Perguntas e Respostas - Tribunal de Contas do Estado de ... · Perguntas e Respostas. 2. 3. 4 Ciclo...
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Ciclo de Debates do TCE reúne mais de 8 mil participantes em 2019 (Publicado no DOE de 31.10.2019 – Poder Legislativo)
Encontros foram realizados nos 20 municípios que sediam as URs do TCESP; agentes políticos e dirigentes municipais receberam orientações sobre boas
práticas administrativas
Após realizar encontros em 20 (vinte) municípios localizados nas regiões administrativas jurisdicionadas, percorrer, aproximadamente, 7.500 quilômetros pelas estradas do interior e do litoral em um intervalo de 6 (seis) meses, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) encerrou, em 4 de outubro, as atividades do calendário da 23ª edição do Ciclo de Debates com Agentes Políticos e Dirigentes Municipais.
Os eventos, organizados por meio da Secretaria-Diretoria Geral (SDG) e dos Departamentos de Supervisão da Fiscalização (DSFs), com apoio logístico das 20 Unidades Regionais (URs) do TCE, atraíram mais de 600 Prefeitos e Presidentes de Câmaras e alcançaram um público de 8.330 pessoas, entre gestores, Secretários, lideranças políticas e agentes públicos. Os participantes receberam, por meio de reuniões, palestras e debates, as orientações do TCE sobre as boas práticas administrativas.
. Números
Desde março, quando as atividades da 23ª edição do evento foram iniciadas, o Ciclo de Debates passou por 20 (vinte) cidades do interior e do litoral do Estado de São Paulo: Mogi Guaçú, Campinas, Itapeva, Sorocaba, Araraquara, Araras, Ituverava, Ribeirão Preto, Guaratinguetá, São José dos Campos, Adamantina, Presidente Prudente, Fernandópolis, São José do Rio Preto, Registro, Santos, Marília, Bauru, Andradina, e, por fim, Araçatuba.
O recorde de público foi registrado no dia 12 de setembro, em Marília, onde 650 participantes de 41 municípios jurisdicionados ao TCE estiveram presentes. Compareceram ao encontro 22 gestores municipais e 20 Presidentes de Casas Legislativas. Araçatuba foi o segundo município com mais participações, reunindo 550 pessoas. O encontro realizado em São José do Rio Preto, no dia 2 de agosto, ficou em terceiro lugar, com 500 participantes.
. Objetivo
Os Ciclos de Debates fazem parte da estratégia pedagógica que o Tribunal vem adotando nos últimos 23 (vinte e três) anos e tem como objetivo orientar os gestores públicos, as lideranças regionais – Prefeitos, Vereadores, Secretários – e demais interessados sobre boas práticas administrativas.
A galeria de fotos, relatórios com dados regionalizados, últimas notícias e textos de interesse geral podem ser acessados no Infosite do Ciclo de Debates por meio do link www.tce.sp.gov.br/ciclo.
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Sumário
PLANEJAMENTO ................................................................................................... 6
GESTÃO FISCAL .................................................................................................... 7
OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – ODS ........................... 9
TERCEIRO SETOR .............................................................................................. 15
PESSOAL.............................................................................................................. 22
LICITAÇÃO E CONTRATOS ................................................................................. 24
CONTROLE INTERNO ......................................................................................... 26
CONTROLE SOCIAL ............................................................................................ 27
ADIANTAMENTO .................................................................................................. 28
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ............................................................................ 29
TRANSPARÊNCIA ................................................................................................ 29
DESPESAS ........................................................................................................... 30
RESÍDUOS SÓLIDOS ........................................................................................... 30
Observação: As respostas têm cunho eminentemente técnico e orientativo, não
vinculando as decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, as quais
competem exclusivamente a seus membros (Conselheiros e Auditores) nos
respectivos processos.
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PLANEJAMENTO
1) Qual a atenção que o Tribunal de Contas tem dado para alterações
orçamentárias no julgamento das contas do prefeito ou do presidente de
câmara? Quais são as formas permitidas? Há limites?
R: Planejamento faz parte de uma importante etapa na gestão de uma
Administração, todavia, o alto percentual nas alterações orçamentárias evidencia
falta de atenção na elaboração de suas peças.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem orientado por meio de
comunicados e de seus manuais. Alem disso, o planejamento compõe item do
relatório de fiscalização das contas anuais, com peso elevado no Índíce de
Efetividade da Gestão Municipal - IEGM, pontuando negativamente alterações
orçamentárias e as diferenças entre metas e indicadores previstos e alcançados
das ações e programas governamentais.
As formas permitidas são as clássicas, alterações e suplementações por
anulações de dotações, créditos especiais quando não previsto ou por meio de
remanejamento (entre órgãos), transposição (programas) ou transferência
(categorias econômicas), desde que autorizadas por meio de lei específica ou de
alteração nas leis orçamentárias.
Quanto aos limites, não há norma geral definindo isso. Geralmente define-se na
Lei Orçamentária Anual - LOA. O Tribunal, em seus pareceres em contas de
prefeituras, tem indicado o percentual da inflação como limite razoável, e
assinalado como excessivas as alterações acima desse patamar.
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GESTÃO FISCAL
2) Num cenário de dificuldade financeira é possível decretar estado de
calamidade (financeira) e suspender pagamentos de fornecedores ou
renegociar contratos?
R: Calamidade financeira não se confunde com calamidade pública, que encontra
respaldo no ordenamento legal. Dessa forma, não é possível suspender
pagamentos de fornecedores ou renegociar contratos com base em tal situação.
Renegociar contratos é possível, desde que não seja abusivo e respeite os direitos
da outra parte.
