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Comeando a Conversa
Caro aluno,
O planejamento costuma figurar como a primeira funo administrativa
exatamente por ser aquela que serve de base para as demais. Ele determina,
antecipadamente, o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos,
quais controles sero adotados e que tipo de gerenciamento ser pertinente
para alcanar resultados satisfatrios.
A falta de recursos humanos preparados para decises de mdio e
longo prazos, a instabilidade poltica gerada pelas acirradas contradies de
interesses, a viso imediatista dos governantes, a escassa viso poltica dos
tcnicos de planejamento e o burocratismo dos sistemas administrativos,
somados rigidez das formulaes tericas para implementao do processo
de planejamento, contriburam para o insucesso das gestes pblicas
baseadas em planos de aes. Os distintos nveis de desenvolvimento dos
pases ou das regies econmicas exigiram, de fato, mtodos de elaborao e
execuo de planos diversificados.
No entanto, a crescente complexidade das necessidades, a escassez de
recursos e as novas aspiraes das populaes tm exigido, cada vez mais, a
introduo de critrios cientficos no processo de tomada de decises
governamentais. A necessidade de atuar racionalmente nos assuntos
governamentais, de decidir com plena conscincia sobre suas alternativas eresultados, bem como de levar adiante as mudanas estruturais necessrias,
traduz um esprito que impulsiona a imaginao do futuro e da concretizao
de aspiraes e interesses.
O propsito do planejamento governamental definir objetivos para o
futuro e os meios para alcan-los, de maneira que as transformaes
ocorridas na comunidade na qual o governo pretende intervir no sejam
determinadas, simplesmente, por circunstncias fortuitas ou externas, mas pelo
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resultado de decises e propsitos gerados por alguns ou todos os seus
habitantes.
O planejamento um poderoso instrumento, mas no resolve todos os
problemas; no capaz de sanar todos os males da administrao, estando
sujeito a vrias limitaes de ordem prtica. No substitui a boa organizao, a
coordenao adequada, o controle eficaz e os fluxos geis e eficientes da
comunicao; enseja tambm o instrumento que estrutura e estabelece
condies de aplicar todos esses fatores.
Ressalta-se, tambm, que o planejamento um processo que obedece
s relaes precisas de interdependncia, as quais o caracterizam como um
sistema, como um conjunto de partes (fases, processos) coordenadas entre si,
de maneira a formarem um todo, um conjunto coerente e harmnico, visando a
alcanar um objetivo final (produto, resultado) determinado. Trata-se de um
processo cuja realizao no aleatria.
Figura 1 Planejamento versusImprovisao
O planejamento deve atender, tambm, aos seguintes princpios:
Ser parte integrante da administrao pblica e estar presente em
todos os nveis e setores de atividade;
Como encerra a ideia de previso, sua validade implica a fixao
de prazos determinados com subdivises adaptadas realizao de
objetivos colimados;
Ter a flexibilidade necessria para atender s contingncias,
garantindo a continuidade e a sobrevivncia do empreendimento;
Todo o processo de planejamento deve ser estruturado de
maneira que a assessoria de especialistas e de pessoas que
possuam informaes vlidas colabore com as decises envolvidas
Planejamento
Pensar, antever cursos de ao; partir do
diagnstico da realidade proposio
antecipada de aes para superar
problemas identificados; estrutura.
Improvisao
Imediatismo, pragmatismo: operao
apagar incndio; atuao diante da
consumao dos fatos. Por exemplo:criana sem escola construo da
escola.
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nos planos, sem que isso signifique interferncia dos planejadores
nos demais rgos ou setores da instituio, nem quebra de
autoridade pela m interpretao do processo de assessoria e
deciso;
As decises sobre as aes programadas tm de ser tomadas por
aqueles que agem efetivamente. Portanto, se for necessrio que
algum se encarregue de elaborar um plano, preciso que apenas d
forma s opes dos que esto efetivamente correndo os riscos da
ao.
Quando a ao contnua e de mesmo tipo, pode-se pensar em um
sistema permanente de planejamento, cujas fases tm de ser vistas como
elementos de um nico processo. Uma estrutura orgnica permanente
essencial por ser o planejamento um processo contnuo, que se projeta no
tempo.
O planejamento governamental apresenta, ainda, trs dimenses, as
quais devem ser avaliadas e, na medida do possvel, mantidas em equilbrio:
Objetivos: as intenes da instituio;
Recursos: financeiros, alocao de recursos oramentrios;
Estrutura organizacional: estrutura formal da instituio, com seus
recursos humanos e materiais.
Encarado tridimensionalmente e entendido como um roteiro para a ao
administrativa, o planejamento pretende estabelecer o equilbrio entre suas trs
dimenses, de tal forma que os objetivos tornem-se viveis, os recursos
suficientes e a estrutura seja mais adequada e flexvel.
As relaes sociais que expressam os interesses e privilgios dos
diferentes grupos envolvidos no processo de planejamento governamental
possuem uma inrcia muito grande, a qual se reflete em propenses para
manter as estabilidades poltica, administrativa e social.
