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IX ENGEMA - ENCONTRO NACIONAL SOBRE GESTO EMPRESARIAL E MEIO AMBIENTE

CURITIBA, 19 a 21 de novembro de 2007

INSTRUMENTOS DE POLTICAS AMBIENTAIS, CASOS DE APLICAO E SEUS IMPACTOS PARA AS EMPRESAS E A SOCIEDADE

Carmen Augusta Varela1 (1) Professora da FGV-SP RESUMO Os gestores pblicos dispem de uma ampla gama de instrumentos de polticas ambientais para tentar controlar os danos ao meio ambiente causados pelas atividades produtivas e pelo uso ou consumo de bens e servios ambientais como a gua, florestas, ar,...Dentre estes instrumentos, podemos destacar os mecanismos de comando e controle, que estabelecem atravs de regulamentaes, leis e decretos, o que os agentes econmicos podem ou no fazer e os mecanismos de mercado como a taxao, certificados de emisso de poluentes e o sistema de restituio de depsitos. Nos dias de hoje, surgem algumas solues intermedirias entre os dois tipos de instrumentos: os pacotes de polticas e os Termos de Ajustamento de Conduta TACs fazem parte destas solues alternativas. O objetivo deste trabalho apresentar, inicialmente, as caractersticas desses instrumentos de polticas ambientais em termos conceituais e, depois, fazer uma avaliao crtica de experincias nacionais e internacionais de implementao desses mecanismos, mostrando quais foram os resultados obtidos em termos de preservao ambiental e quais so os seus impactos para as empresas e para a sociedade. . PALAVRAS-CHAVES Polticas ambientais, casos de aplicao, resultados



1. INTRODUO O objetivo deste trabalho analisar os instrumentos de polticas ambientais existentes, suas aplicaes e seus impactos. A discusso sobre o uso de ferramentas de gesto pblica, passa pelo conceito de externalidades, da microeconomia neoclssica. Externalidades so consideradas falhas no sistema de mercado, e ocorrem quando as atividades de produo e/ou consumo geram custos (ou benefcios) que no so adequadamente contabilizados pelo mercado. O uso de recursos ambientais, normalmente, gera custos externos (externalidades) negativos intra e intertemporais (SERA DA MOTTA, 2006). No nosso dia-a-dia ocorrem inmeras externalidades ambientais e os problemas aparecem quando temos que decidir como corrigi-las. nesse contexto que entra o debate sobre qual o melhor instrumento de poltica ambiental a ser utilizado. As dificuldades surgem, porque o ar, a gua, etc so considerados bens de propriedade comum e seus direitos de propriedade no so bem definidos. Segundo PINDYCK & RUBINFELD (2006; 570), subentende-se por direito de propriedade "...o conjunto de leis que descreve o que as pessoas e as empresas podem fazer com suas respectivas propriedades. Por exemplo, quando os indivduos possuem direito sobre um terreno, eles podem construir nele ou podem vend-lo, estando protegidos contra possveis interferncias alheias. Os bens de propriedade comum so no-excludentes, isto , esto disponveis para todos os indivduos, inclusive para os que no pagaram por eles, e so parcialmente rivais, o que significa que o uso desses bens por um indivduo afeta a sua disponibilidade para os outros indivduos. Em funo de suas caractersticas, esses bens tendem a ser utilizados em excesso. De acordo com VARELA (2000;04-05), "um exemplo tradicional de recurso de propriedade comum o de um lago com trutas, em que muitos pescadores tm livre acesso explorao de seus recursos e nenhum deles leva em conta que a quantidade pescada individualmente pode afetar a disponibilidade de peixes para os demais pescadores. Isso acarreta uma ineficincia, ou melhor, a pesca excessiva de animais, levando ao seu esgotamento...". Segundo ANUATTI NETO (1998;238), para que o uso dos bens de propriedade comum seja feito de forma racional, necessrio um "...sistema que garanta que a deciso do uso do recurso seja tomada por um nico agente, mesmo que a propriedade possa continuar comunal ou estatal. Somente nesse caso se pode garantir, quer por atribuio de direito de alocao exclusivo, que tal recurso no ser superexplorado". PINDYCK & RUBINFELD (2006) tambm afirmam que no caso de recursos onde as pessoas tm livre acesso e tendem a utiliz-los em excesso, o ideal seria que um nico proprietrio administrasse tal recurso, estabelecendo um preo para sua utilizao igual ao custo marginal de seu esgotamento. Segundo os autores, como em termos prticos a propriedade nica normalmente no funciona, dado que a quantidade dos bens de propriedade comum, na maioria das vezes, muito vasta, esse tipo de recurso deveria ser de propriedade do governo ou ter o seu uso diretamente regulamentado por ele. Os responsveis pelos efeitos externos podem no ter noo de como seus atos afetam a lucratividade ou o bem-estar de outras pessoas. Quando uma fbrica libera fumaa, seus proprietrios no esto preocupados com seus efeitos, mas sim em vender seus produtos no mercado e obter ganhos. Eles s vo se importar com a poluio gerada se sua prpria produtividade for afetada ou se eles forem punidos de alguma forma, seno, apenas consideraro a fumaa como um infortunado subproduto. De acordo com MISHAN (1976), se uma externalidade nociva pudesse ser evitada sem custo algum,



