que
pudessem acelerar o desenvolvimento e possibilitar ao Brasil o uso efetivo de
seus recursos.
As diretrizes básicas desta reforma eram:
• racionalização e contenção de gastos públicos;
• formulação de novas políticas de recursos humanos;
• racionalização da estrutura da Administração Federal.
A tônica do período Sarney pode ser caracterizada pela reestruturação
do serviço público, com extinção ou fusão de órgãos, e modificações em suas
estruturas, inclusive as relativas a administração direta, além de algumas
medidas com o objetivo de racionalizar gastos governamentais. Em 1986, foi
criada a Secretaria da Administração Pública - SEDAP - e extinto o DASP
(Decreto nO 93.211).
Observamos algumas restrições acerca desta reforma: o fato de ter sido
executada num momento (frágil politicamente) de transição democrática, além
de estarmos atravessando um período de conflito entre o Executivo e o
Legislativo e em processo pré-constituinte. Esta reforma adotou uma estratégia
gradualista e processual: desenvolveu instrumentos que permitissem um melhor
conhecimento ou gestão dos sistemas j á existentes, como os cadastros de
66
estrutura e do servidor público, bancos de dados eSSenCIaIS a qualquer
propósito futuro de "intervenção cirúrgica" no aparelho estatal80.
Macedo81 expõe, numa publicação da Fundação Centro de Formação
do Servidor Público (FUNCEP) de 1986, a proposta de inovação das políticas
de recursos humanos, aliada às políticas públicas propostas pelo governo da
Nova República. Nesta proposta, temos a preocupação da valorização da visão
sistêmica dos recursos humanos da administração pública, divididos em três
níveis: operacional, técnico, político ou estratégico.
Observamos as seguintes idéias acerca da valorização do
recrutamento; seleção e treinamento: a nível operacional, a volta de uma
educação geral e qualificação profissional mais adequada; no nível técnico,
formação global por especialidade; e a nível político ou estratégico, a criação
do "Programa de formação de dirigentes públicos permanentes", que abarcaria
um curso de mestrado em Administração Pública e um curso (a nível de pós-
graduação) e Estudos Superiores de Administração Pública, dividido nas
seguintes sub-áreas: Finanças, Recursos Humanos e Organização. A
responsabilidade na aplicação e coordenação destes cursos ficaria a cargo da
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), criada em 19/09/86
80 Ver MARCELINO, Gileno Fernandes. A Reforma do Estado: um novo modelo de reforma administrativa. Anais do XII ENANPAD, volume 2, Belo Horizonte, 1988. 81 Ver MACEDO, Leonidas. Políticas de Recursos Humanos na Administração Pública. Brasília, Fundação Centro de Formação do Servidor Público - FUNCEP, Brasília, 1986.
67
(Decreto 93.277), com o objetivo de incrementar o treinamento e formação do
funcionário público para execução de tarefas de alta gerência no Governo
Federal82.
Segundo Marcelino, o objetivo pnmeiro da ENAP era preparar o
"Especialista em Política Pública e Gestão Governamental,,83. O processo de
seleção para a primeira turma foi desenvolvido de janeiro a julho de 1988, com
69.989 candidatos inscritos para as 120 vagas disponíveis. Como pré-
condição, os candidatos deveriam ser cidadãos brasileiros, com formação
completa de nível superior, sendo 50% das vagas privativas para os oriundos da
Administração Pública.
Este curso foi estruturado em três etapas que se desenvolveram ao
longo de 18 meses: embasamento, estágio e complementação. Ao se depararem
no decorrer do curso com a falta de uma carreira estruturada (a carreira de
Especialista em Políticas Públicas foi criada em outubro de 1989, através da
Lei nO 7.834/89, e extinta no início do governo Collor, que a transformou em
Analistas de Orçamento - Lei nO 8.126/91) e com a descontinuidade
administrativa - extinção da SEDAP, incorporada à Secretaria de Planejamento
(SEPLAN) e quatro mudanças de diretoria na ENAP - os alunos egressos desta
82 Veja em MARCELINO, Gileno & SOUZA, Eda Castro Lucas de: Escola Nacional de Administração Pública: concepção e avaliação. Revista de Administração, São Paulo, USP, v. 29, n.3, p. 76-83, julho/setembro de 1994. 83 idem, página 80 e seguintes.
68
turma e da seguinte foram desestimulados, e acabaram desistinto. Somente 76
. d - I d . 84 am a estao ota os na carreIra .
2.3 O Governo Collor de Mello
Podemos caracterizar esta reforma como uma busca de
"(...) modernização do Estado e melhoria da eficiência da máquina governamental; através principalmente de uma política de administração de recursos humanos mais austera,,s5.
As idéias apresentadas concluem que esta reforma segUIrIa uma
orientação para mudanças de cunho quantitativo na máquina governamental,
promovendo o seu "enxugamento".
Marcelin086 afirma que a crise administrativa latino-americana teria
sua origem na debilidade por setores com interesses corporativos. A
construção do "mito do Estado todo-poderoso" nos países da América Latina é
de viés falso e está associada aos regimes militares característicos da história
desta região. Assim, existiriam "disfunções" do "Estado atual", que seriam:
• rigidez do aparato central do governo;
• baixo nível de articulações governamentais;
• problemas de formulação e execução de políticas públicas;
84 dados de 1994. 85 CAST ANHAR, José Cezar. op. cit. 86 MARCELINO, Gileno, 1991, op. cit.