Para que um plano seja politicamente vivel, preciso que obtenha
certo grau de apoio da sociedade sobre a qual vai atuar. Para que seja
implementado, necessrio apoio administrativo, envolvendo a alta
administrao e os nveis intermedirio e executivo. Este apoio est
relacionado aos interesses das foras polticas e ao controle que estas tm
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sobre os meios e mecanismos de tornar um plano vivel, seja politicamente,
seja na implementao. As diferentes foras participantes so afetadas pelo
processo de planejamento, na medida em que este prospera e gera maior
compromisso poltico proporcionalmente a seus interesses.
necessrio, portanto, que o sistema de planejamento governamental
seja visto da seguinte perspectiva: impossvel falar de planejamento se este
no tiver condies de conduzir concretamente processos e programas para
atingir os fins desejados e se a proposta no for aceita pelos interessados,
aqueles que tm o poder de deciso, os polticos; e aqueles para os quais as
aes so destinadas, as comunidades.
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
1.1. O Planejamento Tradicional
O planejamento tradicional o processo de deciso que objetiva uma
combinao tima de atividades em uma rea especfica; por meio deste
planejamento a utilizao dos instrumentos de poltica ser coordenada,
considerando os objetivos do sistema e as limitaes impostas pelos recursos
disponveis.
O planejamento tradicional tende a assumir um ponto de vista esttico,
mesmo quando objetiva o longo prazo (cinco a dez anos). Parte de uma
definio esttica da misso da organizao, e frequentemente no explicita, e
muito menos questiona, essa misso. Baseia-se em uma anlise da estrutura e
funcionamento internos da organizao, no considerando as alteraes do
meio exterior nem a adequao da organizao s solicitaes atuais e futuras
desse meio.
Os planos podero ser feitos e revistos com certa regularidade, mas
sero estticos entre cada reviso. J o planejamento tende a ser centralizado.
Neste tipo de planejamento, a perspectiva adaptada da organizao
corresponde noo do sistema fechado. O ambiente tomado como um dado
sobre o qual se faro previses, e no como algo sobre o qual a organizao
se disponha a atuar e que, no fundo, pode determinar ou no a sua prpria
sobrevivncia.
De um modo geral, as instituies governamentais tm sua existncia
justificada pela prestao de servios ou pela produo de bens destinados ao
atendimento de necessidades coletivas ou da prpria administrao pblica.
Podem, ainda, justificar-se pela realizao de investimentos ou pela formulao
e gerenciamento de polticos, voltados para a acelerao do processo de
desenvolvimento econmico e social.
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
A execuo dessas tarefas envolve, necessariamente, a mobilizao de
expressivo ou mesmo de vultoso volume de recursos financeiros, cuja fonte,
em ltima anlise, a prpria coletividade, por meio dos tributos arrecadados,
dos preos cobrados pelos produtos, das transferncias de renda via
mecanismos de endividamento e inflacionrios.
Foi para defender-se dos imprevistos e dos possveis abusos ensejados
por essa contnua e crescente demanda de recursos que a sociedade
conquistou, politicamente e aps rduas lutas, os direitos de conhecer (e de
anuir) antecipadamente o volume de recursos que o governo pretende
arrecadar e aplicar em cada exerccio, na forma de oramentos aprovados
pelos seus representantes. Essa pujante razo poltica tornou a prtica
oramentria uma obrigatoriedade constitucional do setor pblico, quer na
forma de oramentos anuais, quer de diretrizes oramentrias ou oramentos
plurianuais de investimentos.
A prtica reiterada do oramento tradicional, exerccio aps exerccio,
permite visualizar simplificadamente o processo de atuao do setor pblico na
forma de um ciclo operacional, no qual as atividades oramentrias e de
execuo passam a compor um trabalho rotinizado. A continuidade desse
processo assegurada pelo aporte de recursos e pelo acompanhamento
oramentrio, conforme mostra a figura 1. Tal ciclo repete-se a cada ano.
Figura 1 Ciclo operacional do planejamento governamental tradicional.
No modelo clssico, vigente desde os primrdios do Estado liberal at
meados do sculo XX, quando o oramento tradicional cedeu lugar ao
oramento programa, coube ao instrumento oramentrio desempenhar as
funes de meio de previso das receitas pblicas, segundo os tributos prvia
Oramento(oramentoTradicional)
Execuo(servios, bens,
Obras)
Aporte de recursos
Acompanhamento oramentrio
Oramento(oramentoTradicional)
Execuo(servios, bens,
Obras)
Aporte de recursos
Acompanhamento oramentrio
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
e legalmente aprovados e, de forma jurdica, autorizar limites para os gastos
governamentais.
1.2. O Planejamento Estratgico
O planejamento estratgico corresponde ao estabelecimento de um
conjunto de providncias a serem tomadas pelo gestor, considerando que o
futuro tende a ser diferente do passado. Entretanto, a organizao tem
condies e meios de agir sobre as variveis e fatores, de modo a exercer
alguma influncia sobre o seu ambiente. O planejamento , ainda, um processo
contnuo, um exerccio mental executado pela empresa, independentemente da
vontade especfica do gestor.
O planejamento tradicional, na linha fayolista, pode cumprir suas
funes, mas possvel que seja insuficiente em situaes de mudana
acelerada do ambiente exterior das organizaes. O planejamento estratgico
visar exatamente a suprir esta deficincia, pois parte do pressuposto de que a
organizao s sobrevive se executar bem algumas de suas funes no meio
em que atua, e considera seu posicionamento comparando-o a outras
organizaes que desempenham a mesma funo (ou funes similares, ou
complementares).
O planejamento estratgico objetiva ser um processo contnuo e
sistemtico de tomada de decises, em que os planos so permanentemente
revistos conforme as circunstncias vo evoluindo, e no segundo um
calendrio preestabelecido. Portanto, ele ser um apuramento do planejamento
tradicional, que no o exclui, mas o enquadra. J o planejamento tradicional
passar a visar o curto/mdio prazos, a serem instrumentos para a execuo eo controle do plano estratgico.
Este tipo de planejamento caracterizar-se-, por:
Focar ou partir do relacionamento da organizao com o meio,
definindo a sua misso nesse meio;
Visar o longo prazo, envolvendo decises com implicaes a
longo prazo;
Ser de difcil reorientao, uma vez posto em execuo;
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
Precisar, no processo do delineamento dos planos, da
colaborao de todos os dirigentes da organizao;
Ter impacto em toda a organizao;
Preocupar-se com a definio dos fins da organizao, dos meiospara atingi-los, da forma de execuo e controle, a ponto de poder
levar redefinio e/ou sua prpria reestruturao organizacional.
No processo de planejamento estratgico, podem-se identificar algumas
etapas tpicas, embora elas no tenham, necessariamente, que apresentar o
mesmo desenvolvimento ou serem executadas de acordo com a ordem
indicada a seguir. Na verdade, o processo tende a ser cclico. Ele parte de uma
verso mais ou menos grosseira em todos seus componentes, que
sucessivamente revista e refinada. As etapas do planejamento estratgico
sero:
Identificao e definio explcita da misso ou finalidade da
organizao e dos seus objetivos dentro do horizonte de
planejamento;
Anlise do ambiente externo, isto , identificao e avaliao das
oportunidades e ameaas para as atividades da organizao,
originadas no ambiente em que ela se insere. Oportunidade a
fora ambiental incontrolvel pela empresa, que pode favorecer a sua
ao estratgica, desde que conhecida e aproveitada
satisfatoriamente enquanto perdurar; ameaa a fora ambiental
incontrolvel pela empresa, que cria obstculo sua ao estratgica
e que poder, ou no, ser evitada, desde que conhecida em tempo
hbil;
Avaliao interna, consistindo na anlise crtica e na avaliao
das foras (pontos fortes) e fraquezas (pontos fracos) da organizao
nas suas vrias vertentes (recursos humanos, materiais, tcnicos e
financeiros, estrutura, sistemas de informao e controle, valores,
filosofia e estilo de gesto etc.). Pontos fortes a diferenciao
conseguida pela empresa, a qual lhe proporciona uma vantagem
operacional no ambiente empresarial (varivel controlvel); pontos
fracos uma situao inadequada da empresa, a qual lhe
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
proporciona uma desvantagem operacional no ambiente empresarial
(varivel controlvel);
Delineamento de estratgias, ou seja, identificao das
estratgias possveis para consecuo dos objetivos; Avaliao comparativa das estratgias alternativas e escolha da
consecuo mais adequada dos objetivos, considerados os recursos
disponveis ou adequados;
Execuo, avaliao e controle, isto , traduo da estratgia em
planos tticos para cada setor da organizao, identificao e
execuo das decises administrativas e operacionais necessrias e
acompanhamento da execuo dos planos, com eventuais correes
necessrias.
Diante do exposto, entende-se que cabe organizao: conhecer,
aproveitar e adaptar seus pontos fortes s suas necessidades; conhecer;
eliminar ou adaptar seus pontos fracos; conhecer e usufruir as oportunidades
externas; conhecer e evitar as ameaas externas. A busca de uma posio
vantajosa, de oportunidades no mercado, exige dos planejadores (gestores)
uma viso correta daquilo que o ambiente do qual sua empresa faz parte pode
oferecer, assim como mudanas constantes at que ponto caracteriza
benefcios ou prejuzos.
O planejamento estratgico, que se reflete no todo de uma organizao,
tende a ser de responsabilidade dos diretores e presidentes. Nele, sero
tomadas decises presentes que iro produzir efeitos futuros, os quais podero
ser positivos ou negativos, dependendo exclusivamente de um planejamento
abrangente e de uma deciso acertada.
Este tipo de planejamento consiste em um conjunto de tomada
deliberada e sistemtica de decises, envolvendo empreendimentos que
afetam ou deveriam afetar toda a organizao, por longos perodos de tempo.
Devido ao longo prazo, que no possui uma previso definida (pode ser trs,
cinco anos ou mais), por defrontar com incertezas, o planejamento estratgico
tem suas decises baseadas em julgamentos, e no em dados.
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
1.3. O Planejamento Estratgico Situacional
O planejamento estratgico situacional critica no a racionalidade ou a
interao entre os agentes polticos, considerados pelos demais modelos, mas,
sim, a forma pela qual o processo de planejamento efetuado. Concebe o
planejamento como propostas de solues de problemas inter-relacionados
ou no, mas que se apresentam em diferentes momentos, estando sujeitos a
foras de distintas naturezas, em funo dos agentes envolvidos e da situao
do ambiente.
Utilizado principalmente em ambientes turbulentos que requerem planos
e aes rpidas, o processo do planejamento estratgico situacional no atua
de forma homognea para todos os problemas ou situaes, mas possui
momentos ou perodos em que predomina um aspecto do planejamento, sendo
apoiado pelos demais. Para isso, Matus (1993)1 desenvolve um conjunto de
processos em que cada problema analisado e a adequabilidade das solues
verificada, incluindo-se a viabilidade econmica e a possibilidade de
implementao, considerando-se o momento e os agentes. Se a soluo for
considerada adequada, so alocados os recursos humanos, financeiros e de
poder necessrios implementao. De forma contnua, avalia-se a situao
atingida e compara-se desejada, a fim de definir ajustes. O autor sugere,
ainda, que o planejamento deve ser baseado na busca pela soluo de
problemas, definindo estes como uma situao indesejvel que possa sofrer
ajuste ou modificao, por intermdio da atuao de um agente decisor ou ator.Ao aceitar o espao de atuao como sujeito ao de vrios agentes,
Matus no se enquadra no modelo racional, mas busca obter a racionalidade
necessria organizao pblica na manuteno de um arquivo de
problemas, que sero incorporados ao governamental em um momento
determinado pela situao existente.
1MATUS, Carlos. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993, t. I e II.
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
O autor prope que as aes, tanto individuais como organizacionais,
podem ser classificadas em trs tipos de variveis, as quais explicam suas
naturezas:
Intenes potenciais de ao, cujo limite a imaginao; Intenes reais de ao, correspondentes s demandas e s
necessidades;
Capacidade de ao, cujo limite a disponibilidade de recursos.
Tais variveis constituiriam espaos das aes imaginveis, necessrias
e possveis, cuja intercepo constitui o espao real das possibilidades de
ao.
Assim, o limite da ao de um ator definido segundo essas trs
variveis. O comportamento organizacional, da mesma forma, apresenta-se
como o resultado dos conflitos dos vrios atores, de suas situaes particulares
e de seus espaos de atuao.
O modelo apresentado por Matus apresenta a caracterstica distintiva de
explicitar a relao entre o plano e o oramento. Segundo o autor, pode-se
definir o espao de atuao governamental como composto por seis regies,
que so definidas em funo da natureza da operao, da atividade e da
utilizao ou no de recursos oramentrios.
A forma de representao proposta por Matus demonstra claramente
que o plano e o oramento se inter-relacionam. O plano deve conter todas as
aes, independente da necessidade de recursos financeiros ou
oramentrios. O oramento contm a representao monetria de parte do
plano, alm de necessidades de recursos que no so abarcadas pelo plano,
como as atividades de no-produo, por exemplo.
O autor concebe que existe uma sequncia de etapas a serem
cumpridas no processo de produo social. Tais etapas constituem momentos
ou ocasies nas quais algumas caractersticas especficas podem ser
reconhecidas:
Momento explicativo: nesta fase, procura-se explicar e definir as
situaes, buscando as relaes entre os vrios agentes e atores,
alm das relaes entre as estruturas;
Momento normativo: esta fase compreende um conjunto de
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
decises por parte do agente responsvel, as quais definiro as
alternativas de solues;
Momento estratgico: esta etapa caracterizada pela anlise da
viabilidade e avaliao dos objetivos e metas, considerando-se aspossveis estratgias em funo do comportamento dos demais
agentes e das capacidades envolvidas;
Momento ttico-operacional: esta etapa compreende a
implantao e a execuo do plano, e nela que so mobilizados os
recursos necessrios.
No entanto, chama a ateno o fato de que o conceito de sequncia no
tem um comeo, um meio e um fim. Diante da diversidade de situaes que um
ator administra, algumas ocorrem em determinado momento, enquanto outras
acontecem em outro.
1.4. O Planejamento Participativo
O planejamento participativo constitui um processo poltico, um contnuo
propsito coletivo, uma deliberada construo do futuro da comunidade, na
qual participa o maior nmero possvel de membros de todas as categorias que
a constituem. Significa, portanto, mais do que uma atividade tcnica: um
processo poltico vinculado deciso da maioria, tomada pela maioria em
benefcio da maioria.
Sabe-se que tal viso, muito mais abrangente do que apenas o
desenvolvimento da produo, a prestao de servios ou o remanejamento
espacial, implica profundas transformaes estruturais.
Entende-se que os interesses da maioria da populao contrariaro
alguns interesses de certas minorias, e que estas dificilmente abriro mo de
seus privilgios. , portanto, fundamental que as maiorias tomem conscincia
de sua situao e de sua fora numrica, que se organizem, mobilizem-se,
coordenem-se e ajam politicamente.
O planejamento participativo passa a ter um conjunto de instrumentos
tcnicos a servio de uma causa poltica. Seu escopo obter a participao co-
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
responsvel e consciente das maiorias, a favor de mudanas estruturais. A co-
responsabilidade dessas maiorias atinge tambm o processo decisrio. A
servio dessas decises, e buscando atingir seus objetivos de maneira mais
rpida, racional e eficaz, que se colocam as tcnicas de planejamento.
A metodologia do planejamento participativo a mesma de qualquer
planejamento, mas o que caracteriza o planejamento participativo
exatamente a presena ativa, consciente, deliberada e decisiva da
comunidade, por meio dos lderes mais autnticos das diversas categorias que
a compe.
A elaborao do plano, dos programas e dos projetos que a constituem
dever ser feita em ntima colaborao entre a equipe tcnica e a comunidade.
Aps essa etapa, segue-se normalmente discusso daqueles, s suas
correes e sua aprovao, para, depois, passarem implementao.
bvio que essa diviso em fases apenas para efeito didtico, pois no se
pode compartimentar um processo que , por natureza, continuado e dinmico.
Na execuo dos planos e projetos, geralmente solicitada a
participao ativa da comunidade, seja em ideias, seja em trabalho, seja em
material dependendo do tipo de projeto e, para isso, necessrio que a
comunidade se organize. Muitas vezes, essas organizaes no sero
estruturadas da mesma forma que os rgos que participaram do processo de
planejamento. Surgiro novos grupos-tarefa, comisses de trabalho ou outras
formas de organizao, em que engajem as pessoas e os subgrupos
motivados para o trabalho executivo.
Geralmente, demanda-se, em uma comunidade de base, relativamente
pequenaadstrita a um bairro, por exemplouma organizao coordenadora,
que pode ser uma sociedade de amigos do bairro, um conselho comunitrio ouqualquer outro tipo de organizao de segundo grau. Essa entidade tratar de
mobilizar os diversos grupos existentes na comunidade para tarefas
especficas, preocupando-se, ainda, em estimular o surgimento de novos
grupos para desempenhar tarefas que ningum esteja preparado para
enfrentar. Estes grupos de base devem ser muito simples, sem burocracia, sem
esquemas sofisticados de organizao; alm disso, devem ser baseada em
critrios de grande flexibilidade e coeso social, bem como estar bastante
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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental
motivados para tarefas especficas.
medida que se executarem os projetos e, estes se transformarem de
ideia e papis em obras, servios e bem-estar da comunidade, a avaliao
deles torna-se mais importante. Embora a avaliao seja permanente, ela pode
incidir mais nos perodos de execuo e realimentao.
Dado interessante que o processo do planejamento participativo,
quando instaurado, tende a permanecer nas comunidades, pois da prpria
natureza do processo social que novos problemas e novas necessidades
surjam medida que determinadas situaes-problemas encontrem soluo.
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Comeando a Conversa
Caro aluno, desde seus primrdios, a instituio oramentria foi
cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a
consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle
parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princpios) receberam grande
nfase na fase em que os oramentos possuam forte conotao jurdica e,
alguns deles, chegaram at os dias de hoje incorporados legislao.
Os princpios oramentrios, ao longo do tempo, no tm merecido
aprovao unnime. Jess Burkhead1, coerente com a tradio anglo-saxnica
de minimizar as questes formais do oramento ao contrrio dos tratadistas de
origem latina, interpreta a atualidade dos princpios:
Estes princpios podem ser teis como meio de se estudar algunsaspectos do processo oramentrio. Se considerados, todavia, comomandamentos, so completamente irreais. Os governos comexcelentes sistemas oramentrios violam essas regras com bastantefreqncia.
Para Sebastio de SantAnna e Silva2esses princpios no tm carter
absoluto ou dogmtico, antes constituem categorias histricas e, como tais,
esto sujeitos a transformaes e a modificaes em seu conceito e
significao.
Afora aqueles que perderam muito de sua significao, a maioria dos
princpios tradicionais continua apresentando utilidade conceitual. Suas
formulaes originais, rgidas e simples, prprias da pouca complexidade que
caracterizava as finanas pblicas do Estado Liberal, que no consegue
atender a todas as nuanas do universo econmico-financeiro do Estado
Moderno. Prova disso so os dispositivos constitucionais que estabelecem o
princpio e, logo a seguir, as excees ao mesmo.
Na presente unidade sero analisados os princpios oramentrios de
maior representatividade, especialmente os integrados na legislao brasileira.
Procurar-se- enfocar a validade e utilidade dos mesmos, assim como os
problemas que decorrem da inobservncia de alguns deles.
1
BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. p. 140.2 SILVA, Sebastio de SantAnna e. Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1962. p. 5.
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Unidade: Princpios Oramentrios
1.1. Princpio da Unidade
Na expresso mais simples desse princpio, o oramento deve ser uno,
isto , cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento.
Segundo Milatchitch1, unidade oramentria tende a reunir em um nico total
as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro.
A Constituio de 1988 trouxe um melhor entendimento sobre a
composio do oramento anual que passa a ser integrado pelas seguintes
partes:
a) o oramento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas
as unidades e entidades da administrao direta e indireta; b) o oramento de
investimento das empresas estatais; e c) o oramento das entidades de
seguridade social.
Esse modelo, em linhas gerais, segue a concepo da totalidade
oramentria, isto , mltiplos oramentos so elaborados de forma
independente, sofrendo, entretanto, a consolidao que possibilita o
conhecimento do desempenho global das finanas pblicas.
1.2. Princpio da Universalidade
De acordo com esse princpio, o oramento (uno) deve conter todas as
receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional, amplamente
aceita pelos tratadistas clssicos, considerada indispensvel para o controle
parlamentar sobre as finanas pblicas. O princpio da universalidadepossibilita ao Legislativo:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar
prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e
despesa sem prvia autorizao parlamentar;
1MILATCHITCH, Stevan apud SILVA, S. SantAnna e. Os princpios oramentrios. P. 19.
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Unidade: Princpios Oramentrios
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo
governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios
para atend-las.
O princpio da universalidade est claramente incorporado na legislao
oramentria brasileira. Na Lei n 4.320/64, o cumprimento da regra exigida
nos seguintes dispositivos:
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e
despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa
de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidadee
anualidade.
(...)
Art. 3 A Lei de Oramento Empresarial compreender todas as receitas,
inclusive as de operaes de crdito autorizados em lei.
Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as
operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de papel-moeda
e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros.
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias
dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou que por intermdio
deles se devam realizar; observado o disposto no artigo 2.
1.3. Princpio do Oramento Bruto
Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. A regra
pretende: impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , aincluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as
receitas e as despesas de determinado servio pblico.
Modernamente, com a aceitao natural da autonomia das finanas
empresariais do Estado, o princpio do oramento bruto deve ser analisado no
mbito prprio do oramento geral do governo. A Lei n 4.320/64 consagra o
princpio em seu artigo 6:
Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos
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Unidade: Princpios Oramentrios
seus totais, vendadas quaisquer dedues.
No mecanismo das transferncias de recursos entre unidades de
governo cabe, com maior clareza, a aplicao do princpio. No 1 pargrafo do
artigo 6, a Lei n 4.320/64 procura esclarecer essa questo:
As cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra
incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada
transferncia e, como receita, no oramento da que a deva receber.
1.4. Princpio da Anualidade ou Periodicidade
O oramento pblico dever ser elaborado e autorizado para um perodo
determinado, geralmente um ano. No Brasil, a anualidade do oramento
sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais. Porm,
desde a Lei n 4.320/64 passou-se a exigir que os oramentos anuais fossem
complementados com projees plurianuais no mbito dos investimentos. Em
seu artigo 23, a Lei n 4.320/64 originalmente previa apenas que o Poder
Executivo aprovaria por decreto um Quadro de Recursos e de Aplicao de
Capital, de durao no mnimo trienal, envolvendo as receitas e despesas de
capital.
A Constituio Federal de 1967 e a sua Emenda n 1, de 1969
(pargrafo nico do art. 60), passaram a exigir que as despesas de capital
integrassem oramentos plurianuais. Atos posteriores regularam a matria,
surgindo da o Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), de durao
trienal, sujeito aprovao legislativa.
Na condio de pea meramente informativa, sem cunho autorizativo, osoramentos plurianuais no chegaram a constituir-se em instrumentos efetivos
de programao oramentria de mdio prazo, transformando-se, com o
passar do tempo, em documento sem maior interesse, sendo elaborados
somente em ateno s exigncias legais.
A Constituio Federal de 1988 manteve a regra da anualidade do
oramento, mas acabou com a figura do OPI substituindo-o pelo plano
plurianual.
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Comeando a Conversa
Caro aluno, a classificao oramentria representa o conjunto dos
procedimentos tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento,
obedecendo a regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir
a compreenso geral das funes desse instrumento de planejamento,
propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela
administrao pblica. Objetiva, de modo geral, tornar mais fcil o processo de
compreenso dos detalhamentos do oramento.
Essas classificaes so adotadas tanto para facilitar como para
padronizar as informaes que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, porexemplo, visualizar o oramento de diversas formas: por Poder, funo ou sub
funo de governo, programa ou ainda por categoria econmica.
No Brasil, temos os seguintes modelos de classificao oramentria:
Institucional:demonstra a distribuio dos recursos oramentrios
pelos rgos e pelas unidades responsveis pela execuo do
oramento;
Funcional: representa o agrupamento das aes do governo em
grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento,
programao e oramento;
Da receita: dividida por categorias econmicas e por grupo de
fontes;
Da despesa:dividida por categorias econmicas e por natureza.
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Unidade: Classificaes Oramentrias
Conhecendo a Teoria
As classificaes oramentrias so os critrios de classificao dascontas pblicas de grande importncia para o ordenamento e compreenso do
oramento. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as
informaes que se deseja incluir no oramento dando-lhe uma
correspondncia de valor.
Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por
Instituio, por Funo de Governo, por Subfuno, por Programa, por Projeto,
Atividade e/ou Operao Especial, ou, ainda, por categoria econmica. Todasdando uma viso detalhada dos gastos relacionados a cada conta.
Portanto, a classificao oramentria conjunto de procedimentos
tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento obedecendo a
regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir a
compreenso geral das funes deste instrumento de planejamento,
propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela
administrao pblica. Objetiva de um modo geral tornar mais fcil o processo
de compreenso dos detalhamentos do oramento.
1.1. Classificao Institucional
A classificao institucional do oramento apresenta a distribuio
dos recursos pblicos pelos rgos responsveis por sua agncia e aplicao.
Muitas vezes, um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder
a uma estrutura administrativa, como Encargos Gerais do Estado,
Transferncia a Municpios, Reserva de Contingncia. Ela representa qual
rgo ir realizar o gasto pblico.