dificilmente se poderia cham-la por esse nome e, certamente, nenhum problema surgiria. Numa economia competitiva, uma alocao de recursos que maximiza o seu bem-estar, estar tambm maximizando o bem-estar da sociedade como um todo (SERA DA MOTTA, 1990). Se houver mercados perfeitamente competitivos e os efeitos externos inexistirem, cada uma das situaes de equilbrio geral atender ao requisito de um timo de Pareto, isto , ter-se- uma situao na qual no possvel fazer com que ao menos um outro agente fique numa situao pior. A preocupao com as externalidades surgiu porque sua existncia implica que, a menos que medidas especiais sejam tomadas e seus efeitos sejam internalizados (seus preos estejam devidamente fixados), as solues de equilbrio possveis no alcancem o timo de Pareto. Quando h externalidades ligadas a bens de propriedade comum e um grande nmero de indivduos e/ou empresas envolvidos, fica difcil conseguir um acordo entre as partes. Nestes casos, o governo deve atuar, punindo os causadores das externalidades e agindo em favor dos interesses das vtimas. Existe um grande nmero de instrumentos de polticas ambientais possveis de serem utilizados para solucionar os problemas relativos ao meio ambiente, mas, normalmente, os governos utilizam um nmero bastante limitado. Qualquer que seja a soluo escolhida, a finalidade sempre tentar internalizar os custos dos problemas ambientais (externalidades). De acordo com HANLEY; SHOGREN & WHITE (1997;01), "...every economic action can have some effect on the environment, and every environmental change can have na impact on the economy...". Assim sendo, podemos dizer que existe um link entre as questes ligadas economia e meio ambiente, portanto, qualquer que seja o instrumento de poltica ambiental adotado, teremos tanto efeitos econmicos como ambientais. Autores como GUIMARES; DEMAJOROVIC & OLIVEIRA (1995;73) complementam afirmando que, "...no basta a identificao de parmetros para o controle ambiental e para a manuteno/incremento dos recursos naturais; requer-se tambm a avaliao do custo que a sociedade incorre para a obteno dos resultados almejados". O item a seguir apresentar um apanhado terico sobre as ferramentas de gesto ambiental existentes e, posteriormente, sero analisados alguns casos de aplicao desses instrumentos e seus impactos. 2. INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL Como j foi dito anteriormente, existe uma srie de ferramentas que poderiam ser utilizadas para gerir os problemas ambientais, mas a maior parte dos pases, inclusive o Brasil, se utiliza somente de alguns desses instrumentos, s vezes pelo fato de a legislao vigente no permitir o uso de parte deles e, s vezes por acomodao ou incerteza em relao aos seus resultados. Na sequncia, apresentamos os instrumentos de polticas ambientais mais importantes. 2.1. TIPOS Os instrumentos de polticas ambientais podem ser diretos ou indiretos. Os instrumentos diretos so aqueles elaborados para resolver questes ambientais e os indiretos so desenvolvidos para resolver outros problemas, mas que, de uma forma ou de outra, acabam colaborando para as solues ou agravamento dos problemas relativos ao meio ambiente. De acordo com ESKELAND & JIMENEZ (1991), os instrumentos indiretos podem afetar seriamente o meio ambiente, apesar de muitas vezes no serem



intencionais, como no caso de polticas de finanas pblicas que agem sobre os preos relativos e indiretamente causam grande impacto poluio. As polticas de comando e controle so determinadas legalmente e no do aos agentes econmicos outras opes para solucionar o problema. So aplicadas a fontes especficas e determinam como e onde, por exemplo, reduzir a poluio. Os incentivos de mercado visam dar maior flexibilidade aos agentes envolvidos, sem comprometer a eficincia dos resultados relacionados ao meio ambiente. Se um agente poluidor fosse, por exemplo, taxado pela quantidade de poluio emitida, ele poderia optar por pagar esta taxa, ou ento, caso o custo de controle de suas emisses de poluio fosse menor do que a taxa cobrada, ele poderia diminuir a quantidade de poluentes emitidos. Para SERA DA MOTTA & REIS (1992), os instrumentos de comando e controle se caracterizam pela utilizao de formas de regulao direta e indireta, via legislao e normas, e os mecanismos de mercado podem ser caracterizados pelo uso de taxas ou tarifas (atuam via preos) ou certificados de propriedade (atuam via quantidade). Ainda segundo esses autores, no Brasil, a gesto ambiental tem-se pautado pelo uso de regulao, ou seja, instrumentos de comando e controle, que so classificados em quatro categorias: a) Padres ambientais de qualidade e de emisso; b) Controle do uso do solo (saneamento e reas de proteo); c) Licenciamento (estudo de impacto ambiental-EIA/relatrio de impacto ambiental-RIMA) e d) Penalidades (multas, compensaes, etc). Segundo ZULAUF (2000;87), "a presso dos movimentos ecologistas, amplificada pela mdia, e a insero do tema no discurso poltico, a par do desenvolvimento tcnico nos instrumentos oficiais de defesa do meio ambiente e cientfico nas universidades, levou as autoridades governamentais, em todos os nveis, a editarem leis, decretos, normas tcnicas e demais instrumentos de enforcement, isto , de controle ambiental...". A Lei no. 6.938, de 31 de agosto de 1981, implantou a Poltica Nacional do Meio Ambiente, visando a ao governamental para a manuteno do equilbrio ecolgico. O Cdigo Tributrio Nacional permite que se utilize impostos indiretos sobre a produo e o consumo, atravs de um um mecanismo de gradao de alquotas, isenes e restituies, com a finalidade de estimular a fabricao de produtos menos poluentes e desestimular processos produtivos que possam ameaar o meio ambiente. De acordo com a SEMA (1998), podemos destacar alguns destes instrumentos da legislao nacional: - Decreto-Lei no. 755, de 19 de janeiro de 1993 - estabelece alquotas diferentes do Imposto sobre Produtos Industrializados para os veculos movidos a lcool; - Lei no. 4.771, de 15 de setembro de 1971 e Lei no. 8.847, de 28 de dezembro de 1993 - excluem da base de clculo do Imposto Territorial Rural as reas compostas por floresta nativa, reas de preservao permanente e as destinadas a reserva legal; - Lei no. 8.171, de 17 de janeiro de 1991 - permite que dentro da Poltica Nacional para a Agricultura se utilize de tributao e incentivos fiscais, para promover a proteo ao meio ambiente, uso racional do solo e estmulo recuperao ambiental, e - Lei no. 5.106, de 02 de setembro de 1966 - autoriza que as pessoas fsicas abatam de seu Imposto de Renda gastos com florestamento e reflorestamento. Em relao questo da gesto dos recursos hdricos, segundo CANEPA (2003; 64), foram promulgadas diversas leis estaduais (como a 7763/92, de So Paulo, e a 10350/94, do Rio Grande do Sul), bem como a lei federal 9433/97, todas mais ou menos inspiradas no modelo francs de gesto de recursos hdricos, isto , um modelo



descentralizado e participativo, operando atravs dos comits de bacias hidrogrficas.... Esta legislao permite que seja implementada a cobrana pelo uso da gua. A tabela 1, apresenta resumidamente os principais instrumentos de polticas ambientais existentes. Tabela 1 Instrumentos de Poltica Ambiental

INSTRUMENTOS

DIRETOS INSTRUMENTOS INDIRETOS

COMANDO E CONTROLE

Padres de emisso; Cotas no transferveis; Controle de equipamentos, processos, insumos e produtos; Rodzio de automveis estadual em SP (reduo de poluio); Zoneamento.

Controle de equipamentos, processos, insumos e produtos; Rodzio de automveis municipal em So Paulo (reduo de congestionamento).

INCENTIVOS DE MERCADO

Taxas e tarifas; Cotas transferveis; Subsdios produo menos poluente; Sistemas de restituio de depsitos.

Impostos e subsdios a equipamentos, processos, insumos e produtos; Subsdios a produtos similares nacionais

Fonte: Adaptada de ESKELAND & JIMENEZ (1991; 16) e VARELA (2001; 10) 2.1.1. Comando e controle Os instrumentos de comando e controle estabelecem atravs de decretos, leis e regulamentaes o que os agentes econmicos podem ou no fazer (MUELLER, 2007). Apesar de os crticos afirmarem que estes instrumentos no do alternativas aos agentes econmicos, continuam sendo os mais utilizados ainda hoje. 2.1.1.a. Instrumentos diretos - padres de emisso para fontes especficas - so estabelecidos pelos rgos ambientais responsveis pelo controle de emisses em determinada regio e, normalmente, so determinados em funo dos efeitos que o poluente em questo gera para a sade dos indivduos. Dificilmente se estabelece padres levando em considerao seus efeitos para as plantas, os animais ou o meio ambiente . O no cumprimento dos padres de emisso pode incorrer em cobrana de multa. - cotas (ou licenas ou permisses) no transferveis - so estabelecidas cotas de emisso que podem ser leiloadas pelo rgo ambiental ou distribudas aos agentes econmicos. As cotas transferveis so consideradas mecanismos de mercado, porque podem ser transacionadas entre os agentes. No caso das cotas no transferveis, no permitida a sua comercializao, portanto, no h estmulo para reduzir a emisso em nveis abaixo do que est estipulado nas cotas, a menos que o rgo responsvel estipule que depois de um determinado perodo de tempo, o nvel de emisso permitido deva diminuir. As cotas (ou licenas) podem tambm ser utilizadas para determinar a quantidade de um recurso natural que pode ser explorada ou para permitir a instalao e o funcionamento de um estabelecimento comercial ou produtivo em um local especfico. - controle de equipamentos, processos, insumos e produtos - pode-se exigir a instalao de equipamentos anti-poluio como, por exemplo, filtros; obrigar as



empresas a utilizarem tecnologias limpas; exigir que se utilize insumos menos poluentes e estabelecer normas para a produo de bens ambientalmente corretos. - rodzio de automveis estadual (SP) - o rodzio de automveis criado pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente, visava a reduo da emisso de determinados poluentes, principalmente do monxido de carbono, no perodo de inverno . poca em que a regio metropolitana de So Paulo sofre com inverses trmicas, que fazem com que altas concentraes de poluentes demorem mais tempo para se dispersar e fiquem em contato com a populao, causando uma srie de doenas respiratrias. A estimativa era de reduzir diariamente a circulao de automveis em 20%, j que a cada dia automveis com dois finais de placa diferentes no podiam circular em determinados horrios. Esse tipo de mecanismo foi utilizado tambm em outras cidades como Santiago (Chile) ou Cidade do Mxico (Mxico) para reduzir a poluio atmosfrica, mas como as condies do transporte urbano nessas cidades no servem adequadamente a toda a populao e esse instrumento foi utilizado por um longo perodo de tempo, as pessoas passaram a comprar um segundo automvel, mais velho que o primeiro e, portanto, mais poluente, para utilizar no dia do rodzio. - zoneamento - sua finalidade exercer um controle espacial das atividades realizadas pelos agentes econmicos, mas com o crescimento desenfreado das grandes cidades e a falta de fiscalizao adequada, fica difcil fazer valer as regras estipuladas pela legislao. Um exemplo disso o funcionamento de bares noturnos e restaurantes em reas que deveriam ser estritamente residenciais ou mesmo os loteamentos e a ocupao irregular de reas de mananciais. 2.1.1.b. Instrumentos indiretos - controle de equipamentos, processos, insumos e produtos - so procedimentos que no so estabelecidos por uma legislao, mas que visam, por exemplo, maior segurana dos trabalhadores, reduo de custos, etc e que podem acabar afetando positiva ou negativamente as questes ambientais. - rodzio de automveis municipal (na cidade de So Paulo) - estipula que diariamente veculos com dois finais de placa diferentes no podem circular pela cidade em determinados horrios, mas o rodzio se restringe somente a algumas reas e ao contrrio do rodzio estadual, que visava a reduo da emisso de poluentes no ar, o rodzio municipal foi criado com o intuito de reduzir os congestionamentos, principalmente na regio central da cidade. Apesar disso, este mecanismo acaba afetando o meio ambiente da regio. 2.1.2. Incentivos de mercado Os incentivos de mercado so tambm chamados de incentivos econmicos ou instrumentos de mercado, porque tm a finalidade de reduzir a regulamentao, dar maior flexibilidade aos agentes envolvidos perante alternativas, reduzir os custos de controle dos problemas ambientais e estimular o desenvolvimento de tecnologias mais limpas. Podem ser chamados de mecanismo poluidor-pagador, quando o instrumento utilizado faz com que o poluidor pague pelo dano causado, ou usurio-pagador, quando, por sua vez, o usurio que tem que pagar pelo custo social total (inclui tambm o custo da externalidade) que o produto gera ao meio ambiente. Para HAHN (2000), os instrumentos de mercado permitem que se atinja as metas ambientais, com um custo menor que o dos mtodos de comando e controle. PORTNEY (2000b) afirma que o interesse dos economistas por estes mecanismos tende a crescer nos prximos anos. 2.1.2.a. Instrumentos diretos - taxas e tarifas - de acordo com Pigou, o preo cobrado pelos bens e servios deveria englobar tambm o custo causado pela externalidade (custo externo de produo). O