Destaca-se ainda que eventual inversão da ordem cronológica de pagamentos
está prevista no artigo 5º da Lei de Licitações, desde que por interesse público e
previamente justificada.
Não há como negar que atualmente passamos por uma crise financeira, no
entanto, os instrumentos para gerenciar encontram-se na Lei de Responsabilidade
Fiscal, seja no artigo 9º, que trata da limitação de empenhos, ou no artigo 11, que
cuida da cobrança das receitas próprias, da sua dívida ativa, bem como
encontramos respaldo na Constituição Federal, no artigo 169, que trata das
formas de redução de despesas com pessoal, além do cuidado com as renúncias
de receitas.
3) O que deve ser considerado na Receita Corrente Líquida (RCL): receitas
de contribuições dos segurados do seu regime próprio de previdência -
RPPS? E os ganhos de aplicações deste regime? O valor retido do
FUNDEB está fora?
R: As receitas de contribuições dos segurados são receitas intraorçamentárias,
consideradas como duplicidades de receitas, portanto, não são computadas na
receita corrente líquida. Do mesmo modo, os ganhos de aplicações financeiras
dos Regimes Próprios de Previdência, também não fazem parte daquela base de
cálculo.
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Quanto à receita retida das contribuições ao FUNDEB, no exercício de 2018, o
TCESP passou a considerar na Receita Corrente Líquida os valores efetivamente
percebidos do FUNDEB, portanto, as deduções do FUNDEB (20%
FPM/ICMS/IPVA...) não passaram mais a compor a RCL. Como reflexo dessa
alteração, algumas prefeituras poderão superar os limites previstos na LRF, em
especial, os com despesas de pessoal. Nesse caso, a situação será analisada nos
termos da modulação deliberada nos autos do processo TC-A 7019/026/19.
4) A isenção ou desconto de IPTU para aposentados, por exemplo, é
considerada renúncia de receita?
R: A Lei de Responsabilidade Fiscal define que concessões de benefício em
caráter não geral são consideradas renúncia de receita e deverão ser precedidas
de compensação fiscal, a menos que não tenha efeito nas metas de arrecadação,
devidamente comprovada. Assim, descontos, isenções ou benefícios fiscais
dirigidos a uma parcela dos contribuintes devem ser considerados como renúncia
de receita.
5) Os valores repassados pela prefeitura para cobrir o déficit financeiro dos
regimes próprios de previdência entram no limite de despesa com
pessoal? E os repasses para cobertura do déficit atuarial, qual o
tratamento?
R: As despesas com inativos custeadas com esses aportes financeiros compõem
as despesas totais com pessoal. Em função de consulta respondida no TC-A-
21431.989.18-5, estabeleceu-se regra de transição, aplicável somente aos
municípios que segregaram massas em seus regimes e que realizam aportes em
plano financeiro (déficit financeiro), considerando-se na despesa líquida os
seguintes percentuais: exercício 2019: 10%; exercício 2020: 25%; exercício
2021: 45%; exercício 2022: 70%; exercício 2023: 100%.
Já os repasses para cobertura do déficit atuarial não são despesas com pessoal.
Pertencem à categoria de outros serviços e encargos. Todavia, se o repasse for
para cobertura por meio da alíquota suplementar, é considerada despesa com
pessoal.
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OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – ODS
6) Como os governos locais (municípios) e estaduais podem atuar nos
ODS?
R: Vale lembrar: ODS = Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, definidos no
âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), que devem ser alcançados até
o ano de 2030 (daí o termo Agenda 2030).
São 17 objetivos e 169 metas. O Brasil aderiu ao projeto em 2015. Por qual razão
o TCESP se envolveu? Porque cada vez mais o TCESP tem se preocupado com a
avaliação da qualidade do gasto público, ou seja, não apenas o gasto foi efetuado
de acordo com a lei, mas também se isso trouxe resultados para a melhoria da
qualidade de vida e do bem estar da população, se atendeu ao interesse público e
aos anseios da sociedade. Em resumo, há um olhar para a efetividade da
despesa.
Os ODS são importantes mecanismos de planejamento, disponibilizando aos
governos metas e indicadores para questões públicas complexas, oferecendo às
administrações diretrizes para ações estruturadas e de longo prazo. Os governos
locais desempenham um papel importante na implementação dos ODS porque
são responsáveis pela elaboração e gestão de políticas públicas que geram
impacto direto na vida dos cidadãos e também nas metas estabelecidas pela
ONU.
Já os governos estaduais podem atuar como facilitadores desse processo, criando
leis e transferindo recursos para auxiliar as prefeituras na busca de soluções para
o cumprimento da Agenda 2030. É essencial, portanto, que as duas esferas do
Poder Executivo adotem os ODS como referência para o planejamento de ações
públicas.
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7) Quais são os fatores críticos de sucesso para que o município incorpore
a agenda 2030 em seu dia a dia?
R: Primeiro de tudo: é preciso conhecer os ODS e suas metas para 2030.
Segundo: É fundamental que o gestor municipal (o prefeito) esteja engajado nesse
processo. Seu comprometimento e exemplo levarão os secretários municipais a
incorporar os ODS nas ações de suas pastas.
As diferentes secretarias municipais devem trabalhar em conjunto para que as
metas estabelecidas sejam alcançadas, afinal, cada uma delas envolve diversos
setores da gestão local. As Câmaras de Vereadores também desempenham
importante papel na elaboração de projetos de lei que incorporem temas
relacionados à Agenda 2030.
