Política urbana: a eficácia da usucapião especial urbano...

REVISTA DIREITO, CULTURA E CIDADANIA – CNEC OSÓRIO / FACOS

VOL. 3 – Nº 2 – DEZEMBRO/2013 – ISSN 2236-3734 .

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Política urbana: a eficácia da usucapião especial urbano coletivo na garantia do direito social à moradia

Deisi Catarina Lima de Souza1

Resumo: A Magna Carta de 1988 constitucionalizou a política urbana, que foi regulamentada pela Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, que determina as diretrizes gerais de política e gestão urbana e coloca à disposição dos municípios os instrumentos indispensáveis para a sua implementação e execução. Dentre os instrumentos jurídico-urbanísticos, no artigo 10 do Estatuto da Cidade, encontra-se a usucapião especial urbano coletivo, que visa à garantia do direito à moradia, por meio da regularização fundiária de áreas urbanas não passíveis de individualização, ocupadas por população de baixa renda. Este artigo objetiva verificar a eficácia do usucapião especial urbano coletivo como instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à moradia à população de baixa renda ocupante de áreas urbanas não passíveis de individualização, a partir da doutrina e da jurisprudência dos Tribunais de Justiça dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo. Palavras-chave: Direito à moradia. Política urbana. Regularização fundiária. Abstract: The Magna Carta of 1988 introduced the urban policy which was later on regulated by the Federal Law. 10.257, of July 10, 2001, called the City Statute, that guides and determines general policy and urban management and makes available to municipalities the essential tools for its implementation and enforcement. The City Statute, by its Article 10, holds, among the urban legal instruments, the special urban collective adverse possession (usucapiao), which aims to guarantee the right to housing through the regularization of urban areas not subject to individualization, and which are occupied by the low income population. This article aims to verify the effectiveness of the special urban collective adverse possession as a legal instrument to guarantee the right to housing for low-income occupants of urban areas not subject to individualization, considering the doctrine and jurisprudence of the Justice Courts in the States of Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul and São Paulo. Keywords: Right to housing. Urban policy. Land regularization.

Introdução

O processo de elaboração da Constituição Federal de 1988 contou com uma grande

participação da sociedade civil, o que contribuiu significativamente para a construção

de um texto democrático e com notável prevalência do interesse público. Neste

ínterim, além de a nova Constituição dedicar um capítulo exclusivo ao tratamento da

política urbana, elevou o princípio da função social da propriedade, presente no

ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, à condição de estruturador do direito de

propriedade.

1 Acadêmica do Curso de Direito da Faculdade Cenecista de Osório



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Todavia, apesar de a aclamada “Constituição Cidadã” ter sido promulgada em 1988,

o capítulo referente à política urbana só foi regulamentado mais de dez anos depois,

com o advento da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de

Estatuto da Cidade, que inaugurou uma nova ordem jurídico-urbanística no país, ao

estabelecer normas de caráter público e interesse social que condicionam o uso da

propriedade urbana ao cumprimento da sua função social. E, nesse sentido, o

Estatuto da Cidade consolida um novo paradigma de política e gestão urbana, pois

além de determinar às diretrizes gerais para a política nacional de desenvolvimento

urbano, coloca à disposição do poder público municipal o instrumental necessário

para a sua implementação e execução.

Dentre os diversos instrumentos jurídico-urbanísticos elencados pelo referido

Estatuto, encontra-se o usucapião especial de imóvel urbano na modalidade

coletiva, que está previsto no artigo 10 do Estatuto da Cidade, também denominado

usucapião especial urbano coletivo, que constitui objeto de estudo deste trabalho no

que diz respeito à sua eficácia na garantia do direito à moradia à população

residente em aglomerações e assentamentos urbanos informais não passíveis de

individualização.

A justificativa da presente abordagem reside no fato de que transcorridos mais de 20

anos da promulgação da Magna Carta de 1988 e mais de uma década do Estatuto

da Cidade, pouco se discute do instrumento e também da sua eficácia como

instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à moradia. Deste modo, o

presente artigo pretende contribuir para o debate acadêmico sobre a garantia do

direito à moradia e efetivação da política urbana no Brasil, partindo da hipótese de

verificar a eficácia da usucapião especial urbano coletivo como instrumento jurídico-

urbanístico de garantia do direito à moradia à população de baixa renda, ocupante

de aglomerações e áreas urbanas não passíveis de individualização, balizado

evolução doutrinária e jurisprudência do tema, a partir da promulgação da

Constituição Federal de 1988 e edição do Estatuto da Cidade.

A primeira parte trata dos principais aspectos do processo de urbanização brasileira,

a evolução do conceito de regularização fundiária e a sua importância para a



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garantia do direito à moradia, a evolução do direito à moradia, os precedentes

internacionais, assim como o seu tratamento no ordenamento jurídico nacional. Na

segunda estuda-se a origem do instituto da usucapião, características gerais, a

usucapião especial urbano coletivo como instrumento de política e gestão urbana,

características específicas e os respectivos aspectos processuais. Na terceira parte,

são analisadas as jurisprudências dos Tribunais de Justiça dos Estados de Minas

Gerais, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e São Paulo acerca do tema, como forma

de instrumentalizar o objetivo geral da pesquisa e a hipótese estabelecida. Por fim, a

partir da estruturação do trabalho, chegam-se às conclusões que demonstram a

ineficácia do instrumento jurídico-urbanístico analisado na garantia do direito à

moradia e efetivação da política urbana no Brasil por que: I) a jurisprudência dos

tribunais analisados encaminha-se para a consolidação do entendimento de que a

contagem do prazo para prescrição aquisitiva do usucapião especial urbano coletivo

inicia-se a partir da vigência do Estatuto da Cidade, ou seja, 09 de outubro de 2001,

e não da promulgação da Constituição Federal de 1988 a exemplo do usucapião

especial urbano individual; II) existe uma incompreensão dos operadores do direito

quanto aos requisitos autorizadores da aquisição da propriedade por esta

modalidade de usucapião, principalmente no que se refere ao requisito de

indivisibilidade da área ocupada.

1. Do direito à moradia

Durante séculos, o Brasil foi um país agrícola, com uma população

predominantemente rural e um baixo índice de urbanização. Contudo, no final do

século XIX, quando a população urbana passou de 5,9% em 1872 para 9,4% em

1900, o país assistiu à primeira intensificação deste fenômeno (OLIVEN apud

SANTOS, 1998). “O termo urbanização é empregado para designar o fenômeno da

concentração populacional urbana em escala superior ao da população rural.”

(SILVA, 2000, p. 26).

O lugar de moradia do brasileiro inverteu-se profundamente ao longo do século XX.

A população urbana passou de 26,35% em 1940 para 77,13% da população total do

país em 1991 (SANTOS, 1998). Além disso, a cidade passou a representar a



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esperança de novas oportunidades, de melhores condições de vida, e também “o

lugar com mais força e capacidade para atrair gente pobre, ainda que muitas vezes

em condições sub-humanas” (SANTOS, 1998, p.10). Atualmente, segundo o

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - Censo Demográfico de 2010

dos 190.732.694 milhões de brasileiros, aproximadamente 160.215,496 milhões

vivem em áreas urbanas, ou seja, as cidades abrigam 84% da população total do

país (IBGE, 2012).

No estudo do processo de urbanização brasileiro merece especial atenção a

instituição do regime de propriedade, pela Lei Imperial nº 601, de 18 de setembro

de 1850, conhecida como “Lei de Terras”, que além de estipular a compra

como forma exclusiva de acesso às terras devolutas do império e àquelas

possuídas por títulos de sesmaria sem o preenchimento das respectivas

condições legais ou simplesmente ocupadas pela posse mansa e pacífica,

influenciou profundamente o modo de ocupação do solo brasileiro, à medida

que deslegitimando a posse deu origem à ideia de ocupação informal,

irregular, ou ilegal, até então desconhecida no país e, aliás, ainda hoje

incompreendida por muitos brasileiros:

São terras devolutas: § 1º As que não se acharem aplicadas a algum uso publico nacional, provincial, ou municipal. § 2º As que não se acharem no domínio particular por qualquer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura. § 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei. § 4º As que não se acharem ocupadas por posses, que, apesar de não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei (BRASIL, 2012b).

A propósito:

A promulgação da Lei de Terras marca um corte fundamental na forma de apropriação da terra no Brasil, com grandes consequências para o desenvolvimento urbano das cidades. A partir de sua promulgação, a única forma legal de posse da terra passou a ser a compra devidamente registrada. Foram duas as implicações imediatas: a absolutização da



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propriedade, ou seja, o reconhecimento do direito de acesso se desvincula da condição de efetiva ocupação, e sua monetarização, o que significa que terra passou a adquirir plenamente o estatuto de mercadoria. (ROLNIK, 1999, p. 23).

E foi assim que a instituição de um regime elitista quanto ao uso da propriedade,

aliada a um modelo de gestão e planejamento urbanos excludentes e um sistema

político clientelista, forneceu a base para a consolidação de um mercado de terras

especulativo, que resultou na inviabilização da participação dos mais pobres no

processo de aquisição formal do solo urbano (FERNANDES, 2002). Um cenário,

onde a maioria da população brasileira não tem alternativa senão a ocupação

irregular, que em sua grande maioria ocorre em áreas ambientalmente vulneráveis,

muitas vezes impróprias para habitação humana (MARTINS, 2002).

Além disso, não se pode olvidar que durante muito tempo a irregularidade jurídico-

urbanística serviu de fundamento para a concentração dos investimentos públicos

nas regiões “regulares” das cidades, além de justificar a inércia estatal e o abandono

dos territórios “fora da lei” (ALFONSIN, 2006).

As ocupações informais apresentam-se de inúmeras maneiras: são favelas,

ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares, inclusive loteamentos e

conjuntos habitacionais promovidos pelo próprio Estado. Modo predominante de

ocupação dos mais pobres nas cidades brasileiras, as ocupações informais são

verificadas com frequência em áreas loteadas e ainda não ocupadas, onde muitas

vezes não há como identificar o traçado oficial do loteamento. Assim como em áreas

alagadas por meio do aterramento de grandes áreas de manguezais ou charco e,

em áreas de preservação ambiental, onde os mananciais e margens de rios e canais

são os mais atingidos, além de serras, restingas, dunas e mangues. Também são

encontradas ocupações irregulares em áreas de risco, como terrenos de alta

declividade, sob as redes de alta tensão, nas faixas de domínios de rodovias,

gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos (COSTA, 2002).

Em 2008, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA com base em dados

da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística – IBGE analisou as condições de moradia da população

urbana brasileira no período de 1992-2007. No que diz respeito aos indicadores da



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informalidade habitacional, o estudo demonstrou, entre outras coisas, que embora a

ocorrência de alguns avanços, 408 mil pessoas residiam em cortiços, 270 mil eram

sem teto e 6.979 milhões habitavam em favelas, revelando ainda, que

aproximadamente 7.356 milhões brasileiros viviam em situação de irregularidade

fundiária, os quais se concentravam principalmente nas metrópoles e nos municípios

de grande porte (IPEA , 2008).

Os dados mais recentes da dívida social acumulada pelo Brasil em relação à

carência habitacional foram apresentados em 2011, pela Fundação João Pinheiro de

Belo Horizonte, em parceria com a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério

das Cidades e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD,

a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD (2008), divulgada

pelo IBGE (2009). Diferentemente da análise feita pelo IPEA, o estudo da Fundação

João Pinheiro demonstrou as necessidades habitacionais dos brasileiros a partir de

dois seguimentos distintos: o déficit habitacional e a inadequação de moradias, onde

o déficit habitacional é a necessidade de construção de novas moradias, a partir do

levantamento do número de habitações precárias, domicílios rústicos ou

improvisados; coabitação familiar, cômodos alugados, cedidos e próprios, famílias

conviventes secundárias com a intenção de constituir domicílio exclusivo; ônus

excessivo com aluguel; adensamento excessivo de moradores em domicílios

alugados e adensamento excessivo de moradores em domicílios próprios. Por sua

vez, a inadequação de moradias reflete problemas na qualidade de vida dos

moradores, representando além do adensamento excessivo de moradores em

domicílios próprios, a carência de infraestrutura, como energia elétrica,

abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo; a inadequação

fundiária urbana; inexistência de unidade sanitária domiciliar exclusiva, e a cobertura

inadequada (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011).

Desse modo, os resultados da pesquisa informaram um déficit habitacional da

ordem de 5.546 milhões de domicílios, sendo que deste total, 4.629 milhões, ou

seja, 83,5% estão concentrados nas áreas urbanas. Já no tangente à inadequação

de moradia, a carência de infraestrutura atinge 10.948 milhões de domicílios, a

inadequação fundiária 1.692 milhão, o adensamento excessivo afeta 1.434 milhão e



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a cobertura inadequada afeta 800 mil domicílios particulares permanentes urbanos

em todo país (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011).

O direito à moradia é antes de tudo um direito humano, sendo que a primeira

referência à existência de um direito humano à moradia foi feita na Declaração

Universal dos Direitos Humanos em 1948, quando ficou consagrado que:

Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2012).

A partir de então, o direito à moradia passou a integrar o conteúdo dos principais

tratados e documentos internacionais sobre direitos humanos, com destaque para o

Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – PIDESC; a

Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos - Agenda Habitat I e a

Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos - Agenda Habitat II,

considerado o mais completo documento sobre o direito à moradia do qual o Brasil é

signatário (SARLET, 2003).

Na Conferência de Vancouver sobre Assentamentos Humanos em 1976, que

culminou na Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos e na Agenda

Habitat I, ficou consagrado que o direito à moradia é, acima de tudo, um direito

básico do todo ser humano, reafirmando no artigo 43 o direito à moradia como

direito fundamental, com remissão expressa aos pactos e documentos internacionais

que falavam sobre o assunto anteriormente, bem como detalhada previsão quanto

ao seu conteúdo e extensão (SARLET, 2003).

No ordenamento jurídico brasileiro, o direito à moradia foi reconhecido como direito

fundamental pela Emenda Constitucional nº 26 de 14 de fevereiro de 2000, que

alterou o artigo 6º da Constituição Federal e acrescentou o direito à moradia ao rol

dos direitos sociais fundamentais. Sobre o direito à moradia, (SARLET, 2003)

sustenta que pelo fato de ser o Brasil signatário dos principais pactos e documentos

internacionais que versam sobre o tema, por força do artigo 5º, § 2º da Constituição

Federal, o direito à moradia, mesmo antes da Emenda Constitucional n. 26, já



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poderia ser considerado um direito fundamental. Entretanto, tal não é o

posicionamento do Superior Tribunal Federal, que firmou entendimento no sentido

de que a partir da Emenda Constitucional nº 45 somente os tratados internacionais

aprovados em dois turnos por três quintos dos respectivos membros de cada casa

do Congresso Nacional gozarão do status de emenda à constituição.

E neste sentido, apesar de a Constituição Federal não expressar o seu conteúdo

mínimo, é sabido que o direito à moradia é muito mais que simplesmente ter um

lugar para morar, do quer ter um teto sobre a cabeça:

[...] em face da sua íntima conexão com a dignidade da pessoa humana, verifica-se, desde logo, que, na interpretação do conteúdo de um direito à moradia, há que considerar os parâmetros mínimos indispensáveis para uma vida saudável, nos termos das exigências postas pela Organização Mundial da Saúde, no sentido de um completo bem-estar físico, mental e social, já que uma vida com dignidade em hipótese alguma poderá ser menos do que uma vida com saúde, à evidência não restrita a mera existência e sobrevivência física. (SARLET, 2003, p. 349).

Ainda, para a Resolução 2000/9 da Comissão de Direitos Humanos da Organização

das Nações Unidas que nomeia relator especial para moradia digna: “O direito

humano à moradia é o direito de toda mulher, homem, jovem e criança de ganhar e

manter um lar e uma comunidade protegidos nos quais possa viver em paz e com

dignidade.” (IPEA, 2008).

Desta forma, a garantia do direito à moradia passa necessariamente pela garantia

do direito à moradia adequada, cujos componentes básicos foram estabelecidos

pelo Comitê das Nações Unidas sobre os Direitos Humanos, Sociais e Culturais,

como o respeito à segurança nos direitos de propriedade; à disponibilidade de

serviços, equipamentos e infraestrutura adequados; à disponibilidade de moradia a

preços acessíveis; à garantia aos moradores de espaço adequado e proteção contra

as adversidades climática; à acessibilidade e a localização que possibilite acesso a

emprego, a serviços de saúde e outros equipamentos sociais, bem como a

adequação cultural (IPEA, 2006).

Na lição de José Afonso da Silva, o direito social à moradia significa o direito:



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[...] de ocupar um lugar como residência; ocupar uma casa, apartamento etc., para nele habitar. No “morar” encontramos a ideia básica da habitualidade no permanecer ocupando uma edificação, o que sobressai com sua correlação como residir e o habitar, com a mesma conotação de permanecer ocupando um lugar permanentemente. O direito à moradia não é necessariamente direto à casa própria. Quer-se que se garanta a todos um teto onde se abrigue a família de modo permanente, segundo a própria etimologia do verbo morar, do latim morari, que significava demorar, ficar. Mas, é evidente que a obtenção da casa própria pode ser um complemento indispensável para a efetivação do direito à moradia. O conteúdo do direito à moradia envolve não só a faculdade de ocupar uma habitação. Exige-se que seja uma habitação de dimensões adequadas, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar, como se prevê na Constituição Portuguesa (art. 65). Em suma, que seja uma habitação digna e adequada, como quer a Constituição Espanhola (art. 47). Nem se pense que estamos aqui reivindicando a aplicação dessas constituições ao nosso sistema. Não é isso. É a compreensão do direto à moradia, como direito social agora inserido expressamente em nossa Constituição, encontra normas e princípios que exigem que ele tenha aquelas dimensões. Se ela prevê, como princípio fundamental, a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), assim como o direito à intimidade e à privacidade (art. 5°, x), e que a casa é o asilo inviolável (art. 5º, XI), então tudo isso envolve, necessariamente, o direito à moradia. Não fosse assim seria um direito empobrecido. (SILVA, 2000, 314).

Com a Constituição Federal de 1988, o Brasil assumiu o compromisso com a

construção de uma sociedade mais justa livre e igualitária, por meio da erradicação

da pobreza e da redução das desigualdades sociais e regionais (artigo 3º, inciso I e

III). Contudo, a fim de realizar tais objetivos, a nova ordem constitucional além de

ampliar direitos, estabeleceu novos paradigmas, tais como a função social da

propriedade, a ampliação da competência e a fixação da responsabilidade do

município para execução da política urbana.

Garantiu-se, no artigo 5º, inciso XXII, o direito de propriedade, no entanto, o seu uso

é condicionado ao atendimento da função social (artigo 5º, inciso XXIII). Presente no

ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, a partir da Constituição Federal de

1988, o princípio da função social da propriedade assumiu a posição de princípio

constitucional, estruturador do direito de propriedade, que perde o caráter

absolutista:

O princípio da função social da propriedade tem sido mal definido na doutrina brasileira, muitas vezes confundido com os sistemas de limitações da propriedade. As limitações se referem ao exercício do direito, enquanto a função social interfere na estrutura do direito em si. Ao estabelecer o principio da função social da propriedade, como princípio da ordem econômica (artigo 170, II e III, Constituição Federal de 1988), a Constituinte não estava simplesmente impondo às limitações, mas adotando um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la; um



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princípio que condiciona a propriedade como um todo, não apenas seu exercício (SILVA, 2000, p.72).

A nova Constituição estabeleceu também a competência comum da União, dos

Estados e dos Municípios para "promoção de programas de construção de moradias

e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento" (artigo 23, IX), bem

como a competência privativa dos Municípios para "promoção, no que couber, do

adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do

parcelamento e da ocupação do solo urbano" (artigo 30, VIII), que antes era limitada

à urbanização e à titulação de interesse individual (informação verbal)2. E, nos

termos do artigo 182 da Constituição Federal 1988, o poder público municipal

passou a ser o responsável pela execução da política de desenvolvimento urbano.

Contudo, a regulamentação da política nacional de desenvolvimento urbano só

aconteceu mais de dez anos depois, com a edição da Lei Federal nº 10. 257 de 10

de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, e durante todo este tempo:

Em vão e heroicamente os municípios brasileiros tentaram implementar os instrumentos previstos nos artigos 182 e 183 da C.F. antes do advento do Estatuto da Cidade. As políticas derivadas das propostas da reforma urbana estão de fato em processo de implantação no Brasil, se inserem em uma história da política urbana e habitacional brasileira como uma radical novidade e o Estatuto da Cidade vem para lhes dar novo fôlego, desacreditada que já estavam em um quadro em que era quase impossível trabalhar juridicamente para implementá-las. Não havia instrumental adequado para desenvolver políticas de regularização fundiária. Esta dolorosa realidade justifica os pífios resultados dos programas em uma década de existência. (ALFONSIN, 2006, p.54).

Assim, o Estatuto da Cidade estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana e os

instrumentos necessários a sua execução:

As diretrizes são as normas gerais de orientação sobre determinada matéria. É a orientação direcionada a respeito de matéria normatizada. É o que ocorre quando a União exerce sua competência concorrente, que nos termos do artigo 24, § 1º da Constituição Federal estabelece que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. È a diretiva adotada para a regulamentação de terminada política. (PRESTES e VIZZOTTO, 2009, p 37).

Entre as diretrizes previstas pelo Estatuto da Cidade destacam-se as previstas no

artigo 2º, incisos I, XIV e XV:

2 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal no dia 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.



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O direito às cidades sustentáveis, que pressupõe o acesso à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para presentes e futuras gerações, a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, bem como a simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e normas urbanística, com a redução dos custos e o aumento da oferta de lotes e unidades habitacionais (BRASIL, 2012c).

1.1 Regularização fundiária

Considerando que a garantia do direito às cidades sustentáveis passa pela garantia

do direito fundamental social à moradia, à regularização fundiária das áreas urbanas

ocupadas informalmente, sobretudo daquelas ocupadas por população de baixa

renda, além de imprescindível, é medida que se impõe, por constituir elemento

essencial à garantia do direito à moradia.

O termo regularização fundiária tem sido utilizado para designar as mais variadas

intervenções públicas ao longo dos anos, ora com ênfase para a regularização

fundiária como regularização jurídica dos lotes, ora para a urbanização e

reurbanização do assentamento, por meio da oferta e da melhoria das condições de

infraestrutura, ora para a regularização urbanística, por meio da instituição de

regimes urbanísticos especiais (ALFONSIN, 2006).

A regularização fundiária não é uma faculdade, mais um compromisso do Estado,

que deve ser cumprido a partir de um olhar integrado, multidisciplinar que vise à

regularização, não apenas do ponto de vista jurídico ou urbanístico, mas também

social. É a expressão do direito social à moradia e tem por objetivo principal a

recuperação de um longo período de invisibilidade da irregularidade (PRESTES,

2011).

Atualmente, o conceito de regularização fundiária que mais se aperfeiçoa às

diretrizes previstas no Estatuto da Cidade é o estabelecido pelo artigo 46 da Lei

Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009 e alterações posteriores, que dispõe

sobre Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de

assentamos localizados em áreas urbanas, onde:



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A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade da propriedade urbana e o direto ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (BRASIL, 2012d).

A propósito, este conceito consolida o aspecto plural, multidisciplinar, que deve

nortear a regularização fundiária urbana, refutando ações e programas de

regularização estabelecidos a partir de concepções individualistas.

A primeira etapa para a regularização fundiária urbana é o levantamento dos tipos

de irregularidades existentes na cidade. Além disso, o Município deve prever no

plano diretor a utilização dos instrumentos de regularização fundiária que mais se

ajustem a sua realidade (ROLNIK, 2002).

O plano diretor, construído de forma participativa com a comunidade e aprovado

pela Câmara de Vereadores, são obrigatórios para as cidades com mais de 20.000

(vinte mil) habitantes, e constitui elemento básico do planejamento da política urbana

(BRASIL, 2012a).

Entre os principais instrumentos jurídico-urbanísticos utilizados para a regularização

fundiária no Brasil encontram-se: a) as Zonas ou Áreas Especiais de Interesse

Social, mais conhecidas como ZEIS ou AEIS, para assentamentos habitacionais

surgidos espontaneamente, caracterizados por irregularidades urbanísticas na

ocupação do solo urbano; b) a Concessão do Direito Real de Uso para a posse de

terras públicas; c) a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e leis

municipais de regularização e loteamentos, para loteamentos irregulares ou

clandestinos; d) o usucapião especial urbano para a posse de terras privadas

(ALFONSIN, 2006).

Existe, ainda, a Concessão Especial para fins de moradia, que originariamente

estava disciplinada nos artigos 15 a 20, do Estatuto da Cidade, mas que em razão

do veto do Presidente da República, foi regulada pela Medida Provisória nº 2.220, de

4 de setembro de 2001, que ainda se encontra em vigor por ser anterior a Emenda

Constitucional nº 32, publicada em 11 de setembro de 2001. As razões do veto

apontaram imprecisões no projeto de lei e contrariedade ao instrumento, que foi



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reconhecido como um importante instrumento de política urbana, por propiciar

segurança da posse, um dos fundamentos do direito à moradia. Os requisitos são

basicamente os mesmos aplicados à usucapião especial urbano, existindo inclusive

a possibilidade da Concessão Especial para Fins de Moradia na forma coletiva.

Todavia, por se tratar de imóvel público, não ocorre a transferência de domínio.

Ademais, é importante referir também que a Lei Federal nº 12.424, de 16 de junho

de 2011 que alterou vários artigos da Lei Federal nº 11.977, de 05 de julho de 2009,

introduziu dois novos instrumentos de regularização fundiária para assentamentos

urbanos: a demarcação urbanística e a legitimação da posse, estabelecendo um

marco regulatório no ordenamento jurídico-urbanístico, criando novos paradigmas,

inclusive para o próprio conceito de regularização fundiária (informação verbal)3.

Dentre os instrumentos supracitados as ZEIS e AEIS merecem atenção especial, à

medida que a definição de zonas especiais de interesse social pelos planos diretores

permite “a flexibilização dos parâmetros urbanísticos quanto ao uso, ocupação e

parcelamento do solo, a partir do reconhecimento das tipicidades locais, para

facilitação da regularização” (ALFONSIN, 2006, p.61).

2. A usucapião especial urbano coletivo

“O instituto da usucapião4 tem origem no direito romano, na Lei das Doze Tábuas,

datada de 455 antes de Cristo” (FARIAS e ROSENVALD, 2010, p. 272). Constitui

forma originária de aquisição da propriedade pelo exercício prolongado da posse”

(BEVILÁQUA apud RIZZARDO, 2011, p. 243). É um dos modos originários de

aquisição da propriedade mais comuns e conhecidos, por meio do qual a pessoa

que exerce a posse de um imóvel por determinado lapso temporal, previsto em lei,

adquiri-lhe o domínio. Além disso, a comprovação de que a posse sempre foi mansa

3 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal em 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.

4 Foi adotado o uso do vocábulo usucapião no gênero masculino por uma questão de preferência pessoal, acompanhando a tradição brasileira que consagrou o uso da palavra no gênero masculino, pelo fato de que os substantivos portugueses terminados em “ão” pertencem a este gênero. Todavia, há uma grande maioria da doutrina que utiliza a palavra no gênero feminino, apoiado no fato de que as palavras latinas com o nominativo em “io” pertencem ao gênero feminino, por DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coords.) Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). 3. ed. Atualizada de acordo com as Leis 11.673/2008 e 11.977/2009. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 139).



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e pacífica, exercida com ânimo de dono, de forma ininterrupta, sem qualquer forma

de oposição do titular do domínio apresenta-se como requisito essencial

(RIZZARDO, 2011). Aliás, “quando a propriedade é adquirida de modo originário, ela

incorpora-se ao patrimônio do novo titular isenta dos vícios apresentados na relação

anterior.” (FARIAS e ROSENVALD, 2010. p. 274).

Contudo, para que se adquira a propriedade por usucapião é necessário ainda que

sejam atendidos outros requisitos, os quais dizem respeito às pessoas a quem

interessam, bem como as coisas em que podem recair e a forma por que se constitui

(CONS. GOMES Y MUÑOZ apud GOMES, 2010, p.181).

A ordem jurídica brasileira alberga várias modalidades de usucapião, contudo, como

a proposta deste artigo é verificar a eficácia da usucapião especial urbano coletivo

enquanto instrumento jurídico-urbanístico5 de garantia do direito à moradia, não

serão abordadas aqui as demais modalidades, apenas os requisitos gerais porque

essenciais a compreensão do tema enfrentado.

A doutrina classifica os requisitos necessários à usucapião em: requisitos pessoais,

requisitos reais e requisitos formais. Os requisitos pessoais referem-se à capacidade

e a qualidade da pessoa que pretende adquirir à propriedade por usucapião porque

existem casos em que não corre a prescrição, como entre ascendentes e

descendentes, bem como entre incapazes e seus representantes.

Já, os requisitos reais referem-se aos direitos que podem ser usucapidos. Não são

suscetíveis de usucapião os bens que estão fora do comércio, como bens públicos e

aqueles pertencentes a pessoas contra as quais não correm a prescrição. Somente

podem ser adquiridos por usucapião direitos reais como a propriedade, as servidões,

a enfiteuse, o usufruto, o uso e a habitação (GOMES, 2010).

5 É oportuno esclarecer que, apesar de o Estatuto da Cidade denominar o usucapião especial urbano coletivo como um instrumento jurídico-político de política e gestão urbana, a utilização da denominação “instrumento jurídico-urbanístico” se deve ao fato de a regularização fundiária exigir atualmente um olhar interdisciplinar, que possibilite a fruição dos direitos fundamentais individuais e coletivos previstos pelo artigo 182 da Carta Maior.



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A imprescritibilidade aquisitiva de quaisquer bens públicos foi consagrada por

diversos dispositivos legais, tais como o Decreto nº 22.785, de 31 de maio de 1933

(artigo 2º), o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 (artigo 200) e

recentemente pelo Código Civil de 2002 (artigo 102), assim como pela Súmula 340

do Superior Tribunal Federal (RIZZARDO, 2011).

Por sua vez, os requisitos formais dizem respeito à característica do instituto em si e

variam de acordo com cada modalidade. Entretanto, existem aqueles que se aplicam

a todos como a posse e o exercício prolongado. A propósito, a posse passível de

usucapião é aquela exercida como ânimo de dono, de forma justa, ou seja, mansa e

pacífica, de forma pública e de modo contínuo, sem interrupções. Assim, o exercício

da posse com ânimo de dono ou animus domini é verificado pela postura da pessoa

em relação ao bem objeto, devendo ficar nítida a intenção de possuí-lo desde o

primeiro momento em que passa a exercê-la. Do mesmo modo que para ser justa a

posse, não deve ser violenta, clandestina ou precária (GOMES, 2010).

A partir do estudo dos requisitos gerais do usucapião, é possível verificar que: no

que diz respeito ao usucapião especial urbano coletivo, considerando que se trata

de um instrumento jurídico-urbanístico que visa precipuamente à garantia do direito

social à moradia, o legislador ordinário inovou ao dispensar o atendimento de

requisitos que em princípio seriam aplicáveis a todas as modalidades, bem como ao

estabelecer requisitos até então inexistentes nas demais modalidades

(GONÇALVEZ, 2011).

Desta forma, o usucapião especial urbano coletivo é um instrumento jurídico-

urbanístico que está previsto no artigo 10 da Lei Federal nº 10. 257 do Estatuto da

Cidade, que tem por finalidade a garantia do direito à moradia por meio da

regularização fundiária de:

As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

Acerca da “suspeita de inconstitucionalidade” do usucapião especial urbano coletivo:



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A ideia de função social da propriedade envolve a prevalência do interesse social, do bem coletivo e do bem-estar da coletividade, bem como a persecução e consecução da regularização fundiária e a urbanização das áreas ocupadas por população de baixa renda (Estatuto, parágrafo único do art. 1º e inciso XIV do art. 2º). A isso se soma a previsão constitucional de que o Poder Público, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, poderá exigir, “nos termos da lei federal”, “do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento”, sob penas severas, impostas pelo Estado. Na Lei Maior estipuladas (§ 4º do art. 182), que podem chegar, mesmo, à ablação do domínio, sem os benefícios do inciso XXIV do artigo. 5º da Lei Magna. Está assim, no espírito e na principiologia da Constituição, inclusive de ser art. 182, o ditame de outorgar o proprietário função social ao seu bem (por exemplo, aparelha-lo para moradia, própria ou de terceiros) sob o risco de vir, mesmo, a perdê-lo (FERRAZ, 2010, p. 145).

Ademais, se o ordenamento jurídico pátrio não veda a propriedade condominial, não

existe razão para não se admitir a aquisição condominial da propriedade, também

porque o inciso XXII, do artigo 5º, não impõe qualquer tipo de obstáculo à aquisição

da propriedade na forma condominial. Além disso, o fato de o artigo 183 do Texto

Constitucional limitar a utilização da usucapião especial urbano a áreas de até

duzentos e cinquenta metros quadrados não induz a inconstitucionalidade da

usucapião especial urbano coletivo, pois se o texto constitucional regulou a

usucapião de forma geral, o artigo 10 do Estatuto da Cidade o fez pela natureza dos

fatos (FERRAZ, 2010).

Contudo, é oportuno referir que o Código Civil vigente prevê a figura denominada de

usucapião coletivo no artigo 1.228, §§ 4º e 5º, porém, que não se confunde com a

usucapião especial urbano coletivo previsto no Estatuto da Cidade, em razão de que

constituem modalidades com fundamentos e requisitos diversos. A usucapião

coletiva prevista pelo Código Civil adota como critério a boa-fé e a existência de

obras e serviços, que devem ser considerados pelo juiz de interesse social e a

usucapião coletiva prevista pelo Estatuto da Cidade exige a comprovação de que o

imóvel é utilizado para fins de moradia e por população de baixa renda por, no

mínimo, cinco anos ininterruptos (PADIN, 2011).

Diferentemente da usucapião especial urbano individual, onde é estabelecido o

limite máximo de 250 m², na usucapião especial urbano coletivo a área deve ser

superior a 250 m², sendo imprescindível a comprovação de utilização da respectiva

área para fins de moradia e por população de baixa renda (GONÇALVES, 2011).



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O Estatuto da Cidade não estabelece o conceito de população de baixa renda,

todavia, para fins de enquadramento em alguns programas sociais do governo

federal, é utilizado como critério o valor de 3 (três) salários mínimos (informação

verbal)6. A Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009 e alterações posteriores,

que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e possui como

finalidade incentivar a produção e a aquisição de unidades habitacionais por famílias

de baixa renda, define como beneficiários indivíduos integrantes de famílias como

renda mensal até R$ 4.650,00 (quatro mil seiscentos e cinquenta reais). Desse

modo, a definição de população de baixa renda exige de todos aqueles que de

alguma forma estejam envolvidos no processo de regularização fundiária, uma

contextualização com os aspectos socioeconômicos da população que habita na

área a ser regularizada.

A sentença que declara a usucapião especial urbano coletivo cria um condomínio

especial e indivisível, cujo título serve para registro no cartório de registro de

imóveis, que, embora comporte algumas semelhanças, é diferente do condomínio

regido pelo artigo 1.314 e seguintes do Código Civil, bem como do condomínio

estabelecido pela Lei Federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, porque o

condomínio especial previsto pelo artigo 10 do Estatuto da Cidade, só poderá ser

extinto pela aprovação de 2/3 dos condôminos, em virtude da execução de projeto

de urbanização (GONÇALVES, 2011).

Além disso, considerando que uma das características das áreas urbanas sujeitas à

regularização por meio da usucapião especial urbano coletivo é a impossibilidade de

individualização, ao instituir o condomínio especial previsto no artigo 10, § 4º, o

Estatuto da Cidade estabelece que a propriedade seja atribuída por meio de uma

fração ideal idêntica a cada condômino. Entretanto, o referido dispositivo, prevê a

possibilidade de instituição de frações ideais diferenciadas, na hipótese de

existência de acordo escrito entre os condôminos.

6 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal em 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.



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Para Compans (2003), ao condicionar a aquisição da propriedade por meio da

usucapião especial urbano coletivo a uma propriedade condominial indivisível, o

Estatuto da Cidade criou um complicador que, para alcançar seu objetivo, exigirá

uma profunda transformação cultural no interior das comunidades, dos legisladores,

dos operadores do direito e dos gestores urbanos, no sentido de adequar a

legislação federal relativa à constituição de condomínios a realidade das

comunidades.

Entretanto, em sentido contrário ao complicador da instituição de uma propriedade

condominial indivisível, o Estatuto da Cidade inovou ao reconhecer, no artigo 12, a

legitimidade das associações de moradores para propositura da ação de usucapião

especial urbano coletivo, assim como aos próprios moradores em estado de

composse (COMPANS, 2003).

A garantia do direito à moradia é um desafio a ser superado por muitas cidades

brasileiras. E, ao possibilitar o usucapião especial urbano coletivo, o Estatuto da

Cidade colocou à disposição dos municípios um instrumento para o enfrentamento

desta realidade, pois a garantia do direito à moradia pressupõe a regularização

fundiária, que confere segurança da posse e proteção contra ordens de despejos

arbitrárias, por meio da regularização jurídico-registral de áreas urbanas não

passíveis de individualização, bem como da regularização urbano-ambiental com a

implantação de infraestrutura urbana, adequação às normas ambientais, bem como

projetos sociais que propiciem a integração da “cidade informal” à “cidade formal”.

Não é por acaso que tal entendimento foi incorporado ao artigo 46 da Lei Federal nº

11.977 de 07 de julho de 2009, que conceitua a regularização fundiária como o

conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que buscam a

regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de

modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções

sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado.



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3. A análise jurisprudencial

Conforme referido inicialmente, são escassos os casos envolvendo a utilização da

usucapião especial urbano coletivo, bem como estudos sobre a sua eficácia e

efetividade enquanto instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à

moradia. Na cidade de Porto Alegre, constatou-se a existência de uma ação de

usucapião especial urbano coletivo que tramita desde 2003 na Vara Cível do Foro

Regional Alto Teresópolis sob o nº 001/1.05.0013202-3 (CNJ:

0132021-19.2005.8.21.2001)7 que objetiva a regularização fundiária da Vila Asa

Branca. O processo já estava concluso para sentença, porém, antes de proferir o

julgamento, o magistrado determinou a juntada do memorial descritivo de três lotes

individualizados no interior da área usucapida, por meio da nota de expediente nº

03/2012, e a intimação dos respectivos confrontantes a pedido do Ministério Público,

no dia 16 de maio de 20128.

Todavia, é no Estado de São Paulo que se encontra um dos casos mais

emblemáticos, o caso da Favela de Santo Antônio do Canindé, também conhecida

como Favela da Piscina. Julia Azevedo Moretti realizou uma análise das demandas

judiciais intentadas para o reconhecimento da usucapião coletivo da Favela da

Piscina no artigo “Usucapião Coletivo e Acesso à Justiça – Superação de

Obstáculos no Caso da Favela das Piscinas”. (MORETTI, 2011).

Deste modo, a primeira ação de usucapião especial urbana coletiva intentada pela

população da Favela da Piscina foi ajuizada em 12 de dezembro de 1990, em

regime de composse, com fulcro no artigo 183 do Texto Constitucional. Naquela

época, o magistrado determinou a emenda da inicial, para que fossem juntadas as

matrículas individuais dos lotes, entendendo não ser possível a aquisição coletiva da

propriedade, o que culminou com a extinção do processo sem a resolução do mérito

em 1992. (MORETTI, 2011).

7 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 7 jun. 2012.

8 Segundo informação obtida, via e-mail, junto a Procuradoria Geral do Município de Porto Alegre, encontra-se pendente a identificação de um dos confrontantes, tendo em vista que Oficial de Justiça não logrou êxito em encontrá-lo, motivo pelo qual foi solicitada ao juízo a dilação do prazo para indicação de novo endereço.



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Em 14 de outubro de 1996, houve o ajuizamento da segunda ação de usucapião

coletivo, desta vez, pela Associação Santo Antônio do Canindé. Nessa ação, o pleito

era pela prescrição aquisitiva em benefício dos moradores com base no artigo 183

da Constituição Federal de 1988. Na oportunidade, o Ministério Público manifestou-

se pela inviabilidade da aplicação da usucapião especial urbano na modalidade

coletiva, sugerindo a utilização da usucapião ordinária. E, mais uma vez, o processo

foi extinto sem julgamento do mérito, frustrando a esperança dos habitantes da

Favela da Piscina (MORETTI, 2011).

A terceira ação foi ajuizada pelos próprios moradores em litisconsórcio. Pleiteavam a

aquisição da propriedade na forma condominial ou alternativamente na forma

individual. Novamente a tentativa foi frustrada, pois os peritos nomeados pelo juízo

emitiram parecer no sentido da inviabilidade da usucapião, em razão das dimensões

mínimas dos lotes (MORETTI, 2011). Atualmente, segundo Moretti (2011) está em

curso a quarta ação judicial de usucapião especial urbano coletivo, que foi

distribuída em 16.10.2010 e tramita sob o nº 100.10.034.919-5 na 1ª Vara de

Registros Públicos no Foro Central Civil9.

A luta dos moradores da Favela de Santo do Canindé reflete tanto a evolução da

política urbana como da usucapião especial urbano coletivo, ainda hoje

incompreendido pelos operadores do direito, tal como evidencia a jurisprudência dos

Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo a partir da

análise de 12 acórdãos oriundos dos respectivos Tribunais de Justiça.

Do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, foram analisados os acórdãos de número

2.0000.00.436552-0/000 (MINAS GERAIS, 2012a), 2.0000.005056665-1/000

(MINAS GERAIS, 2012b), 1.0086.07.0019282-7/001 (MINAS GERAIS, 2012c). No

primeiro acórdão, ao analisar o recurso de apelação, oriundo da Comarca de Belo

Horizonte, interposto pela Associação Comunitária de Piratininga, Itaipu e regiões

em face da sentença proferida nos autos da ação de usucapião especial urbano

coletivo ajuizada contra Jader Braga Pereira, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais

negou provimento ao recurso, confirmando o entendimento do juízo a quo, que

9 SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Disponível em: <https://esaj.tjsp.jus.br/cpo/pg/show.do?processo

.foro=100&processo.codigo=2S0003Q2B0000>. Acesso em: 8 maio 2012.



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julgou improcedente o pedido formulado pelos Apelantes, extinguindo a ação sem

julgamento do mérito, por considerar que o lapso temporal para o reconhecimento

do usucapião especial urbano coletivo somente inicia-se a partir da entrada em

vigor do Estatuto da Cidade, que se deu noventa dias após a sua publicação, ou

seja, 09 de outubro de 2001, contrariando a tese sustentada pelos Autores para

quem o marco inicial teria como base a promulgação da Constituição Federal de

1988 nos termos do artigo 183. E neste sentido, considerado que a posse dos

Apelantes teria tido início em 11 de abril de 1999, assim posicionou-se o Relator

Desembargador Maurício Barros, acompanhado pelos demais Desembargadores:

Comungo pois, com o entendimento esposado na r. sentença, uma vez que o usucapião especial urbano coletivo, previsto no art. 10 da Lei 10.257/2001, é instituto autônomo em relação àquele previsto originariamente no art. 183 da Carta Magna, regulamentado pelo art. 9º da referida lei infraconstitucional, que por sua vez, dispõe sobre o usucapião especial de imóvel urbano. De fato, a usucapião coletiva foi instituída pelo “Estatuto da Cidade”, de modo que sua aplicação não pode retroagir a situações anteriores à sua vigência. (MINAS GERAIS, 2012a, p.4).

No segundo acórdão, um recurso de apelação, interposto contra sentença proferida

pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Contagem, nos autos da ação de

usucapião especial urbano promovida por Adão Miranda e Margareth dos Santos

Silva, que foi extinta pelo juízo a quo, sem resolução de mérito, ao fundamento de

que o Estatuto da Cidade , dentre outros requisitos, exige que o imóvel não deve ser

superior a 250 metros quadrados, alegaram os Apelantes que detinham a posse

somente de 180 metros quadrados e não da totalidade da área que era de 360

metros quadrados. Neste caso, apesar do acórdão não versar especificamente

sobre usucapião especial urbano coletivo, quando da análise do pedido o Relator

Desembargador Tarcísio Martins Costa faz uma distinção entre os institutos e os

requisitos autorizadores da aquisição da propriedade pela usucapião especial

urbano individual e coletivo, que corrobora com o entendimento firmando no primeiro

acórdão, no sentido que de a usucapião especial urbano coletivo, previsto no artigo

10 do Estatuto da Cidade, é instituto autônomo em relação ao previsto no artigo 183

da Constituição Federal de 1988, regulamentado pelo artigo 9º do Estatuto

supracitado. Observa ainda que as disposições contidas na Lei Federal nº 10.257,

de 10 de julho de 2001 seriam inaplicáveis ao caso, porque posteriores ao início da

posse dos apelantes. Do mesmo modo, assevera que os prazos prescricionais de

leis novas especialmente quando para reduzi-los, só se iniciam a partir de sua



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vigência. Sendo assim, segundo o entendimento esposado no tocante à usucapião

especial urbano individual e ao usucapião especial urbano coletivo o Estatuto da

Cidade somente teria aplicabilidade aos casos em que a posse teve inicio após a

sua vigência. Todavia, em que pese tal posicionamento, foi dado provimento ao

recurso por entender que estavam preenchidos os requisitos do artigo 183 da Carta

Política de 1988.

Quanto ao ultimo acórdão, uma apelação cível, oriunda da Comarca de Brasília de

Minas, interposta contra sentença proferida nos autos da ação de usucapião

especial urbano coletivo, que foi extinta, pelo juízo a quo, sem resolução de mérito,

ao argumento de que “o fundamento da usucapião coletiva é a composse sobre área

urbana por pessoas de baixa renda. Estando os usucapientes a pretender

reconhecimento de domínio sobre cada lote que ocupam individualmente [...]”.

(MINAS GERAIS, 2012c, p.1). Na oportunidade, o Tribunal de Justiça de Minas

Gerais negou provimento ao recurso, confirmando a sentença de primeiro grau, por

considerar não estar atendido, justamente, um dos requisitos elementares da

usucapião especial urbano coletivo: a impossibilidade de individualização da área a

ser usucapida.

Do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, foram estudados os acórdãos nº 0010102-

62.2012.8.19.000 (RIO DE JANEIRO, 2012a), 01205-58/1983.0001 (RIO DE

JANEIRO, 2012b), 0216229-97.2010.8.19.0001 (RIO DE JANEIRO, 2012c). A

exemplo da apelação cível analisada no parágrafo anterior, no caso do Tribunal de

Justiça do Rio de Janeiro o primeiro acórdão, um agravo de instrumento, também

teve negado o provimento por não atender ao requisito de impossibilidade de

individualização da área ocupada, condição sine qua non para o reconhecimento do

usucapião especial urbano coletivo. Do julgamento do segundo acórdão, uma

apelação cível interposta em face da sentença proferida nos autos da ação

reivindicatória promovida contra a Associação de Moradores do Coroado emergem

questões importantes, tal como a necessidade da citação pessoal de cada morador

para a interrupção da prescrição aquisitiva, que não deve ser confundida com a

legitimação extraordinária conferida às associações de moradores, pelo artigo 12, III,

do Estatuto da Cidade. Também à utilização do usucapião especial urbano, tanto na



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modalidade individual como coletiva, como matéria de defesa, prevista no artigo 13

da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 e com certeza a mais relevante de

todas, o fato de que o direito de propriedade não pode ser utilizado de forma

antissocial, restando o “direito de sequela” prejudicado pelo princípio constitucional

da função social da propriedade, pois a área reivindicada não passava de mera

ficção, tendo a “favela” já adquirido vida própria, inclusive dotada de serviços

públicos (RIO DE JANEIRO, 2012b). Não serão abordados os elementos do último

acórdão porque irrelevantes para à análise da eficácia instrumento jurídico

urbanístico aqui estudado.

Da mesma forma, do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, foram analisados os

acórdãos nº 70004807566 (RIO GRANDE DO SUL, 2012a), 70007889538 (RIO

GRANDE DO SUL, 2012b), 70009372145 (RIO GRANDE DO SUL, 2012c) e

70022568000 (RIO GRANDE DO SUL, 2012 d). No primeiro acórdão, o Tribunal

supra deu provimento ao recurso de apelação interposto, apresentando

posicionamento divergente ao adotado pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais

quanto ao marco inicial do prazo prescricional da usucapião especial urbano

coletivo, entendendo que prazo prescricional passou fluir a partir de 05 de outubro

de 1988, ou seja, da promulgação da Constituição Federal de 1988. Já, no que se

refere aos demais acórdãos, todos recursos de apelações cíveis, estes tiveram

negado o provimento em função da não observância do requisito da impossibilidade

de individualização da área usucapida.