valor referente a esse custo externo seria repassado para o governo na forma de uma taxa, chamada de taxao Pigouviana, que seria o equivalente, no caso de uma empresa que, por exemplo, joga seus resduos num rio, ao custo marginal de controle da poluio emitida. Na realidade, os valores estabelecidos para esse instrumento, no se baseiam no custo que a externalidade causa para o meio, porque isso exigiria o conhecimento da funo dano do poluidor, mas sim em valores estabelecidos pelos rgos ambientais, para que consigam atingir os seus objetivos (VARELA, 1993a). Os tipos de taxas mais comuns so as cobradas sobre efluentes na gua, ar e solo, em que, para a definio da cobrana, s so levadas em considerao as quantidades dos poluentes emitidas, independentemente do dano causado pela emisso; as taxas sobre produtos, que incidem sobre o preo dos bens que durante o seu processo de produo ou consumo geram danos ao meio ambiente; as taxas sobre os usurios, que contabilizam o custo do tratamento pblico ou coletivo dos efluentes e a cobrana de taxas diferenciadas, que permite que sejam cobrados valores menores para os produtos mais favorveis ao meio ambiente (ALMEIDA, 1997; SEMA, 1998). - cotas transferveis (ou licenas de poluio comercializveis ou permisses ou certificados de propriedade) - as cotas transferveis so chamadas, normalmente, de instrumentos de quantidade, porque eles racionam uma proviso fixa de determinado produto, que pode ser um poluente ou um recurso natural. Normalmente, o rgo governamental responsvel pelas questes ambientais estipula qual o nvel mximo de produto permitido e leiloa ou distribui cotas entre os agentes econmicos de determinada regio. Essas cotas equivalem a porcentagens do valor mximo estipulado. Se estivermos falando, por exemplo, da emisso de determinado poluente, com o passar do tempo, caso determinada empresa necessite poluir mais do que o permitido pelas cotas que possui, ela pode tentar comprar permisses de outras empresas, ou ento, se for economicamente vivel, pode adotar tecnologias menos poluentes. Como as cotas podem ser transacionadas, cria-se um mercado ao redor das permisses de poluio, o que acaba estimulando as empresas cujos gastos com a mudana para tecnologias mais limpas so relativamente baixos, a adot-las e transacionar suas cotas excedentes no mercado. A funo do rgo do governo seria o de fiscalizar o total de emisso dos poluentes naquela regio e, caso o nvel total permitido fosse ultrapassado, esse rgo cobraria uma multa da regio como um todo. Para poder continuar funcionando, as empresas teriam que pag-la e decidir entre elas quem ultrapassou as cotas permitidas, penalizando a empresa culpada. Funciona como uma espcie de auto-gesto. Com isso, pode-se diminuir o nvel de poluio ao longo do tempo (caso as cotas estejam vinculadas a diminuio do nvel de poluio permitida ao longo dos anos), dar maior flexibilidade para as empresas se adaptarem aos padres de emisso estabelecidos e diminuir os gastos administrativos do governo para controlar a poluio, j que medir a emisso de poluentes de cada empresa um processo bastante difcil e custoso. De acordo com HAHN (1989), a implementao dos certificados de propriedade deve sempre envolver os seguintes passos: a) estabelecimento de um nvel padro de qualidade ambiental; b) definio do nvel de qualidade ambiental em termos do total de emisses de elementos poluentes permitidos, e c) as permisses tm que ser alocadas entre as firmas e cada permisso concede ao seu dono a emisso de uma quantidade especfica de poluio. Como j foi mencionado, os certificados de propriedade podem ser utilizados tambm para estipular quantidades mximas de recursos naturais, como, por exemplo, madeira, petrleo, minrios, etc que podem ser extradas de determinada regio. - subsdios produo menos poluente - tm a finalidade de auxiliar monetariamente as empresas a cumprirem os padres ambientais estabelecidos . Podem