Terceiro: É importante a adaptação das metas à realidade local e
acompanhamento, com o estabelecimento de indicadores, bem como priorização
das áreas que apresentam os piores resultados. Esses índices apontam eventuais
correções a serem efetuadas nas políticas públicas em execução, contribuindo
para maior efetividade das administrações. A partir deles, os ODS devem ser
abarcados pelas leis orçamentárias, em especial pelos Planos Plurianuais - PPAs.
Quarto: O incentivo à participação popular, por meio de audiências públicas e
outros instrumentos de transparência, também fortalece a busca pelas metas da
Agenda 2030 e legitima os programas governamentais executados, contando com
o apoio dos cidadãos diretamente envolvidos.
Quinto: A busca por parcerias públicas e privadas, o diálogo com outros
municípios para o compartilhamento de experiências, dificuldades e boas práticas
de gestão são ferramentas que facilitarão o alcance dos ODS.
Sexto: Necessário enfatizar que a Agenda 2030 não deve ser vista como uma
política de governo, ou seja, como projeto de A ou B. É uma visão de futuro mais
abrangente e ambiciosa e, por isso, deve ser tratada como uma política de Estado,
de caráter permanente e a ser institucionalizada em legislação local.
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8) Como trazer para a realidade local os ODS?
Os ODS podem ser considerados objetivos de médio/longo prazo a serem
alcançados. É onde queremos chegar. Esse é o desafio porque eles são bastante
abrangentes.
Também é verdade que a legislação brasileira já reflete alguns deles de forma
adaptada ao nosso contexto. É o caso, por exemplo, do Plano Nacional de
Educação e suas metas ou do Plano Nacional de Resíduos Sólidos.
De todo o modo, para os Municípios atingirem as suas metas, delineadas pelos
ODS, é preciso, antes de mais nada, realizar um diagnóstico da realidade local.
Para isso, os quesitos do IEG-M são
uma das ferramentas que estão à disposição do Município para auxiliar nessa
empreitada. As Fiscalizações Ordenadas realizadas pelo TCESP são outra fonte
de consulta, cujos relatórios estão todos disponíveis no site. Também há uma
série de outras plataformas, como o IBGE, a da Fundação SEADE, no governo do
Estado, a do Q-edu da Fundação Lemann (no caso de educação), a dos
Observatórios em geral.
Realizado o diagnóstico, o Município deverá eleger as suas prioridades de
atuação. Exemplo: o ODS 6 indica que até 2030 deverá haver saneamento básico
universalizado. Há municípios que já possuem esse acesso universal – casos em
que deverá apenas haver o aprimoramento da rede e acompanhamento para que
esse acesso universal se mantenha. Outros municípios, porém, sequer possuem
um Plano Municipal de Saneamento Básico – esses precisarão ter o saneamento
como uma de suas prioridades.
A diferença entre a situação atual diagnosticada, a prioridade definida e a meta
desejada só pode ser superada por meio de um planejamento adequado em
diversos setores: saúde, educação, meio ambiente, mobilidade urbana e etc..
Também as constatações decorrentes das Fiscalizações Ordenadas e do IEG-M
devem ser consideradas no planejamento. Afinal, corrigir as falhas apontadas
nessas auditorias e ajudar os municípios a melhorar a classificação nos quesitos
do IEG-M é uma forma efetiva de implantar a Agenda 2030.
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Esse planejamento deve se refletir nas peças orçamentárias (Plano Plurianual –
PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual – LOA).
9) Como devem ser elaboradas as peças orçamentárias para contemplar os
ODS?
R: Preliminarmente, as peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são
regulamentadas pela Constituição Federal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(n° 101/2000) e pela Lei de Finanças Públicas (n° 4.320/1964). Esse regramento
contém as principais disposições sobre a matéria.
Além disso, o TCESP, exercendo seu papel pedagógico, edita manuais e divulga
comunicados a respeito desse e de outros assuntos que podem auxiliar a
Administração Pública a ofertar produtos e serviços de qualidade ao cidadão.
Para a resolução do problema detectado (qual o obstáculo?), é pensado um
programa governamental (o que fazer?) para a concretização dos objetivos
pretendidos (onde se quer chegar?).
Para cada programa, são estabelecidas ações governamentais (como fazer?), que
se dividem em atividades, projetos e operações especiais. São definidos os
resultados esperados, as respectivas metas e recursos necessários. Importante
lembrar que como as metas de cada um dos 17 Objetivos de Desenvolvimento
Sustentável são de longo prazo (2030), é preciso que o Município estabeleça suas
próprias metas intermitentes, de curto prazo, para que caibam dentro do PPA e da
LDO, a fim de que possam ser efetivamente executadas. Consequentemente,
definem-se os respectivos recursos que serão alocados para seu cumprimento e
acompanha-se a sua execução.
Assim, o planejamento orçamentário deve ser realizado a partir dos ODS que a
Administração entenda serem prioritários, uma vez diagnosticadas as maiores
necessidades dos cidadãos de cada município, devendo existir o seu contínuo
monitoramento.
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10) O planejamento é uma peça primordial para a implementação dos ODS.
Mas, há estrutura administrativa especializada nessa área e pessoal
qualificado nas prefeituras?
R: É mais difícil haver pessoal dedicado exclusivamente aos ODS no setor de
planejamento das Prefeituras. Sabemos, pelo IEGM, que apenas 15% (quinze por
cento) dos municípios contam com servidores especializados na carreira de
analista de planejamento, mas é preciso também haver metodologia correta, de
avaliar necessidades primeiro e depois propor soluções, de ter um plano de
comunicação interna eficiente. Há de se conversar internamente para elaborar um
planejamento factível e sem tantas alterações como as que analisamos nos
processos de contas anuais no Tribunal.
