S ã o P a u l o , 2 0 0 6

Áquilas Mendes, Luiz Antonio da Silva,

Marcos José de Castro e Paulo Serpa

o r g a n i z a d o r e s

© Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

Ficha Catalográfica elaborada pela Biblioteca Ivan Fleury Meirelles

FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Planejamento orçamentário municipal: o PPA, a

LDO e a LOA em perguntas e respostas, organizado por Áquilas Mendes et al. São Paulo, 2006.

28 p.

1. Governo local. 2. Planejamento municipal. 3. Orçamento público. 4. Participação política. I.

Mendes, Áquilas, org. II. Título: o PPA, a LDO e a LOA em perguntas e respostas.

CDU: 336.121

Áquilas Mendes, doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp; pro-

fessor de economia da Faap/SP; especialista em políticas sociais e economia da saú-

de; coordenador de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

Hélvio Nicolau Moisés, mestre em Educação pela USP, com especialização em pla-

nejamento estratégico e sustentabilidade; técnico da Coordenadoria de Políticas Pú-

blicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam

Luciana Antonini, mestre em geografia pela PUC/SP; técnica da Coordenadoria de

Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

Luiz Antonio da Silva, contador e professor; especialista em auditoria e controladoria

e em gestão pública municipal; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da

Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

Marcos José de Castro, contador e professor; especialista em auditoria e controlado-

ria e em gestão pública municipal; técnico da Coordenadoria de Políticas Públicas da

Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

Paulo Serpa, mestre em antropologia; professor doutor em energia pela USP; espe-

cialista em planejamento e gestão ambiental; técnico da Coordenadoria de Políticas

Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

Silvia B. Toledo, mestre em geografia pela Unesp/Rio Claro; especialista em gestão

ambiental; técnica da Coordenadoria de Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria

Lima – Cepam.

Vera Martins da Silva, economista; doutora em Teoria Econômica pelo Instituto de Pes-

quisas Econômicas da USP; professora licenciada da Fecap; técnica da Coordenadoria de

Políticas Públicas da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.

APRESENTAÇÃO

O espírito original que motivou a realização deste traba-

lho, voltado para o interesse público dos municípios, como

tem sido a característica da Fundação Prefeito Faria Lima –

Cepam, desde sua criação, em 1967, é contribuir para que

o planejamento e sua integração com o processo orça-

mentário das políticas públicas sejam mais transparentes

e facilitar para que os municípios dirijam maior atenção à

elaboração do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Essa motivação não é recente. Contudo, o Cepam a prio-

rizou, a partir de 2005, com a realização dos seminários

regionais PPA – O Município no Rumo Certo. A experiência

vivenciada demonstrou, no entanto, que a construção de

um planejamento integrado ao processo orçamentário não

se esgota na realização de alguns seminários. É necessário

manter vivas na mente dos gestores municipais as orienta-

ções específicas para a implementação do PPA, particular-

mente o que se refere ao período de 2006 a 2009.

As questões elaboradas pelos participantes nos semi-

nários, assim, são retomadas nesta publicação, com o

intuito de aprofundar suas respostas e socializá-las entre

todos aqueles agentes políticos e técnicos envolvidos em

manter a eficiência e a efetividade das ações das Admi-

nistrações Municipais.

Renato Amary

Presidente

PREFÁCIO

A execução das políticas públicas municipais só pode

ser efetivada se for antecedida por um processo de pla-

nejamento e se for compatível com os instrumentos orça-

mentários – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orça-

mentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Entender

como o planejamento deve ser elaborado, adequando-o à

legislação e aos avanços no campo da gestão pública, por

meio da integração entre planejamento e orçamentação, é

fundamental para viabilizar políticas públicas que respon-

dam às necessidades da população.

Debater essa questão, de modo simplificado e com pro-

fundidade, contribui para ampliar o processo democrático

e para subsidiar a tomada de decisões a respeito dos pro-

blemas e/ou potencialidades que desafiam os municípios.

O Cepam entende que o momento é apropriado para tan-

to. Passada a realização de 13 seminários no interior pau-

lista, durante 2005, sobre a elaboração do PPA, esta Ins-

tituição reforça o processo de planejamento orçamentário

municipal. Retomam-se, nesta publicação, os principais

aspectos que explicitam a construção, o desenvolvimento

e o acompanhamento do PPA 2006-2009, bem como o

reforça, relacionando-o com os demais instrumentos orça-

mentários, tais como a LDO e a LOA.

O presente trabalho organiza as questões abordadas

pelos participantes dos seminários enfatizando aspectos

do planejamento, do processo orçamentário, dos prin-

cipais componentes do PPA, da LDO e da LOA e das

indagações que contribuíram para aprofundá-las. Ao

leitor não-especializado, serve como um guia, com 90

questões que ajudam a entender as exigências legais

que embasam a execução das políticas públicas, salien-

tando a cumplicidade entre planejamento, participação

popular e processo orçamentário.

Compreender essa cumplicidade é o ponto de partida

para o correto entendimento da responsabilidade que en-

volve a execução das políticas públicas municipais, im-

portantes para enfrentar as desigualdades econômicas e

sociais existentes no País.

Áquilas Mendes, Luiz Antonio da Silva, Marcos José de Castro e Paulo Serpa

Coordenador e técnicos da Cogepp

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO

PREFÁCIO

PLANEJAMENTO E PARTICIPAÇÃO POPULARDinâmica do Planejamento 9Participação Popular no Planejamento 10

O PPA, A CONSTRUÇÃO dE METAS E INdICAdORESMetas Associadas aos Programas Governamentais 13Indicadores das Ações de Governo 14

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E O LEgISLATIVOOrçamentação 17

PLANEJAMENTO E PARTICIPAÇÃO POPULAR

1. Um megaprograma pode ser realizado por diversas se-

cretarias, cada qual responsável por determinadas ações?

Sim. No PPA, na LDO e na LOA, esse programa terá um

mesmo nome e número. Para cada ação (projeto ou ativi-

dade), haverá uma ficha própria, com a função referente

à secretaria responsável por ela.

2. Considerando que o último ano de vigência do PPA

coincide com o primeiro ano de mandato, como deve pro-

ceder o novo administrador?

O novo prefeito deve julgar a relevância dos programas

planejados e a capacidade da prefeitura em executá-los;

definir os que terão continuidade e sua prioridade e, as-

sim, orientar a confecção da LDO e da LOA de seu pri-

meiro ano de mandato. Caso deseje instituir novos pro-

gramas ou agregar as ações de governo, diferentemente

do previsto no PPA em vigor, deve enviar à câmara muni-

cipal, junto com a LDO, a retificação do PPA.

3. O que podemos fazer, como agentes públicos, para

que se legalize a vigência correta do PPA, da LdO e da

LOA também no ano de planejamento do PPA?

Para solucionar o descompasso lógico de entrega do

PPA, da LDO e da LOA, o Executivo deve enviar à câmara

municipal uma indicação de alteração da Lei Orgânica

Municipal (LOM), com os novos prazos de entrega.

4. Como conscientizar os agentes políticos da importân-

cia do planejamento e engajamento na execução do PPA,

da LdO e da LOA?

Prefeitos e vereadores sabem da importância. O PPA

é o Plano de Governo do prefeito eleito e, por meio

dele, o prefeito informa a sociedade civil e o Legis-

lativo municipal sobre os programas que serão de-

senvolvidos. Com base no PPA ( na LDO e na LOA),

o prefeito pode acompanhar as ações de governo e

estruturar seu discurso.