O cdigo da classificao institucional compe-se de cinco algarismos;
os dois primeiros destinam-se a identificar o rgo central e os trs ltimos, a
unidade oramentria. Como exemplo, temos: 13.002, sendo 13 Secretarias
da Fazenda e 002Diretorias Gerais da Secretaria da Fazenda.
rgo central qualquer uma das grandes entidades que compem a
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Unidade: Classificaes Oramentrias
estrutura governamental, por exemplo, a Secretaria da Fazenda, a Secretaria
da Sade, a Secretaria de Governo, entre outros. A unidade oramentria
representa a segmentao do rgo central, com atribuies equivalentes.
Conforme a Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade oramentria o
agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que
sero consignadas dotaes prprias.
Consoante o glossrio elaborado pela STN1 (Secretaria do Tesouro
Nacional), temos os seguintes conceitos relevantes:
Unidade Administrativa:segmento da administrao direta ao qual
a lei oramentria anual no consigna recursos e que depende de
destaques ou provises para executar seus programas de trabalho.
Unidade Gestora:unidade oramentria ou administrativa investida
do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou
sob descentralizao.
Descentralizao de Crdito: transferncia de uma unidade
oramentria ou administrativa para outra, do poder de utilizar
crditos oramentrios ou adicionais que estejam sob a sua
superviso, ou lhe tenham sido dotados ou transferidos. So
operaes descentralizadoras de crdito: o destaque e a proviso.
Destaque de Crdito: operao descentralizadora de crdito
oramentrio em que um Ministrio ou rgo transfere para outro
Ministrio ou rgo o poder de utilizao dos recursos que lhe foram
dotados.
Proviso:operao descentralizadora de crdito oramentrio, em
que a unidade oramentria de origem possibilita a realizao de
seus programas de trabalho por parte de unidade administrativa
diretamente subordinada, ou por outras unidades oramentrias ou
administrativas no subordinadas, dentro de um mesmo Ministrio
ou rgo.
Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade
oramentria transfere a outro Ministrio ou rgo, estando
associado ao destaque oramentrio.
1Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br
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Unidade: Classificaes Oramentrias
Sub-Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade
oramentria transfere outra unidade oramentria ou administrativa
do mesmo Ministrio ou rgo cuja figura est ligada proviso.
1.2. Classificao Funcional
O oramento-programa o principal instrumento legal de planejamento
da administrao pblica, por meio do qual o Estado define seu plano de
governo para um exerccio financeiro, em perfeita vinculao com as suas
funes constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicaes com
prvia fixao das despesas.
Nesse instrumento, so detalhadas em primeiro nvel todas as funes
precpuas do Estado, tais como: educao, segurana, sade, saneamento.
Essas funes so subdivididas que, por sua vez, so subdetalhadas por meio
dos programas de governo da o nome oramento-programa.
Essa classificao abrange as funes, representando o maior nvel de
agrupamento das aes do governo. Divide-se em programas, pelos quais se
estabelecem objetivos finais, que contribuem para a soluo dos problemas e
das grandes questes sociais. Eles desdobram-se, para uma melhor
especificao dos produtos finais a serem obtidos, em projetos, atividades e
operaes especiais. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
nas suas leis oramentrias e nos seus balanos, devero apresentar as aes
de governo identificadas nos seguintes termos: funes, subfunes,
programas, projetos, atividades e operaes especiais. Dessa forma, a Portaria
n 42/99 apenas padronizou, em seu anexo nico, as funes e subfunes de
governo, conforme demonstra a figura 1:
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Unidade: Classificaes Oramentrias
Figura 1: Estrutura da Classificao Funcional.
Os conceitos apresentados pela Portaria n 42 esto dispostos a seguir:
Funo: Corresponde aos objetivos fundamentais do Estado com
vistas fundamentalmente ao desenvolvimento socioeconmico
equilibrado do pas.
Subfuno: Representa uma diviso da funo, visando agregar
determinado subconjunto de despesa do setor pblico, podendo ser
combinada com funes diferentes daquelas a que esteja vinculada.
Programa: instrumento de organizao da ao governamental.
Representa os objetivos que se pretende alcanar atravs dos
projetos, das atividades e das operaes especiais.
Projeto:Funciona como instrumento de programao para alcanar
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
Atividade:Corresponde a um instrumento de programao para sealcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETOATIVIDADE
OPERAES
ESPECIAIS
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macroeconmica o efeito do gasto do setor pblico na economia e possibilita o
seu controle gerencial, por meio da natureza da despesa. Ela composta pela
categoria econmica, corrente e de capital, pelo grupo a que pertence a
despesa, pela modalidade de sua aplicao direta ou por transferncia e pelo
objeto final de gasto, que so o elemento de despesa e o subelemento.
O cdigo da classificao da natureza da despesa constitudo por oito
algarismos, distribudo conforme o seguinte exemplo:
H, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros
para demonstrar como sero custeados os seguintes gastos oramentrios.
Adota-se um esquema de codificao composto de dois algarismos, registrado
no final, aps a classificao econmica da despesa.