69
• desentrosamento entre o aparato governamental, e a sociedade e os
cidadãos.
Para Marcelino,
/1(..) não existe uma política de pessoal desde a década de 70, quando o DASP perdeu status. A questão de pessoal é decisiva para o aumento da produtividade, eficiência e eficácia do setor público e se tornou um projeto prioritário do atual esforço de reforma administrativa /I.
Entre as propostas deste autor a respeito de uma estratégia de reforma
maIs eficiente, está o incentivo à participação e motivação dos servidores
públicos, instigando-lhes a idéia de responsabilidade da "coisa pública" .
De fato, a reforma administrativa de Collor tem características muito
maIs "modernizantes" em seu componente de 'desestatização' do que no de
'racionalização'. Cavalcanti & CostaS7, comentam que
/1(..) enquanto o primeiro (desestatização) é respaldado por compromisso ideológico neoliberal mais determinado, o segundo (racionalização) ainda parece estar condicionado aos elementos de uma cultura administrativa burocrático-mecanicista /I.
Segundo os autores, esta estrutura burocrático-mecanicista teria, como
indícios mais visíveis,
/1(..) o uso da hierarquia como 'mecanismo-chave' de coordenação e interdependência, o compromisso com a padronização de estruturas ministeriais e o fortalecimento da chamada 'administração-meio', através da criação das secretarias de administração geral em cada
87 Em CA V ALCANTI, Bianor & COSTA, Frederico. Mudança Organizacional no Setor Público. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 25(1):82-106, nov.1990/jan.l991.
70
ministério, em detrimento de atribuição de maior auto-suficiência para os órgãos-jim, na gerência dos meios. ,~8
Logo no início de 1990, o novo governo assume uma postura diversa do
governo Sarney, que adotou uma estratégia centralizadora para a administração,
influenciando, inclusive, na elaboração da Constituição de 1988. Esta carta
consolidara - legalmente - a intenção de se fortalecer a administração direta,
através de suas propostas de reforma administrativa. O governo Collor de
Mello propôs uma administração descentralizada e autônoma, que seria
buscada através de uma redução drástica do tamanho do Estado, condensando
Ministérios, e extinguindo órgãos e empresas públicas. Neste caminho, o
presidente tentou fazer cumprir suas idéias de campanha, que prometiam guiar
o Brasil para o neo-liberalismo.
Em março de 1990 foi criada a Secretaria de Administração Federal
(SAF), que tinha como funções, segundo a Medida Provisória 309, de 16 de
outubro de 1992, o
''planejamento, coordenação, supervlsao e controle de assuntos referentes ao pessoal civil da Administração Pública Federal, direta, indireta, autárquica e fundacional, bem assim os referentes aos serviços gerais, à modernização e organização administrativa e aos sistemas e serviços de processamento de dados dessas entidades."
A SAF é um órgão central composto de quatro sistemas: Sistema de
Pessoal Civil (SIPEC); Sistema de Modernização Administrativa (SIDEMOR);
88 idem.
71
Sistema de Serviços Gerais (SISG); Sistema de Administração de Recursos da
Informação e Informática (SISP). Cada um desses sistemas tem como órgão
central e normatizador, um Departamento da SAF. Estes são, respectivamente:
Departamento de Recursos Humanos (DRH); Departamento de Organização e
Modernização Administrativa (DEMOR); Departamento de Serviços Gerais
(DSG); Departamento de Administração dos Recursos de Informação e
Informática (DINFOR).
Esses sistemas acima citados são estruturados através da existência de
uma coordenação geral respectiva em cada Ministério; são os órgãos setoriais.
Nas autarquias e fundações também existem unidades organizacionais
subordinadas a cada um dos sistemas; são os órgãos seccionais. Apesar de
toda esta estrutura, não era raro os órgãos descentralizados se desvirtuarem das
disposições da SAF, por diferentes motivos89. Por isso, foi criada, através do
Decreto nO 223 de 25 de setembro de 1991, a Inspetoria-Geral da SAF,
justamente para fiscalizar o cumprimento das suas ordens. Até o governo
Sarney, a tônica da Administração Pública estava voltada para o
desenvolvimento da administração indireta, já que a administração direta,
segundo seus governantes, não estava preparada para responder às demandas
89 Ver PIMENTA, Carlos César. Aspectos recentes da Organização e das Políticas de Modernização da Função Administrativa Pública Federa/. São Paulo, mimeo., 1993, página 8.
72
geradas por um Estado que se decidira ser desenvolvimentista (principalmente,
no governo militar).