Algumas Prefeituras até possuem secretarias exclusivas para tratar desse tema e
promover a integração e articulação entre os projetos de todas as pastas, mas
nem sempre isso se verifica. Ainda que não haja pessoal especializado em ODS,
para a elaboração do planejamento e das peças orçamentárias é imprescindível
que sejam designados responsáveis capacitados e preocupados com a efetividade
dos programas, com uma visão macro e integrada das necessidades do Município
em suas diversas frentes – saúde, educação, meio ambiente - a partir de seus
diagnósticos.
Como os ODS são interligados, também é fundamental o diálogo entre os diversos
órgãos e setores. Só assim os programas incluídos nas peças orçamentárias
conversarão entre si, englobando diversas Pastas, com menos recursos e mais
efetividade.
11) Como tem sido a atuação do Tribunal nesse ponto?
R: O TCESP criou, a partir de uma parceria com o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD), um núcleo de monitoramento dos ODS chamado
de Observatório do Futuro. Dentre suas atividades encontram-se a promoção de
eventos, cursos, junto com a Escola de Contas, e relatórios, que são
oportunidades para melhorar a qualificação de todos os envolvidos na concepção,
execução e controle das políticas públicas.
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Além disso, o Observatório fomenta, junto às Diretorias de Fiscalização, estudos
internos para incorporação dos ODS nos formulários e relatórios da Fiscalização
e, sobretudo, pelo uso do IEG-M e das Fiscalizações Ordenadas como
ferramentas para a mensuração da efetividade das políticas públicas ligadas às
metas dos ODS.
A atuação do Tribunal tem sido no sentido de fomentar o aprimoramento nessa
área de planejamento.
12) Onde posso obter maiores informações sobre os ODS?
R: No site do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo podem ser encontradas
diversas publicações com informações relevantes sobre o dia a dia da
Administração Pública.
Há também um link para o Observatório do Futuro, por meio do “MENU –
SERVIÇOS”, disponibilizando o acesso à abrangente conteúdo sobre o assunto.
Destacamos, ainda, o link para a Escola Paulista de Contas Públicas, onde consta
o acervo de cursos/palestras, gratuitos, sobre temas importantes para o gestor
público.
Além dos serviços disponibilizados pelo Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo, é possível ter acesso ao conjunto de metas para cada ODS em:
https://indicadoresods.ibge.gov.br/ .
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TERCEIRO SETOR
13) É necessário realizar “chamamento público” para os repasses
procedentes de emendas parlamentares? As justificativas para esses
casos são dispensáveis? Existe a necessidade da formalização de
ajuste? Em caso positivo, qual é o instrumento jurídico correto?
R: Não é necessário realizar “chamamento público”, pois assim prevê o artigo 29
da Lei Federal nº 13.019/14, e não há necessidade de justificativas, pois o “caput”
do artigo 32 não se refere ao artigo 29, entretanto, os demais dispositivos da Lei
Federal nº 13.019/14 devem ser aplicados, nos termos do §4º, do artigo 32,
notadamente a formalização de ajuste por meio de termo de colaboração ou de
fomento.
14) Quais os critérios para credenciamento de entidades de educação, saúde
e assistência social (art. 30, VI, da LF nº 13.019/14)
R: O credenciamento de entidades de educação, saúde e assistência social
somente deverá ocorrer quando inviável a competição entre os participantes. Seu
início se dá com a divulgação do edital de credenciamento, cuja publicidade
deverá ocorrer ao menos no site oficial do órgão e na imprensa oficial. Para esses
casos é dispensável o chamamento público e a parceria só poderá ocorrer se a
Administração Pública dispuser de recursos para fomentar a atuação de todas as
organizações da sociedade civis – OSC’s credenciadas, que possuam interesse
em formalizar determinada parceria e que atendam os requisitos necessários.
A habilitação não obriga a imediata celebração do ajuste, sujeito a conveniência e
oportunidade da Administração.
Muito embora exista a dispensa do chamamento os demais termos da Lei
deverão ser aplicados nas respectivas parcerias. (Analogia ao que diz o Parecer
da Advocacia Geral da União nº 0001/2016/CPCV/PGF/AGU de 19/05/16 em
resposta a consulta formulada pelo Instituto Chico Mendes, acerca de Acordo de
Cooperação).
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15) O município poderá delegar a execução do programa de saúde da família
– PSF à entidade do terceiro setor?
R: Se a finalidade factual for o exercício da atividade do Programa de Saúde da
Família, na legislação, não há impedimento desde que se atente à forma
complementar. Porém, há julgados desta E. Corte com suas conclusões pela
irregularidade de tais transferências, nos casos em que o ajuste celebrado tem
como finalidade precípua a mera intermediação de contratação de mão de obra ou
como forma de burlar os limites de gastos com pessoal, em violação ao art. 37, II,
da CF e às disposições da LRF.
Ademais, a contratação do Agente Comunitário de Saúde deve ocorrer por
concurso público, nos termos da Lei Federal nº 11.350/2006.
16) As entidades do terceiro setor, destinatárias de recursos públicos, devem
cumprir a lei da transparência e acesso à informação (Lei Federal nº
12.527/11)? Em caso positivo, são obrigadas a divulgar, pela via
eletrônica, a remuneração individualizada dos seus dirigentes e
empregados? São obrigadas a manter sites próprios ou podem se utilizar
de redes sociais (facebook, twitter, instagram etc)?
R: As entidades do Terceiro Setor, destinatárias de recursos públicos, são
alcançadas pela Lei Federal nº 12.527/11, nos termos de seu artigo 2º1:
O TCE reforça o dispositivo legal com a edição de dois Comunicados, de nºs 16 e
19/2018, além de orientar a Fiscalização, por meio do Comunicado nº 29/18, no
sentido de visitar as páginas eletrônicas tanto do órgão concessor como das
entidades destinatárias de recurso público, para fazer constar de relatórios
eventuais descumprimentos.
A divulgação de dados de forma eletrônica deve ser proporcional ao grau de
dependência do recurso público, logo, se o plano de trabalho prevê pagamento de
1 “Art. 2º Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, às entidades privadas sem fins
lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congêneres.”
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salários, os respectivos dados devem ser divulgados, nos termos do Comunicado
SDG nº 16/18.
Com relação à manutenção de sites próprios, o ideal é que assim seja, pois dará
visibilidade e credibilidade à entidade. Caso não seja possível, destaca-se o
disposto no artigo 8º2:
De acordo com o dispositivo citado, o órgão repassador, deve promover a
divulgação dos dados inerentes à parceria, se a entidade assim não fizer.
Com relação à divulgação de dados em redes sociais, não nos parece o mais
adequado pelo alcance da informação e pela própria limitação de dados que as
mesmas comportam, mas nada impede a sua utilização de forma complementar.
17) Após o encerramento da vigência de um ajuste, como a entidade poderá
honrar com os pagamentos das rescisões trabalhistas dos funcionários
desligados, no caso de um município que exige a devolução do saldo
integral existente em 31 de dezembro?
R: Se o saldo em questão estiver comprometido com os valores relativos às
rescisões trabalhistas, ou seja, constando das regras estabelecidas no plano de
trabalho e no ajuste, os valores deverão compor a prestação de contas, não sendo
necessária a devolução e sim sua utilização para quitação do débito.
Ocorre que as Leis que regem os contratos de gestão, termos de parceira,
convênios, termos de colaboração e de fomento não disciplinaram a matéria,
porém constatamos que no Projeto de Lei Federal 10720/18 (proposta de
alteração da Lei 9637/98), no Projeto de Lei Estadual nº 50/18 (proposta de
alteração da Lei 846/98) e no Decreto Estadual 64056/18 que revogou o Decreto
Estadual nº 62.528/14, há menção de formação do Fundo de Reserva que
2 Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos,
a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. [...] .§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).”
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disciplinará os pagamentos relativos às rescisões trabalhistas.
18) Todo saldo financeiro existente em 31de dezembro deve ser
obrigatoriamente devolvido ao órgão público ou, mesmo não havendo
disposição expressa no ajuste, poderá ser autorizada a transferência para
o exercício seguinte, no caso de o ajuste continuar vigente?
R: Caso o ajuste continue vigendo no exercício seguinte, e não exista disposição
expressa no ajuste, poderá haver autorização do órgão concessor, devidamente
justificada, para o saldo ser transferido para o próximo exercício.
Só há necessidade de devolução de todo o saldo financeiro da parceria, incluindo
rendimentos de aplicações financeiras, nas hipóteses de conclusão, denúncia,
rescisão ou extinção do ajuste (art. 52 da LF 13.019/2014 e art. 116, §6º, da LF
8.666/93).
19) As entidades podem incluir no rol de despesas custeadas com recursos
do ajuste (contrato de gestão, termo de parceria, convênio, termo de
fomento ou termo de colaboração) as despesas com manutenção da
conta bancária específica, aberta para movimentação dos recursos
vinculados ao ajuste? Em caso positivo, é obrigatória essa previsão no
plano de trabalho?
R: Sim, podem. Não obstante, destacamos o mandamento do artigo 51, da Lei
Federal nº 13.019./14:
“Art. 51. Os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados em
conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública
determinada pela administração pública. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de
2015)”
Caso, na prática, essa disposição não se cumpra, mesmo porque, não há ainda
regulamentação do Sistema Financeiro para esse dispositivo legal, assim, o plano
de trabalho poderá prever tais despesas.
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20) Com base na Lei Federal nº 13.019/2014, caso ocorra atraso nos
repasses por parte do órgão público concessor, atingindo o cronograma
dos repasses fixado no plano de trabalho, a entidade poderá custear as
despesas com recursos próprios, possivelmente de contas bancárias
desvinculadas do ajuste? Nesta hipótese, a entidade poderia se apropriar
dos recursos transferidos tardiamente para a conta vinculada,
transferindo-os para conta de recursos próprios?
R: Especificamente para os institutos regulamentados pela LF 13.019/2014, na
hipótese aventada, esta lei estabelece a prorrogação do termo de colaboração ou
de fomento:
Art. 55. ...
Parágrafo único. A prorrogação de ofício da vigência do termo de colaboração ou
de fomento deve ser feita pela administração pública quando ela der causa a
atraso na liberação de recursos financeiros, limitada ao exato período do atraso
verificado. (Redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
Em se tratando das demais hipóteses de parceria, porém, em respeito ao princípio
da continuidade do serviço público, a entidade de boa-fé e a seu critério poderia
prover financeiramente a conta bancária específica para dar cumprimento ao
objeto do ajuste celebrado com a administração pública, evitando dessa forma
maiores ônus por inadimplemento das respectivas obrigações, e assim ter direito
ao integral ressarcimento. Do contrário, configurar-se-ia enriquecimento ilícito por
parte da Administração Pública.
21) Que tratamento deve ser dado aos repasses públicos ao Terceiro Setor
destinados a complementação do sistema único de saúde, após a
promulgação da Lei Federal nº 13.019/2014?
R: Segundo o Art. 3º, IV da LF nº 13.019/14, não se aplicam as exigências desta
Lei aos convênios e contratos celebrados com entidades filantrópicas e sem fins
lucrativos nos termos do § 1º do art. 199 da Constituição Federal:
§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do
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sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito
público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins
lucrativos.