se dar atravs de subvenes (assistncia financeira no-reembolsvel), emprstimos subsidiados ou incentivos fiscais que estimulem as empresas a adotar medidas anti-poluio. - sistemas de restituio de depsitos - corresponde a uma cauo cobrada sobre determinado produto, que restituda quando, aps o uso, ocorre a devoluo da embalagem ou do prprio bem. A sua finalidade dar um destino final adequado para alguns produtos que contm metais pesados, como pilhas, baterias, latas de tintas, etc ou estimular a reciclagem de materiais que demoram anos para se degradar, como vasilhames de plstico, latas de ao, pneus, etc (GUIMARES, DEMAJOROVIC & OLIVEIRA, 1995). 2.1.2.b. Instrumentos indiretos - impostos e subsdios a equipamentos, processos, insumos e produtos - s vezes, o governo estabelece algumas polticas de desenvolvimento industrial, tecnolgico ou de gesto territorial e urbana, que indiretamente acabam afetando o meio ambiente. Um exemplo disso, foi o estmulo dado para a instalao de empresas no Plo Petroqumico de Camaari, que foi feito atravs da iseno de cobrana de alguns impostos e que cuja concentrao de agentes poluidores, acabou degradando o meio ambiente da regio. O estmulo ao uso do gs natural como fonte energtica para substituir a energia gerada por hidreltricas, por causa da escassez de gua dos reservatrios, tambm pode afetar positiva ou negativamente as questes ambientais de algumas regies do pas. Alm disso, na rea rural, de acordo com SACHS (2007; 44), ...projetos de irrigao mal concebidos podem causar eroso do solo, laterizao, alcalinizao, sedimentao em canais e reservatrios, doenas endmicas, degradao dos ecossistemas aquticos, destruio de certas espcies e proliferao de outras, etc.... - subsdios a produtos similares nacionais - polticas de subsdios ao uso de alguns produtos nacionais, como, por exemplo, equipamentos, podem causar efeitos ao meio ambiente. Se os produtos nacionais incorporarem tecnologias mais limpas que os dos outros pases, ento os efeitos ambientais sero positivos, caso contrrio, poderemos ter efeitos negativos. 2.2. PACOTES DE POLTICAS E SOLUES NEGOCIADAS De acordo com a OCDE (2001), fatores como o comrcio internacional, a liberalizao do mercado de capitais, o aumento da presso da populao, o crescimento econmico, o uso de novas tecnologias e as alteraes nos padres de consumo mundial, podem trazer efeitos positivos ou negativos para o meio ambiente, e vo ser necessrias polticas governamentais para combater seus efeitos negativos. Os problemas relacionados ao meio ambiente vm mudando rapidamente e polticas ambientais sozinhas no sero mais suficientes para resolv-los. Sero requisitadas polticas que integrem os problemas ambientais aos aspectos econmicos e sociais. A complexidade das questes ambientais, segundo a OECD (2001; 291), faz com que um instrumento de poltica isolado no seja mais suficiente para resolver os principais problemas atuais: "Because of the complexity of many of the most urgent pressures on the environment, their often inter-connected nature, and the limited understanding of some of their causes and effects, single policy instruments will seldom be sufficient to effectively resolve these problems. Instead, combinations of policy instruments will be required which target the range of actors affecting the environment, draw on synergies for realising the different environmental policy objectives and avoid policy conflicts, and which address any social or competitiveness concerns about the policy instruments". Os pacotes de polticas incluiro combinaes de instrumentos econmicos, de comando e controle, solues negociadas, incentivos para o desenvolvimento tecnolgico e sua difuso e



instrumentos baseados em informao (indicadores, valorao ambiental, educao,...), alm de polticas de proviso de infra-estrutura, etc. A meta consiste em encontrar um conjunto de polticas que seja ao mesmo tempo eficiente (com o menor custo) e efetivo (que atinja os objetivos ambientais desejados) (OECD, 2001). De acordo com PORTNEY (2000a; 07), nas prximas dcadas, haver "...both more decentralization of environmental authority to lower levels of government, but at the same time more international negotiation over na harmonization of certain environmental standards...". J alguns autores como CORAZZA (2000) analisam a importncia da negociao entre os representantes dos rgos ambientais e os agentes econmicos envolvidos e dos novos avanos nessa rea. Segundo essa autora, da barganha pode emergir uma nova regulamentao ambiental. O resultado da negociao poderia ser considerado como um tipo intermedirio de instrumento de poltica ambiental, que se situaria entre a regulamentao direta e os incentivos econmicos. A negociao pode levar assinatura de contratos entre os representantes do governo e os poluidores potenciais. Ainda de acordo com CORAZZA (2000;265), "esses contratos compreendem, geralmente, combinaes de multas e de subvenes, que so concedidas para incitar os comportamentos dos agentes no sentido de permitir o alcance dos objetivos da poltica em questo. Quando as empresas se engajam livremente no processo, os contratos assumem uma forma particular e , ento, chamado de acordo voluntrio. Muito recentes, os acordos voluntrios so arranjos institucionais sob a forma de contratos entre as autoridades pblicas e uma coalizo de empresas, originados durante o desenrolar do processo de regulamentao". As autoridades pblicas podem convidar os agentes econmicos envolvidos a participar da negociao, com o intuito de obter informaes detidas por esses agentes e pela necessidade de aceitao por parte deles das polticas desenvolvidas. WILEN (1999;324) tambm acha que os economistas no devem agir vigorosamente, defendendo a eficincia, mas devem procurar negociar: "...in na open political arena, a single-minded focus on efficiency may be interpreted as na insensitivity to equity, squandering our credibility over the issues that we can be unequivocal on...". J WU & BABCOCK (1999) afirmam que programas voluntrios de reduo poluio podem ser eficientes, e citam o Programa de Reduo de Emisses de SO2, dos EUA, que encorajou as empresas a reduzirem voluntariamente suas emisses atmosfricas em 33% no ano de 1992 e em cerca de 50% no perodo de 1995. Para GUIMARES, DEMAJOROVIC & OLIVEIRA (1995;73), as transformaes que vm ocorrendo em relao as novas polticas ambientais que vm sendo desenvolvidas, envolvem discusses entre os diversos grupos de interesse e "...ao contrrio de uma viso simplificada muito difundida, que acredita na total harmonia entre ao empresarial e meio ambiente, o caminho a ser percorrido bastante conflituoso e demandar intensas negociaes". Aqui no Brasil, o Ministrio Pblico de algumas regies do pas, desde o ano de 2000, vm estabelecendo um Programa de Preveno de Delitos Ambientais, onde o denunciado chamado a assinar um termo de Ajustamento de Conduta (TAC), com a finalidade de sanar rapidamente os danos ambientais. A partir de outubro de 2001, a cidade do Rio de Janeiro passou a contar com um Tribunal Arbitral de Justia Ambiental, constitudo por uma equipe de juzes e peritos especializados em diversas reas do meio ambiente. O Tribunal passou a ser um rgo de conciliao, no se subordinando Justia. A finalidade fazer com que as partes envolvidas assinem um acordo e o obedeam. Se isso no ocorrer, o caso poder ser levado Justia comum. Quando surgirem problemas de ordem criminal, estes sero encaminhados ao Ministrio Pblico (www.estadao.com.br/print/2001/set/13/313.htm, 13/09/2001, 23h33).



3. CASOS DE APLICAO E SEUS IMPACTOS Em 1982, a CETESB (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental) iniciou um programa de controle de emisso de dixido de enxofre (SO2) em fontes estacionrias, na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Observou-se que a grande emisso de SO2 (74% do total) era originria do processo de combusto de leos com altos teores de enxofre. Fez-se ento contatos com a Petrobrs, na busca de combustveis mais limpos e criou-se medidas de controle junto s indstrias. A CETESB estabeleceu que o limite de emisso seria de 20kg de SO2 por tonelada para fontes novas e de 40 kg para fontes j existentes. O rgo autuou as 363 maiores fontes, que tiveram um prazo de 5 anos para se adequar aos padres . O programa foi um sucesso e hoje no existem mais reas identificadas que no atendam aos padres de emisso de SO2. Alm disso, em todas as estaes de medio monitoradas pela CETESB, as mdias de SO2 se encontram bem abaixo do padro anual de qualidade do ar (CETESB, 1999). A regio de Cubato, em 1984, apresentava nveis crticos de poluio. Calculava-se que as empresas situadas na regio lanavam diariamente cerca de 1.000 toneladas de poluentes no ar. Na poca, a Serra do Mar corria riscos de desmoronamentos graves, que podiam soterrar a maior parte das empresas situadas em Cubato. Foi desenvolvido um programa de reduo da poluio industrial a nveis tolerveis no prazo de 5 anos e foram estabelecidos 62 cronogramas de atividades junto as empresas da regio, com a finalidade de reduzir e monitorar a poluio. A CETESB especificou equipamentos, instalaes e procedimentos de produo, para que fosse possvel que cada fonte atendesse aos padres estipulados. Em dez anos, os gastos com controle da poluio atmosfrica por parte das empresas chegaram aos US$ 700 milhes, mas os resultados foram altamente positivos (CETESB, 1999). Alguns pases utilizam taxas para desestimular a emisso de SO2 e NOX em termeltricas. O caso mais bem sucedido o da Sucia, que cobrou uma taxa de cerca de 7% sobre a tonelada de NO2 emitida pelas empresas com capacidade acima de 10MW. O pas conseguiu uma reduo da emisso entre 30 e 40%, mas os recursos arrecadados com a taxa retornam para os produtores de energia na forma de descontos. Nos outros pases em que as taxas foram cobradas, no foi possvel a mensurao de seus impactos (GUIMARES, DEMAJOROVIC & OLIVEIRA, 1995). Segundo o BANCO MUNDIAL (1992), alguns incentivos e subsdios, aplicados em pases em desenvolvimento ou subdesenvolvidos, geram distores econmicas e graves problemas ambientais. Em uma amostra de cinco pases situados na frica, foram medidas as taxas cobradas sobre a extrao de madeira e chegou-se a concluso de que estas so equivalentes a apenas 1 a 33% do custo do replantio. Na ex-URSS e nos pases do Leste Europeu so gastos cerca de US$ 180 bilhes, anualmente, para subsidiar a produo energtica. Um estudo revela que mais de 50% da poluio do ar existente nesses pases resultante das distores causadas por esses subsdios. Em sete pases da frica, sia e Amrica Latina, os subsdios aos pesticidas fica entre 19 e 83% de seus custos. Vrios pases da OECD utilizam programas de depsito-restituio, que para alguns produtos apresentaram resultados altamente satisfatrios. Na maioria das vezes, este sistema utilizado para incentivar o retorno de embalagens para a reciclagem. No caso das garrafas de vidro, estima-se uma devoluo de 90% dos recipientes de cerveja e bebidas suaves. Os vasilhames plsticos tm um retorno de 60% e as latarias entre 40 e 90%. Nos anos 90, a cobrana pela poluio sonora de avies era feita em oito pases, variando de acordo com o rudo, peso e modelo da aeronave. Na Alemanha, com a cobrana da taxa, o nvel de rudo diminuiu em cerca de 43%. Nos outros sete pases os resultados so inconclusivos (GUIMARES, DEMAJOROVIC & OLIVEIRA, 1995).