Desde então, houve um crescimento rápido e desordenado do setor
descentralizado, caracterizado pela empresa pública, e principalmente, pelas
sociedades de economia mista. A situação chegou a tal ponto que, em 1987, a
proporção de funcionários públicos federais estatutários era de 6%, contra 94%
de celetistas90• Já a nova Constituição Federal de 1988 teve características
claramente centralizadoras, como já citado acima. Indicou, inclusive, a
obrigação da implantação do Regime Jurídico Único e planos de carreira para
os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações
públicas. Este Regime foi implementado ainda em 1990, através da Lei nO
8112. Numa tentativa clara de centralização, o governo Collor se contradiz,
quando tenta cumprir esta determinação da nova Constituição. Em 30 de
janeiro de 1991, sanciona a Lei nO 8173, que dispunha sobre o Plano Plurianual
para o qüinqüênio 1991/1995, estabelecendo as metas, diretrizes e objetivos da
Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes,
além das relativas aos programas de duração continuada. Em paralelo à busca
de uma reestruturação do gasto público federal, o Plano previa um possível
reajustamento das suas condições e limites no contexto social, econômico e
90 PIMENTA, Carlos César. op. cit..
73
financeiro, através da elevação do nível de eficiência do gasto público,
mediante melhor discriminação e maior articulação dos dispêndios efetivados
para União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Para tanto, o Poder Executivo poderia adotar, entre outras medidas, a
redução da participação dos gastos com pessoal, além de fazer cumprir mais
rapidamente, o Programa Nacional de Desestatização. Apenas em agosto de
1992, através de três decretos91, é que percebemos uma preocupação com o
funcionário público, no que diz respeito a treinamento e desenvolvimento.
Nesta data, foi instituído:
• o Programa Nacional de Treinamento do Servidor Público (PNTS);
• a Comissão Interministerial para realização de diagnóstico de Recursos Humanos;
• a Comissão Especial para revisar e propor alteração em instrumentos legais, normativos e organizacionais relativos à administração de pessoal.
o PNTS tinha como objetivo a promoção de ações voltadas para a
qualificação e a profissionalização dos servidores, da Administração Federal
direta, autárquica e fundacional, além da melhoria da gestão do setor público
federal. Seria aplicado de forma descentralizada, e abrangeria ações de:
a) treinamento de executivos em funções de direção e assessoramento superior;
b) desenvolvimento de pessoal técnico e administrativo, inclusive de nível gerencial;
91 Ver BRASIL, Coleção de Leis e Decretos da República Federal. Brasil, Brasília, 184(8):2422-2426, ago. 1992.
74
c) qualificação técnica setorial especifica, inclusive de nível gerencial;
d) desenvolvimento de novos métodos e sistemas de gestão pública. 92
o órgão responsável por este programa era o Ministério do Trabalho e
da Administração, através da SAF. Estas ações seriam implementadas de
forma descentralizada, ou seja, não através de unidades próprias de dentro da
administração pública, mas sim através de uma rede de instituições acadêmicas
e de formação profissional já existente.
A Comissão Interministerial tinha como diretrizes a responsabilidade de
elaborar uma levantamento e diagnóstico, num prazo de sessenta dias a contar
de sua instalação, da situação dos recursos humanos da Administração Pública
F ederal direta, autárquica e fundacional. Já a Comissão Especial cumpriria o
objetivo de identificar, analisar e propor alterações em instrumentos legais,
normativos e organizacionais relativos à Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional. Apesar do decreto, estas Comissões acima descritas
jamais alcançaram seus objetivos, já que, como foi comentado, um mês após
sua criação, aconteceu o impeachment do então presidente Fernando Collor.
Finalizando, o quadro In apresenta um resumo dos movimentos de
reforma administrativa elaborados ao longo da história brasileira.
92 idem, página 2422.
75
QUADRO IH - Processos de Reforma Administrativa no Brasil
Período Leis/Características Estratégias Séc. XVI-XVIII Início do "Brasil- • Administração por necessidades
burocracia" outubro de 1891 Lei nO 23 - organização • Reacomodação das forças políticas,
da Administração Pública sem mudanças estruturais profundas federal com o novo governo
1936-37 Lei nO 284 - criação do • Primeira grande tentativa de Conselho Federal do sistematização e organização dos Serviço Público Civil serviços públicos
1938-45 Decreto-lei nO 579 - criação • Globalista doDASP • Busca de resultados imediatos
1967-78 Decreto-lei nO 200 - • Fortalecimento da Administração institucionalização do indireta! delegação ' . de maxlma planejamento poderes aos órgãos de linha
1979-82 Programa Nacional de • A burocracia era problema de Desburocratização política, não apenas técnico
• Descentralização das decisões, sem levar em conta o componente comportamental
1985-89 Decreto nO 91501 - • GraduaVprocesso: Comissão Geral de • Racionalização e contenção de Reforma Administrativa - gastos públicos/estrutura da Criação da SEDAP e administração federal extinção do DASP • Formulação de uma nova política de
Recursos Humanos 1990-92 • decretos de 18 de agosto • F ortalecimento das "administrações-
de 1992, instituindo o melO, em detrimento de maior PNTS, a Comissão atribuição de auto-suficiência para Interministerial de os órgãos-fim, na gerência dos Diagnóstico de Recursos melOS Humanos e a Comissão • ser "modernÍzante" na Especial para alterações racionalização e retógrada na em instrumentos desestatização normativos utilizou-se de ' . medidas e • vanas organizacionais relativos provisórias e atos administrativos à Administração de Pessoal