Os ajustes celebrados nessas condições serão regidos pela Lei Federal nº
8666/93, conforme disposto no artigo 84, parágrafo único, da Lei Federal nº
13.019/14.
22) Com a edição da Lei Federal nº 13.019/2014, é possível a realização de
repasses públicos às entidades do terceiro setor, por intermédio de
“subvenções” (Lei Federal nº 4.320/64)?
R: A Lei Federal nº 4.320/64 estatui normas gerais de direito financeiro, ao passo
que a Lei Federal nº 13.019/2014 estabelece o regime jurídico das parcerias entre
a administração pública e as organizações da sociedade civil. Obviamente, não há
conflito entre as referidas normas, mas complementariedade, devendo o Poder
Público atender ambas as legislações.
A Administração Pública poderá realizar repasses por meio de subvenções e
auxílios, atendendo as normas de direito financeiro, inclusive quanto a sua
contabilização, e também instrumentalizar o repasse desses recursos mediante
celebração de Termo de Colaboração ou de Fomento. Destacamos o art. 31, II, da
Lei nº 13.019/2014 que expressamente considera inexigível o Chamamento
Público para parcerias oriundas de subvenções autorizadas em lei específica,
sendo aplicáveis os demais dispositivos da Lei.
Enquanto a Entidade estiver impedida de celebrar Termo de Colaboração ou de
Fomento (menos de 1 ano de existência, por exemplo), também não poderá ser
beneficiada por subvenção.
23) Qual a visão do Tribunal de Contas acerca da gestão compartilhada, por
meio das organizações sociais, das creches escolares municipais?
R: Quem autoriza a celebração de contrato de gestão na área de educação ou
ensino é a legislação local do ente. Por exemplo, a Lei Federal nº 9.637/98
permite a qualificação como organização social de entidades cujas atividades
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sejam dirigidas ao ensino, enquanto que a Lei Complementar Estadual nº 846/98
não previu este tipo de qualificação. Por conseguinte, a depender da legislação do
ente, a celebração de contrato de gestão para gerenciamento de creches
municipais pode ou não ser possível.
Deste modo, a ausência de legislação local autorizadora da qualificação de OS e
da celebração de contrato de gestão impede a utilização dessa modalidade de
ajuste. Ademais, se as creches não forem equipamentos implantados mediante
autorização do poder público, também não será caso de contrato de gestão, mas
de termo de colaboração ou de fomento.
24) Todos os ajustes firmados devem ser incluídos no processo eletrônico
ou somente devem ser cadastrados no AUDESP (módulo de
seletividade)? Qual a diferença entre AUDESP fase IV e AUDESP
seletividade?
R: Todos os ajustes municipais celebrados com entidades do terceiro setor
deverão ser informados no Sistema Audesp (Módulo de Seletividade), nos termos
dos artigos 145 (contrato de gestão), 154 (termo de parceria), 163 (termo de
colaboração e de fomento) e 173 (convênios) das Instruções TCESP nº 02/2016.
Caso o ajuste seja selecionado, este será cadastrado no processo eletrônico -
eTCESP.
Esclarecemos que “AUDESP - fase IV” refere-se ao sistema de seletividade de
contratos administrativos, ao passo que o módulo de seletividade constante no
AUDESP fase II, refere-se aos ajustes celebrados com o terceiro setor.
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PESSOAL
25) Cargos em comissão, em quais atividades são cabíveis? E as horas-
extras, posso pagar para comissionados?
R: São cabíveis nas funções de direção, chefia e assessoramento. A
fundamentação para o provimento em comissão nas funções de direção e chefia
não são muito complexas, pressupõe-se a existência de uma estrutura de divisão,
departamento ou seção, visto que é incongruente um diretor ou chefe sem
servidores para serem liderados.
Já para os cargos de assessoramento, é necessário definir se as atividades
descritas nas atribuições do cargo de assessor são complexas, de natureza
singular e requerem confiança do gestor. A jurisprudência tem sinalizado a
necessidade de formação em nível superior para este tipo de cargo.
As horas extras são incompatíveis com o tipo de regime dos cargos
comissionados, de dedicação integral, não pressupondo jornada fixa de horário.
26) Quando a contratação de médicos é considerada violação à regra do
concurso público prevista no artigo 37, II da CF/88?
R: A regra geral para contratação de servidores é por meio de concurso público.
São exceções, as contratações por tempo determinado, para atender excepcional
interesse público, que devem ser precedidas de processo seletivo, exceto em
casos de emergência, tomando-se o cuidado de, sempre no edital, evitar
dispositivos que atentam à impessoalidade ou a isonomia.
A continuidade da contratação de médicos por longos períodos, por tempo
determinado, descaracteriza a excepcionalidade, ainda que presente o interesse
público.
Somente, após esgotadas as possibilidades de contratação pela via legal,
analisada no caso concreto, a contratação administrativa de pessoas jurídicas
poderá ser aceita, ou por intermédio de organizações sociais, desde que o objeto
não seja unicamente a prestação de serviços médicos.
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27) Reestruturação administrativa que aumente a remuneração dos
servidores pode substituir a revisão geral anual (RGA)? E para os
vereadores, durante o mandato, posso aplica-lá?
R: Reestruturação administrativa, que venha a regulamentar a carreira, critérios de
promoção e até mesmo reajustar a remuneração, não substitui a revisão geral
anual, está é instrumento de recomposição das perdas inflacionárias.
No caso da revisão geral anual a vereadores durante o mandato, o Tribunal tem
decidido pela sua aplicação, todavia, há decisões judiciais isoladas em sentido
contrário. Nestes casos, atenda-se a determinação judicial.