3.1.90.11.01
CATEGORIA ECONMICA (Despesa Corrente)
GRUPO DE DESPESA ( Pessoal e EncargosSociais)
MODALIDADE DE APLICAO (AplicaoDireta)
ELEMENTO DE DESPESA (Vencimentos eVantagens FixasPessoal Civil)
SUBELEMENTOS (Servidor Civil)
3.1.90.11.013.1.90.11.01
CATEGORIA ECONMICA (Despesa Corrente)
GRUPO DE DESPESA ( Pessoal e EncargosSociais)
MODALIDADE DE APLICAO (AplicaoDireta)
ELEMENTO DE DESPESA (Vencimentos eVantagens FixasPessoal Civil)
SUBELEMENTOS (Servidor Civil)
Unidade: Classificaes Oramentrias
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Comeando a Conversa
Caro aluno,
Nessa unidade comearemos nossa conversa de uma forma diferente, ou seja,
eu convido vocs a navegarem no site do SERPRO (Servio Federal de
Processamento de Dados) http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-
2005-1/20050610_09 e lerem a seguinte matria Governo Eletrnico como
ferramenta de accountabi l i ty
.
Reflitam sobre o assunto!
Abraos,
Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima
http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias-2005-1/20050610_09 -
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Figura 3: Exemplo de Balano Patrimonial
Vejam a seguir algumas definies importantes para entender um
Balano Patrimonial de um ente pblico.
No Ativo Financeiro, so agrupados os valores numerrios e os
crditos e valores realizveis no curto prazo.
J no Ativo Permanente, so agrupados os bens, crditos e valores
utilizados na explorao da atividade estatal e cuja mobilizao ou alienao
dependa da autorizao legislativa.
Tambm, importante entender que os Bens Permanentes
compreendem todo material que, em razo de uso, no perde sua identidade
fsica e autonomia de funcionamento, mesmo quando incorporado a outro bem,
e tem durabilidade prevista superior a dois anos.
Para identificar um bem permanente, tambm deve-se levar em
considerao os seguintes parmetros excludentes: Fragilidade;
Perecibilidade;
Descartabilidade;
Incorporabilidade;
Transformabilidade.
O Passivo Financeiro compreende compromissos exigveis a curto
prazo, cujo pagamento independa de autorizao oramentria.
BALANO PATRIMONIAL
ATIVO PASSIVO
Financeiro FinanceiroPermanente PermanenteSaldo patrimonial Saldo patrimonialCompensao Compensao
BALANO PATRIMONIAL
ATIVO PASSIVO
Financeiro FinanceiroPermanente PermanenteSaldo patrimonial Saldo patrimonialCompensao Compensao
Demonstraes Contbeis Pblicas
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Pagamentos a Ressarcir
Responsabilidade Financeiras de Servidores
Ttulos em Circulao
Valores a Receber
1.1.4. Valores Pendentes - Devedoras
Despesas a Classificar
Despesas a Apropriar
Transferncias Constitucionais a Municpios
Outras Contas Pendentes
1.2. Ativo Permanente
1.2.1. Investimentos
Participaes Societrias
Outros Investimentos
(Perdas em Investimentos)
1.2.2. Imobilizado
Bens Mveis
Bens Imveis
Bens de Natureza Industrial
Direitos e Patentes
Almoxarifado - Estoques para Uso Prprio
(Depreciao Acumulada)
(Exausto Acumulada)
1.2.3. Outros Bens, Crditos e Valores
Dvida Ativa
Depsitos Judiciais
Bens, Ttulos e Valores a Incorporar
Almoxarifado - Estoques para Alienao
Outros Crditos
2.1. Passivo Financeiro
2.1.1. Dvida Flutuante
Restos a Pagar
Servios da dvida a pagar - amortizao do principal
Servios da Dvida a pagar - encargos com juros e correes
Demonstraes Contbeis Pblicas
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Comeando a Conversa
Caro aluno, para iniciarmos a nossa conversa eu os convido a
navegarem no Google e a digitarem o seguinte tema no campo de pesquisa:
ANLISE DAS DEMONSTRAES FINANCEIRAS DE ENTIDADES
PBLICAS. Como resultado aparecer em primeiro lugar um link
denominado: TEMA: A RESPONSABILIDADE SOCIAL DO CONTADOR
vocs devem clicar nesse link e finalmente aparecer uma excelente
monografia com o assunto dessa unidade. Reflitam sobre o assunto!
Abraos,
Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima
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Unidade: Anlise e Interpretao dos Balanos Pblicos
Essa situao, embora dificilmente ocorra, deve refletir o fato
de que a Lei de Oramento pode ter sido aprovada com
supervit e no com equilbrio oramentrio.
2.1.3. Quociente de cobertura dos crditos adicionais
Significado do quociente:
Igual a 1 significa que o excesso de arrecadao igual aos
Crditos Adicionais Abertos.
Maior do que 1 significa que o excesso de arrecadao maior do
que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, o montante
de Crditos Adicionais Abertos possui cobertura total do Excesso
de Arrecadao.
Menor do que 1 significa que o excesso de arrecadao menor
do que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, a
diferena demonstra o quanto dos Crditos Adicionais Abertos
no possui cobertura do Excesso de Arrecadao.
3. Do balano financeiro
Sobre o Balano Financeiro, a legislao diz:
O Balano Financeiro demonstrar a receita e despesa oramentria,
bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-oramentria,
conjugados com os saldos em espcie provenientes do exerccio anterior, e os
que se transferem para o exerccio seguinte. (Art. 103 da Lei n. 4320/64)
Excesso de Arrecadao
Crditos Adicionais Abertos
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