76
CAPÍTULO IV
ANÁLISE DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
DE RECURSOS HUMANOS NA REFORMA
ADMINISTRA TIV A DO GOVERNO
COLLOR DE MELLO
77
1. DECOMPOSIÇÃO DA POLÍTICA
A política pública analisada apresentou características de cunho
imediatista, ou seja, não foi detectado na nossa pesquisa, nenhum processo
político estruturado, ou eventos seqüenciados de ação. Para exemplificar a
afirmação, descreveremos o processo de formulação de uma política pública,
segundo o modelo de Monteiro93, comparando com o que a realidade nos
apresentou:
FORMULAÇÃO Custo versus beneficio
Forma jurídica Autorização Orçamentária
Agente(s)
GERENCIA IMPLEMENTAÇAO
(1990) MISSAO
OBJETIVOS
POLITICAS (somente para o 0 3)
ESTRA TEGIAS (somente para a P 3)
PROGRAMAS (somente para EI e E2)
EXECUÇAOE AVALIAÇÃO
(1990-1992)
Foi analisado somente a necessidade de implantação de filosofias "neo-liberais" no bojo da prática administrativa. Não houve preocupação com o prejuízo institucional nem moral das demissões dos funcionários, nem com o desmonte indiscriminado da máquina administrativa. Decretos Inexistente Ministério do Trabalho e da Administração, através da SAF
MI : Implementação do denominado "Estado neo-liberal",através da modernização da máquina burocrática OI :Descentralização gestão da Administração Federal O2 : Promoção da autonomia da Administração Direta 0 3: Redução do tamanho do Estado PI: Política Nacional de Desestatização e Privatização P2 : Política de Demissão: 30% de funcionários por órgão P3: Política de Recursos Humanos ( em 1992) EI: Descentralização do Treinamento E2 : Diagnóstico de RH e de suas normas e regulamentos Pr l : Programa Nacional de Treinamento do Servidor Público (PNTS)
Estas duas subfases foram prejudicadas pelas denúncias de corrupção, que culminou no processo de impeachment ocorrido durante o ano de 1993 e na renúncia do então presidente Fernando Collor de Mello.
93 Confira na página 22 e seguintes do texto.
78
2. O DISCURSO ELABORADO
A partir dos instrumentos fornecidos pela Análise de Conteúdo e
Análise do Discurso, delineamos os seguintes indicativos:
• Corpus trabalhado : três decretos de 18 de agosto de 1992, onde
são observadas as diretrizes do governo federal, a respeito da
política de desenvolvimento de recursos humanos a ser adotada
em paralelo à reforma administrativa, já em andamento (o
corpus será descrito a seguir);
"( .. ) (41) Decreto de 18 de AGOSTO DE 1992:
Institui o Programa Nacional de Treinamento do Servidor Público (PNTS) e dá outras providências
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, incisos IV a VI, da Constituição,
DECRETA: Art. 1 ° Fica instituído o Programa Nacional de Treinamento do Servidor
Público (PNTS), com o objetivo de promover ações voltadas para a qualificação e a profissionalização dos servidores da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, assim como para a melhoria da gestão do setor público federal.
Parágrafo único. O PNTS será implantado de forma descentralizada e abrangerá ações de: a) treinamento de executivos em funções de direção e assessoramento superior; b) desenvolvimento de pessoal técnico e administrativo, inclusive de nível
gerencial; c) qualificação técnica setorial específica, inclusive de nível gerencial; d) desenvolvimento de novos métodos e sistemas de gestão pública.
Art. 2° Os recursos para execução do PNTS não serão inferiores a um por cento do valor total das despesas de pessoal civil da União e constarão da dotação orçamentária do Ministério do Trabalho e da Administração.
Art. 3° O Ministério do Trabalho e da Administração, por intermédio da Secretaria da Administração Federal, é o órgão responsável pela implantação, desenvolvimento, coordenação e supervisão do PNTS.
79
Art. 4° As ações de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos serão implementadas de forma descentralizada, utilizando-se a rede de instituições acadêmicas e de formação profissional já existente.
Art. 5° As ações destinadas à melhoria de gestão da Administração Federal propostas pelos diversos órgãos e entidades ao Ministério do Trabalho e da Administração, verificada a sua importância e viabilidade técnica, poderão ser financiadas com recursos existentes no PNTS.
Art. 6° O Ministro do Trabalho e da Administração constituirá Conselho Consultivo, para auxiliá-lo na formulação das diretrizes e na definição de instrumentos de implantação e acompanhamento do PNTS, ao qual caberá acompanhar e avaliar a execução do programa.
Art. 7° A participação dos servidores na ações do PNTS, de que trata o parágrafo único do art. 1 ~ será computada para efeito de progressão funcional.
Art. 8° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 18 de agosto de 1992; 171° da Independência e 104° da República.
FERNANDO COLLOR Marcílio Marques Moreira João Mellão Neto
(42) Decreto de 18 de AGOSTO de 1992
Cria Comissão Interministerial para realizar diagnóstico de Recursos Humanos e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, art. 84, incisos IV, da Constituição,
no uso da atribuição que lhe confere o
DECRETA: Art. 1 ° Fica criada Comissão Interministerial para realizar, no prazo de
sessenta dias, contados a partir de sua instalação, diagnóstico detalhado da situação dos recursos humanos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
Parágrafo único. A Comissão Interministerial será presidida pelo Secretário da Administração Federal que será substituído, em seus impedimentos eventuais, por integrante da comissão, por ele determinado.
Art. 2° A Comissão Interministerial será composta por um representante de cada Ministério e Secretaria da Presidência da República, indicado pelos
80
respectivos titulares e designados pelo Ministro de Estado do Trabalho e da Adminis tração.
Art. 3° Haverá em cada Ministério, órgão da Presidência da República, autarquias e fundações, Subcomissão Setorial ou Seccional, diretamente subordinada ao respectivo titular.
Parágrafo único. A coordenação dos trabalhos das Subcomissões fica a cargo do representante designado naforma do art. 2° deste decreto.
Art. 4° As Subcomissões receberão, no prazo de cinco dias após a instalação da Comissão Interministerial, modelo de diagnóstico e a orientação necessários ao efetivo desempenho de suas atividades.
Parágrafo único. As Subcomissões contarão com o apoio técnico e administrativo dos órgãos setoriais ou seccionais de recursos humanos, onde o diagnóstico estiver sendo realizado.
Art. 5° Cabe à Secretaria da Administração Federal (SAF), órgão central do Sistema de Pessoal Civil (SIPEC), a consolidação dos diagnósticos das Subcomissões em Diagnóstico Geral dos Recursos Humanos da Administração Pública Federal.
Art. 6° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 18 de agosto de 1992; 171° da Independência e 104° da República.
FERNANDO COLLOR João Mellão Neto
(43) Decreto de 18 de AGOSTO de 1992
Cria Comissão Especial para revisar e propor alteração em instrumentos legais, normativos e organizacionais relativos à
administração de pessoal e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, art. 84, incisos IV, da Constituição,
no uso da atribuição que lhe confere o
DECRETA: Art. 1 ° Fica criada Comissão Especial com o objetivo de identificar,
analisar e propor alterações em instrumentos legais, normativos e organizacionais relativos à administração de pessoal da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, apresentando conclusões no prazo de noventa dias, contado a partir de sua instalação.
Art. 2° À Comissão Especial compete:
81
I - identificar instrumentos de natureza legal e organizacional, que dificultem a implantação de modernas técnicas gestão na administração de recursos humanos;
II - definir novos mecanismos de gestão de recursos humanos, principalmente, os que venham incentivar o servidor;
III - elaborar e propor alternativas de instrumentos legais que venham favorecer o efetivo desenvolvimento, a qualificação e o desempenho do servidor.
Art. 3° A Comissão Especial reunir-se-á na sede do Ministério do Trabalho e da Administração.
Parágrafo único. A Secretaria da Administração Federal (SAF) prestará o apoio técnico e administrativo necessários à execução dos trabalhos da comissão.
Art. 4° A Comissão Especial será composta pelos seguintes membros: I - o Secretario da Administração Federal, que a presidirá; II - o Diretor do Departamento de Recursos Humanos da SAF; II - o Diretor do Departamento de Organização e Modernização
Administrativa da SAF; IV - o Presidente da Fundação Escola Nacional de Administração
Pública; V - quatro representantes de notória especialização na área de recursos
humanos do setor público; VI - quatro representantes de notária especialização na área de recursos
humanos do setor privado. Art. 5° Os representantes previstos nos inciso Ve VI do artigo anterior do
artigo anterior serão designados pelo Ministro de Estado do Trabalho e da Administração.
Art. 6° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 18 de agosto de 1992; 171° da Independência e 104° da República.
FERNANDO COLLOR João Mellão Neto ( .. )"
• premissas percebidas no corpus:
a) instituição do PNTS; b) descentralização do treinamento; c) criação das duas Comissões.
82
Assim foram percebidas as seguintes características no corpus:
• O discurso oferecido ao grupo-meta em questão, os servidores públicos
federais, pregava a descentralização no processo do treinamento do
funcionário, sem a preocupação primeira de pesquisar a demanda específica
do servidor, ou seja, que tipo de 'treinamento' e 'desenvolvimento' era
requerido com maior urgência na administração pública federal;
• Utiliza as palavras 'treinamento' e 'desenvolvimento' como sinônimos,
marcando, aSSIm, um dos maIOres equívocos existentes quando
desenvolvemos políticas de recursos humanos94;
• Não é oferecido base sólida orçamentária no decreto, encontramos citações
como 'poderão ser financiadas' (Artigo 5°).
Quando confrontamos o discurso feito com a prática percebida, através
de pesquisa sobre percepção dos gostos do receptor, no caso, os servidores
públicos federais, observamos que nada oferecido a eles se concretizou.
Nas palavras de uma entrevistada, " (..) a única coisa que ele fez foi a
Lei 8.112, que rege o serviço público. É de 11 de dezembro de 90, e não houve
nada de treinamento, até hoje(..) ,,95
A pesquisa sobre a percepção dos funcionários públicos civis da União
acerca do Programa Nacional de Treinamento do Servidor Público (PNTS),
94 vide página 40 do texto (e seguintes) 95 Depoimento a autora, em agosto de 1995 (órgão: IPHAN)
83
baseou-se em entrevistas, nas quaIs foi solicitado responder as seguintes
questões:
1. Existia alguma entidade representativa dos servidores, à época da reestruturação ou extinção do órgão?
2. Qual foi o destino dos funcionários da sua instituição? (remanej amento/ disponibilidade/permanência! demissão)
3. Houve alguma readmissão após? De quantos funcionários?
4. Você teve conhecimento da proposta do governo Collor, em relação à Política de Treinamento e Desenvolvimento de Recursos Humanos? Algum ato foi concretizado?
