Política de Conteúdo Local

na Cadeia do Petróleo e Gás

Uma visão sobre a evolução do instrumento

e a percepção das empresas investidoras e produtoras de bens

Eduardo Augusto Guimarães

22/08/2012

POLÍTICA DE PETRÓLEO E GÁS E POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

� A atual política de exploração e produção de petróleo e gás (P&G) no Brasil

está associada a uma política de conteúdo local (CL)

� A definição de uma política de CL para o setor de P&G está associada ao fim

do monopólio estatal

� O formato da política de CL

� tem como referência o modelo de concessão criado em 1997 ( adoção

de novo modelo para o pré-sal tem consequências)

� foi definido nos contratos de concessão e em resoluções da ANP

� foi modificado nas sucessivas rodadas de concessões

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Rodada 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Natureza da exigência de CL

Não existe exigência CL mínimo

Compromisso CL na licitação (julgamento)

Percentuais

mínimos globais

fixado em edital.

Compromisso com

% adicionais em

determinadas

atividades na

licitação

(julgamento)

Percentuais globais de CL na Fase de

Exploração e Etapa de Desenvolvimento

ofertados por ocasião da licitação,

compreendidos entre os valores mínimos

e máximos estipulados no edital, bem

como percentuais mínimos relativos a

itens indicados, definidos pelo

concessionário na licitação e superiores a

valores estabelecidos no edital.

(julgamento)Definição de CL

CL =

Fornecedor

Brasileiro

CL = Bens de Produção Nacional (Importado: <

60% em 2000; < 40% depois) e, partir de 2001,

Serviços Prestados no País (< 20% importado)

Metodologia de Cálculo do CL para o

Fornecedor de Bens e Serviços

Compro-vação do CL

Nenhuma exigência de

comprovação

Exigência de

classificação dos

gastos em

nacionais e

estrangeiros em

relatórios

trimestrais

Exigência de

Declaração de

Origem suprida

pelo fornecedor

Comprovação mediante apresentação de

certificados de conteúdo nacional, emitido

por entidades credenciadas

OBJETIVOS E ESCOPO

DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

OBJETIVOS DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

� macroeconômico e de curto prazo: fortalecimento da demanda

dirigida ao mercado doméstico e expansão do emprego

� foco mais específico e perspectiva de longo prazo:

(i) diversificação do parque industrial (ii) desenvolvimento de

setores intensivos em tecnologia e de elevado potencial de

crescimento; (iii) construção de segmentos relevantes para a

defesa nacional

OBJETIVOS E DESENHO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

�Objetivos distintos implicam desenhos distintos para a política de CL:

� fomento ao mercado e ao emprego:

� escopo amplo, totalidade das compras dos agentes econômicos

submetidos às exigências de CL

� a exigência de conteúdo local é, em geral, por si só eficaz

� objetivo mais específico:

� exigência de CL restrita aos bens ou serviços contemplados

� a simples restrição à compra no exterior não é suficiente � sucesso

depende de emergência/capacitação de oferta local

� necessidade de instrumentos de política que induzam emergência/

capacitação de oferta local

QUAL O OBJETIVO DA POLÍTICA DE CL PARA O SETOR DE P&G NO BRASIL ?

� Questão formulada a dirigentes/técnicos de entidades públicas/privadas suscitou todas as respostas alternativas (exceto defesa)

� Os objetivos da política de conteúdo local não estão claramente identificados

� Essa indefinição se retrata no desenho da política para o setor: � meta global de CL foi uma constante nas dez rodadas� o foco em produtos/serviços não esteve inteiramente ausente; mas meta

global é a referência básica. � preocupação com questões tecnológicas e novos setores, mas em

caráter subsidiário à política de CL

� A política de CL parece acomodar diversos interesses e contemplar simultaneamente diversos objetivos

IMPLICAÇÕES DA SIMULTANEIDADE DE OBJETIVOS DISTINTOS

� Exigência de CL gera um subsídio cruzado:

� objetivos mais abrangentes � maior subsídio

� há um limite ao ônus que os setores atingidos podem absorver

� maior número de fornecedores protegidos � redução do benefício

capturado pelos fornecedores individuais

� Diversificação industrial/desenvolvimento tecnológico pode ser perseguido

com exigência de CL para conjunto selecionado de sistemas/produtos

� extensão dessa exigência � limita a magnitude dos incentivos aos setores

que se quer priorizar

PERCEPÇÕES E REAÇÕES

À POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

NATUREZA DA POLÍTICA: EXIGÊNCIA X INCENTIVO

� Crítica de principio dos operadores privados: cumprimento de metas +

punições por seu descumprimento

� Alternativa: apoio ao desenvolvimento tecnológico e à expansão da

capacidade de fornecedores locais + incentivos aos investidores que

superarem metas indicativas de CL � referência: Noruega

� . Crítica quanto à forma: comprometimento com metas no momento da

licitação � características das reservas não são conhecidas � não se pode

definir tecnologia / equipamento

� Alternativa: definição de CL mais adiante:

� para exploração, no Programa Exploratório Mínimo;

� para desenvolvimento, no Plano de Desenvolvimento

DEFINIÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL

� Antes da Rodada 7, em 2005: Bem de Produção Nacional = materiais e

serviços estrangeiros incorporados não excedem a 40% do preço

� CL = � valores dos bens e serviços de Produção Nacional / � valores de

todos os bens e serviços adquiridos

� Críticas de segmentos da cadeia de fornecedores - o critério:

� reduz a participação do setor produtivo local (60% � 100%)

� confere aos operadores e fabricantes grande margem de manobra na

composição dos 60% requeridos � pode favorecer produtos que não

precisam de proteção em detrimento de produtos novos e

tecnologicamente mais complexos

DEFINIÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL (2)

� Metodologia introduzida na Rodada 7 (Cartilha de CL) responde a essas

críticas � computa como importado a parcela importada dos componentes

adquiridos no mercado interno pelo fabricante

� (1 – X / Y ) * 100, onde X é valor dos componentes importados e Y é

preço de venda do bem efetivamente praticado

� O CL a partir da Rodada 7 é conceitualmente distinto do adotado nas

rodadas anteriores � percentuais anteriores não são comparáveis com os

previstos no novo regime.

� Os níveis de conteúdo local registrados em aferições passadas (regras

vigentes até a Rodada 6) não constituem indicador relevante para avaliar a

razoabilidade dos percentuais estipulados para as rodadas subsequentes

CERTIFICAÇÃO DO CONTEÚDO LOCAL

� Rodada 7: emissão de Certificados de Conteúdo Nacional

� Crítica de operadores e fornecedores: custo da remuneração da certificadora e da gestão administrativa do processo.

� Parte desses custos é inerente ao processo de certificação; outros decorrem de exigências consideradas descabidas ou desnecessárias: � certificação de componentes e materiais de pequeno valor unitário ou

de pequeno peso no custo do produto � dificuldade em obter autorização da ANP para a certificação única de

famílias de produtos

� Impacto negativo sobre concorrência: custo de certificação é mais significativo para empresas de menor porte ou com pequeno volume de vendas para a indústria de P&G

NÃO CUMPRIMENTO DO COMPROMISSO DE CONTEÚDO LOCAL

� Cumprimento avaliado:� no final das etapas de exploração e de desenvolvimento, � em relação (i) ao CL mínimo referido ao bloco (ii) ao CL estabelecido

para os itens e subitens

� Crítica dos operadores: � multas não observam princípio da razoabilidade � compromissos de CL são assumidos em um momento em que não é

possível avaliar sua exequibilidade

� Punições rigorosas: � eficazes, inibindo efetivamente a transgressão da regra; ou � por seus efeitos, dificuldade de implementação, o que beneficia os mais

ousados em incorrer o risco da punição

WAIVER

� Suposição implícita da política de CL: oferta local será capaz de atender à

demanda induzida

� Existe a possibilidade de isso não ocorrer

� Rodada 7 reconhece essa possibilidade: solicitação prévia do

concessionário � ANP autoriza compra do bem no exterior (libera

cumprimento do CL do item), se:

– preço do bens/serviços local excessivamente elevado

– prazo para entrega muito superior aos disponíveis no mercado

internacional

– concessionário optar por uma nova tecnologia, não-disponível por

ocasião da licitação

EFICÁCIA DO WAIVER

� Dificuldades de implementação do waiver:

� Conceituais: como determinar se preço é “excessivamente elevado” ou

se prazo de entrega é “muito superior” ao do produto importado.

� Operacionais: autorização prévia à aquisição do bem/serviço � demora

da ANP em conceder a autorização + contestação de associações

empresariais � podem afetar prazo de execução

� Limitação de natureza conceitual: waiver reduz a exigência de CL do

item/sub-item, mas não tem efeito sobre a exigência de CL global

PERSPECTIVAS DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL

VIABILIDADE DAS METAS DE CONTEÚDO LOCAL

� Consenso quanto à dificuldade de cumprir as metas globais e parcela significativa

das metas específicas na situação atual da oferta doméstica

� preço, qualidade e prazos da indústria

� capacidade produtiva para responder à demanda

� investimento da Petrobrás em 2005 - US$ 6 bilhões.

� demanda indicada pela projeção dos investimentos no pré-sal e CL de 55% -

US$ 18 bilhões anuais a partir de 2016

� Reversão desse quadro depende de

� melhorias na qualificação tecnológica/ eficiência

� expansão da capacidade + emergência de novos produtores.

� Dúvidas quanto a transformações na oferta com a extensão e rapidez necessária

para viabilizar o atendimento dos níveis de CL requeridos

INCERTEZAS QUE AFETAM OS PRODUTORES DE BENS E SERVIÇOS

� Existe disposição de fabricantes nacionais e de fornecedores externos da

em investir no Brasil

� Fatores que inibem decisão de investir dos fornecedores:

� a escala de produção requerida para alcançar competitividade

� dúvidas quanto à evolução do mercado, decorrentes da:

� incerteza quanto à continuidade do fluxo de demanda —

alternância de picos e vales

� experiência do setor com a Petrobrás — revisões de especificações

e alterações dos cronogramas de seus projetos se refletem sobre o

desempenho de seus fornecedores

POLÍTICA INDUSTRIAL

PARA A CADEIA DE FORNECEDORES DO SETOR DE P&G

AS LIMITAÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL

� mobilização e transformação da cadeia de fornecedores não parece

suficiente para assegurar atendimento à exigência de CL no pré-sal

� política voltada para a cadeia de fornecedores carece de foco e de

prioridades relativas a segmentos e produtos � uma decorrência da

imprecisão dos objetivos da política

� necessário substituir ênfase na exigência de CL mínimo por atuação focada

na diversificação do parque industrial e desenvolvimento de setores

intensivos em tecnologia, que leve me conta

� a relevância do setor do ponto de vista desse objetivo, e

� a viabilidade de sua participação competitiva no suprimento da demanda

da indústria de P&G

ANEXOS

REVISÃO DA POLÍTICA DE CONTEUDO LOCAL

� A revisão da política de CL deve distinguir:

� blocos já concedidos: ajustes na política traduzida nos contratos de

concessão licitados até agora (Rodada 10)

� assegurar a viabilidade dos empreendimentos em execução

� tornar efetivo o mecanismo de waiver

� futuras licitações: revisão da política de CL a ser adotada

� eliminar ambiguidade e definir objetivo: diversificação do parque

manufatureiro com o desenvolvimento de setores intensivos em

tecnologia e de elevado potencial de crescimento, sem prejuízo da

expansão da produção de P&G.

COMPROMISSO DE CL NO CONTEXTO DA LEI DO PRÉ SAL (2)

Lei 12.351/10 - na área do pré-sal:

�regime de partilha de produção e

�monopólio da Petrobrás� Petrobras e PPSA incorporadas aos consórcios; investidor privado com

posição minoritária no Comitê Operacional, independentemente do seu percentual no capital do consórcio

� Petrobrás é o operador do consórcio

Consequências do regime de partilha

�custo adicional decorrente da exigência de CL mínimo será absorvido pela União � ressarce os operadores dos custos e investimentos de exploração, desenvolvimento, produção e desativação das instalações

COMPROMISSO DE CL NO CONTEXTO DA LEI DO PRÉ SAL

Consequências do monopólio da Petrobrás

�Cumprimento da exigência de CL depende da Petrobrás � Lei do Pré-Sal não exclui a responsabilidade solidária das consorciadas (à exceção da PPSA) � investidor privado poderá compartilhar pagamento de multa, apesar de sua incapacidade objetiva de influir no resultado

�Petrobrás não participa do consórcio na licitação, logo não opina quanto ao compromisso de CL � lei prevê sua adesão às regras do edital e à proposta vencedora � Petrobrás estará comprometida com a obtenção de um nível de CL em relação ao qual não se manifestou previamente

�Lei do Pré-Sal � retorno à situação anterior ao fim do monopólio estatal: a participação das empresas locais no suprimento do setor se define no âmbito da política de compras da Petrobrás.