28) O que fazer quando a admissão ou a aposentadoria tem seu registro
negado pelo tribunal de contas?
R: A verificação da legalidade de uma admissão (servidores efetivos ou
temporários) ou de uma aposentadoria concedida por meio do regime próprio de
previdência não se exaure no âmbito do órgão concessor, necessariamente
devem ser analisados pelo Tribunal de Contas para fins de registro.
Nas situações em que o seu registro é negado ou quando existirem providências a
serem adotadas, a Administração deverá atender a tais determinações, que
poderá a culminar na cassação da aposentadoria ou na exoneração do servidor,
além de providências administrativas para apuração de responsabilidade, se
houver.
29) Toda Prefeitura ou Câmara Municipal é obrigada a ter um procurador
municipal concursado?
R: Não há justificativas para entidades de razoável porte não possuírem
procuradores concursados em seu quadro, mesmo porque a representação
judicial e a consultoria jurídica são atribuições precípuas da advocacia pública, de
acordo com a Constituição Federal.
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LICITAÇÃO E CONTRATOS
30) Podem ser contratados serviços especializados em advocacia mesmo
possuindo procuradores no quadro de pessoal?
R: Serviços especializados para serem contratados por meio de inexigibilidade de
licitação, devem ser singulares, complexas, para situações ímpares e com objeto
certo e delimitado, fora das atribuições normais descritas no cargo de procurador.
31) Quais são os requisitos para prorrogar um contrato? Basta ter a previsão
contratual?
R: A vigência de um contrato, regra geral, é definida pela vigência dos créditos
orçamentários, com as exceções previstas na Lei de Licitações.
Para a sua prorrogação, além da previsão no edital ou no contrato, é necessário
justificativa por escrito e autorização prévia da autoridade competente, bem como
a demonstração de vantajosidade para a Administração. Em situações onde o
objeto contratado tornou-se obsoleto, defasado ou com preços superiores ao do
mercado atual, a prorrogação é indevida, portanto, o procedimento no interesse de
prorrogação contratual deve iniciar-se em tempo hábil, de forma a proporcionar
uma abertura de novo procedimento licitatório e não ocasionar interrupção das
atividades.
32) É válida a prorrogação de um contrato após o prazo de validade da ata
de registro de preços?
R: A validade de uma ata de registro de preços é, no máximo, até 01(um) ano
(Súmula nº 34/TCE-SP). A aquisição por meio de registro de preços geralmente se
dá a pronta entrega, sem necessidade de ajuste (contrato), todavia, nas situações
em que, necessariamente, ocorra tal situação, a vigência contratual não se vincula
à validade da ata, todavia, tal condição deve ter previsão no edital e previamente
justificada.
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33) Qual a possibilidade de um órgão da administração indireta participar
como interessado em licitação para registro de preços realizada pelo
poder executivo? E nos consórcios, como funciona o instituto do
“carona”?
R: O requisito essencial é a adesão prévia ao Registro de Preços, da mesma
maneira, nos consórcios, haja vista a necessidade de mensuração dos
quantitativos, além de proporcionar economia de escala quando adquirida em
grandes quantidades.
Adesão prévia, diferente do “carona”, é admitida por este Tribunal (Súmula nº
33/TCE-SP).
O Estado de São Paulo prevê a utilização de Ata de Registro de Preços por
órgãos da Administração Indireta e de municípios sob a jurisdição do Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, sujeitas à anuência prévia do órgão gerenciador
e mediante limites previstos no Decreto Estadual nº 63.722, de 2018.
A adesão a ata de registros de preços de órgão da Administração Federal é
permtida em razão de participação em convênio, programa ou projeto daquele
ente estatal.
34) Em que situações é permitida a aglutinação de produtos e serviços em
editais de licitações?
R: A aglutinação de produtos e serviços em situações que possam ser contratados
separadamente e com maior possibilidade de participação deve ser evitada.
Em tais situações (de serviços ou produtos não afins), recomenda-se a divisão em
lotes com produtos ou serviços afins ou a participação de consórcios de
empresas.
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CONTROLE INTERNO
35) Como tornar o controle interno mais efetivo?
R: Não basta somente instituir o controle interno ou designar a atividade a
servidores de provimento efetivo ou criar e prover cargos de controladores
internos, é imprescindível, para a sua efetividade, proporcionar instrumentos
como: 1) condições de trabalho, instalações físicas adequadas, equipamentos,
pessoal e treinamento; 2) apoio transparente pelo dirigente e respeito dos colegas
de trabalho; 3) definição de aspectos fundamentais de governança, como
procedimentos de controle interno e obrigações das unidades administrativas para
com o controle interno, com atribuições claras; 4) e lembrar que o controle interno
é órgão de assessoria do administrador, da Administração e para a Administração,
voltado para a prevenção, correção de riscos e auxílio no atingimento dos
objetivos .
36) É obrigatória a criação de cargo de controlador interno? E se não, quais
os critérios mínimos para designação de servidor efetivo que
desempenhará esta atividade?
R: o desenvolvimento das atividades de controle interno é obrigatório em todo o
nível da estrutura da Administração, em todas as suas unidades, por ser etapa
inerente à gestão.
A responsabilidade pela centralização das atividades de controle interno deve
recair em servidor concursado, efetivo e, preferencialmente, estável.