5. Os decretos de 19/08/92, que criavam o PNTS e as Comissões (Interministerial para diagnóstico de RH e Especial para revisar e propor alterações em instrumentos relativos à administração de recursos humanos) tiveram alguma repercussão em sua organização?
6. Algum fator externo ou interno contribuiu para o sucesso ou fracasso da implantação do PNTS naquela ocasião?
7. Quais as experiências que você tem conhecimento em relação a Política de Recursos Humanos, durante as reformas administrativas que sua instituição foi submetida?
O objetivo das questões acima era avaliar até que ponto a resistência
dos funcionários era organizada ou localizada nos diferentes órgão do setor
federal, além de conhecer o impacto causado pelo PNTS. Como observamos
nas entrevistas que realizamos, os funcionários pesquisados se reuniram em
"castas" (suas associações), ao longo do processo de implantação do Plano
"Brasil Novo" - no qual o PNTS incluiu-se - e perpetuaram a condição de
agentes passivos do processo de reforma administrativa, por conta do trauma
84
que se instalou na administração federal ao longo processo de desenvolvimento
da Política de Desestatização e Privatização, aliada à Política de Demissão de
30% de funcionários em cada órgão, no ano de 1990.
Suponhamos que, mesmo que o PNTS tivesse sido concretizado,
inspiraria resistência natural face aos problemas anteriores tidos. Isto é, tudo
que o governo federal propusesse, estaria terminantemente fadado ao fracasso,
por absoluta falta de interesse dos próprios funcionários.
Uma funcionária descreveu o descaso com o investimento96 dado a ela
mesma, em mais de quinze anos de trabalho: (..) era dinheiro que investiam em
cima de mim, e de repente, me abandonam, jogam assim pra ' nada, quer dizer,
d · h . 'd ,?" 97 o governo gastou melro, pra na a ..
Nenhum funcionário de carreira da LBA foi demitido, somente os que
ocupavam cargos comissionados. Estes foram sendo oferecidos à pessoas de
confiança da então presidente, a ex primeira-dama Rosane Malta Collor. Já no
IPHAN, a ordem de 30% de demissão foi cumprida, e dos 70% restantes, 20%
foram postos em disponibilidade e 50% redistribuídos em outros órgãos98• Por
que esta diferença de tratamento? A resposta é simples. A LBA era o órgão
por excelência que incorporava as políticas sociais do governo federal, e muito
96 ao longo de 15 anos na LBA, esta funcionária fez dois cursos de pós-graduação Lato Sensu, um curso de extensão com instrutores de Cuba e outros de pequena duração, todos financiados pelo órgão. 97 depoimento a autora, em julho de 1995 (órgão: LBA) 98 Em dezembro de 1994, 150 funcionários do IPHAN conseguiram na justiça sua reintegração aos quadros, assim como outros, em vários órgão do setor civil federal.
85
conhecida pela população. Nada mais simples para o governo Collor do que
mediar sua política "liberal-modernizadora" com o controle total do
assistencialismo praticado, manifestando sua veia populista. Assim, em pontos
chaves do órgão, técnicos com anos de experiência foram substituídos por
"( .. )dondocas de perfumefrancês( .. ) " 99.
o PNTS não teve nenhuma repercussão nos órgãos pesquisados. A
LBA já tinha um planejamento de treinamento e desenvolvimento estruturado
para funcionários e para a própria comunidade que ela atendia. O IPHAN não
tinha este planejamento. "( .. ) Aqui aprende-se as coisas na intuição( .. )" ,
citou a funcionária entrevistada. Ao longo da implantação do plano "Brasil
Novo", a formulação de políticas de Recursos Humanos foi retirada da
responsabilidade de cada órgão e concentrada em Brasília, onde o
conhecimento acerca das necessidades de cada funcionário e as particularidades
de cada órgão eram nulos.
A representante da LBA resumIU muito bem a situação da
administração pública federal após o governo Collor: "( .. ) eu acho que, nem
no tempo da ditadura, agente passou tanto sufoco como no tempo do Cal/ar
( .. )". 100
99 depoimento a autora, em julho de 1995 (órgão: LBA) 100 idem.
86
A seguir apresentamos dois quadros com o resumo das observações
feitas utilizando-se os instrumentos de análise qualitativa, descritos
anteriormente.
Quadro IV: Resumo das Fases da Análise de Conteúdo
FASES DESCruÇAO Descrição Discurso legal Inferência Causa: dar suporte psicológico ao programa de demissão
Antecedentes: sem qualquer preocupação de resgate aos projetos anteriores Conseqüências: frustração em observar mais um projeto não ser concretizado
Interpretação Características: Foi projetado para responder a críticas, mas sem nenhuma planejamento coerente. É a denominada política de cunho imediatista
Quadro V - Resumo das Fases da Análise do Discurso
FASES DESCruÇAO Identificação Organização metodológica confusa, pois utiliza negativas para afrnnar idéias Isolamento Treinamento/Desenvolvimento
Análise Discurso pobre e sem entusiasmo, que se repete utilizando-se de sinônimos usuais ao longo dos três decretos.
87
3. AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO DE
RECURSOS HUMANOS NA REFORMA COLLOR
Até hoje, as reformas elaboradas na esfera federal ainda têm como
objetivo a busca da eficiência através do sistema de mérito e da preocupação
excessiva com as atividades-meio, ou seja, caso fosse concretizada a
racionalização, necessariamente teríamos como resultado o aperfeiçoamento
da Administração Pública.