5. A falta de recursos financeiros é que veda a realização

de projetos necessários para a comunidade. dessa forma,

dinâmica do Planejamento

10

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

não podemos programar o mínimo necessário para se

alcançar uma boa administração?

Recursos são sempre escassos. Onde aplicá-los é uma

escolha que depende das prioridades de governo. Por essa

razão, a gestão deve sempre buscar a eficiência, fazendo

com que a programação responda melhor aos anseios so-

ciais, com o menor custo para o Governo municipal.

6. O Plano diretor deve ser atrelado ao PPA?

O PPA deve levar em conta as obras e demais ações pre-

vistas no Plano Diretor existente, assim como não pode

prever ações que o desrespeitem.

7. Como equacionar o PPA, a ser entregue em 2005, e o

Plano diretor, em 2006?

O PPA pode prever, em um programa, os custos de ela-

boração do Plano Diretor. Se o Plano Diretor vier a in-

viabilizar alguma ação desse PPA, ou propuser novas

ações, o PPA deve ser revisto.

8. Como fica a elaboração dos orçamentos quando vá-

rios municípios interagem em termos físico, territorial e

ambiental? Como prever gastos com ações que envol-

vem vários municípios (região)?

O PPA deve prever a participação do município nas ações

planejadas em comum.

9. Caso haja um projeto de lei de reforma administrativa da

prefeitura municipal em tramitação no Legislativo, pergunta-

se: O PPA deverá ser elaborado com base na estrutura atual

ou sobre a nova estrutura que ainda não existe oficialmente?

Deverá ser feito sobre a estrutura existente e prever um

valor compatível ao estimado para os anos seguintes à re-

forma. Caso a reforma administrativa provoque alterações

pertinentes às unidades orçamentárias e executoras, o PPA

deve ser adequado, mediante lei de iniciativa do Executivo.

Participação Popular no Planejamento

10. A participação popular, em governo que possui Orça-

mento Participativo, pode representar a sociedade civil

na comissão de elaboração do PPA?

Sim, conforme previsto na metodologia de elaboração do

PPA, a participação popular será conduzida de acordo

com a orientação política de cada prefeitura. Portanto, um

município que desenvolve a metodologia do orçamento

participativo, necessariamente deve apresentar um alto

índice de participação popular, que consolidará uma legi-

tima representação de sua sociedade civil. Essa participa-

ção deve ser complementada com incentivo à participação

popular e realização de audiências públicas na discussão

dos projetos orçamentários na câmara municipal.

11. A consulta pública tem que ser “consultiva”, ou seja,

antes da elaboração, garantindo que a população opine,

ou pode-se somente esclarecer as decisões e solicitar

sugestões sobre o planejamento já feito? Esse tipo de

consulta tem que ser para todas as peças?

O artigo 48, parágrafo único, da Lei Complementar

101/Lei de Responsabilidade na Gestão Fiscal (LRF)

11

declara que: “A transparência será assegurada também

mediante incentivo à participação popular e realização

de audiências públicas, durante os processos de elabo-

ração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orça-

mentárias e orçamentos”.

Portanto, a consulta pública deve ser garantida em todo

o processo de elaboração do PPA, da LDO e da LOA.

12. Há obrigatoriedade de a prefeitura ouvir os conselhos

municipais na elaboração do PPA?

Ora, se o artigo 48 da LRF, mencionado na resposta an-

terior, garante a participação popular no processo orça-

mentário como um todo, qualquer instrumento que re-

presente a sociedade civil deve ser ouvido. Esse é o caso

dos conselhos municipais. Contudo, não há na legislação

uma citação exclusiva para que o Poder Público local

ouça os conselhos municipais na elaboração do PPA. A

prefeitura, ao respeitar o artigo 48 da LRF, estará indireta-

mente ouvindo a opinião dos conselhos municipais, que,

muitas vezes, se fazem presentes nas audiências públi-

cas. Além disso, seria desejável e até salutar ouvir essas

formas de representação municipal, de forma a garantir,

mesmo que indiretamente, alguma participação popular

na elaboração e discussão do PPA. Assim, amplia-se o

grau de co-responsabilidade e de comprometimento de

diferentes agentes sociais no desenvolvimento das ações

planejadas, bem como o grau de legitimidade.

13. É possível sugerir a apresentação de emendas nas

audiências públicas de discussão dos projetos de lei da

LdO e da LOA?

Sim, a LRF (art. 48) assegura toda forma de participação

popular que venha a contribuir, sugerir ou indicar altera-

ções e complementações durante o processo de elabora-

ção e discussão do PPA, da LOA e da LDO.

14. É necessário fazer quantas audiências públicas para

a elaboração do PPA, LdO e LOA?

A questão não é de quantidade, mas de qualidade. As-

sim, o que se espera é que a consulta aos cidadãos e às

instituições da sociedade e a apreciação por eles sejam

baseadas na transparência e no consenso.

15. Como deverá ser organizada uma audiência pública

para que a população participe efetivamente da elabora-

ção do PPA, da LdO e da LOA?

Segundo a LRF (art. 48), a audiência pública deve ser

um instrumento de transparência da gestão fiscal. Por-

tanto, é necessária uma ampla divulgação da agenda das

audiências públicas, cabendo ao governo local a inicia-

tiva de sensibilizar e mobilizar a população para que

participe de forma democrática.

16. Como fazer para ter a participação efetiva da população

na elaboração do PPA e da LdO?

A participação efetiva da população na elaboração do

PPA e da LDO vai depender da vontade e da orientação

política do governante local. A LRF sugere que o governo

municipal crie esse espaço de participação popular, de

forma a garantir o desenvolvimento de um planejamen-

to que resulte na democratização do saber e do poder,

estimulando a cooperação e a co-responsabilidade tanto

12

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

na hora de tomar decisões, como no momento de imple-

mentá-las e avaliá-las.

17. Se houver emendas do Legislativo ao PPA, é neces-

sário realizar nova audiência pública?

Não, porém recomenda-se que as emendas estejam

compatíveis com o interesse público demonstrado nas

audiências públicas.

18. devido à escassez de recursos, a otimização do po-

tencial humano é de relevante importância. Qual o papel

que podemos atribuir aos servidores, tanto na confecção

como na execução dos objetivos, metas e ações da Ad-

ministração pública?

O PPA é o planejamento central de governo do prefeito

recém-eleito e, portanto, é um instrumento orçamentá-

rio que explicita os valores éticos e estabelece as dire-

trizes do governo e suas prioridades. Como é uma ini-

ciativa do Executivo, sua estruturação, que compreende

as etapas de elaboração, de execução e de avaliação,

dependerá, para ser consolidada, prioritariamente, do

comprometimento e da cooperação das diferentes equi-

pes setoriais. Nesse sentido, é fundamental a impor-

tância dos servidores municipais, que serão os princi-

pais protagonistas das fases de coordenação, execução,

acompanhamento e avaliação dos programas a serem

desenvolvidos. Cabe, também, aos servidores munici-

pais, o importante papel de articular os demais setores

da sociedade local para participarem do processo de

consolidação do PPA.

19. As metas devem ser limitadas ou abrangentes?

Meta é a quantificação dos objetivos que se pretende

alcançar num determinado período, isto é, indica o re-

sultado que se deseja alcançar expressos em números.

