Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores:Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

Escola Nacional de Administrao PblicaENAP

ENAP Escola Nacional de Administrao PblicaPresidenteHelena Kerr do AmaralDiretor de Formao ProfissionalPaulo CarvalhoDiretora de Desenvolvimento GerencialMargaret BaroniDiretora de Comunicao e PesquisaPaula MontagnerDiretor de Gesto InternaLino Garcia Borges

Diretoria de Formao ProfissionalCoordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidasna produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e JulianaSilveira Leonardo de Souza.

Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e RodrigoLuiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico:Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardosoe Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira eMaria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAPAs opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e noexpressam, necessariamente, as da ENAP.

Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.

ENAP, 2007ReimpressoTiragem: 2.000 exemplares

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao PblicaSAIS rea 2-A70610-900 Braslia, DFTelefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178Stio: www.enap.gov.br

Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia eElisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006.2 v.

ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.)1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas.

I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo.

CDU 35

SUMRIO

Prefcio 7Apresentao 9Introduo

Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.Orientao para a leitura 13Enrique Saravia

Captulo I O conceito de poltica pblica 19Introduo teoria da poltica pblica 21Enrique Saravia

Estudio introductorio 43Luis F. Aguilar VillanuevaPoltica y polticas pblicas 67Eugenio Lahera Parada

Captulo II Modelos de poltica pblica 97Todava tratando de salir del paso 99Charles E. LindblomSalir del paso, ciencia o inercia? 123Yehezkel DrorLa exploracin combinada: un tercer enfoquede la toma de decisiones 133Amitai EtzioniNotas crticas al anlisis estadounidensede polticas pblicas 149Pedro SalazarO ncleo terico do novo institucionalismo 155Ellen M. Immergut

6Captulo III Formao da agenda 197Definicin del problema. Relevancia pblicay formacin de la agenda de actuacin delos poderes pblicos 199Joan SubiratsComo chega a hora de uma idia? 219John KingdonJuntando as coisas 225John Kingdon

Captulo IV Elaborao 247Os nveis de anlise das politcas pblicas 249Jorge Vianna Monteiro

O processo decisrio de poltica 269Jorge Vianna Monteiro

Algumas consideraes sobre arepresentao de interesses no processode formulao de polticas pblicas 289Lenaura Lobato

1 3

POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOSS MODERNAS ABORDAGENS.

ORIENTAO PARA A LEITURAEnrique Saravia

O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa umacoletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classifi-cados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ouseja, em etapas. A etapa de avaliao ser matria de outra coletnea.

Viso geral

O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoriada poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividadeestatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica.Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos signi-ficados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo.Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapasdo ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a impor-tncia das instituies para a configurao da poltica.

O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. AguilarVillanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentesprincipais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicionalclassificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e ascontribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais emarcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo doprocesso organizacional e modelo da poltica burocrtica).

O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Laheratrata das influncias recprocas da poltica (politics) e das polticas(policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica.Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica

1 4

Enrique Saravia

geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica.Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a parti-cipao democrtica no eleitoral.

Modelos de poltica pblica

O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelosde poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, porCharles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicadoem 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta omodelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo exce-es muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reiteraa sua tese original, atualizando-a.

Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, eLa exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones,de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idiasde Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui osprocessos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmicabaseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e doestilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos emrazo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica.

O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisisestadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraessobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos EstadosUnidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particula-ridades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciamdos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experinciado Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricase s condies especficas de cada pas.

Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobreO ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linhade pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas econclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da

1 5

Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institu-cionalismo histrico.

Formao da agenda

O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats,Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agen-da de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades dadefinio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especial-mente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa,tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de priori-dades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser consideradosno processo de formao da agenda.

Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda,alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com queum assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definiode agenda e analisa os processos que permitem a sua construo.

Elaborao de polticas pblicas

Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processodecisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de polticapblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileirasobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas emque se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes comexemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica desade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos(CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticaspblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtosde um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra.

O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre arepresentao de interesses no processo de formulao de polticaspblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e,em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de

1 6

Enrique Saravia

interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise depolticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses repre-sentados na relao Estado-sociedade.

Formulao de polticas pblicas

No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, umavez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qualser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, neces-srio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimentodas normas que permitiro sua implementao pelos diversos atoresenvolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram osrequisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos dese-jados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generalesde tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa materiale formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tantolegislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzamos efeitos perseguidos (convenincia).

Implementao de polticas pblicas

O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Imple-mentao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, deMichael Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processode poltica pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao:de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisavrios trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essasabordagens.

O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticassociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda osproblemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduaispara a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais comoobjeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal etributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educaofundamental.

1 7

Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura

Execuo de polticas pblicas

O papel da burocracia no processo de determinao e implementaode polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva essettulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis depolticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caracte-rsticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da buro-cracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam aimportncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes dasua influncia.

A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil,1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo depolicy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autorasdiscutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam asinteraes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, taiscomo o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratase polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente,a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afetaas mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrticodo processo decisrio.

Novos arranjos para a poltica pblica

O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam deassuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblicae arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivospara a implementao das polticas e que se referem a novas acomo-daes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem aspolticas pblicas.

O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticaspblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes terico-conceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas daparticipao e representao e da autonomia e dependncia. A autora tevecomo foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os deassistncia social do Estado de Minas Gerais.

1 8

Enrique Saravia

As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidose controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de GillesMassardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiqueset action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial noque diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade decoordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversostipos de rede.

O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novosarranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo,analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimasduas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticaspblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entreo Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracte-rizam pela emergncia de novos arranjos institucionais.O contexto poltico dos pases em transioe os modelos de poltica pblica

A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica daspolticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseadanas condies polticas dos pases em transio.

O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases emdesenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomadade deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dosmodelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dosprocessos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e propeum esquema de anlise aplicvel realidade desses pases.

O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesorapresidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central decoordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.

Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pelaUniversidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo deEstudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape)da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne).