POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS SOCIAIS DE.pdf
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA
POLTICAS PBLICAS: PROGRAMAS SOCIAIS FEDERAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA BOLSA FAMLIA
Joo Pessoa /PB
2005
ALDACY DE PAIVA COSTA
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POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS SOCIAIS FEDERAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA : BOLSA FAMLIA
Monografia apresentada ao curso de especializao em Gesto Pblica, promovido pela Universidade Estadual da Paraba em convnio com o Governo do Estado da Paraba, como requisito parcial para obteno do Grau de Especialista em Gesto Pblica.
Orientadora : Prof Dra. Auri Donato da
Costa Cunha
Joo Pessoa//PB
2005
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POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS SOCIAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA: BOLSA FAMLIA
MONOGRAFIA APROVADA EM ___/___/___
Prof Auri Donato da Costa Cunha
Examinador
Examinador
Joo Pessoa/PB
2005
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RESUMO
O estudo em foco teve como objetivo analisar a atuao do Programa Bolsa Escola junto aos beneficirios no Centro de Cidadania IDALIA DA SILVA LIMA AZEVEDO na cidade de Joo Pessoa/PB, no conjunto dos Bancrios. A pesquisa foi realizada com os beneficirios do referido programa. As entrevistas foram realizadas no Centro da Cidadania, centro este pertencente a Coordenadoria do Programa Bolsa Famlia em Joo Pessoa. Discorreu sobre a questo da distribuio de renda no Brasil; abordou sobre as polticas pblicas de transferncia de renda e apontou o grau de impacto na melhoria da qualidade de vida dos beneficirios do programa. Concluiu-se que o grau de impacto na melhoria da qualidade de vida das famlias do programa tem sido satisfatrio. Os dados obtidos atravs da pesquisa de campo revelaram que muito embora 70% dos entrevistados tenham feito algumas crticas negativas em relao ao Programa, tambm reconhecem a relevncia do mesmo. Constatou-se tambm, a importncia do Programa para toda a sociedade envolvida no contexto onde esto inseridas as famlias contempladas. Palavras-chave: Polticas Pblicas; Programas Sociais; Bolsa Famlia.
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ABSTRACT
The study in focus jun had as objective to analyze the performance of the Program Stock market School you to the beneficiaries in the Centro de Cidadania IDALIA DA SILVA LIMA AZEVEDO in the city of Pessoa/PB Joo, in the set of the Bank clerks. The research was carried through with the beneficiaries of the related program. The interviews had been made in the Center of the Citizenship, center this pertaining a Coordenadoria of the Bolsa-Famlia Program in Joo Pessoa. It discoursed on the question of the distribution of income in Brazil; it approached on the public politics of income transference and pointed the degree of impact in the improvement of the quality of life of the beneficiaries of the program. It concluded that the degree of impact in the improvement of the quality of life of the families of the program has been satisfactory. The data gotten through the field research had disclosed that much even so 70% of the interviewed ones have made some critical ones, also recognize the relevance of the Program. It was also evidenced, the importance of the Program for all the involved society in the context where the benefited families are inserted. Key-words: Polticas Public; Social Programs; Bolsa Famlia.
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SUMRIO
1 INTRODUO.......................................................... 09 1.1 Objetivos 12 1.1 Consideraes Metodolgicas............................ 13 2 FUNDAMENTAO TERICA ......................... 20 2.1 Renda: Breve Histrico 20 2.2 A Distribuio de Renda no Brasil.............................. 24 2.3 A M Distribuio de Renda: Fatores Histricos........... 28
3 POLTICAS PBLICAS DE INCLUSO SOCIAL...58 3.1 Do Fome Zero a Bolsa Famlia.................................... 61 3.2 Planejamento Execuo do Programa Bolsa Famlia.... 66 4 ANLISE E DISCUSSO DOS DADOS.................... 70 CONSIDERAES FINAIS........................................... 73 REFERNCIAS............................................. 75 APNDICE 78
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1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia, do Governo Federal, o maior e mais
ambicioso programa de transferncia de renda da histria do Brasil. O Bolsa
Famlia nasce para enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que o de
combater a fome e a misria, e promover a emancipao das famlias mais pobres
do pas. Atravs do Programa o Governo Federal concede mensalmente
benefcios em dinheiro para famlias em situao de excluso social, com renda
per capita de at R$ 100,00(cem reais), que associa transferncia do benefcio
financeiro o acesso aos direitos sociais bsicos sade, alimentao, educao e
assistncia social.
O Bolsa Famlia criado pela Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, unificou
todos os benefcios sociais (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao
e Auxlio Gs) do governo federal num nico programa. A medida visa dar mais
agilidade na liberao do dinheiro a quem precisa, reduziu burocracias e criou
mais facilidade no controle dos recursos, dando assim mais transparncia ao
programa.
Os programas de transferncia de renda, alm de beneficiar as famlias
pobres, esto aumentando o dinheiro em circulao nos municpios. Em
comparao com as transferncias constitucionais obrigatrias, como o Fundo de
Participao dos Municpios (FPM), o Bolsa Famlia equivale a um adicional de
repasse de 18,6% do FPM do conjunto dos municpios brasileiros. Ao se somar
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com os demais programas, as transferncias de renda do governo federal
equivalem a 33,9% do FPM (Programa Fome Zero - www.fomezero.gov.br).
O Bolsa Famlia est presente em 5.521 municpios do Pas. Em setembro
de 2004, o programa atendeu mais de 5 milhes de famlias, de acordo com os
nmeros do Ministrio de Desenvolvimento e Combate a Fome (MDS). A meta
prevista pelo governo chegar a 8,7 milhes em 2005 e, em 2006, 11,2 milhes,
ou seja, todas as famlias pobres, conforme dados do IBGE.
Segundo os critrios do programa, as famlias com renda per capita
mensal de at R$ 50,00 recebem um benefcio bsico de R$ 50,00 mais um valor
varivel de R$ 15,00 por filho de at 15 anos(Bolsa Escola), gestantes e nutrizes,
at o limite de R$ 45,00. O dinheiro entregue mensalmente s famlias por meio
de carto magntico, atravs da Caixa Econmica Federal, rgo que
operacionaliza o Programa.
Implantado em outubro de 2003, dentro do conjunto de aes do Fome
Zero, o Bolsa Famlia unificou os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao,
Carto Alimentao e Auxilia Gs. O objetivo foi dar proteo integral a todo grupo
familiar, alm de reduzir custos operacionais. Com a mudana, o governo
aumentou os recursos destinados a cada famlia e, ainda, o nmero de
beneficirios. Est, tambm, integrando as polticas sociais. Aps a unificao, o
valor mdio do benefcio por famlia triplicou, passando de R$ 24,00 para R$
73,00, em mdia.
O Cadastro nico, principal ferramenta do Programa Bolsa Famlia visa
assegurar a participao de todas as famlias pobres em polticas sociais bem
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como melhorar o uso dos recursos pblicos, principalmente porque evita
sobreposio de programas.
Principal programa de transferncia de renda do Governo Federal, o Bolsa
Famlia est presente em mais de 6,5 milhes de lares e a meta chegar a todas
as famlias que atendam aos critrios do programa at o fim de 2006.
O Programa Bolsa Famlia vem com uma perspectiva de que capaz de
minimizar a pobreza no nosso pais, tendo como agravante a m distribuio de
renda; como importante gerador de renda nos municpios; forte arma de combate
a pobreza juntamente com a oferta de programas complementares que
possibilitem a sada da condio de pobreza.
Portanto, observando as condies de dificuldades enfrentadas pelo
Governo Federal especificamente no processo de gesto do beneficio e apesar do
trabalho das instncias de governo que compem da Rede Pblica de
Fiscalizao do Bolsa Famlia, de extrema importncia que o programa seja
acompanhado pela sociedade civil, alm disso, se faz necessrio uma pesquisa
para avaliar os impactos do Bolsa Famlia, visando estimar o impacto do referido
programa na economia dos municpios e mensurar sua importncia na melhoria
das condies de vida de seus beneficirios, a partir de um diagnstico, utilizando
como universo de pesquisa o municpio de Joo Pessoa, Paraba.
Considerando estas questes como relevantes, a pesquisa em foco teve
por objetivo analisar aspectos do Programa, entre os quais partiu-se das seguintes
hipteses: o Programa Bolsa Famlia est contribuindo para melhorar a qualidade
de vida das famlias beneficiadas, atingindo os objetivos do Programa Fome Zero,
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programa este que visa reduzir o grau de misria entre as famlias brasileiras, bem
como vem cumprido o seu objetivo dentro das metas do Programa Bolsa Escola,
no sentido de erradicar o ndice de analfabetismo?
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 Objetivo Geral:
Analisar a contribuio o Programa Bolsa Famlia do Governo Federal na
melhoria da qualidade de vida de seus usurios.
1.1.2 Objetivos Especficos:
Analisar o grau de impacto dos programas de transferncia de renda sobre
a populao beneficiria;
Averiguar a eficincia das polticas pblicas de transferncia de renda e
gesto do programa Bolsa Famlia;
Identificar e analisar o grau de impacto na melhoria da qualidade de vida de
seus beneficirios.
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1.2 Consideraes Metodolgicas
1.2.1 Caracterizao do Estudo
Toda e qualquer classificao de pesquisa se faz mediante algum
critrio. Assim, usual a classificao de pesquisas com base em seus objetivos
gerais, podendo ser classificadas em trs grandes grupos: exploratria,
descritiva e explicativa (LAKATOS, 2004).
A pesquisa exploratria vista como o primeiro passo de todo o
trabalho cientfico. Este tipo de pesquisa tem por finalidade, especialmente quando
se trata de pesquisa bibliogrfica, proporcionar maiores informaes sobre
determinado assunto; facilitar a delimitao de uma temtica de estudo; definir os
objetivos ou formular as hipteses de uma pesquisa ou, ainda, descobrir um novo
enfoque para o estudo que se pretende realizar. Pode-se dizer que a pesquisa
exploratria tem como objetivo principal o aprimoramento de idias ou a
descoberta de intuies.