No Japo, nos anos 90, cobrava-se uma taxa de depsito e reembolso de 300 yens, equivalente a US$ 2,00 na poca, por engradado de garrafas com vinte unidades. Esta taxa incidia sobre toda a cadeia produtiva, at o consumidor final. O mesmo tipo de instrumento de poltica ambiental era utilizado tambm para outros tipos de embalagens (PUPPIM DE OLIVEIRA, 2003). Em Cingapura, na Malsia, em 1991, foi implantado um programa que oferece descontos na taxa de licenciamento e uso das vias pblicas, mas os veculos contemplados s podem circular no perodo das 19 s 7 horas nos dias teis, aps as 15 horas aos sbados e nos domingos e feriados permitida a circulao o dia todo. Esses veculos tm a liberao para transitar a qualquer horrio cinco dias por ano, desde que seus proprietrios paguem uma taxa de US$ 20/dia. H ainda um pedgio, com a finalidade de limitar o acesso de veculos particulares na regio central. A cidade se livrou dos congestionamentos e conseguiu recuperar uma boa qualidade atmosfrica (SEMA, 1996). A Operao Rodzio iniciada em 1995 voluntariamente e em 1996 estabelecida por lei, pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SEMA), na RMSP, estabelecia que automveis com dois finais de placa diferentes no podiam circular a cada dia da semana, excluindo os finais de semana, entre as 7 e 20 horas, em perodo considerado crtico, com baixa disperso dos poluentes. Quem no obedecesse o rodzio, se fosse pego pelos fiscais, receberia uma multa, que poderia aumentar no caso de reincidncia. Em 98, o ndice de obedincia mdio foi de 96,7% para os automveis e 74,1% para os caminhes. Estima-se que nesse mesmo ano, durante o perodo em que houve o rodzio, deixou-se de emitir cerca de 449 toneladas de monxido de carbono por dia. Apesar disso, como o perodo de vigncia do rodzio foi se ampliando ao longo dos anos, uma parte da populao comprou um segundo automvel, normalmente mais velho que o primeiro e, portanto, mais poluente. Isso j havia ocorrido em Santiago, no Chile e na Cidade do Mxico, Mxico, em que os rodzios foram sendo ampliados para perodos cada vez maiores (CETESB, 1999; SEMA, 1996). Nos dias de hoje, a Operao Rodzio no existe mais, mas o rodzio municipal (So Paulo) continua vigorando para uma rea reduzida chamada de zona central. O seu objetivo inicial era a reduo dos congestionamentos na cidade. Este objetivo continua, devido ao elevado ndice de motorizao dos habitantes da regio e da baixa qualidade dos servios de transporte urbano, mas, hoje, o rodzio municipal passou a ser tambm imprescindvel para a reduo dos nveis de emisso de poluentes em alguns bairros da cidade. A primeira aplicao dos certificados de propriedade ou licenas de poluio se deu em 1981, no estado de Wisconsin, nos EUA. A finalidade era controlar a demanda bioqumica de oxignio (DBO), em parte do Fox River. O programa foi designado, levando-se em conta o cmbio limitado dos certificados de propriedade no mercado. O objetivo principal desta aplicao foi permitir s firmas da regio grande flexibilidade quanto s opes de diminuio de poluio, desde que se mantivesse a qualidade ambiental. As empresas receberam permisses que definiam uma carga permitida de emisso de resduos para cinco anos. Estudos preliminares estimavam que o programa resultaria numa economia de cerca de 7 milhes de dlares por ano, mas a reduo de custos foi mnima, uma vez que as empresas sofriam uma srie de restries para poder transacionar seus certificados no mercado. A proposta do programa de certificados de propriedade para o comrcio de chumbo, implementado nos EUA, tinha como objetivo conceder maior flexibilidade para as empresas, durante o perodo em que a quantidade de chumbo na gasolina estava sendo reduzida. O programa foi projetado para ter um perodo de vida fixo desde o princpio.