No mesmo sentido, os acórdãos nº 2011.0000241068 (SÃO PAULO, 201a) e

2012.0000295972 (SÃO PAULO, 2012b), oriundos do Tribunal de Justiça de São

Paulo, cujo primeiro acórdão, uma apelação civil interposta contra sentença

proferida nos autos de uma ação de usucapião especial urbano coletiva, que

indeferiu a petição inicial, julgando extinto o feito com base nos artigos 267, I e 295,

III, do Código de Processo Civil, teve negado o provimento, confirmando a sentença

de primeiro grau. Neste caso, veio à baila mais uma vez a questão da prescrição

aquisitiva, entendendo-se o marco inicial a vigência do Estatuto da Cidade, mais

também outro fato relevante: É possível a aplicação do usucapião especial urbano

coletivo para a regularização de cortiços? Entendeu o Tribunal de Justiça de São



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Paulo que não, que não deve ser confundida habitação coletiva (cortiços) onde não

é possível identificar cada possuidor, com ocupação coletiva, tal como evidencia o

excerto do julgado:

O artigo 10 do Estatuto da Cidade, ao disciplinar a usucapião coletiva, dispões, que além da posse ininterrupta e sem oposição, por cinco anos (de área superior a 250 metros quadrados, ocupada por população de baixa renda para moradia), ao utilizar a expressão “onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor”, buscou alcançar situações nas quais o “cortiço” não se enquadra, mas sim as favelas – estas sim, aptas a propiciar a urbanização e assentamento definitivo, em atendimento à politica urbanística, já que construídas de maneira autônoma, ao passo que nos cortiços ocupam-se os “cômodos”, o que torna inviável a identificação da área de cada possuidor. (SÃO PAULO, 2012a, p. 5).

Por fim, no último acórdão, uma apelação cível, oriunda da Comarca de Taboão da

Serra, o Tribunal de Justiça de São Paulo enfrenta questão que conforme ficou

demonstrado é recorrente na jurisprudência dos quatro Tribunais de Justiça

analisados, qual seja: a necessidade de individualização da área ocupada, da

comprovação de que a ocupação de fato é coletiva, para o reconhecimento da

usucapião especial urbano coletivo, o que ao que parece não é muito bem

compreendida pelos operadores do direito, ocasionando a extinção prematura de um

número expressivo de ações, por consequência diretamente ligada a ineficácia da

usucapião especial urbano coletivo.

Mais não é só isso, outros fatores também influenciam para a ineficácia do

instrumento. Muitos obstáculos já foram enfrentados, tais como a celeuma em torno

da possibilidade de aquisição da propriedade de forma condominial que restou

superada com o advento do Estatuto da Cidade, mais ainda persiste a discussão em

torno da prescrição aquisitiva, do marco inicial para contagem do prazo

prescricional, se a partir da promulgação da Constituição de 1988 ou a partir da

vigência do Estatuto da Cidade, tal como evidenciou a jurisprudência. Contudo ao

que parece encaminha-se para a consolidação do entendimento da contagem do

prazo prescricional a partir da vigência do Estatuto da Cidade, o que induz à

conclusão de que a prescrição aquisitiva para o usucapião especial urbano coletivo

somente foi implementada em 2006.



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Considerações finais

A Constituição Federal de 1988 inovou ao introduzir a política urbana na ordem

constitucional, transformando profundamente o paradigma da política e gestão

urbanas no Brasil. Elevou o princípio da função social da propriedade, presente no

ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, à condição de estruturador do direito de

propriedade e no ano 2000, a Emenda Constitucional nº 26 inclui o direito à moradia

no rol dos direitos sociais fundamentais.

Apesar disso, a regulamentação da política urbana só aconteceu dez anos após a

promulgação da nova Constituição, por ocasião da edição da Lei Federal nº 10.257,

de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade

constitui o marco regulatório da política urbana, pois além de determinar as diretrizes

gerais para a política nacional de desenvolvimento e gestão urbana, disponibiliza

aos municípios inúmeros instrumentos para a sua implantação e execução.

Fruto de um forte apelo social, no artigo 10 do Estatuto da Cidade, está previsto a

usucapião especial urbano coletivo, um instrumento jurídico-urbanístico que visa

garantir o direito à moradia, por meio da regularização fundiária, a milhões de

brasileiros ocupantes de áreas urbanas não passíveis de individualização. Além

disso, a garantia do direito à moradia pressupõe a regularização fundiária, inclusive

a segurança da posse é preconizada pela Comissão de Direitos Humanos das

Nações Unidas como um dos elementos necessários à garantia do direito à moradia

digna.

Na análise da eficácia e efetividade da usucapião especial urbano coletivo, o marco

inicial para a contagem da prescrição aquisitiva é relevante, à medida que a

jurisprudência dos Tribunais analisados encaminha-se para a consolidação de um

entendimento no sentido de que o marco inicial para a contagem da prescrição

aquisitiva da usucapião especial urbano coletivo inicia-se a partir do inicio da

vigência do Estatuto da Cidade, 09 de outubro de 2001, e não da promulgação da

Constituição Federal de 1988 a exemplo do usucapião especial urbano individual,

entendimento do qual também comungo por se tratar de uma nova modalidade de



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usucapião, devendo, portanto, ser respeitada a segurança jurídica, que constitui pilar

do Estado Democrático de Direito.

E neste sentido, a prescrição aquisitiva para aquisição da propriedade por usucapião

especial urbano coletivo só foi implementada em outubro de 2006, não prevalecendo

a tese do início da contagem da prescrição aquisitiva a partir da promulgação da

Constituição Federal de 1988, por ofensa ao princípio da segurança jurídica.

Evidenciou-se ainda uma flagrante confusão quanto ao “coletivo”, que pressupõe

uma ocupação coletiva, uma impossibilidade de identificação dos lotes, que não

deve ser confundida com litisconsórcio. A não observância do requisito da

impossibilidade de individualização da área ocupada é causa de extinção sem

resolução de mérito da maioria das ações de usucapião especial urbano coletivo.

Quando de sua criação, o usucapião especial urbano coletivo foi considerado pelos

especialistas um instituto moderno e de grande relevância social, à medida que visa

solucionar um problema comum a muitas cidades brasileiras, o problema da

regularização fundiária de áreas urbanas não passíveis de individualização. Todavia,

segundo o estudo que forneceu as bases para a elaboração deste artigo como

instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito social à moradia, a usucapião

especial urbano coletivo ainda não é eficaz e nem efetivo, padecendo de uma

flagrante incompreensão por parte dos operadores do direito no que se refere aos

requisitos necessários à aquisição da propriedade por tal modalidade de usucapião,

principalmente no que diz respeito ao marco inicial para contagem da prescrição

aquisitiva e o requisito da indivisibilidade área a ser regularizada. Aliás, a própria

política urbana, bem como o paradigma de política urbana introduzido pelo Estatuto

da Cidade ainda não é bem compreendido, existindo um longo caminho a ser

percorrido.

Ademais, deve ser considerado que a propriedade coletiva ainda não é muito bem

assimilada não apenas pelos operadores do direito, mas também pela sociedade

brasileira como um tudo. E talvez seja por isto que a eficácia da usucapião especial

urbano coletivo na garantia do direito à moradia ainda é um desafio, assim como a



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efetividade da própria política urbana. É preciso que se incorpore às políticas

públicas às diretrizes preconizadas pelo Estatuto da Cidade. É necessário usar os

óculos da política urbana para entender que a cidade é um elemento vivo, que só

existe em razão das pessoas, assim como a importância da usucapião especial

urbano coletivo como instrumento de regularização fundiária e reorganização

urbanística.

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