Na maioria dos casos, a pesquisa exploratria envolve: a) levantamento
bibliogrfico; b) entrevistas com pessoas que tiveram experincias prticas com o
problema pesquisado; c) anlise de exemplos que estimulem a compreenso do
fato estudado.
Atravs da pesquisa exploratria avalia-se a possibilidade de se
desenvolver um estudo indito e interessante, sobre uma determinada temtica.
Sendo assim, este tipo de pesquisa tem como objetivo proporcionar maior
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familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo mais explcito. De um modo
geral, esta pesquisa constitui um estudo preliminar ou preparatrio para outro tipo
de pesquisa. Embora o planejamento da pesquisa exploratria seja bastante
flexvel, quase sempre ela assume a forma de pesquisa bibliogrfica ou de estudo
de caso.
A pesquisa bibliogrfica procura explicar um problema a partir de
referncias tericas publicadas em documentos. Pode ser realizada
independentemente ou, tambm, como parte da pesquisa descritiva ou
experimental, quando feita com o intuito de recolher informaes e
conhecimentos prvios acerca de um problema para o qual se procura resposta ou
acerca de uma hiptese que se quer experimentar. Em ambos os casos, busca-se
conhecer e analisar as contribuies culturais ou cientficas existentes sobre um
determinado assunto, tema ou problema. A pesquisa bibliogrfica abrange toda a
bibliografia j tornada pblica em relao ao tema de estudo, desde publicaes
avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material
cartogrfico e meios de comunicao como rdio, gravaes em fita magntica e
audiovisuais (filmes e televiso) (LAKATOS, 2004).
O estudo de caso caracterizado pelo estudo profundo e exaustivo de
um ou de poucos objetos, de maneira que permita a investigao de seu amplo e
detalhado conhecimento. Por essa razo cabe lembrar que, embora este tipo de
estudo se processe de forma relativamente simples, pode exigir do pesquisador
nvel de capacitao mais elevado que o requerido para outros tipos de
delineamento, devido dificuldade de generalizao dos resultados obtidos,
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quando a unidade escolhida para a investigao for bastante anormal em relao
s muitas de sua espcie.
Este estudo caracteriza-se por grande flexibilidade, sendo impossvel
estabelecer um roteiro rgido que determine com preciso como dever ser
desenvolvida a pesquisa. Porm, na maioria dos estudos de caso, possvel
distinguir as seguintes fases: delimitao da unidade-caso; coleta de dados;
anlise e interpretao dos dados; e redao do relatrio.
A difuso deste tipo de estudo est ligada prtica psicoteraputica,
caracterizada pela reconstruo da histria do indivduo, bem como ao trabalho
dos assistentes sociais junto a indivduos, grupos e comunidades. Atualmente, o
estudo de caso adotado na investigao de fenmenos das mais diversas reas
do conhecimento.
A pesquisa descritiva procura observar, registrar, analisar, classificar
e interpretar os fatos ou fenmenos (variveis), sem que o pesquisador interfira
neles ou os manipule. Este tipo de pesquisa tem como objetivo fundamental a
descrio das caractersticas de determinada populao ou fenmeno. Ou, ento,
o estabelecimento de relaes entre variveis, isto , aquelas que visam estudar
as caractersticas de um grupo: sua distribuio por idade, sexo, procedncia,
nvel de escolaridade, estado de sade fsica e mental, e outros. Procura
descobrir, com a preciso possvel, a freqncia com que um fenmeno ocorre,
sua relao e conexo com os outros, sua natureza e caractersticas.
So inmeros os estudos que podem ser classificados como pesquisa
descritiva e uma de suas caractersticas mais significativas a utilizao de
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tcnicas padronizadas de coletas de dados, tais como o questionrio e a
observao sistemtica, e instrumentos como a observao e o formulrio.
Algumas pesquisas descritivas vo alm da simples identificao da
existncia de relaes entre variveis, objetivando determinar a natureza dessa
relao aproximando-se, assim, da pesquisa explicativa.
A pesquisa descritiva pode assumir diversas formas e, de um modo
geral, assume a forma de um levantamento, sendo mais realizada por
pesquisadores das reas de cincias humanas e sociais, preocupados com a
atuao prtica. tambm utilizada por instituies educacionais, partidos
polticos, empresas, e outras organizaes.
A pesquisa explicativa, alm de registrar, analisar e interpretar os
fenmenos estudados, tem como preocupao primordial identificar os fatores que
determinam ou que contribuem para a ocorrncia dos fenmenos, isto , suas
causas. Este o tipo de pesquisa que mais aprofunda o conhecimento da
realidade, porque explica a razo e o porqu das coisas.
O presente estudo caracteriza como descritivo e a investigao de
cunho bibliogrfico, documental e exploratria.
Quanto aos meios de investigao um estudo de caso, porque
investiga um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto real, quando as
fronteiras entre o fenmeno e o contexto no so claramente evidentes, utilizando
assim mltiplas fontes de evidncias, como documentos e bibliografias (textos,
artigos, relatrios entre outros) relacionados aos Programas de Transferncia de
Renda, e para uma melhor compreenso desse tema faz jus, at porque a
literatura sobre polticas pblicas no muita vasta, um maior enfoque sobre a
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distribuio de renda no Brasil. Adentrando, ser abordado o assunto polticas
pblicas para transferncia de renda, especificando o Programa Bolsa Famlia.
Universo/amostra
O estudo foi realizado no CENTRO DA CIDADANIA IDLIA DA SILVA
LIMA AZEVEDO Bancrios, na cidade de Joo Pessoa, onde foram
entrevistadas famlias, as quais so beneficiadas com o referido programa, Centro
este pertencente a Coordenadoria do Programa Bolsa Famlia, local onde
realizado o cadastramento e o recadastramento das famlias residentes naquelas
imediaes. Apenas a populao que estava presente para fazer o
recadastramento que foi entrevistada, visto que j dispunha das informaes
para serem analisadas no presente trabalho.
Assim o presente estudo foi desenvolvido com base em dados
secundrios e primrios, no primeiro caso foram pesquisados livros, documentos,
artigos, e revistas sobre o assunto especificamente. Quanto aos dados primrios,
a coleta foi realizada atravs da aplicao de questionrios, em funo da
homogeneidade dos elementos, cerca de 2% do universo, contendo itens com
perguntas fechados e abertas, objetivando uma maior preciso das informaes,
bem como fidelidade, da realidade a ser investigada, considerando as seguintes
variveis: renda, moradia, sade, lazer, bens materiais entre outros.
Instrumento da pesquisa
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Foi utilizado como instrumento da pesquisa a entrevista semi-
estruturada e previamente elaborada, bem como formulrio com questes aberta e
fechadas, aplicado junto a populao beneficiada com o Programa Bolsa Famlia
do Governo Federal, conforme descrito no item universos da amostra.
Anlise dos dados
A anlise dos dados ocorreu a partir dos resultados obtidos atravs
da aplicao dos formulrios, instrumento direto de coleta de dados, para
identificar os fatores que interferem no controle efetivo do Programa, alm de
estimar o impacto na economia dos municpios e mensurar sua importncia na
melhoria das condies de vida do grupo familiar. Os dados obtidos sero
analisados com base em um enfoque no mtodo quanti/qualitativo e apresentado
em forma de tabela e discutido luz da literatura pertinente.
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2 FUNDAMENTAO TERICA
Renda: Breve Histrico
Para um melhor entendimento do tema relacionado as polticas pblicas
de transferncia de renda, parte-se do princpio que se faz necessrio conhecer o
que significa renda. A renda, de acordo com Silva (1996), pode ser tomada no
sentido amplo e no sentido restrito. Num sentido amplo, todas as categorias da
repartio (renda, salrios, juros, lucros e impostos), podem ser considerados
como renda; da os estudos da Renda Nacional que englobam todas as espcies
do sistema econmico.
Segundo Vasconcellos (1996, p. 92) a Renda Nacional :
agregado representativo do fluxo dos recursos nacionais em bens e servios, gerados ao longo de um determinado perodo. Inclui salrios, rendimentos de profissionais liberais, lucros privados e lucros obtidos por empresas pblicas, juros, aluguis e receitas provenientes de arrendamento.
Antigamente, porm, a palavra renda era usada em sentido restrito.
Tratava-se do pagamento ou remunerao que cabia ao proprietrio do solo, no
qual so encontrados os bens durveis da natureza, tais como as quedas dgua,
as jazidas, os terrenos cultivveis, as minas entre outros.
Apesar de ser um dos captulos mais antigos da humanidade, as
questes que envolvem renda no perdeu a atualidade, pois at hoje o problema
-
continua o mesmo: saber como repartir entre todos de maneira satisfatria, o
resultado da produo. A concentrao da renda nas mos de poucos outro
desafio para o governo, os economistas e cientistas sociais.
A distribuio de renda nacional ou social, de acordo com SILVA
(1996), uma teoria que procura explicar, do ponto de vista da poltica social-
democrtica como o produto nacional repartido entre os diversos agentes
econmicos.
Para um melhor entendimento do que se trata a repartio e sua
origem, necessrio conhecer fatores que concorrem ou influem na produo,
que so:
Terra Trabalho Capital
Com o desenvolvimento da sociedade, de modo geral, a produo
passou a ser conseguida por meio de empresas (comerciais, industriais, agrcolas
entre outros). Por ser de tamanha importncia a incluso da empresa na vida
moderna, esta passou a ser considerada como um novo fator de produo, isto ,
um quarto fator.
Com a formao de muitas empresas de produo, surge outro
fenmeno, que o de repartio. De certa forma, as empresas devem ser
consideradas como unidades encarregadas da repartio ou da distribuio de
renda, assim como da produo.
O que determina esta distribuio , antes de mais nada, o montante
de salrios, o qual deduzido do produto, deixa como resduo, nas mos dos
-
capitalistas ativos ou empresrios, o lucro bruto, ficando para eles a tarefa de
dividir ou fazer a distribuio da renda com os subordinados.
Dadas estas consideraes, pode-se dar um outro conceito sobre
repartio, sendo que este conceito se baseia na chamada repartio funcional
da renda, que segundo Silva (1996, p. 81) a repartio ou distribuio significa
dividir entre os proprietrios dos fatores de produo o resultado obtido com a
venda dos bens e servios.
Quanto a essa questo, Troster (1996, p. 205) afirma que a
distribuio funcional da renda refere-se repartio da renda entre os fatores de
produo, fundamentalmente o trabalho e o capital.
A repartio encontra fundamento no direito de propriedade, que
significa o direito de cada pessoa dispor livremente das coisas que lhe pertencem.
Ao Estado cabe assegurar o direito de propriedade, dentro de sua funo geral de
atender ao bem coletivo. A influncia do Estado no sistema econmico to
preponderante que o mesmo passou a ser considerado parte integrante do
sistema.
O Estado para atingir seus fins, precisa do concurso de funcionrios
civis, militares, tem que adquirir bens e servios entre outros, e, para manter sua
ao, necessita de recursos que vai obter dos particulares, em forma de
contribuies ou tributos (impostos e taxas).
Estando ciente destes aspectos mencionados, pode-se concluir que a
distribuio de renda em um pas, dentre os diferentes agentes econmicos, o
resultado no s das rendas obtidas livremente por meio dos fatores produtivos,
-
mas tambm ela ser condicionada pela ao do setor pblico por meio da
poltica distributiva impostos e subsdios.
Para se entender a repartio da renda impossvel no levar em
considerao a atuao do Estado, uma vez que este um dos nicos rgos que
possui o poder de intervir no sistema econmico, tendo a capacidade de diminuir
as diferenas exageradas de renda, e para esta finalidade o Estado utiliza a
poltica distributiva, que segundo Troster (1994, p. 206) uma poltica que
compreende um conjunto de medidas cujo objetivo principal modificar a
redistribuio da renda entre os indivduos ou grupos sociais.
Os instrumentos que dispe a poltica de distribuio de renda so,
fundamentalmente:
Sistema Tributrio ou Impostos instrumento quantitativamente
mais relevante dentro da poltica distributiva. De acordo com Troster (1994, p. 206)
os impostos so definidos como
uma imposio do Estado a indivduos, unidades familiares e empresas, para que paguem uma certa quantidade de dinheiro em relao a determinados atos econmicos, por exemplo, ao realizar o consumo de um bem, ao obter receitas pelo trabalho ou ao gerar lucros nas empresas.
Os gastos com transferncia de renda, entre os quais cabe ser
destacados os que correspondem ao seguro-desemprego e os subsdios
associados poltica educacional, ainda segundo o autor (p. 208), as
transferncias so as provises que se realizam sem a proviso correspondente
de bens e servios por parte do receptor. As transferncias buscam garantir uma
-
base mnima do nvel de vida para todos os indivduos e dar igualdade primria na
distribuio de renda.
Assim, aquelas medidas que implicam interveno direta no
mecanismo de mercado essas medidas passam a atuar no processo de
formao de receitas, isto , sobre as foras da demanda e oferta de mo-de-obra
e sobre outros fatores da produo tais como capital, a exemplo, a imposio de
salrios mnimos, a limitao dos dividendos e dos aluguis e os controles sobre
os preos geralmente de artigos de primeira necessidade.
2.2 A Distribuio de Renda no Brasil
O Brasil historicamente tem apresentado um padro de renda bastante
desigual. Nos anos 90 o governo brasileiro buscou melhorar o padro de renda
atravs da estabilizao da economia. De fato, aps a implementao do Plano
Real (1993/94), que foi muito bem sucedido em reduzir a taxa de inflao no pas,
o padro de distribuio de renda melhorou de maneira consistente.
A estabilizao dos preos no Brasil foi muito importante na melhora da
distribuio de renda porque o setor informal da economia, que bastante
significativo na economia brasileira, predominantemente composto de indivduos
com baixa renda no tinha como se proteger da perda do poder de compra.
De acordo com Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o
ndice de Gini da renda dos chefes de famlias evoluiu de 0,6366 em 1991 para
-
0,6090 em 2000, indicando um clara melhora. Entretanto, o ndice de Gini da
renda familiar regrediu de 0,5698 em 1987 para 0,5813 em 1996, o que poderia
sugerir uma piora no padro da renda familiar. Este ltimo dado porm considera
todas as rendas alm da renda do trabalho, que tendem a serem rendas
subestimadas nos bancos de informaes do IBGE.
Uma anlise de mais longo prazo revela que houve uma melhora no
padro de renda nos anos 90 comparado com o final da dcada de 80, mas no
uma melhora em relao ao incio desta mesma dcada. Todavia, considerando
que a dcada de 90 reverteu o padro de crescimento da desigualdade, iniciado
na segunda metade dos anos oitenta, este resultado foi bastante relevante para a
sociedade brasileira. Alm disso, vale ressaltar que a melhora aps o plano Real
foi mais consistente do que a do incio da dcada de 90, pois esta estava
associada com recesso.
Um aspecto importante da desigualdade de renda no Brasil est
relacionado com a distribuio setorial de renda, ou seja, a participao de cada
setor da economia no produto comercializado; com a diviso pessoal de renda,
isto , o grau de concentrao de rendimentos entre os residentes deste pas e
com a desigualdade de renda regional, a regio Sudeste extremamente mais
rica do que as demais macro regies do pas. Alm disso, consideradas as
distribuies de renda internas em cada regio, verifica-se que Sul e Sudeste
apresentam melhor padro de distribuio de renda do que as demais regies.
Nos anos 90 houve uma melhora na desigualdade dentro das regies,
acompanhando a melhora geral do pas, mas entre as regies a desigualdade
permaneceu inalterada. Sobre a distribuio interna de cada regio pode-se dizer
-
que as regies Norte e Nordeste continuaram a apresentar um padro de
desigualdade maior dos que as demais regies.
H concentrao de renda na regio Sudeste e melhor evidenciada ao
comparamos estes dados com a diviso territorial ou com a repartio da
populao por regio. O Sudeste tem pouco mais de 42% da populao brasileira,
mas responde por quase 60% da renda nacional; j o Nordeste tem pouco menos
de 30% da populao e menos de 15% da renda nacional, o que faz com que o
rendimento mdio da regio Sudeste seja praticamente o triplo do rendimento
mdio da regio Nordeste. Nota-se tambm, que h um ligeiro processo de
modificao da participao regional na renda, com o crescimento das regies
Norte e Centro-Oeste, com queda para a regio Sudeste, devido evoluo da
fronteira agrcola e ao desenvolvimento subseqente que ela acarreta. A forte
concentrao regional, porm, ainda se faz presente. O Sudeste responde por
praticamente 60% da renda nacional, enquanto o Norte e o Centro-Oeste
somadas so responsveis por apenas 10% desta renda.
Outra mudana ocorrida no Brasil nos anos 90 foi a distribuio da
renda do trabalho das mulheres, de acordo com o IBGE a mdia de salrios
aumentou de 28,7% em termos reais entre 1989 e 1999. A mdia de salrios dos
homens, entretanto, diminuiu de 14,7% no mesmo perodo, resultado que pode
estar relacionado com aumento de concorrncia devido a entrada das mulheres no
mercado de trabalho.
Estes resultados e a considervel estabilidade de preos desde 1994
tm sugerido novas discusses e estudos sobre polticas para continuao do
processo de melhora do padro de distribuio de renda no pas, pois o grau de
-
desigualdade social, na atualidade ainda alarmante. Outra motivao tem sido
ao conseqente aumento de outros problemas sociais, tais como o da
criminalidade e da violncia urbana, especialmente nas grandes metrpoles.
As pesquisa realizadas, no contexto atual, aponta, sobretudo, a
importncia da educao para reduzir a desigualdade de renda, compreendendo
desde trabalhos baseados na teoria do capital humano at aqueles, mais ligados
classe poltica, que sugerem simplesmente transferncias de renda para famlia
com filhos em idade escolar.
A alta concentrao de renda da economia brasileira tambm pode ser
observada quando seus nmeros so comparados com os do resto do mundo. O
Brasil disputa a liderana da pior distribuio de renda com Honduras, Guatemala
e Guin-Bissau. Mesmo pases de baixo desenvolvimento econmico, como a
Etipia ou Uganda, tem distribuio de renda muito melhor que a brasileira. Nos
pases desenvolvidos, em mdia, os 20% mais ricos tem uma renda que oito ou
dez vezes superior que quela dos 20% mais pobres, enquanto no Brasil essa
diferena de 25 vezes maior.
Utilizando o ndice ajustado pela ONU, o Brasil cai ainda mais no
ranking e passa a ser o 70, sendo considerado o pas de pior distribuio pessoal
de renda do mundo.
-
2.3 A M Distribuio de Renda no Brasil: Fatores Histricos
A m distribuio de renda no Brasil busca explicaes na sua histria.
Por um lado, tem-se o perodo colonial, no qual as terras foram distribudas em
grandes latifndios, aos quais poucos tiveram acesso, e isto no foi reformulado
depois da Independncia ou da Proclamao da Repblica. Por outro lado, o
processo de industrializao por substituio de importao adotou tecnologias
que utilizavam intensivamente o fator capital em vez de mo-de-obra, isto num
pas onde a intensidade dessa mesma mo-de-obra foi inferior quela dos
detentores do capital.
Sobre o processo industrializao, Mello (1986) acrescenta que
desenvolvimento industrial brasileiro pode ser caracterizado como um processo
retardatrio de expanso do capitalismo, querendo indicar, com isso, tanto o
momento histrico mais geral do qual o pas partiu rumo industrializao, quanto
a base material interna que definiria o potencial de superao de certas etapas
necessrias ao longo do tempo.
De acordo com esta viso, as especificidades da industrializao
retardatria podem ser acompanhadas a partir de um esquema endgeno de
investigao para o processo de acumulao de capital que se pe em curso a
partir da dcada de 1930. Sua natureza estava localizada em dois vetores: a) o
ponto de partida da industrializao brasileira, que residia no fato de a economia
nacional estar assentada, no sculo XIX, sobre uma atividade produtiva de
-
natureza tipicamente exportadora, o complexo cafeeiro; e b) o momento da partida
da industrializao nacional em termos mundiais, que estava j marcada pelo
capitalismo monopolista em escala global.