A política desenvolvimento de recursos humanos aplicada durante o
plano "Brasil Novo", pode ser descrita como uma "importação de filosofias de
modernidade", sem a preocupação com estudos aprofundados sobre a situação
real do grupo-meta em questão; além disto, o levantamento e pesquisa
elaborado pela governo anterior foi praticamente ignorado na nova gestão.
Numa publicação de 1989101, Marcelino já demonstrava a urgência em
transformar todo o discurso de mudança em prática, a partir da opção pelos
recursos humanos:
"Reforma do Estado no âmbito do futuro governo, a se ImClar em março de 1990, terá, de fato, apenas duas áreas de interesse: os problemas de administração do pessoal civil e os demais problemas, sendo que o êxito de uma futura reforma vai depender, fundamentalmente, do teor e da profundidade das soluções reformistas que se mostrarem política e tecnicamente viáveis para a administração de pessoal".
101 Confira MARCELINO, Gileno. Administração Pública Brasileira: evolução, situação atual e perspectivas futuras. Revista do Serviço Público. Brasília, 117(2): 105-116, set./dez., 1989.
88
Infelizmente, a proposta em questão não foi considerada, e, somente em
1992 é proposto uma política de desenvolvimento de recursos humanos, a ser
implementado pela SAF.
O PNTS não conseguiu cumprir sua função, pois, com o impeachment
do presidente, um mês após sua aprovação, todo o processo, ainda em fase
inicial, foi abortado, assim como os trabalhos das duas Comissões já citadas.
As entrevistas concretizadas nos mostrou o quanto ainda é dificil
promover políticas coerentes com a realidade que se apresenta hoje. Nos dois
órgãos visitados, as depoentes citaram as dificuldades de estruturar, elas
próprias, seus projetos sobre o desenvolvimento de recursos humanos, já que
não existe mais a expectativa de cumprir a orientação de Brasília.
Preocupadas em administrar as frustrações decorrentes do processo de
demissão imposto em 1990, os profissionais de recursos humanos da esfera
pública federal pouco puderam avançar daquele ano até hoje. No caso do
Treinamento e Desenvolvimento de pessoal, então, não existe absolutamente
nenhuma concretização. Segundo as entrevistadas, guardadas as
particularidades de cada órgão, o único treinamento visto nos últimos cinco
anos aconteceu, nas suas próprias palavras, "( . .) aprendendo as coisas na
intuição ".
89
o processo de demissão também causou danos irreparáveis nos órgão
visitados. Em cada um deles, profissionais experimentados eram treinados por
longos anos, desenvolvendo-se para participar ativamente da missão da sua
organização, que tinha objetivos específicos e primordiais para a sociedade
brasileira.
A área de Recursos Humanos em ambas as organizações apresentaram
uma diminuição de pessoal especializado e de responsabilidades. Com a
reforma do governo Collor em andamento, a responsabilidade pelas políticas de
Recursos Humanos foi se concentrara na capital do país. Com isso, o
conhecimento específico de cada órgão, suas dificuldades, limitações e
necessidades foram ignorados.
Após um longo caminho de várias reformas administrativas na nossa
história, chegamos à conclusão que esta só poderá concretizar-se se estiver
associada a uma formulação sobre o papel do Estado que se quer reformar. O
governo Collor não concretizou estas idéias, o que ocasionou uma paralisação e
desmonte de várias funções públicas, além de uma concentração de poder nas
mãos de poucos decisores.
Em relação à política de recursos humanos exercida ao longo desta
reforma, podemos caracterizá-la como tendente a uma quase exclusivo
"enxugamento da máquina" administrativa.
90
Somente em fevereiro de 1993, já no governo Itamar Franco, é
instituído o FUNDASE (Fundo para o Desenvolvimento do Servidor Público),
que garantiria os recursos para a execução do PNTS, a ser implementado pela
ENAp I02• Porém a regulamentação do FUNDASE, não foi suficiente para por
programa em prática. O ano de 1994 não acusou nenhuma grande mudança no
quadro apresentado, a não ser pela aprovação do Código de Ética Profissional
do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, no dia 22 de junho,
através do Decreto nO 1171; e a tramitação do Projeto de Lei nO 4407, que
reformula a Carreira do Servidor Público Federal. Sendo um ano de eleições
presidenciais, observamos que o governo Itamar Franco optou por "administrar
o existente", não se aventurando por reformas grandiosas ou propostas de longa
duração.
102 Veja em CARVALHO, Maria do Socorro M.V. Questões Fundamentais de Recursos Humanos, na Administração Pública. Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Administração. Brasília, 1994 (mimeo.)
91
CAPÍTULO V
CONSIDERAÇÕES FINAIS
92
1. A DIMENSÃO ESTRATÉGICA DO DESENVOLVIMENTO
DE RECURSOS HUMANOS NO SETOR PÚBLICO
A experiência de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos
na Administração direta pública federal apresentou falhas sérias ao longo da
História. Se observarmos alguns aspectos, perceberemos as limitações
existentes. Por exemplo, considerando a Administração Pública federal como
um sistema sócio-técnico que objetiva gerar bens e serviços de forma eficiente,
eficaz , efetiva e democrática e criar um clima organizacional que motive os
funcionários públicos, qual será então a importância da administração de
recursos humanos, principalmente do treinamento e desenvolvimento?