Os crditos de transao de chumbo foram permitidos a partir de 1982, se iniciaram em 1985, e a permisso terminou no final de 1987. O programa se destacou por no haver discriminao entre as firmas que no passado tinham sido grandes ou pequenas produtoras de gasolina. A criao dos crditos de chumbo foi baseada unicamente no nvel de produo existente no incio da transao. Assim, se o padro era de 0,6 gramas de chumbo por galo de gasolina e se a empresa produzia 10.000 gales, ento recebia o direito de produzir ou vender 6.000 gramas de chumbo (10.000 x 0,6). Quando a EPA, Agncia de Proteo Ambiental dos EUA, props as regras para as transaes dos direitos de chumbo, estimava que os benefcios econmicos seriam da ordem de 228 milhes de dlares. Em 1985, mais de metade das refinarias dos EUA participavam das transaes das permisses, cerca de 15% dos direitos de chumbo utilizados foram trocados e aproximadamente 35% dos direitos de chumbo disponveis foram bancados para uso futuro ou para o comrcio. O sucesso do programa se deveu a facilidade de monitoramento, ao fato de sua durao ser por um perodo curto de tempo e definida ex ante, alm de ter sido firmado um acordo com as refinarias sobre as metas ambientais, em que ficou acertado entre outras coisas que o chumbo seria retirado da gasolina por etapas (HAHN, 1989; VARELA, 1993b). Atualmente, a base terica do funcionamento do modelo de cotas negociveis (ou certificados de propriedade) est sendo utilizada para os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo, ou MDLs, criados com a finalidade de reduzir a taxa de crescimento do aquecimento global. A nica diferena que ao invs da negociao das cotas se dar somente entre empresas, ela pode ocorrer tambm entre agentes de diferentes pases. Em novembro de 1988, o governo da Tailndia proibiu o corte de rvores em todo o territrio nacional, isto porque ocorreram inmeras inundaes e quedas de barreiras causadas pelo desmatamento. Pesquisas areas, relatadas pelo Departamento Florestal do pas, registraram um aumento de 54% no desmatamento, de janeiro a maio de 1989, comparado com o mesmo perodo de 1988. Isto significa que a proibio do corte de madeira surtiu o efeito contrrio. Este fenmeno pode ser em parte explicado pelo fato de que foram assentadas mais de 1,2 milhes de famlias de sem terra em zonas florestais deterioradas e a pobreza, a falta de crdito e de acesso a tecnologias mais eficientes de explorao da terra, acabam levando essas famlias a desmatar e a explorar o solo de forma errnea (PANAYOTOU, 1994). At 1985, o governo da Indonsia subsidiava em at 82% do preo de varejo o uso de inseticidas. No final de 85, 70% da cultura de arroz de Java estava ameaada pelo uso excessivo de inseticidas. Em novembro de 1986, o presidente Suharto baniu, atravs de um decreto, 57 marcas de pesticidas, estabelecendo uma estratgia nacional para o controle de pragas. Trs plantaes aps o decreto, houve uma reduo de 90% no uso de pesticidas e um aumento da produo mdia de arroz por hectare de 6,1 toneladas para 7,4 toneladas (PANAYOTOU, 1994). 4. CONCLUSO Apesar da bibliografia dizer que a tendncia se usar cada vez menos instrumentos de comando e controle e aumentar o uso dos incentivos de mercado, podemos observar que quando a regulao exercida de forma correta e com um bom monitoramento, como ocorreu no caso do combate poluio atmosfrica na cidade de Cubato e no controle dos nveis de SO2 da cidade de So Paulo, os resultados so compensadores. O principal problema dos mecanismos de comando e controle, que eles no fornecem alternativas para os agentes envolvidos, portanto, estes no podem procurar solues com menores custos, mas h evidncias de que quando o problema localizado e atinge, por exemplo, poucas empresas , os efeitos do uso desses instrumentos so favorveis.



Esses mecanismos pressupem um acompanhamento constante dos resultados por parte dos representantes do governo e, em pases com problemas de corrupo, os benefcios ambientais podem no ser exatamente os esperados. Outra crtica que se observa em relao regulao, que ela no cria estmulos para os agentes poluidores mudarem a tecnologia produtiva e baixarem seus nveis de emisso para patamares inferiores aos definidos pelos padres ambientais. Os incentivos de mercado, apesar de fornecerem uma maior flexibilidade aos agentes econmicos para enfrentar os problemas relacionados ao meio ambiente, possibilitando que escolham a alternativa que lhe impe menores custos para atingir as metas ambientais, as aplicaes prticas desses instrumentos ainda no possibilitaram a confirmao desse fato. Um exemplo disso a aplicao de taxas para reduzir as emisses de SO2 e NOx em termeltricas, cujos resultados positivos s foram alcanados na Sucia. Alm disso, h tambm o caso das aplicaes de certificados de propriedade para reduzir emisses em alguns pases, cujo resultado em termos de reduo de custos at hoje desconhecido. Em contrapartida, a retirada de subsdios de alguns produtos que causavam efeitos danosos para o meio ambiente tem surtido efeitos. Como foi observado no caso dos inseticidas para produo de arroz na Indonsia. De todos os incentivos de mercado, o que mais tem apresentado resultados positivos o sistema de restituio de depsitos, principalmente quando utilizado para devoluo de embalagens. Nos dias de hoje, em vista da complexidade das questes ambientais, o que se discute o uso de um pacote de polticas adequadas para resolver cada problema especfico, podendo inclusive unir polticas de regulao com os instrumentos de mercado. A negociao entre os agentes econmicos e os representantes do governo ser, no futuro, a alternativa mais vivel para que os rgos ambientais possam estabelecer polticas realistas, que sejam eficientes em termos de custos e efetivas no sentido de atingir os objetivos ambientais propostos. 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ALMEIDA, Luciana Togeiro de. O debate internacional sobre instrumentos de poltica ambiental e questes para o Brasil, in Anais do II Encontro Nacional da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica, p. 03-21, So Paulo, 06 a 08 de novembro de 1997. ANUATTI NETO, Francisco. "Captulo 9 - Regulamentao dos mercados", in PINHO, Diva Benevides & VASCONCELLOS, Marco A Sandoval de . Manual de Economia: Equipe de Professores da USP, So Paulo, Editora Saraiva, 3 edio, 1998. BANCO MUNDIAL. Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1992: Desenvolvimento e Meio Ambiente, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1992. CANEPA, Eugenio M. Economia da Poluio, in MAY, Peter H.; LUSTOSA, Maria Ceclia & VINHA, Valria da (orgs.) (2003) Economia do Meio Ambiente: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. CETESB. Relatrio de Qualidade do Ar no Estado de So Paulo: 1998, So Paulo, CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental, 1999. CORAZZA, Rosana Icassatti. "Transformaes terico-metodolgicas em anlises econmicas recentes de problemas ambientais: evidncias de um novo marco na economia do meio ambiente, Ensaios FEE, v. 21, n. 2, p. 240-270, 2000. ESKELAND, G.S. & JIMENEZ, E. . "Menos poluio nos pases em desenvolvimento", Finanas & Desenvolvimento, p. 15-18, maro 1991.



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