Nestes termos, os principais fatores condicionantes do retardo da
industrializao brasileira podem ser resumidos nos seguintes elementos.
Primeiro, no que toca natureza do processo social de acumulao capitalista,
verifica-se que
a posio subordinada da economia brasileira na economia mundial est duplamente determinada: pelo lado da realizao do capital cafeeiro e pelo lado da acumulao do capital industrial. Esta dependncia resulta da no constituio de foras produtivas capitalistas (MELLO; 1986, p. 108).
Segundo, no que se refere estruturao do mercado de trabalho
brasileiro, o fato de ter perdurado, aps a abolio da escravido, um imenso
contingente de trabalhadores no incorporveis pela emergncia e expanso dos
mercados domsticos, aspecto este responsvel tanto pela manuteno de uma
estrutura concentrada da renda e da riqueza, quanto pela reproduo da pobreza
e da marginalizao social no campo e mesmo nas cidades. Situao esta que se
agravaria com a importao de mo-de-obra estrangeira no comeo do sculo,
mediante uma macia imigrao europia e japonesa, dando origem a um
mercado de trabalho de base muita ampla, com grande excedente estrutural de
fora de trabalho. Como ponto relevante considera-se , as dimenses estreita e
subordinada do mercado interno em relao dinmica comportamental do
complexo cafeeiro, principalmente at os anos de 1930, quando um novo padro
se estabeleceria na dinmica de acumulao de capital no pas.
-
Entre 1933/55, grosso modo, a economia brasileira teria se movido
segundo a lgica da industrializao restringida, de acordo com a qual o
movimento da acumulao esteve fundado na expanso industrial interna. O
movimento endgeno de acumulao de capital no pas era, porm, restrito, pelo
fato de as bases tcnicas e financeiras apresentarem-se ainda incapazes de
prover as condies indispensveis implantao e consolidao do setor
produtor de bens de capital. por esta razo que a industrializao restringida se
move segundo um padro de acumulao limitado em trs dimenses: pela a da
capacidade para importar, pelo lado da questo tecnolgica e de escala mnima, e
pela da insero do Estado na esfera econmica (MELLO, 1986).
Apesar disto, no perodo de industrializao pr Juscelino Kubischek
(JK), a expanso da renda gerada internamente engendrava a constituio de
uma estrutura de demanda compatvel com a ampliao da estrutura produtiva,
apontando para a possibilidade de homogeneizao dos padres de consumo da
maioria da populao urbana, tendncia esta que alterada profundamente no
perodo seguinte de industrializao.
O segundo momento da industrializao brasileira se concretizaria
entre 1956/61, mediante a efetivao do Plano de Metas no perodo JK, a partir de
quando se pode falar de uma industrializao pesada no pas. Mas o nascimento
tardio da indstria pesada implicava uma descontinuidade tecnolgica dramtica
(MELLO; 1986, p. 112), apenas solucionada com uma certa diviso industrial do
trabalho, sobre a qual se conformaria o trip da industrializao brasileira.
-
Com a consolidao de uma cadeia industrial complexamente
articulada, a economia brasileira passava a comportar-se segundo uma dinmica
estruturalmente cclica, de forma que, aps a fase inicial de expanso do enorme
bloco de inverses produtivas devidas ao Plano de Metas, o sistema adentraria
numa fase de desacelerao, marcada pela queda das taxas de crescimento do
produto e do emprego, pelo desequilbrio do balano de pagamentos e por uma
acelerao dos nveis de inflao. Todos estes, aspectos que evidenciavam tanto
os desajustes ainda presentes entre as estruturas de oferta e demanda, como
tambm uma crise de realizao do potencial de acumulao crescente. Viriam
tona fortes suspeitas quanto ao trmino e adequao do processo de
industrializao no Brasil e, principalmente, quanto idia de que a
(auto)determinao do capital seria capaz de assegurar, de fato, tanto a
reproduo ampliada do sistema como a superao da dependncia e do
subdesenvolvimento nacional.
O aspecto fundamental neste momento era o descolamento entre o
processo de constituio da estrutura de consumo interna que se vinha gestando
desde 1930 e a nova estrutura de produo que se sobrepunha estrutura
vigente, instaurando-se num curto espao de tempo no pas. A concentrao da
renda pessoal nos dois decis superiores da distribuio operava como soluo
no definitiva aos novos problemas de realizao que passariam a fazer parte da
economia brasileira:
a nova descontinuidade que se coloca para a distribuio da renda pessoal surge quando, uma vez internalizado o efeito-
-
demonstrao de padres de consumo das classes altas na prpria configurao do aparato produtivo, se requer expandir o mercado interno das novas indstrias de consumo durvel instaladas sob forte proteo do exterior, e cujos preos absolutos requerem consumidores com rendas muito superiores mdia nacional. O problema no reside pois no efeito-demonstrao, mas na necessidade de antecipar a demanda, quer dizer, distribuir a renda de modo mais concentrado, uma vez esgotada a reserva de mercado existente (TAVARES; 1979, p. 54).
A redistribuio da renda pessoal em favor dos novos estratos
consumidores, e contra os assalariados e consumidores de base, consolidava
uma grande disperso na estrutura de remuneraes da economia brasileira. O
descompasso provocado por esta caracterstica singular da dinmica de
funcionamento do modelo brasileiro se expressava de forma mais pura junto ao
segmento da populao de maiores rendas, justamente aquele que se beneficiava
das potencialidades do capitalismo na esfera do consumo, enquanto a maior parte
da populao permanecia margem do processo produtivo e do mercado
consumidor em larga escala.
As implicaes destes aspectos para a heterogeneidade da estrutura
produtiva da economia brasileira estavam ligadas principalmente desproporo
existente entre o tamanho das novas plantas industriais trazidas do exterior e a
dimenso econmica dos mercados setoriais domsticos. As plantas importadas
dos pases centrais se caracterizavam por tcnicas avanadas de produo,
geralmente poupadoras de mo-de-obra, que eram mais do que suficientes
cobertura dos mercados locais. Como os estmulos da poca a tais instalaes
provinham basicamente do potencial de crescimento do mercado interno, e no de
-
possveis estratgias exportadoras, gerava-se um excesso de capacidade
produtiva ociosa, conformando-se uma estrutura industrial necessariamente
oligopolizada no pas. Alm disso, como os preos industriais acabavam sendo
mais altos que seus similares no estrangeiro, isto se convertia, juntamente com a
estrutura de baixos salrios dominante, em mais um elemento explicativo a
impedir a formao de um amplo mercado consumidor de massas no Brasil. Como
decorrncia desta forma de organizao da produo domstica, impunha-se um
padro de consumo reflexo e dependente dos pases centrais, descolado da
estrutura de demanda da maior parte da populao.
A situao paradoxal, do ngulo do mercado de trabalho e de
consumo de massas, que se estava constituindo uma estrutura industrial, em
grande medida, incapaz de absorver o imenso contingente de fora de trabalho
excedente, e ao mesmo tempo, necessitada de uma escala mnima de operao
superior dimenso do mercado consumidor interno. Isto engendrava um perfil de
distribuio de renda estruturalmente concentrado, disposto sobre um mercado de
trabalho heterogneo desde a origem.
E justamente no contexto da crise do incio dos anos 60 que o
governo militar instaurado em 1964 conseguiria levar a cabo o PAEG (Programa
de Ao Econmica do Governo), um programa de estabilizao que pretendia
reverter, em curto espao de tempo, a trajetria das principais variveis
macroeconmicas internas: dficits crescentes, inflao em alta e grande
capacidade ociosa nos principais setores da economia. Sintonizada ao boom de
crescimento da economia mundial, a economia brasileira conseguiria obter taxas
-
expressivas de expanso a partir de 1968, valendo-se, at 1970, de sobras de
capacidade instalada na indstria, e de expanso produtiva entre 1970/73.
A anlise do perodo 1968/74 permite extrair a concluso de que o
movimento da acumulao vivido pela economia brasileira inevitavelmente
acabaria por trazer problemas de realimentao dinmica, dados,
fundamentalmente, pela existncia de capacidade ociosa em setores lderes do
crescimento industrial (bens de consumo durveis), associado expanso das
margens de endividamento familiar no curto prazo, fruto das reformas financeiras
do PAEG (COUTINHO; BELLUZZO, 1982). Alm disto, outros fatores atuavam na
mesma direo desestruturadora do sistema. Dentre eles, cabe destaque para o
fato de que foi devido ao investimento pblico que a reverso cclica no se
manifestou j em fins de 1973, sendo prolongada em forma de uma sobrevida at
1977, por conta do conjunto de inverses realizadas a partir de 1974 no bojo do II
PND. Este pacote de investimentos estatais que se materializaria em meio crise
internacional, aprofundada pelo choque do petrleo, pretendia tornar a estrutura
produtiva interna relativamente independente, atravs da implantao daquelas
indstrias de base que ainda no estavam consolidadas no pas. Em parte, isto foi
possvel devido a que no cessou, no perodo, a entrada de recursos externos,
notadamente sob a forma de emprstimos em moeda estrangeira, somado ao fato
de que a capacidade fiscal do governo e de autofinanciamento das estatais ainda
no estava definitivamente comprometida.
Em tal contexto, a economia passava a operar segundo a lgica do stop
and go, apenas adiando uma reverso que seria praticamente inevitvel do ritmo
-
de acumulao. Mas enquanto a crise mais geral era adiada, pde se sustentar,
ao longo dos anos 70, uma conjuno de fatores positivos pelo lado do emprego e
do consumo agregados. O resultado do crescimento na oferta interna de bens de
consumo, crescimento no salrio real, junto ao crescimento do emprego privado e
do governo, resultou no crescimento da massa de salrio. Esta pde ser ento
absorvida pela economia, pois no se verificou efeitos de aumentos de preo
significativos desses bens, no perodo. (CASSEB; 1996, p. 359-60) Este
comportamento ratificava, de alguma forma, a idia de que o estrangulamento da
economia estava concentrado, basicamente, no lado das contas externas, cujo
financiamento dos gastos e consumo corrente, via endividamento externo
crescente, no poderia ser ilimitado no tempo.
Dvida externa e inflao crescentes no perodo eram sinais explcitos
da crise estrutural pela qual passava a economia brasileira ao final dos anos 70.
Tanto, que foram divulgados nmeros que representava a deteriorao na
distribuio de renda em pleno perodo do milagre econmico. Esta piora na
distribuio de renda, deveria ser passageira, pois a crise tenderia a desaparecer
com a continuidade do crescimento. O que no ocorreu.
Na verdade, o desenvolvimentismo industrializante perseguido pelo
Brasil durante os cinqenta anos compreendidos entre 1930/80, tinha esgotado
seu flego frente ao colapso de seus mais importantes elementos de sustentao.
A segunda crise do petrleo em 1979 e a subida das taxas de juros norte-
americanas acabariam por acelerar o processo de desarticulao da economia
nacional. No plano internacional, os acontecimentos de fins desta dcada
-
representaram a ruptura do padro de regulao que tinha norteado o processo de
internacionalizao do sistema capitalista no ps guerra, dando origem a uma
nova onda de liberalizao dos mercados, a partir do incio da dcada de 1980.
Os anos 80 no Brasil foram ento marcados por uma conturbada
trajetria poltica, no mbito das relaes de poder, e pela estagnao do produto
e altas taxas de inflao, no campo das decises econmicas. A concepo a
respeito dos descaminhos da economia brasileira neste perodo procura enfatizar
a idia de que muito contribuiu para o aprofundamento da crise, o padro de
ajustamento macroeconmico efetuado no perodo entre 1979/83.
Aps o perodo relativo ao ajustamento externo, no incio da dcada, a
economia produziria grandes e seguidos supervits em suas contas externas,
associados ao baixo nvel de absoro interna e s recorrentes desvalorizaes
cambiais. Entretanto, os supervits gerados tinham como principal finalidade a
transferncia de recursos reais ao exterior, devidos em sua maior parte ao
pagamento de juros sobre a dvida externa contrada em perodos anteriores. Pelo
fato de a dvida externa brasileira encontrar-se, desde os primeiros anos da
dcada de 80, praticamente toda em mos do Estado, e considerando ainda que
os setores privados eram em grande parte os detentores dos megasupervits
comerciais conquistados nestes anos, o setor pblico precisava adquirir as divisas
do setor privado para envi-las ao exterior, valendo-se, para tanto, de emisso de
dvida pblica interna, principal responsvel pelo endividamento crescente do
setor pblico ao longo da dcada.
-
O carter financeiro do dficit pblico fez com que taxas de juros
crescentes e prazos cada vez mais curtos se tornassem a regra, comprometendo
seriamente a capacidade de financiamento do Estado brasileiro diante da crise.
no bojo deste quadro de desajustamento patrimonial do setor pblico que a
inflao viria a se constituir no principal problema macroeconmico da dcada de
80, suscitando o deslocamento do eixo das discusses, que antes girava em torno
da problemtica do desenvolvimento econmico do pas com endividamento
externo crescente, para centrar-se em torno das causas e conseqncias da
inflao em pases de industrializao retardatria ou em contextos de
subdesenvolvimento crnico. Na prtica, o binmio ajuste externo-desajuste
interno estabeleceu as condies para a perpetuao da crise e da inflao, e
materializou, em grandes propores, um tipo de apartheid social e econmico
nico em economias com o grau de urbanizao e industrializao similares ao do
Brasil.
Como conseqncia da alternativa seguida, gerou-se um setor pblico
altamente endividado e imobilizado, ao mesmo tempo que um setor privado
financeiramente saneado. Com isso, na medida em que se elegeu o setor pblico
como depositrio dos custos do ajustamento externo da economia, criou-se uma
situao na qual o Estado foi perdendo o poder de outrora de condutor do
desenvolvimento, seguindo o pas o rumo da estagnao. O capital privado,
movendo-se por estmulos de mercado, notadamente rentveis no curto prazo,
transferiu e concentrou grande parte de sua riqueza em ativos financeiros ao invs
de produtivos. Ainda mais, no foi capaz de ocupar o espao do setor estatal com
-
o objetivo de redirecionar o sentido do desenvolvimento, fundando um novo pacto
poltico apto a dar conta da superao da crise.
Enquanto a dcada de 80 pode ser caracterizada como representante
da fase I da era da industrializao regressa do pas, marcada pela estagnao do
crescimento da produtividade e do produto industrial, portanto, etapa de
desarticulao do modelo de desenvolvimento industrial progresso, os anos 90
podem ser vistos como palco da fase II da trajetria brasileira de regresso
industrial, na medida em que um perodo de retrao absoluta e relativa do
emprego e do ritmo de expanso da indstria. Na fase da industrializao
regressa, de desorganizao do parque produtivo domstico, os anos 80
representam, portanto, o momento da desarticulao do desenvolvimento
industrial interno, enquanto os anos 90 simbolizam o colapso daquela estratgia
pretrita de crescimento industrializante do pas.
Na dcada de 1990, o segmento tercirio (comrcio e servios)
despontou como principal conjunto de atividades da economia brasileira. Isto
porque foi responsvel por quase o dobro da gerao de valor adicionado frente
ao segmento industrial (e oito vezes a agropecuria), como ainda representou
duas vezes e meia a absoro de pessoal ocupado na indstria (e duas vezes na
agropecuria). Este enorme contingente de pessoas empregadas nas atividades
tercirias foi responsvel pela gerao de uma massa de remuneraes algo
como quatro vezes a gerada na indstria e vinte e cinco vezes a gerada na
agropecuria. Embora os servios tambm tenham estado na liderana do
processo global de gerao de lucros, sua posio j no foi to distante da
-
indstria e representou apenas trs vezes mais que a agropecuria (CARDOSO
Jr., 1999).
Este processo de transformaes engendrou uma situao de pequena
melhora distributiva no segmento industrial, explicada em parte pelos processos
de reconverso produtiva e racionalizao de custos, como estratgias
imperativas das empresas diante do contexto de abertura e maior exposio
competio internacional nos anos 90, as quais, ao promoverem uma pronunciada
reduo de pessoal nos principais complexos da atividade industrial, acabaram
por afetar positivamente os indicadores de distribuio neste segmento
econmico.
J nas atividades ligadas ao tercirio, houve uma piora distributiva por
conta da absoro de um grande contingente de pessoas portadoras de nveis
muito dspares de qualificao, produtividade e rendimentos mdios, ofertantes de
uma imensa gama de trabalhos de natureza muito heterognea, os quais
evidenciam uma situao de crescente desestruturao do mercado de trabalho
brasileiro. Suas formas mais aparentes de manifestao puderam ser percebidas
pelo crescimento da participao dos assalariados sem carteira e trabalhadores
autnomos, bem como pela dificuldade dos rendimentos mdios destas categorias
alcanarem os nveis ainda prevalecentes para os trabalhadores industrias com
carteira assinada (CARDOSO Jr., 1999). Portanto, a piora distributiva no
segmento atualmente mais importante da trajetria recente de crescimento da
economia brasileira seria a contraface de uma maior precarizao do emprego e
das relaes de trabalho no meio urbano nacional.
-
O processo de desenvolvimento capitalista no Brasil ensejou a
formao de uma estrutura econmica diferenciada e heterognea do ponto de
vista dos nveis mdios de produtividade do trabalho alcanados pelos diversos
setores econmicos. Esta heterogeneidade evidenciava-se mais claramente na
constatao de que os setores intermedirios e mais atrasados recebiam menos
que proporcionalmente os novos investimentos em expanso da capacidade
produtiva e em modernizao (apropriao e difuso) tecnolgica, com o que o
diferencial de produtividade mdia tendia a se alargar constantemente no tempo.
Sobretudo o conjunto de empresas lderes setorialmente, de origem
transnacional, eram as que estavam em posio privilegiada para gerar e
apropriar maiores parcelas do excedente social, na medida em que apresentavam
produtividade mais alta pelo uso intensivo de tecnologias avanadas, e tambm
porque no havia, no sistema econmico nacional, foras competitivas capazes de
obrigar uma transferncia maior de suas vantagens relativas aos preos, com o
que elas podiam, inclusive, remunerar melhor seus funcionrios, em repasses no
raras vezes superiores aos incrementos de produtividade real.
Este ltimo aspecto fez com que a heterogeneidade da estrutura
produtiva brasileira engendrasse, por sua vez, uma estrutura de ocupaes
tambm heterognea, j que marcada por padres muito distintos para a relao
produtividade / salrios, para no falar na heterogeneidade reinante nas relaes
e condies de trabalho. Isto quer dizer que a heterogeneidade estrutural da
economia brasileira no se manifesta somente ao nvel da estrutura produtiva, na
coexistncia de distintas formas de organizao da produo, cuja multiplicidade
-
de processos tcnicos combinam atividades de nveis muito diferentes de
produtividade do trabalho (RODRIGUEZ, 1998), mas pode tambm ser percebida
do ponto de vista das relaes sociais. Mais especificamente, por relaes de
trabalho de distintas naturezas que se manifestam em uma grande variedade de
contratos de trabalho e diversas possibilidades de apropriao de renda.
Em suma, pode-se dizer que os dois principais vetores de determinao
da heterogeneidade estrutural presente na economia brasileira tenham sido, de
um lado, a dinmica desigual e descontnua da industrializao tardia e, de outro
lado, o atavismo reinante na histria da formao da sociedade nacional,
particularmente o atavismo existente nas relaes sociais do campo, que
impediram a transformao da estrutura fundiria e retardaram o avano da
modernizao s suas relaes mais fundamentais de produo. Neste quadro,
estimulou-se uma violenta migrao rural em direo s cidades que, aliada a um
ritmo intenso de crescimento demogrfico no ps-guerra, explicam boa parte do
surgimento de um excedente estrutural de mo-de-obra ativa que no consegue
ser inteiramente absorvido pela dinmica de expanso da economia brasileira,
precisando criar meios alternativos de sobrevivncia margem dos mercados de
produo e de consumo modernos.