Podem ser metas físicas ou financeiras.

As metas devem ser coerentes com os objetivos pro-

postos nos programas; ser precisas; passíveis de serem

acompanhadas por indicadores quantitativos. Os objeti-

vos dos programas é que podem ser abrangentes, como,

por exemplo, melhorar a fluidez de todo o sistema viário.

Podem ser, também, limitados, como, por exemplo, re-

duzir o nível de congestionamentos no horário de pico.

Para cada um desses objetivos, devem ser estipuladas as

metas apropriadas. Caberá à Administração, de acordo

com as suas peculiaridades, estabelecer se os objetivos

serão abrangentes ou limitados.

Metas Associadas aos Programas governamentais

20. Quem vai gerir a execução dos programas?

Poderá ser definido um gerente de programa, cuja principal

função é avaliar um programa específico, através do acom-

panhamento sistemático das metas por indicadores apro-

priados e da elaboração de relatórios de desempenho. Uma

sugestão é manter, na área de planejamento e finanças,

um núcleo de monitoramento e avaliação do PPA municipal.

Esse núcleo deve interagir com os gerentes de programas

de todas as secretarias ou órgãos do município, reunindo as

informações e avaliando o cumprimento das metas.

21. O que fazer quando houver erro de diagnóstico ou

das metas estipuladas?

Como o PPA é um instrumento de planejamento dinâ-

mico, pode ser alterado, por meio de um projeto de lei

encaminhado, pelo Executivo, ao Legislativo. Essa mo-

dificação pode, inclusive, compor em projetos distintos,

como é o caso dos projetos da LDO, da LOA, etc. No

caso de revisão de metas, é desejável convocar audiên-

cias públicas, pois, se o planejamento foi realizado com

O PPA, A CONSTRUÇÃO dE METAS E INdICAdORES

14

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

base na participação da sociedade civil, sua reformula-

ção exige consulta à população.

22. Como definir metas para operações especiais, como sen-

tenças judiciais, dívida interna, aposentadoria e pensões?

Como nos demais casos, as metas devem refletir os ob-

jetivos da Administração municipal no que diz respeito ao

cumprimento de obrigações, sentenças judiciais, contratos

e direitos trabalhistas. Por prudência, devem ser colocadas

metas de pagamentos das obrigações com um percentual

predefinido, caso a Administração resolva ser fiscalmente

responsável. Um percentual muito baixo pode indicar que

o município não pretende cumprir suas obrigações, atitude

que também pode diminuir sua credibilidade.

23. O que pode acontecer com o gestor quando as metas

do PPA não são atingidas?

O gestor deverá justificar esse não-cumprimento, não só para

o Poder Legislativo, mas, principalmente, para a população.

Como o PPA representa o plano de governo dos prefeitos elei-

tos, sua não-execução implica quebra do compromisso as-

sumido. Tem-se, então, uma sanção moral. Poderão surgir,

também, problemas com o Tribunal de Contas, se a diferença

entre o que foi previsto e o realizado for muito alta, pois a LRF

dá ênfase ao planejamento e à responsabilização fiscal.

24. O que ocorre quando é estabelecida uma meta, mas

ela não é concluída no prazo, e mesmo assim ainda há

interesse em concluí-la?

Pode-se cumprí-la no período seguinte, adequando-a ao

processo de elaboração e execução orçamentária.

25. Qual a diferença entre eficiência, eficácia e efetivida-

de, enquanto critérios de avaliação da política pública?

O critério de eficiência está associado ao cumprimento

da ação ou da meta do programa governamental com

o menor volume de recurso e o maior resultado. Uma

ação é eficiente quando o esforço empregado é me-

nor que o resultado alcançado. Trata-se de uma relação

custo-benefício.

O critério de eficácia refere-se ao cumprimento da ação

ou da meta. Quando a ação programada for realizada no

prazo previsto e com os recursos alocados, ela é eficaz.

O critério de efetividade está relacionado ao resultado e

ao impacto social gerado pela ação realizada. Uma ação

é efetiva quando alcança seus objetivos de melhoria da

vida da comunidade-alvo.

Exemplos:

a) Atividade: Ampliação do número de classes do ensi-

no fundamental.

Meta: Construção de dez salas de aula em um ano.

Eficiência: dez salas construídas com o menor volu-

me de recursos alocado.

Eficácia: dez salas de aula construídas no prazo pre-

visto, com os recursos destinados.

Efetividade: 100% da demanda de vagas no ensino

fundamental atendida nas escolas municipais.

b) Atividade: Campanha para erradicação da dengue.

Meta: Realizar campanha nos bairros rurais.

Eficiência: campanha realizada com o menor número de

pessoas alocado e recursos financeiros despendidos.

Indicadores das Ações de governo

15

Eficácia: campanha realizada dentro do cronograma

e com os recursos previstos.

Efetividade: redução em 50% dos casos de dengue

nos bairros rurais.

26. Em um programa com diversas ações e diversos pro-

dutos, quais os critérios para a escolha de indicadores?

O indicador deve ser escolhido segundo o critério de que

será uma medida capaz de informar se os objetivos, as

metas dos programas e as ações estão sendo realizados

conforme o planejado.

Assim, para cada ação ou para cada programa, pode-se

escolher uma, ou mais medidas, a ser verificada em de-

terminado espaço de tempo, que posicionará a etapa de

execução do planejamento.

Exemplo: Se há um projeto de construção de seis salas

de aula, no prazo de um ano, pode-se ter um indicador

do número de salas construídas a cada bimestre. O dado

permite controlar e gerenciar o processo de construção

das salas durante o ano.

27. Como relacionar novos indicadores na escala tempo-

ral inicial quando não houver registros anteriores?

Para apresentar os indicadores deve ser realizado, necessa-

riamente, um diagnóstico da situação, da demanda ou da

potencialidade e relacioná-lo com os objetivos pretendidos.

O planejamento responsável dos indicadores não pode ser

feito sem um prévio estudo. A resposta à questão 36 dá di-

cas importantes sobre a criação desses novos indicadores.

28. Como escolher os melhores indicadores do programa?

A escolha dos indicadores deve sempre ser feita consi-

derando o objetivo a ser alcançado, seja nas atividades

meio ou nas atividades fim. Importa sempre ter clareza

sobre aquilo que se pretende medir.

Exemplo: Para acompanhar um programa de saúde, na

atividade de implantação de Programa da Saúde da Fa-

mília (PSF), considerar:

– Indicadores de Estrutura: Referem-se aos recursos

empregados no programa, isto é, procuram medir os

recursos financeiros, materiais e humanos alocados;

– Indicadores de Processo: Medem o cumprimento das eta-

pas de implantação, desde as obras, se for o caso, até a

instalação de equipamentos, contratação de pessoal, etc.;

– Indicadores de Resultado: Devem ser escolhidas medi-

das que se relacionem à melhoria na saúde, específica

da comunidade atendida, como: percentual de gestantes

que realizaram exames no pré-natal; percentual de ver-

minose registrada em crianças de 7 a 12 anos; etc.

29. Qual a meta física de ação para manter os serviços

administrativos? E qual seria o indicador.

30. Como definir indicadores para atividades meio?

31. Como definir indicadores para os programas de apoio

administrativo?

32. A manutenção de seção de administração, por exem-

plo, deve estar prevista no PPA e na LdO. Como definir

os indicadores e as metas para este programa?

33.Como estabelecer indicadores para manter as ativi-

dades recorrentes?

16

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

34. É necessário mensurar os indicadores para os se-

tores administrativos, como, por exemplo, contabili-

dade, finanças...

As perguntas 29 a 34 tratam do setor administrativo.

Nas áreas meio e, portanto, no acompanhamento das

atividades meio, os indicadores podem ser também de

processo e de resultado. Assim, na elaboração da folha

de pagamento pode-se ter como meta a diminuição do

tempo gasto. O indicador será, assim, o número de horas

gasto nos meses “x”, “y”, etc.; e, ainda, um indicador do

número de funcionários liberados para outras funções,

ou do número de horas de equipamento disponibilizado

para outras atividades.

Considerando que há métodos de medir as atividades

meio, não há motivo para deixar de apresentar os corres-

pondentes indicadores.

35. É possível relacionar exemplos de indicadores para

secretarias meio?

As atividades meio da organização devem estar contem-

pladas no PPA, em programas de gestão administrativa,

que podem englobar todas as áreas ou serem subdividi-

dos em áreas específicas, de acordo com a necessidade

ou a complexidade dos setores.

Os indicadores serão estabelecidos de acordo com o

objetivo de cada atividade, não importando o fato de

se tratar de área meio. Porém, é importante ressaltar

que a área meio não é apenas composta por atividades

rotineiras. Devem existir objetivos de melhoria da exe-

cução de tais atividades, visando à redução de custos,

de tempo gasto na execução; à satisfação dos usuários;

etc. Para atingir novos patamares no desempenho das

áreas meio, serão então estabelecidas metas, para as

quais existirão indicadores:

– Meta “n”: Implementar sistemas de informações gerenciais.

Indicadores possíveis: número de atividades abrangi-

das por sistemas informatizados; índice de processos

com prazos vencidos.

– Meta “x”: Racionalizar os procedimentos internos.

Indicadores possíveis: número de rotinas padronizadas;

tempo médio de tramitação de processos, por tipo;

tempo médio de execução de atividades de rotina.

36. Quais os critérios a serem seguidos para a criação de

indicadores próprios?

Indicadores devem sempre ter características que garan-

tam o mínimo de consistência à medida obtida:

– para ser válido, é importante que a medida seja o mais

representativa possível do que se pretende medir;

– para ser confiável, a qualidade dos dados é fundamental; e

– o processo de construção do indicador precisa ser bem

compreendido por quem for utilizá-lo.

37. Como prever no PPA os casos de desapropriações de

imóveis? E quais indicadores poderão ser utilizados?

Pode ser criado, por exemplo, um programa de regula-

rização fundiária, no qual poderão ser incluídas ações

específicas para a desapropriação. Um dos indicadores

pode ser o percentual de lotes desapropriados. Outros in-

dicadores podem ser definidos de acordo com o objetivo

da desapropriação.

38. Até que ponto o pagamento de dívidas pode compro-

meter a LdO e a LOA?

Considerando a necessidade de os governos desenvolverem

gestões fiscais responsáveis, há que se levar em considera-

ção que nem toda receita estará disponível para a criação,

expansão e aprimoramento da ação governamental. Logo,

ao propor as metas e as ações na LDO e na LOA, deve ser

considerado o comprometimento das receitas com as des-

pesas corriqueiras, com as vinculações obrigatórias e com

o pagamento de dívidas. Isso compromete a elaboração da

LDO e da LOA forçando o Governo a priorizar seus objeti-

vos, suas metas e suas ações.

39. Como apresentar, na LdO, uma emenda pontual, como,

por exemplo, para pavimentar uma determinada rua?

Sugere-se que a emenda proposta seja realizada no âm-

bito da LOA, por meio de um detalhamento da ação (pro-

jeto/atividade), com a criação de um subprojeto, ou de

uma subatividade. Não há impedimentos para apresentar

o detalhamento na LDO, porém entende-se que o instru-

mento adequado seria a Lei Orçamentária. Em todos es-

ses casos, devem ser respeitadas as regras do processo

legislativo pertinentes às leis orçamentárias, previstas na

Constituição Federal, no artigo 166 e seus parágrafos.

40. Como o projeto de lei orçamentária pode ser alterado

depois de aprovados a LdO e o PPA?

Parte-se do pressuposto de que o projeto de lei orçamentá-

ria deve ser encaminhado ao Poder Legislativo em confor-

midade com o PPA e com a LDO, até então, já aprovados.

As alterações no projeto de lei orçamentária dar-se-ão por

meio de emendas dos vereadores, com observância do

regimento interno da câmara municipal, respeitando o §

3º do artigo 166, da Constituição Federal.

41. Qual o procedimento a ser adotado quando os valo-

res da LOA não corresponderem aos do PPA?

Recomenda-se que o projeto de LOA seja acompanhado

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E O LEgISLATIVO

Orçamentação

18

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

de justificativa para ser avaliada nas Comissões de

Justiça e Redação e de Orçamento e Finanças. É im-

portante verificar se os programas e as ações estão

compatíveis com o PPA e com as metas e prioridades

descritas na LDO. Se, durante a execução orçamentária,

os valores forem insuficientes para realizar as despesas

pertinentes, o Governo poderá abrir créditos adicionais,

observando-se os artigos 40 ao 46 da Lei 4.320/64.

42. Como ajustar no PPA o objetivo e a justificativa de

programas que se estendem por várias unidades, uma

vez que a LdO já tenha sido elaborada?

Normalmente, a LDO é elaborada, aprovada e sancio-

nada ainda no primeiro semestre de cada exercício fi-

nanceiro. Um problema encontrado com freqüência, no

primeiro ano de mandato, é que a LDO é aprovada antes

do PPA, pois este é apresentado no segundo semestre,

pela maioria dos municípios.

Neste sentido, o PPA a ser apresentado deve considerar

as metas e as prioridades dos programas apresentados

na LDO, de forma a torná-las compatíveis.

Observa-se que as metas físicas da LDO poderão sofrer al-

terações por meio de projeto de lei de iniciativa do Executi-

vo, caso seja necessário compatibilizá-las com o PPA.

43. O valor anual do PPA pode ser alterado na elabora-

ção do orçamento?

Sim, observando-se que as alterações devem ser re-

alizadas por meio de projeto de lei de iniciativa do

Poder Executivo. Recomenda-se verificar a questão e

a resposta 41.

44. Sobre a possibilidade de a LdO contemplar progra-

mas não inseridos no PPA, para casos específicos e, por

conseguinte, incluí-los na LOA e realizá-los, não haveria

um descompasso com a Lei de Responsabilidade na ges-

tão Fiscal, pois esta prevê que a criação, expansão ou

aperfeiçoamento da atividade estatal tem que ter previ-

são no PPA, na LdO e na LOA? (arts. 15, 16 e/ou 17)

Em termos de compatibilidade com o PPA, entende-se

que os investimentos não inseridos previamente neste

instrumento, cuja execução não ultrapasse um exercí-

cio financeiro, poderão ser executados apenas com a

previsão na LDO e na LOA. Trata-se de investimentos

isolados não relacionados com qualquer outro progra-

ma governamental, por isso é necessário muito cuida-

do para esse enquadramento.

45. É legal e constitucional inverter os prazos de en-

trega como, por exemplo, a PPA em 30 de abril, a

LdO e a LOA em 31 de agosto? Se a LOA definir esses

prazos, é possível?

É factível a inserção ou alteração dos prazos estabelecidos

nas LOMs, inerentes ao assunto abordado; não é ilegal,

nem tampouco inconstitucional. Nos manuais de elabora-

ção do PPA, da LDO e da LOA, do Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo, é consenso a observação de que os

projetos de leis serão enviados à câmara municipal, nos

prazos estabelecidos nas LOMs. Trazem, também, que,

na ausência destes, deverão ser seguidos aqueles esta-

belecidos nas Constituições Federal (31 de agosto para o

PPA) e Estadual (30 de abril para a LDO e 31 de setem-

bro para a LOA). Observa-se que esse consenso sinaliza

19

a possibilidade de os municípios alterarem as suas Leis

Orgânicas. Essas orientações são válidas até a edição de

lei complementar, prevista no inciso I, § 9o, do artigo 165,

da Constituição Federal, no que diz respeito aos prazos de

elaboração e organização desses instrumentos.

46. Por que os investimentos que não ultrapassam um

exercício financeiro não entram no PPA?

Porque o Plano Plurianual é um instrumento de planeja-

mento de médio prazo, que contempla as ações plurianu-

ais, ou seja, aquelas que superam um exercício financei-

ro para se concretizar - as chamadas ações de duração

continuada. As disposições legais que discorrem sobre o

assunto encontram-se no § 1o, artigo 165, da Constitui-

ção Federal. Cabe a observação de que não há impedi-

mento para que esses programas constem no PPA.

47. A meta financeira do PPA deve ser a mesma da LOA,

em cada exercício?

Recomenda-se verificar a questão e a resposta 41.

48. A LdO foi encaminhada em abril, o PPA em julho e a

LOA em agosto. O que fazer?

A questão levantada guarda relação com as datas de en-

trega da LDO e do PPA. O descompasso nas datas de en-

trega desses instrumentos de planejamento tem trazido

dúvidas que suscitam perguntas dessa natureza. Então,

qual é a saída?

Como os instrumentos já foram entregues, deve-se verificar

se foi possível manter a compatibilidade desses instrumen-

tos (PPA, LDO e LOA). Caso não haja compatibilidade, em

especial, aos objetivos, metas, programas e ações, deve-se

alterar a legislação, visando à compatibilização.

49. No caso da LdO ter sido publicada antes da elabora-

ção do PPA, como fazer o último?

Nesse caso, o PPA deve contemplar as metas e priori-

dades já estabelecidas na LDO. Se for o caso, pode ser

elaborado um projeto de lei para alterar as metas e as

prioridades da LDO visando à sua compatibilização.

Alguns municípios, no primeiro ano de mandato, previ-

ram na LDO que o anexo de metas e prioridades deve ser

apresentado juntamente com o PPA. Esse é um proce-

dimento que vem sendo bem aceito, diante da alteração

da lógica de planejamento orçamentário, no primeiro ano

de mandato.

50. Qual a data ideal para se fazer o ajuste na LdO no

primeiro ano de mandato?

Não existe a data ideal para tais ajustes. Entretanto, uma

vez que a lei de diretrizes orçamentárias orienta a ela-

boração da lei orçamentária anual sugere-se que ocorra

antes do envio do projeto de lei orçamentária anual.

51. Os programas devem especificar as fontes de recur-

sos para a sua realização?

Sim. Nosso sistema orçamentário é composto por três ins-

trumentos de planejamento: o PPA, a LDO e a LOA que,

para serem executados, dependem de recursos financeiros.

Nesse sentido, o PPA especifica as receitas orçamentárias

que servirão de fontes financiadoras dos programas de go-

verno. A LDO estabelece as diretrizes para elaboração e

20

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

execução da LOA, fixando metas físicas e fiscais. A LOA,

último instrumento dessa cadeia, é que fixa as despesas

para o período anual. Essa despesas precisam ser deta-

lhadas na LOA com a indicação das respectivas fontes

de recursos para a sua execução, fato que torna mais

transparente e possibilita o controle adequado do pro-

cesso orçamentário.

52. O Sistema Único de Assistência Social (Suas) está

regulamentado? Podemos colocá-lo no PPA?

Sim, o Suas está regulamentado por meio da Portaria 736,

de 15 de dezembro de 2004, do Ministério do Desenvol-

vimento Social e Combate à Fome, e pode ser encontrada

no site www.mds.gov.br. As ações inerentes à assistência

social podem ser inseridas no PPA, desde que atendidos os

procedimentos estabelecidos na referida portaria.

53. No caso da assistência social, teremos diversas

ações para adequar o município ao Suas, recebendo ta-

refas e datas a serem cumpridas ainda não conhecidas.

Como prevê-las no PPA? Como apontar, no PPA verbas

de convênio e de contrapartida?

A pergunta é composta de duas partes. Iniciamos pela

segunda parte: todas as fontes de financiamentos dos

programas de governo serão transcritas no Anexo I –

Planejamento Orçamentário – PPA. Dentre as fontes,

existem aquelas provenientes de transferências corren-

tes e de capital, bem como as referentes à contrapartida

do município, para custear as ações inerentes à assis-

tência social. Quanto à primeira parte da pergunta, não

há muito o que fazer já que o PPA é um instrumento de

previsão, cujas ações poderão ou não acontecer. Assim,

entendemos que as incumbências de adequação ao

Suas devem constar no PPA por meio de programas.

54. Quando da intenção de propor referido projeto, ainda

com dúvidas sobre a arrecadação, qual seria a melhor

opção? Inseri-lo no PPA ou, depois, quando da assinatu-

ra de convênio?

É comum, entre as receitas previstas, encontrar as de

convênios, as quais requerem contrapartida de recur-

sos do tesouro municipal. Se, no período de elaboração

do PPA, não houver previsibilidade de convênios com

outros entes federados, não há razão de computá-los

como receita. Isso não impedirá a arrecadação e a

realização das despesas vinculadas, desde que essas

despesas estejam compatíveis com os objetivos e metas

descritas no PPA, na LDO e na programação da LOA.

Resumindo, não é necessário alterar o PPA para incluir

receita não prevista.

55. No PPA, foram programados repasses de recursos even-

tualmente suspensos. Podem-se usar recursos próprios?

A questão colocada refere que as verbas e as ações

de governo foram previstas no instrumento de plane-

jamento, porém, na execução orçamentária, tomou-se

conhecimento da suspensão das verbas. Surge, nes-

se caso, a figura dos “programas descobertos”, isto é,

sem fonte de financiamento de recursos transferidos

ou próprios; em suma, tem-se a presença do orça-

mentário e a ausência do financeiro. Nessa situação,

se a Fazenda municipal contar com tais recursos para

21

executar os programas, basta proceder a pequenos

ajustes nos instrumentos de planejamento.

56. O Executivo, em visita às secretarias estaduais, é benefi-

ciado momentaneamente com o repasse de recursos para o

município. Como proceder em relação ao PPA e à LOA?

Por sugestão do Tribunal de Contas do Estado de São

Paulo, em seu Manual Básico do Plano Plurianual, os

programas cujo desenvolvimento se restrinja a um único

exercício, serão contemplados, apenas, na LDO e LOA.

Entendemos, com isso, que os programas de governo

financiados com verbas consideradas “esporádicas” de-

vam ser descritos, somente, nesses dois instrumentos.

Esse procedimento não configura incompatibilidade

entre PPA, LDO e LOA. Para melhor esclarecimento, ve-

rificar a resposta correspondente à questão 44.

57. Como definir, no PPA e na LdO, os recursos de emen-

das orçamentárias da União e do Estado não previstos na

época do planejamento?

Os referidos instrumentos orçamentários – PPA e LDO – são

passíveis de alterações. Os recursos não previstos na época

de elaboração desses instrumentos terão seus programas in-

seridos durante a execução do orçamento, por meio de pro-

jeto de lei de iniciativa do Executivo municipal, observando a

mesma transparência havida no projeto inicial, tanto para o

Executivo quanto para o Legislativo, sem prejuízo de obser-

vância das regras da LRF – LC 101/00 e da Lei 4.320/64.

58.Sobre a construção de casas através da Companhia

de desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de

São Paulo (CdHU), a contrapartida do município deve

constar no PPA?

Se for fruto de convênio em que caberá ao município a

execução do programa, tanto as verbas quanto as ações

devem constar do PPA.

59. O prefeito é contemplado com verbas estadual e fe-

deral e conta com a contrapartida da prefeitura, que não

está contida no PPA. A prefeitura perde a verba?

Não, a prefeitura não perderá essas verbas. Basta o che-

fe do Executivo enviar um projeto de lei, ao Legislativo,

incorporando-as ao PPA, observando a mesma transpa-

rência havida no projeto inicial, tanto para o Executivo,

quanto para o Legislativo, sem prejuízo de observância

das regras da LRF – LC 101/00 e da Lei 4.320/64.

60. durante a execução do orçamento, existem suple-

mentações e reduções de dotações. É necessário alterar

os Anexos II e III do PPA e os V e VI da LdO?

Não, exceto se a suplementação destinar para objetivos

e metas não inseridos no PPA e na LDO, fato que exigiria

a sua inclusão para evitar falta de compatibilidade na

geração de despesas.

61. Aprovado o PPA, com verba de 20% do município e

o restante, de 80%, composto com verbas estaduais, e

federais, é legal?

As transferências de recursos da União e dos Estados

constituem a maior fonte de receitas para os municípios.

De qualquer forma, poderá haver erro de previsão, termo

mais preciso que ilegalidade. Por isso mesmo, as fontes

22

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

de recursos (receitas) devem ser analisadas com base na

metodologia e memória de cálculo de apuração do órgão

responsável pela apresentação dos valores.

62. Quais programas devem integrar obrigatoriamente

o PPA? Não seriam somente as despesas de capital

(investimentos) ou o aumento/expansão de despesa de

caráter continuado?

O § 1o do artigo 165 da Constituição Federal estabelece

que a lei que instituir o PPA mostrará, de forma regio-

nalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas, para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para

as relativas aos programas de duração continuada. Ob-

serva-se que, em nenhum momento, se fez menção ao

aumento ou à expansão de despesas de caráter continu-

ado, mas, sim, aos programas de duração continuada,

inclusive os decorrentes de despesas já existentes. Logo,

deverão fazer parte do PPA todos os programas de médio

prazo, sem exceção.

63. Resultados de dívida ativa com anistia de multas po-

dem ser alocados em programas diferentes dos tributos

recebidos (para outras finalidades)?

A dívida ativa divide-se em tributária e não tributária.

Dentro da dívida ativa tributária, estão as de impostos,

que, por sua vez, são vinculadas constitucionalmente,

como por exemplo, para a educação e a saúde. Assim,

recomendamos uma operação seletiva que, separe as

vinculadas das não vinculadas. Feito isto, não há qual-

quer problema na alocação de recursos não vinculados

para outros programas.

64. Constando, dos programas de governo, a geração

de emprego e renda, quais as políticas que podem ser

contempladas? desapropriação de imóveis para pólo in-

dustrial? Incentivos fiscais (isenção)? A contrapartida da

isenção deve estar prevista?

O PPA do município é considerado o instrumento de plane-

jamento estratégico das ações do prefeito. Diferentemen-

te daqueles apresentados nos moldes anteriores, o atual

requisita maior rigor em seu planejamento, e com inova-

ções! Uma delas se encontra no Anexo I, que contempla

as estimativas de receitas, as quais se constituirão nas

diversas fontes de recursos à disposição do chefe do Exe-

cutivo para dar subsídios às suas ações. Quando se fala

em incentivos fiscais, enfatiza-se a isenção de receita e

sua compensação, conforme reza o artigo 14 da LRF – LC

101/00. Essas devem ser apresentadas no referido anexo,

pois, juntamente com as demais, financiam os programas

de governo, dentre eles, a desapropriação de imóveis para

construção de um pólo industrial, que pode ser apresenta-

do de forma circunstanciada nos demais anexos do PPA,

com metas físicas e financeiras, objetivos e indicadores.

65. Uma entidade de saúde (hospital) está sob interven-

ção municipal. Essa intervenção deve constar no PPA?

Ou a entidade deve elaborar um PPA próprio para ser

juntado ao município? No PPA, devem constar as diretri-

zes dessa intervenção?

Como já relatado em questões anteriores, no PPA só ca-

bem ações de médio prazo. Se essa intervenção tem na-

tureza continuada, as ações necessárias para o seu devi-

do e regular funcionamento devem ser encaminhadas ao

23

Executivo, para inserí-las no PPA municipal, que é um

projeto de lei único para toda a Administração local.

66. Os fundos municipais devem fazer parte do PPA?

Sem dúvida que sim. As ações dos fundos municipais

devem ser tratadas sob as óticas orçamentária e financei-

ra, obedecendo às regras impostas pelas legislações per-

tinentes, compreendidas, nestas, a Constituição Federal,

§§ 5o ao 9o do artigo 165; a Lei federal 4.320/64, artigo

71; e artigos 43, § 1o e 50, incisos I e III , da LRF.

67. Como deve ser classificada a reserva de contingência

no PPA, na LdO e na LOA?

A reserva de contingência não é classificada no PPA.

Em conformidade com a LRF, artigo 5o, a LOA contará

com a reserva de contingência, com base na receita

corrente líquida, cuja forma de utilização será defini-

da no corpo do projeto da LDO e tem como função

atender aos passivos contingentes e outros imprevis-

tos. Como se observa, tanto no PPA, quanto na LDO

não se classifica de forma quantitativa a reserva de

contingência. Já na LOA é obrigatória a sua classifi-

cação orçamentária. A sua identificação deve ser fei-

ta da maneira como dispõe a Portaria Interministerial

163/01, em seu artigo 8o. Cabe ressaltar que, diante

da padronização dada pela referida portaria, combi-

nada com os critérios apresentados no Manual Básico

da Lei Orçamentária Anual, página 33, do Tribunal de

Contas do Estado de São Paulo – projeto Audesp, a

mesma deve ser apresentada com o código 99.99.99.

99.999.9999.9.999.99.9.9.99.99.99.

68. O código do programa do orçamento 04 – Adminis-

tração (Lei 4.320/64) pode ser utilizado como descrição

de programas no PPA?

Os códigos da classificação funcional-programática

(funções; subfunções, programas; projetos/atividades/

operações especiais) devem estar adequados à Portaria

42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planeja-

mento, Orçamento e Gestão.

69. Havendo a intenção de construir casas populares, a pre-

feitura precisa prever no PPA, mesmo obtendo o terreno?

Sim, mesmo obtendo o terreno. Presume-se que a cons-

trução de casas populares esteja inserida em um pro-

grama de médio para longo prazo, logo, as ações que o

envolvem têm, no § 1o, do artigo 165, da Constituição

Federal, a obrigatoriedade de ser contempladas no PPA.

70. A despesa de pessoal e aquisição de equipamentos

deve constar no PPA como programa ou está implícito na

manutenção da unidade?

Deve constar no PPA. Como já mencionado em questões

anteriores, ratificamos e textualizamos parte do que consta

na Constituição Federal: a lei que instituir o PPA estabele-

cerá as ações relativas às despesas de capital – e aqui apro-

veitamos o exemplo de aquisição de equipamento, por se

tratar de despesas de capital –, e outras delas decorrentes,

como, por exemplo, a manutenção corriqueira delas, e para

as relativas aos programas de duração continuada – nestas

se encaixam despesas com pessoal, material de consumo,

enfim, todos os desembolsos de custeamento da máquina

administrativa do município.

24

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

71. Como deve ser equacionada a gestão de pessoas no

PPA – contratações, treinamento e desenvolvimento e

programas de saúde e qualidade de vida?

O planejamento orçamentário requer a prática de atos

que indicam aa intenção do administrador público do fa-

zer algo. O equacionamento dessa intenção se dá por

meio de proposituras que provocam ações para tal e isso

somente é possível por meio de programa de governo,

no qual a ação guarda a devida vinculação. Como se

dá isso? Ora, melhorar a qualidade de vida, contratar

e treinar pessoas podem estar dentro de um programa

genérico, composto por projetos e atividades, objetivos

definidos, metas físicas e financeiras desenhadas com

precisão, e, por fim, os indicadores de medida da con-

cretização das ações que, ao serem aferidas, dão ao ad-

ministrador um retorno daquilo antes almejado.

72. definir um único programa por unidade orçamentá-

ria, é aconselhável?

O programa refere-se a todas as ações de governo – seja

projeto ou atividade. Os programas de governo podem

ser divididos em finalísticos, de apoio administrativo e

operações especiais. Os finalísticos são aqueles que têm

na sua composição ações que produzem bens e servi-

ços a favor dos munícipes. Nos de apoio administrativo

são computadas as ações de natureza administrativa,

e que podem ser classificadas de despesas de custea-

mento, como, por exemplo, pessoal, encargos sociais,

conservação de bens, e assim por diante. Nos de ope-

rações especiais estão inseridas aquelas despesas que

não contribuem para o custeamento das ações de go-

verno, das quais não resulta um produto, e não geram

contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços,

como, por exemplo, amortização e encargos de dívida,

pagamento de sentenças judiciais, gastos com inativos e

pensionistas. Observa-se, pelo discorrido, a necessidade

de, no mínimo, três programas, porém, muitos são desa-

conselháveis, pois podem comprometer o gerenciamento

do planejado.

73. Cada ação de um programa deve ter valores financei-

ros nos quatro anos do PPA?

A sugestão é de que se apresentem metas físicas e

financeiras nos quatro anos. A não ser que o programa

possa ser executado dentro de dois ou três anos, e

que dele não resultem outros gastos. Mesmo assim,

para aqueles programas executáveis dentro de dois ou

três anos, sugere-se a especificação de metas físicas

e financeiras.

74. dívida vencida em ano anterior deve ser relacionada

em programa de PPA posterior?

Serviços da dívida consolidada, conhecida como dívida

de longo prazo, devem ser relacionadas no PPA, classi-

ficadas no programa operações especiais. Mas, apenas

as dívidas de longo prazo. Restos a Pagar não devem ser

relacionados, porém devem ser levados em consideração

na elaboração das propostas.

75. Qual o limite para modificar os valores do PPA dentro

da lei municipal e pode ser remanejado de um programa

para outro?

25

As questões relacionadas com limites de remanejamen-

tos são especificadas na LOA, dentro das regras da Lei

federal 4.320/64, artigo 7o. Não devem ser tratadas no

projeto de lei do PPA.

76. Na lei do PPA, é possível trocar um programa por

outro, quando ele se torna inviável?

No modelo de PPA apresentado pelo projeto Audesp, do

Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, há indicativo

de eventuais alterações, inclusão e exclusão de programas

de governo, com a recomendação de que devam percorrer

os mesmos caminhos da sua elaboração inicial; o que sig-

nifica dar a eles a devida transparência e colocá-los para

discussão, junto com a sociedade, em audiência pública.

77. Em contrato de concessão a vencer em 2006, se não

acontecer a renovação, essa despesa deve ser prevista

no PPA ou na LOA?

Os programas com execução restringível a um exercício

financeiro não precisam ser demonstrados no PPA, mas,

apenas, na LDO e na LOA.

78. A subvenção é considerada ação?

Sim, é considerada uma ação denominada de ativida-

de, como, por exemplo, ajuda financeira a entidades que

prestam serviços de filantropia. Portanto, devem estar

contempladas no PPA.

79. A prefeitura pode doar terreno ao Legislativo não

estando previsto na LdO e no PPA?

A prefeitura pode, sim, doar terreno ao Legislativo sem a

ação estar prevista na LDO e no PPA, por não envolver

o sistema orçamentário. As tratativas contábeis se darão

no sistema patrimonial, envolvendo o balanço patrimo-

nial e as demonstrações das variações patrimoniais.

80. Com relação ao serviço de água e esgoto, cujo con-

trato findará em 2006, a possibilidade de a prefeitura

retomar a administração deve ser prevista no PPA?

Ao que nos parece, os serviços de água e esgoto são rea-

lizados por uma autarquia e as ações não foram contem-

pladas no PPA por se restringirem, apenas, até 2006, já

que, a partir de 2007, há a possibilidade de a prefeitura

assumir as suas atividades.

81. Então, como proceder quando a prefeitura retomar

esses serviços?

Essas ações devem ser inseridas no PPA nos anos subseqüen-

tes – 2007 a 2009 –, por meio de lei, obedecendo a todas as

regras procedimentais mencionadas em questões anteriores.

82. Como lançar os precatórios no PPA?

A Portaria 42, de 14 de abril de 1999, em seu anexo único,

define as funções e subfunções de governo. As subfunções

podem ser combinadas com funções diferentes. Dentre

elas, encontra-se a função 28 – Encargos Especiais, que

pode ser combinada com a subfunção 092 – Representa-

ção Judicial e Extrajudicial. Todos os programas abrangidos

pela função Encargos eEspeciais, inclusive os relacionados

a precatórios, têm a sua classificação no PPA, representada

por um código vazio, do tipo 0000, com quatro dígitos e

pode ser demonstrado conforme o quadro a seguir:

26

Fundação Prefe i to Far ia Lima – Cepam

Plano Plurianual (PPA) 2006 a 2009

83. Ao elaborar a proposta orçamentária para o exercício

de 2006, os valores dos programas têm que ser compatí-

veis com os do PPA?

A LRF – LC 101/00, em seu artigo 5º, discorre que o

projeto de LOA anual deve ser elaborado guardando a

compatibilidade com o PPA e com a LDO. No Manual

Básico para Elaboração do Plano Plurianual, do Tribunal

de Contas do Estado de São Paulo, é sugerida a não

inclusão, no PPA, dos programas cujo desenvolvimento

se restrinja a um único exercício; basta a sua inserção na

LDO e na LOA (ver questão 44).

84. Estará, então, a proposta orçamentária anual dissonante

do PPA, quando se refere aos programas de curta duração?

Nosso entendimento é que não. Porém, os programas de

duração contínua, estes sim, devem guardar compatibili-

dade na quantificação de valores ao serem inseridos na

LOA, na LDO e no PPA.

85. Os valores a serem apresentados no PPA devem ser

expressos em valores correntes ou em valores constantes?

Recomenda-se que sejam apresentados em valores cor-

rentes e em valores constantes. Nos dois casos, sugere-

se que haja metodologia e memória de cálculo.

86. O valor dos programas do PPA deve ser corrigi-

do pelo mesmo índice de variação do Produto Interno

Bruto (PIB) estadual?

Não necessariamente. Não existe, na legislação, a obrigatorie-

dade do uso do PIB estadual como elemento de correção dos

programas do PPA. O Manual Básico de Elaboração do Plano

Plurianual do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo su-

gere que o custo financeiro dos programas seja apresentado

em valores correntes. Assim, a título de exemplo, ao valor de

um programa, em 2005, adicionam-se as estimativas de

crescimento do PIB nacional, entre 2006 e 2009, e, do mes-

mo modo, a expectativa de inflação para idêntico período.

87. Como incluir no PPA um programa com merenda escolar?

O exemplo a seguir indica como incluir no PPAl um pro-

grama (aleatório) relacionado com a merenda escolar:

descrição dos indicadores/metas custos

dos programas governamentais

Função: 28 - Encargos Especiais

Subfunção: 092 – Representação Judicial e Extrajudicial

Programa: 0000 - (definir o nome do programa)

Ação: 0XXX - Operações especiais

Objetivo: (a definir).

Órgão Responsável: (nome do órgão)

Previsão da evolução dos

indicadores e metas por exercício

Metas

Físicas

Unidade

de Medida2006 2007 2008 2009

IndicadoresUnidade

de Medida

Resultado

AtualResultado Futuro

Metas

Financeiras

Unidade

de Medida2006 2007 2008 2009

Valor Total

27

Plano Plurianual (PPA) 2006 a 2009

88. Quais os programas do PPA, da LdO e da LOA que

se classificam como Operações Especiais?

Nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) as ações são

identificadas em funções, subfunções, programas, pro-

jetos, atividades e operações especiais, conforme retrata

a Portaria 42/99, da Secretaria do Tesouro Nacional. Um

programa de governo é composto por ações. Dentre

elas, encontram-se as operações especiais, compostas

por despesas que não contribuem para a aquisição de

bens ou de serviços e, por isso, não resultam em um

produto. Assim, citamos como exemplo algumas des-

pesas que podem ser classificadas como operações

especiais, quais sejam: despesas com sentenças ju-

diciais; inativos; serviços da dívida; ressarcimento de

toda ordem; indenizações; compensações financeiras;

e outras correlatas.

89. Cabe a substituição de um programa estabelecido no

PPA, devido a sua extinção ou inviabilidade de execução?

O Manual Básico de Elaboração do Plano Plurianual,

do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, dis-

corre sobre essa possibilidade. Cabe observar que as

alterações, inclusões e exclusões de ações de governo

serão realizadas por meio de lei especifica, de inicia-

tiva do prefeito e não devem ser praticadas por meio

de decreto.

90. Programa cujas obras estão previstas para o segundo ano

do PPA (2007), mas que não é levado a efeito até o final do

mandato (2008), o novo prefeito fica obrigado a realizá-las,

em razão de o PPA se encontrar em vigor por mais um ano?

Embora a execução seja facultativa, considerando que o

sistema orçamentário brasileiro não é impositivo, é conve-

niente que o novo prefeito analise a possibilidade de execu-

ção desse programa, considerando que, em tese, houve a

participação popular na elaboração da proposta.

descrição dos indicadores/metas custos

dos programas governamentais

Função: 12 – Educação

Subfunção: 243 – Assistência à Criança e ao Adolescente

Programa: 0025 - Alimentação Escolar

Atividade: 2005 – Implementação da merenda ao educando

Objetivo: Atender a um número maior de alunos, ampliando o

programa com a merenda escolar ao ensino fundamental.

Órgão Responsável: Secretaria Municipal de Educação

Previsão da evolução dos

indicadores e metas por exercício

Metas

Físicas

Unidade

de Medida2006 2007 2008 2009

Número

de Alunos

Atendidos

nº./ un. 2006 3.000 3.500 4.000

IndicadoresUnidade

de MedidaResultado Atual Resultado Futuro

Número

de Alunos

Atendidos

nº./ un. 2.000 4.000

Metas

Financeiras

Unidade

de Medida2006 2007 2008 2009

Valor Total R$ 90.000 120.000 152.000 192.000

Escritórios Regionais da Secretaria de Economia e Planejamento - Erplans

ARAÇATUBATels.: (18) 3623-7088/7828Fax: (18) 3623-7817E-mail: raracat@planejamento.sp.gov.br

BAIXADA SANTISTATels.: (13) 3224-3350/3780Fax: (13) 3224-2421E-mail: rsantos@planejamento.sp.gov.br

BARRETOSTels.: (17) 3324-5858/6357Fax: (17) 3324-5884E-mail: rbarretos@planejamento.sp.gov.br

BAURUTels.: (14) 3203-4333/1953Fax: (14) 3203-1444E-mail: rbauru@planejamento.sp.gov.br

CAMPINASTels.: (19) 3241-1095/3212-3810Fax: (19) 3242-1241E-mail: rcampinas@planejamento.sp.gov.br

FRANCATels.: (16) 3723-9199/9615Fax: (16) 3723-9115E-mail: rfranca@planejamento.sp.gov.br

GRANDE SÃO PAULOTels.: (11) 3032-7200Fax: (11) 3032-7200E-mail: ecorato@planejamento.sp.gov.br

MARÍLIATels.: (14) 3433-8573/1099Fax: (14) 3433-1802E-mail: rmarilia@planejamento.sp.gov.br

PRESIDENTE PRUDENTETels.: (18) 3221-2255/4065Fax: (18) 3221-8941E-mail: rprudent@planejamento.sp.gov.br

RIBEIRÃO PRETOTels.: (16) 3636-4221/4227Fax: (16) 3625-0036E-mail: rpreto@planejamento.sp.gov.br

SÃO CARLOSTels.: (16) 3372-2627Fax: (16) 3372-5438E-mail: rscarlos@planejamento.sp.gov.br

SÃO JOSÉ DO RIO PRETOTels.: (17) 3233-6089/6988Fax: (17) 3233-6894E-mail: sjrpreto@planejamento.sp.gov.br

SÃO JOSÉ DOS CAMPOSTels.: (12) 3921-3666/4666Fax: (12) 3921-6077E-mail: rcampos@planejamento.sp.gov.br

SOROCABATels.: (15) 3232-9885/6813Fax: (15) 3232-0099E-mail: rsorocaba@planejamento.sp.gov.br

VALE DO RIBEIRATels.: (13) 3856-1173/1284Fax: (13) 3856-1173E-mail: racu@planejamento.sp.gov.br