Os responsáveis pela área de recursos humanos devem se preocupar em
serem agentes internos ativos em qualquer processo de mudança a ser
implementado. Através de:
• treinamento e do desenvolvimento adequado a situação vigente;
• democratização das informações; e
• participação ativa dos servidores;
será possível concretizar reformas sem os fracassos anteriores.
A dimensão estratégica do treinamento e do desenvolvimento na
Administração Pública está exatamente na busca de vinculação de seus recursos
humanos aos processos de reforma administrativa, através da idéia de
93
apresentá-los seu "(..)duplo papel de agentes e beneficiários(..) ,,103 do bom
atendimento às demandas da sociedade. Esta vinculação será responsável pelo
aperfeiçoamento constante das organizações públicas, através do crescimento
humano, profissional e político dos seus recursos humanos.
Então, uma reforma administrativa orientada somente pelos valores
internos da organização (seus padrões de racionalização), ou então,
exclusivamente pelos externos (controle e ênfase nos meios) estará fadada ao
fracasso. Este processo não deve se limitar ao equilíbrio destes valores, mas
também em estabelecer as condições organizacionais mais adequadas ao
atendimento das demandas do ambiente sobre a Administração Pública.
Para que se faça uma reforma voltada para a excelência dos recursos
humanos e voltada para o crescimento do país, deverão acontecer exercícios de
percepção estratégica do treinamento e do desenvolvimento de servidores
públicos. Ou seja, urge assumir a proposta de uma política de Treinamento e
Desenvolvimento estratégica para a inovação do setor público, através de
processos de reforma administrativas coerentes com a particularidade da nossa
cultura burocrática brasileira.
O quadro VI oferece um resumo ilustrativo dos enfoques de
treinamento e desenvolvimento analisados ao longo deste trabalho.
103 Ver MENDONÇA, José Raymundo Andrade. O Treinamento e a Função Estratégica do Desenvolvimento de Recursos Humanos nas Reformas Administrativas. Rio de Janeiro, Revista de Administração Pública, Fundação Getulio Vargas, 21(2):130-141, abr.ljun.,1987.
94
Quadro VI: Resumos dos enfoques de Treinamento & Desenvolvimento
ORGAO PERIODO MODELO ASPECTOS ASPECTOS CONDUTOR POSITIVOS NEGATIVOS Departamento de 1938-45 Taylorista; normatização; estilo autoritário;
Administração Fayolista; Planos de apologia da do Serviço Weberiano Cargos e técnica
Público Salários; princípios gerais (DASP) Sistema do da Administração
Mérito aplicáveis a qualquer contexto
Escritório da 1967-69 treinamento Programa concepção Reforma estruturado Intensivo de mecanicista;
Administrativa Decreto-lei Treinamento massificação do (ERA) 200 para a Reforma comportamento
Administrativa Coordenação de 1969-73 integração orientação inexistência de
Assistência reforma seletiva; uma política Técnica da Decreto-lei administrativa e programas com compartilhada e Reforma 200 planejamento e caráter participativa
Administrativa orçamento substantivo (CATRA)
Secretaria da 1973-79 descentralização treinamento aplicação de Modernização da elaboração e centrado no instrumentos sem Administrativa execução e comportamento considerar a
(SEMOR) centralização do realidade acompanhament brasileira, e com
o e avaliação caráter prescritivo ênfase em processos
interativos, invertendo fins e
meIOS privilegiou estrato
superior dos Recursos Humanos
Secretaria da 1985-89 gradualístico e desenvolviment executada em Administração processual o de momento político
Pública instrumentos de difícil de (SEDAP) gestão dos transição política
sistemas de RH Secretaria da 1990-91 enxugamento da Proposta de PNTSe
Administração máquina criação do Comissões Federal (SAF) e administrativa PNTS e das suspensas após o
ENAP Comissões impeachment
95
BIBLIOGRAFIA
ARAÚJO, Luis César Gonçalves de. Mudança Organizacional na Administração Pública Federal Brasileira. São Paulo, EASPIFGV, tese, 1982.
BARDIN, Laurence. Análise de Conteúdo. Trad. de Luís Antero Neto e Augusto Pinheiro. Lisboa, Edições 70, 1979.
BASTO, Luis Eduardo Paschoal et alii. Organizações Públicas Brasileiras: a busca da eficiência, da eficácia ou da efetividade? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 27(4):142-146, out./dez., 1993.
BERGAMINI, Cecília Whitaker: Desenvolvimento de Recursos Humanos: uma estratégia de desenvolvimento organizacional. São Paulo, Atlas, 1980.
BRASIL. Coleção de Leis de Decretos. Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967.
___ o Documentos básicos sobre o Programa Nacional de Treinamento de Executivos - Ministério do Planejamento e Coordenação Geral - MPCG. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 7(4):97-104, out./dez., 1973.
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![Formulário de Referência · c. recursos humanos e computacionais d. regras, políticas, procedimentos e controles internos 3. Recursos humanos[2] 3.1. Descrever os recursos humanos](https://static.fdocumentos.tips/doc/165x107/5f66b566daef85544d6c85d4/formulrio-de-referncia-c-recursos-humanos-e-computacionais-d-regras-polticas.jpg)