A informalizao das relaes de trabalho e a marginalizao de
parte no desprezvel da populao rural recm urbanizada conformaram um
mercado de trabalho pouco estruturado no pas, que se caracteriza por tipos muito
diferenciados de insero setorial e ocupacional, reflexo sobretudo do tipo de uso
e remunerao da fora de trabalho por parte dos empregadores. Esta
-
caracterstica singular do mercado de trabalho brasileiro est, portanto, referida a
uma situao de heterogeneidade da estrutura produtiva que se rebate numa
heterogeneidade da estrutura ocupacional e de rendimentos para a maior parte da
populao ocupada do pas. Em outras palavras, h uma ciso pronunciada no
padro de insero da fora de trabalho ativa que reflete, em primeira instncia, os
desnveis de organizao das unidades produtivas, e apenas secundariamente, os
atributos individuais prprios de cada trabalhador.
De modo bastante estilizado, o segmento do mercado de trabalho
considerado no organizado se caracterizaria por uma oferta abundante de mo-
de-obra, compondo a base geral e ampla do mercado de trabalho, com indivduos
em geral de baixa qualificao tcnica, sem organizao sindical, disputando
empregos instveis, portanto de elevada rotatividade, baixo nvel de qualificao
exigida e prometida, que oferecem poucas perspectivas de ascenso profissional
e produzem baixos nveis de produtividade individual e coletiva. A determinao
salarial neste segmento desestruturado do mercado de trabalho est ligada a
formas atpicas e variadas de contratao, uso e remunerao da fora de
trabalho, dada fundamentalmente por uma concorrncia que se estabelece pelo
lado da oferta de mo-de-obra, o que define e reproduz sempre baixos nveis
mdios de rendimentos.
Em contraposio, o chamado mercado organizado de trabalho se
distinguiria por uma oferta de trabalho que regulada pelo ritmo de expanso das
atividades estruturadas em moldes dinamicamente capitalistas, oferecendo
empregos mais estveis e portanto com taxas de rotatividade mais baixas, cujo
-
nvel de qualificao de entrada exigida e prometida mais elevada, sendo mais
promissoras as perspectivas de ascenso profissional nos planos de cargos e
salrios das empresas, com o que os nveis individuais e coletivos de
produtividade so necessariamente superiores. A determinao salarial nestes
segmentos mais organizados do mercado de trabalho dada por uma
concorrncia que se instaura pelo lado da demanda por mo-de-obra,
mediatizada, por um lado, pelas estruturas hierrquico-funcionais internas s
empresas, e por outro lado, pela ao sindical que na verdade sanciona e refora
os inmeros segmentos internos do mercado de trabalho. Nos mercados de
trabalho estruturados, onde prevalece o assalariamento da mo-de-obra, as
remuneraes so apenas marginalmente influenciadas pelas condies
provenientes do lado da oferta de fora de trabalho; elas so definidas, em
primeira instncia, pelas caractersticas dos postos de trabalho que conformam a
estrutura produtiva da economia.
No caso brasileiro, durante a experincia de industrializao e
urbanizao vivida ao longo dos anos compreendidos entre 1950/80, possvel
constatar um movimento de expanso do segmento dito organizado do mercado
de trabalho, fruto do alargamento das atividades assalariadas formais (regulares e
registradas em carteira), com uma concomitante reduo das ocupaes sem
cobertura legal, sem remunerao e por conta prpria. Este fenmeno foi em parte
possvel graas incorporao de mo-de-obra pelo avano do ncleo dinmico
do capitalismo no pas, fundamentalmente industrial, que, no por acaso, fez
crescer sensivelmente seu peso no processo de absoro urbana.
-
Por seu turno, a partir da dcada de 80, associado ao colapso do
padro de desenvolvimento industrial, houve tambm a ruptura do padro de
estruturao do mercado de trabalho, que se refletiu, por um lado, no perfil setorial
das ocupaes urbanas localizadas no tercirio e, por outro, no alargamento dos
segmentos considerados no organizados do mercado de trabalho. Ainda que a
taxa geral de assalariamento tenha se mantido praticamente inalterada na dcada
de 80, j era possvel perceber a reverso da trajetria pretrita de organizao do
mercado de trabalho, evidenciada pelo aumento do peso relativo dos
trabalhadores sem carteira assinada, bem como dos pequenos empregadores e
trabalhadores por conta prpria.
Neste retrato simplificado da evoluo dos segmentos organizado e
no organizado da economia, as implicaes que a heterogeneidade do mercado
de trabalho brasileiro confere s dimenses funcional e pessoal da distribuio de
renda esto fundamentalmente relacionadas, de um lado, com as inseres
setoriais dos indivduos no processo produtivo e, de outro, com as inseres
ocupacionais que desfrutam dentro dos respectivos setores de atividade.
Do ponto de vista da distribuio funcional da renda, ou mais
propriamente, da participao dos salrios na renda nacional, esta se apresenta
estruturalmente reduzida no Brasil, em comparao com pases desenvolvidos,
por conta de pelo menos dois fatores que agem na mesma direo. Em primeiro
lugar, a manuteno de um peso elevado de trabalhadores em mercados de
trabalho desestruturados, que marcados pela ausncia de movimentos sindicais
organizados e polticas pblicas de transferncias de renda e proteo social,
-
reproduzem um distanciamento permanente entre ganhos de produtividade e
repasses reais aos salrios. Em segundo lugar, como reflexo do tipo de
crescimento econmico que imposto pela dinmica especificamente capitalista
no Brasil, o ritmo insuficiente de absoro de fora de trabalho ativa nos
segmentos mais organizados do mercado de trabalho d origem a uma massa
reduzida de remuneraes.
Reforando ambos os aspectos acima mencionados, tem-se no caso
brasileiro que tanto a ausncia de polticas salariais de orientao estruturante do
mercado de trabalho, quanto o poder restrito dos sindicatos na fixao dos
salrios nominais, constituram-se em fatores adicionais para manter reduzida a
participao dos salrios na renda nacional. No que toca s caractersticas do
sindicalismo no pas, a pulverizao do nmero expressivo de sindicatos por base
municipal, a fraca presena da representao dos empregados por local de
trabalho e a inexistncia de instrumentos voltados para a contratao coletiva
retiram parte significativa do poder de barganha sindical na determinao do
salrio nominal. (POCHMANN; 1994, p. 662) E com respeito esfera de
influncia do Estado, tendo em conta o contexto de consolidao do aparato
produtivo domstico e de altas taxas de crescimento da economia entre 1967/73,
pode-se sustentar que
num momento em que o pas ingressava em perodo de rpida expanso da produo e da produtividade, quando estavam dadas favorveis condies para a elevao dos salrios reais, o bloqueio ao sindical e uma legislao salarial definida sem participao popular ou interveno sindical reduziam a renda dos trabalhadores. Enquanto na Europa os sindicatos asseguravam conquistas salariais atravs dos contratos coletivos de trabalho e,
-
em muitos pases, amparados por legislao, Estados democrticos dispunham-se a garantir a progressiva generalizao das conquistas, no Brasil as favorveis condies econmicas para a elevao dos salrios foram desprezadas, num processo que somente pde ser viabilizado pela represso poltica (OLIVEIRA; 1994, p. 213)
Nos principais pases industrializados da Europa e mesmo nos EUA, o
fortalecimento dos sindicatos no local de trabalho, como agentes relevantes nas
disputas polticas, e a institucionalizao dos contratos coletivos de trabalho, como
importante instrumento de reivindicao, atuaram no sentido de civilizar as
relaes entre patres e empregados, e colaboraram para que o conjunto dos
trabalhadores pudesse usufruir do aumento de produtividade e da diversificao
do consumo. (BALTAR; PRONI, 1995 p. 11) Por seu turno, no Brasil, onde o
regime de trabalho no garante estabilidade no emprego para a grande maioria da
populao ocupada, imprimindo, ao contrrio, alta flexibilidade e alta rotatividade
da mo-de-obra, os elevados ganhos de produtividade obtidos pelas firmas
raramente so convertidos em aumentos reais de salrios, consolidando tanto um
baixo nvel dos salrios de base quanto uma pssima distribuio funcional e
pessoal da renda.
Durante o perodo de autoritarismo no Brasil, a ao governamental
influenciava por trs caminhos o processo de formao dos salrios. Primeiro,
atravs da flexibilizao do regime de contratao individual do trabalho
assalariado, estimulava-se uma alta rotatividade dos trabalhadores, sobretudo os
de menor qualificao, impedindo um processo de estruturao virtuosa (maiores
salrios de base e menor disperso salarial) do mercado de trabalho urbano. Em
-
segundo lugar, por meio do crescente poder tutelar do Estado para dirimir
conflitos trabalhistas e fixar os reajustes gerais dos salrios, eliminavam-se as
presses sindicais externas s empresas, transferindo-lhes maior liberdade na
fixao dos salrios nominais. Por fim, atravs das mudanas governamentais na
conduo da poltica de salrio mnimo, produzia-se um distanciamento crescente
entre o valor do mnimo e o custo de reproduo da fora de trabalho, outro fator a
favorecer uma piora na distribuio pessoal da renda.
Percebe-se ento que os baixos salrios de entrada no mercado de
trabalho brasileiro esto associados aos intensos fluxos de contratao e
desligamentos, que so a face externa da alta rotatividade e da grande
flexibilidade alocativa da mo-de-obra, principalmente para trabalhadores com
pouca escolaridade e pouco tempo de servio nas empresas. Isto coloca em
dvida a tese de que o principal problema do mercado de trabalho urbano no
Brasil reside na baixa qualificao do trabalhador, e no na baixa qualidade do
posto de trabalho. Ora, se associarmos a qualidade do posto de trabalho
estabilidade dos vnculos de emprego, possibilidade de ascenso profissional,
juntamente com uma progresso salarial compatvel com o tempo de servio e a
produtividade, ento no est claro porque deve ser eleita a baixa qualidade do
trabalhador como causa unidirecional da baixa qualidade do posto de trabalho.
Em outras palavras, porque no conceber a baixa qualidade do posto
de trabalho como resultado de um processo mais complexo de determinao, em
que se reforam mutuamente aspectos ligados, de um lado, frgil insero dos
trabalhadores no mercado de trabalho, dada sim pela sua baixa qualificao
-
(medida pelo grau de instruo em anos de estudo), mas tambm pela
precariedade de laos de solidariedade no seio da prpria classe trabalhadora,
pela ausncia de sindicatos organizados e representativos nos locais de trabalho e
pela ausncia de contratos coletivos de trabalho que facilitassem o ingresso e a
permanncia dos trabalhadores no interior das empresas. E, de outro lado,
aspectos ligados frgil insero das empresas no processo produtivo, que se
reverte em estratgias empresariais de ajuste voltadas precarizao das
relaes de trabalho, com baixo investimento em recursos humanos, poucas
perspectivas de continuidade na carreira, portanto, reproduo de um baixo
padro de qualificao exigido para o posto de trabalho e alta rotatividade de seu
quadro de pessoal, com o que apenas se refora a tendncia de manuteno de
baixos salrios e apropriao desigual dos ganhos de produtividade do trabalho.
Ainda do ponto de vista da concentrao pessoal da renda, como a
hierarquia de remuneraes responde s caractersticas da estrutura produtiva,
preponderantemente vinculada aos segmentos estruturados dos mercados de
trabalho, e como o peso e a dinmica deste setor no consegue absorver
integralmente toda a oferta efetiva de mo-de-obra, tem-se necessariamente um
perfil altamente concentrado para a distribuio dos rendimentos provenientes do
trabalho, que reforado pela existncia de um nvel muito baixo de salrios para
a maior parte das pessoas pertencentes base no organizada do mercado de
trabalho.
O mercado de trabalho com uma base muito extensa e poucos
segmentos especficos explicam em boa medida a existncia e a reproduo de
-
uma taxa salarial de nvel muito reduzido como referncia para o sistema
econmico, tanto em termos de custo empresarial (peso reduzido das
remuneraes na composio do custo total dos bens e servios), como se
pensada em termos do poder de compra dos trabalhadores. Quanto menor o piso
salarial do mercado de trabalho, maior tende a ser a diferenciao salarial possvel
de se verificar no sistema, j que ela se estabelece em funo da hierarquizao
de cargos e remuneraes derivadas do grau de complexidade da estrutura
produtiva da economia como um todo.
As transformaes econmicas engendradas pelo movimento de
abertura externa com recesso domstica no incio dos anos 90, por sua vez,
agiram no sentido de aprofundar as inseres setoriais ligadas aos servios
prestados s empresas (servios produtivos), comrcio e transportes (servios
distributivos), servios prestados s famlias (servios pessoais) e servios no
mercantis (servios diversos). Ao mesmo tempo, acentuaram-se as inseres
ocupacionais dos assalariados sem carteira e trabalhadores autnomos
(CARDOSO Jr., 1999).
Estes eventos recentes sobre o mercado de trabalho brasileiro
foram uma reavaliao acerca da natureza do chamado setor informal da
economia, na medida em que as categorias ocupacionais tidas como informais
(trabalhadores sem carteira assinada, autnomos de baixos rendimentos mensais
e pequenos empregadores) passam a ser no mais a porta de entrada para o
mercado de trabalho, ou um refgio temporrio para a mo-de-obra excedente,
-
mas assumem drasticamente o carter de principal alternativa de insero para a
maioria da populao em idade ativa do pas.
A exploso da informalidade nos anos 90, como decorrncia da
sobreposio entre, de um lado, os movimentos setoriais de reestruturao
produtiva e organizacional forados pela abertura ao exterior e, de outro, as
polticas econmicas domsticas de orientao recessiva, geraram um quadro de
aprofundamento da heterogeneidade do mercado de trabalho que sinaliza uma
situao de deteriorao das condies de insero ocupacional para a maior
parte da classe trabalhadora no Brasil. Enquanto nos anos 70 a heterogeneidade
era vista como fruto de um crescimento das atividades modernas insuficiente para
absorver a disponibilidade existente de fora de trabalho, na dcada de 90 a
heterogeneidade do mercado de trabalho pode ser analisada tambm como
produto da passagem de trabalhadores formais para a situao de informalidade
crescente que se acentua pela perda de dinamismo global do sistema econmico.
Nestes termos, pode-se afirmar que a configurao setorial e
ocupacional que se constituiu no Brasil nos anos 90, como conseqncia das
transformaes recentes sobre sua base econmica, favoreceu mais o emprego
no segmento tercirio que na indstria, e mais em ocupaes sem carteira e
autnomas (trabalhadores por conta prpria) que aquelas formalmente
assalariadas. Este panorama geral esconde, portanto, uma situao perversa num
duplo sentido. Por um lado, as novas inseres setoriais seriam fruto mais da
perda de dinamismo econmico da estrutura produtiva brasileira que de um
reordenamento da mesma rumo a um novo padro de desenvolvimento
-
sustentvel. Por outro lado, as novas inseres ocupacionais representariam
muito mais estratgias de sobrevivncia dos trabalhadores diante do colapso das
alternativas de empregabilidade formal com proteo social que uma livre escolha
para alcanar seja ascenso profissional ou realizao pessoal, ainda que muitas
destas novas atividades autnomas possam redundar em certo prestgio social ou
mesmo em rendimentos mdios mais elevados nas fases ascendentes dos ciclos.
Este cenrio de desalento que se afigura para o mercado de trabalho
urbano no Brasil ao final do milnio no parece, em suma, ser resultado de um
modelo de desenvolvimento econmico sustentvel no longo prazo e, ao contrrio,
parece conduzir a classe trabalhadora a um esquema de reproduo social
fortemente ancorado no individualismo das solues de sobrevivncia, com
reflexos perversos sobre a estrutura j bastante concentrada da renda do trabalho
pessoal.
Diante do cenrio vivido pela economia brasileira na dcada de 80,
nem de estranhar que todos os grupos sociais tivessem piorado suas posies
relativas na estrutura distributiva, com exceo dos grupos mais ricos.
A piora distributiva verificada nos anos 80 esteve diretamente
associada ao tipo de ajuste macroeconmico que se promoveu para enfrentar a
crise externa:
a ausncia de crescimento de produtividade nesses anos e a reduo da quantidade ofertada de bens de consumo no mercado interno propiciaram queda no salrio real. A queda no salrio real, associada reduo do volume de emprego, levou queda da massa de salrio real, provocando conseqncias negativas sobre a distribuio de renda. (CASSEB; 1996, p. 362)
-
Ora, como existe uma relao muito estreita na transmisso de
produtividade entre o setor produtor de bens salrios e os demais setores
econmicos, capaz de fazer crescer os salrios reais sem comprometer a
acumulao de capital (pela reduo do valor da fora de trabalho), levantam-se
constrangimentos endgenos distribuio de renda sempre que estas ligaes
no se completam no circuito econmico.
J na dcada de 90, no momento em que o tema da distribuio volta
agenda de discusso no Brasil, observa-se, em termos mundiais, a conformao
de um novo formato de desenvolvimento econmico que tende a reforar a
excluso social de grandes contingentes de populao, mesmo nos pases mais
avanados. E o posicionamento da economia brasileira diante do conjunto de
transformaes provenientes do cenrio internacional no parece indicar, at o
momento, qualquer mudana de trajetria para o padro histrico de distribuio
da renda. Isto tende a reforar, por um lado, a inoperncia das polticas pblicas
na tentativa de modificar a natureza do padro distributivo e, por outro, refora
tambm a caracterstica apenas compensatria das polticas sociais.
O estudo realizado por (CARDOSO Jr., (1999), constatou que a maior
parte dos complexos econmicos da indstria combinaram grande capacidade de
gerao e de apropriao de valor adicionado, fruto, por um lado, de uma
expanso considervel da produtividade do trabalho e, por outro, de um sucesso
relativo nas estratgias de conteno de custos e de formao de preos, a
despeito do contexto de abertura comercial (desde 1990) e de estabilizao
-
(desde 1994). No caso dos servios, a despeito da trajetria de maior apropriao
de remuneraes sobre lucros, particularmente a partir de 1994, os resultados
mostraram que mesmo neste segmento h importantes setores onde a dinmica
distributiva tambm se inclina mais intensamente aos rendimentos do capital que
do trabalho. Por fim, o segmento agropecurio claramente inclinado aos lucros,
do ponto de vista da distribuio funcional, devido combinao entre uma
produtividade do trabalho muito pequena, mas, ao mesmo tempo, um elevado
poder de apropriao de valor adicionado, pelo lado dos rendimentos do capital,
dado por nveis no desprezveis de mark ups e razo custos variveis.
No cenrio vivido pela economia brasileira nos anos 90, portanto, a
dinmica distributiva se inclinou francamente em favor dos rendimentos do capital,
minimizando, consequentemente, o impacto dos rendimentos do trabalho sobre a
demanda agregada. Este aspecto poderia explicar em parte as baixas taxas de
crescimento da economia brasileira no perodo, pois num contexto de retrao dos
investimentos pblicos produtivos e de pequena contribuio ao crescimento vinda
do setor exportador, o montante de lucros no se converte inteiramente em
investimentos produtivos privados, dada a existncia de inmeras formas de
valorizao financeira, esterilizadoras do crescimento real. A concentrao
funcional da renda se inclina perversamente em favor do capital.
Em segundo lugar, no se pode menosprezar a influncia exercida,
desde os primeiros anos da dcada, pelos processos de abertura comercial e
financeira ao exterior. Se a abertura comercial foi capaz de segurar a inflao
domstica ao manter a concorrncia internacional em condio de permanente
-
contestabilidade dos mercados e preos internos, tambm demonstrou ser capaz
de desarticular o parque industrial aqui constitudo, ao impor srios limites
retomada dos investimentos produtivos em territrio nacional. E a abertura
financeira, se conseguiu inserir o Brasil nos fluxos internacionais de capital,
eliminando, ou pelo menos relativisando drasticamente a restrio externa que
perdurou sobre o pas durante toda a dcada de 80, tambm aprofundou a crise
bancria em curso, comprometendo duramente a capacidade de regulao
sistmica por parte das autoridades macroeconmica e monetria.
Por fim, tambm no se pode ignorar a influncia do plano de
estabilizao (Plano Real) sobre as baixas taxas de crescimento econmico
durante praticamente toda a segunda metade da dcada de 90. Ou seja, se por
um lado o plano de estabilizao ancorado no Real alcanou relativo sucesso no
combate inflao, por outro, levou a economia brasileira uma combinao
perversa de trs armadilhas bem visveis, sem sada no curto prazo e nas atuais
condies.
A primeira armadilha a da estagnao econmica, onde se constata
uma certa incapacidade das foras de mercado em operar o milagre da retomada
do crescimento sustentado, em claros sinais de que estabilizao sem
crescimento do produto no pode se manter indefinidamente. A segunda
armadilha a da crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, pela qual se verifica
o crescente esgotamento dos mecanismos clssicos de financiamento das contas
pblicas. Finalmente, a terceira armadilha diz respeito aos prprios sustentculos
da estabilizao, cujos anteparos tm se mostrados extremamente vulnerveis e
-
dependentes das condies do mercado internacional. A abertura no seletiva
com cmbio flutuante impacta negativamente o crescimento. A estagnao
econmica com juros elevados inviabiliza qualquer tentativa de recomposio das
condies de financiamento do setor pblico. Por fim, Estado em situao
financeira ponzi acelera a deteriorao do cenrio poltico, sintoma inequvoco de
aprofundamento da crise latente no pas.
Em contrapartida, tendo em vista o objetivo de uma distribuio de
renda mais igualitria no pas, preciso reconhecer que o crescimento econmico,
embora necessrio para a gerao de condies mais propcias redistribuio
dos estoques de riqueza e dos fluxos de rendimentos provenientes do trabalho,
certamente no pode ser, por si s, condio suficiente, como j ficou
demonstrado em outros momentos histricos do pas. Alguns requisitos
importantes se impem neste processo.
Em primeiro lugar, seria preciso que uma parte maior dos ganhos de
produtividade do trabalho fossem repassados continuamente para os salrios
reais, em comparao com o que at hoje tem se verificado na economia
brasileira. Esta possibilidade concreta diante da tendncia histrica reduo do
custo do trabalho no custo total dos bens e servios produzidos, bem como em
funo do tamanho da apropriao feita em nome de uma maior acumulao de
capital, tal qual verificada pelos incrementos de produtividade alcanados nos
anos 90 no Brasil. O meio poltico para estas conquistas deveria passar pelo
fortalecimento da representao sindical nos locais de trabalho e por negociaes
mais amplas, como no caso das cmaras setoriais, cujas agendas de
-
reivindicao no estavam limitadas simplesmente reposies salariais,
estendendo-se tambm para temas como qualificao profissional, (re)emprego,
sistemas de previdncia privados, participao nos lucros, etc.
Em segundo lugar, seria preciso, alm do crescimento econmico,
polticas pblicas sociais e de mercado de trabalho ativas. As primeiras deveriam
orientar-se pelo princpio da progressividade distributiva, seja nos marcos da
universalizao, seja nos da focalizao. As segundas deveriam articular as
atividades clssicas de capacitao profissional e intermediao de mo-de-obra
com polticas setorialmente definidas de gerao de empregos e renda, sem as
quais as polticas fincadas no lado da oferta do mercado de trabalho perderiam
sentido e eficcia.
certo que toda esta nova estrutura socioeconmica s poderia se
concretizar mediante o ataque sistemtico e coordenado excluso e pobreza,
atravs de polticas governamentais ativas e simultneas, que buscassem a
construo de uma institucionalidade democrtica auto-gerida. Para tanto, a
idealizao de um Estado minimalista no Brasil no referncia para os
compromissos de reformas estruturantes que o pas precisa enfrentar. A
construo poltica de um novo padro de desenvolvimento nacional, no percurso
de superao da crise, passa obrigatoriamente pela reorganizao, em novas
bases, do setor pblico brasileiro e, ademais, pelas formas de articulao deste
com os setores privados, nacional e estrangeiro.
Em suma, somente com uma perspectiva positiva de integrao social,
portanto, no excludente como a que tem comandado as esferas de dominao
-
poltica e econmica vigente no pas, que os anos vindouros desse novo milnio
podem vir a representar um perodo histrico de grande importncia para o Brasil,
rumo superao dos impasses nos quais est atualmente inserido. dessas
esferas que podem ser institudas no pas as polticas pblicas para transferncia
de renda e, conseqentemente a diminuio da excluso social por parte dos mais
necessitados.
-
3 POLTICAS PBLICAS DE INCLUSO SOCIAL
Conforme visto anteriormente, o elevadssimo grau de concentrao de
renda e de riqueza uma das caractersticas marcantes da economia brasileira.
Os ndices de desigualdade na nossa sociedade esto entre os mais altos do
mundo. Neste cenrio, a implantao da garantia de uma renda mnima - a
transferncia de recursos em dinheiro para pessoas ou famlias que no alcanam
determinado patamar de renda - um dos instrumentos fundamentais para
combater a misria e minimizar esse dramtico quadro social.
A nvel mundial, h diferentes programas e mecanismos de garantia de
renda mnima destinados a pblicos diversos e com objetivos e critrios variados.
As discusses sobre a renda mnima comearam a ser formuladas por
pensadores liberais no sculo XVIII. Mas as experincias com programas de
garantia de renda mnima (PGRM) surgem nos pases desenvolvidos, no sculo
XX, medida que vai se consolidando o chamado Estado de Bem-Estar-Social.
Seu objetivo era criar uma rede de proteo social para as populaes mais
pobres, atravs de uma transferncia de renda complementar. Um dos primeiros
programas de transferncia de renda de que se tem notcia foi institudo pelo
governo britnico em 1908. Muitos pases europeus j nos anos 30-40 passam a
adotar polticas com esse perfil redistributivo. A partir de 1975, quando os
empregos passam a se tornar escassos na Europa, os governos introduziram
polticas compensatrias, como o salrio-desemprego. Em 1986 fundou-se a Rede
-
Europia da Renda Bsica, a Basic Income European Network (BIEN), com o
propsito de se tornar um frum para debater intensamente todas as experincias
de renda de mnima, bsica ou de cidadania, nos mais diversos pases, rede que
difundiu esta idia mundialmente.
Segundo RICUPERO (2000), existem algumas polticas que podem
ser empregadas para o combate desigualdade e pobreza.
Essas polticas distributivas podem ser classificadas em: de preos,
estruturais e compensatrias.
Polticas de Preos essas polticas afastam os preos do seu valor
de equilbrio. A de maior tradio a do salrio mnimo. Devido ao
valor extremamente baixa dessa remunerao e ao elevado grau de
informalidade, as polticas baseadas no salrio mnimo apresentam
srios limites no combate pobreza no Brasil.
Polticas Estruturais visam a repartir a renda por meio da
redistribuio de ativos (ou bens de produo), garantindo aos mais
pobres a posse de volumes suficientes de terra, capital fsico ou
humano capazes de faz-los sair da pobreza, como reforma agrria,
crdito a pequenos empresrios e agricultores, poltica educacional,
principalmente a voltada capacitao profissional entre outros.
Polticas Compensatrias visam a corrigir os efeitos da
desigualdade, sem intervir na distribuio dos ativos ou nos preos
de mercado. Atinge os grupos carentes, recorrendo a transferncias
monetrias ou de benefcios, como a renda mnima, o abono
salarial, o seguro desemprego entre outros.
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Diante disso, o mais adequado seria a combinao de polticas
estruturais, de resultados duradouros e de longo prazo, com polticas
compensatrias de resultados imediatos.
Para Ricupero (2000), as vantagens da primeira a possibilidade de
reduo duradoura da pobreza, como produto de investimento com elevada taxa
de retorno social, sem impacto negativo sobre a eficincia da economia e sem
estigmatizar seus beneficirios. A desvantagem que, por depender de demorada
maturao, o resultado s ocorre a longo prazo. J a segunda tem como
vantagens a transparncia , o impacto distributivo imediato, o menor efeito sobre a
eficincia do sistema produtivo, porm, elas no representam soluo duradoura,
pois obrigam a contnua transferncia de recursos, o que impacta o oramento
pblico, alm de estigmatizar os beneficirios.
A confluncia de fatores torna a atual conjunta um momento
particularmente propcio para refletir, criticamente, sobre o paradigma hegemnico
em matria de interveno pblica na rea social.
Na realidade, as polticas de combate pobreza entraram na agenda
nacional nos anos 90 pela influncia de vrios fatores. O mais importante, sem
dvida, foi a campanha nacional da Ao da Cidadania Contra a Fome, a Misria
e pela Vida, um dos mais importantes movimentos sociais dos ltimos anos que,
liderado pelo socilogo Betinho, conclamou a sociedade brasileira a indignar-se e
a mobilizar-se na luta contra a fome e a pobreza.
Outra importante iniciativa, que abriu o campo para a ao
governamental, foi a aprovao no Senado, em 1991, do projeto de lei do senador
Eduardo Suplicy (PT/SP), que institui o Programa de Garantia de Renda Mnima
-
(PGRM), segundo o qual toda a pessoa de 25 anos ou mais que no recebesse o
equivalente, hoje, a cerca de R$ 350,00 teria o direito de receber 30%, ou at
50%, da diferena entre aquela quantia e sua renda. Posteriormente enviado
Cmara dos Deputados, o projeto recebeu parecer favorvel do deputado
Germano Rigotto (PMDB-RS) mas, at hoje, apesar de pronto, aguarda para ser
votado.
A partir dos exemplos pioneiros e simultneos do prefeito Magalhes
Teixeira (PSDB), de Campinas, com o PGRM, e do governador Cristovam
Buarque (PT), do Distrito Federal, com o Bolsa-Escola, ambos em 1995, os
resultados dessas e de outras experincias positivas de Renda Mnima e Bolsa-
Escola se alastraram por muitos municpios e alguns estados.
3.1 Do Fome Zero a Bolsa Famlia
O primeiro fator so as sucessivas crises que marcam a administrao
das polticas sociais do governo federal. Na atual gesto