Muito embora não exista previsão em normas gerais (Constituição ou lei federal),
há algumas iniciativas legislativas, mas nenhuma delas sem conclusão, que
determine a criação da carreira de controlador interno, porém, o município tem
total liberdade para criar, mediante lei, o cargo de provimento efetivo. Para
aqueles que ainda não contam com essa carreira própria de controlador, a
designação deve recair em servidor efetivo, com critérios como: conhecimento e
experiência para o exercício dessa função, perfil adequado como o de postura
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ética, respeitosa com a instituição e com os colegas de trabalho, qualificação de
nível superior e com especialização em área correlata ao exercício da função.
37) Qual a diferença entre controle interno e ouvidoria? A criação de
ouvidoria nos entes jurisdicionados é obrigatória?
R: Controle Interno e Ouvidoria são funções que podem coexistir no Sistema de
Controle Interno. Enquanto a Ouvidoria se encarrega de trazer elementos do
cenário externo, tais como sugestões e/ou reclamações da sociedade, o Controle
Interno com os levantamentos dos riscos de ordem interna, juntos podem dar um
panorama ao gestor de quais riscos ou medidas que a Administração pode levar a
efeito para a solução dos problemas detectados.
A Ouvidoria, a partir da Lei Federal nº 13.460, de 13.460, de 2017, encarregou-se
de torná-la obrigatória para todas as entidades prestadoras de serviços públicos.
CONTROLE SOCIAL
38) Como deve ser a atuação dos conselhos sociais? As suas deliberações
são de caráter obrigatório ou efetivo para o prefeito? Como aprimorar a
eficácia do controle social?
R: Via de regra, a atuação dos conselhos sociais converge para as ações de
controle social, as suas deliberações costumam ser indicativas, a menos que o ato
normativo local que instituiu e regulamentou esses conselhos determine que as
suas deliberações tenham caráter determinativo, cogente, mas geralmente não é.
O seu aprimoramento depende de transparência dos atos que esses conselhos
acompanham, de cuidado com a capacitação de seus membros, a exemplo do
que a Escola de Contas deste Tribunal tem buscado colaborar.
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ADIANTAMENTO
39) Qual o parâmetro na elaboração de leis que regulamentam o regime de
adiantamento? Há limites de valores com atualização periódica? Quais
são as falhas mais comuns?
R: Submete-se ao regime de adiantamento a despesa que não possa se
processar sob o regime normal de aquisição, consiste na entrega de um numerário
a agente público sob a responsabilidade de prestação de contas por servidor
(Súmula nº 46/TCE-SP), precedida de empenho na dotação própria, para despesa
extraordinária ou urgente, normatizada em lei específica.
O agente político pode ser atendido pelo regime de adiantamento, todavia, a
prestação de contas deve ser formalizada em nome de um servidor por ele
designado.
Não é permitido estocar materiais com recursos de adiantamento, assim como
adquirir bens permanentes.
A utilização de cartões corporativos para fins de adiantamento deve ser precedida
de procedimento licitatório, não se configurando como hipótese dispensada ou
inexigível, mesmo se tratando de instituições financeiras públicas que possuam
este tipo de serviço.
Pode se estabelecer um fundo rotativo de pequena monta, baseado em unidades
fiscais. Para evitar a edição de atos normativos somente para a atualização das
diárias ou do teto de adiantamento, recomenda-se a utilização de um indexador
fiscal.
As falhas mais comuns são: entrega de adiantamento a servidores em alcance
(que não presta contas no prazo estabelecido); comprovantes de despesas sem a
devida transparência (histórico genérico, falta de especificação dos beneficiários,
descrição genérica de quantitativos, rasuras); falta de quitação do
fornecedor/prestador; comprovação fiscal inadequada (sem nota fiscal, somente
com recibos); falta de prestação de contas no prazo estabelecido na legislação.
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EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
40) O Tribunal ainda mantém a posição onde os parcelamentos de encargos
sociais realizados no contexto do REFIS previdenciário (Lei 13.485/2017
para os devidos ao INSS e Portaria MF 333/2017 ao RPPS) possibilitam o
afastamento da falha na análise das contas de prefeitura?
R: Excepcionalmente, foi relevada a falha para prefeituras que não efetuaram
recolhimento de encargos e formalizaram parcelamento no contexto desses
citados atos normativos, desde que as prestações tenham sido honradas no
vencimento das parcelas.
Todavia, a melhora no desempenho orçamentário e financeiro de tais despesas
decorrente de cancelamentos de empenhos ou dos restos a pagar não será
considerada. Assim, a despesa será analisada de acordo com a ocorrência de seu
fato gerador, independente de ter sido cancelada.
TRANSPARÊNCIA
41) É necessária legislação própria para definição de regras/procedimentos
relativos à Lei de Acesso à Informação (LAI) ou é possível o município
utilizar somente a legislação federal?
R: Dificilmente a legislação federal abarcará todas as peculiaridades, como
instâncias recursais nas situações de negativas ou insatisfação pelas informações
prestadas pelo Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), bem como os critérios
sobre autoridade responsável pela classificação das informações ou modo como
as informações serão divulgadas de forma ativa nos portais de transparência, por
tais razões, a regulamentação local torna-se necessária.
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DESPESAS
42) O que pode ser considerado como despesas impróprias?
R: Despesas impróprias são aquelas que fogem ao interesse público ou à
finalidade institucional daquele Poder ou Órgão, mesmo que pertinentes à
necessidade social, por exemplo, medicamentos para a população é uma despesa
de interesse público, todavia, não é de competência de uma Autarquia de Água e
Esgoto ou da Câmara Municipal, mas sim da Prefeitura Municipal, por intermédio
de sua Secretaria da Saúde.
Assim, despesas com combustíveis do Vereador para levar pacientes não faz
parte da finalidade institucional da Edilidade, não sendo atribuição própria à sua
função.
A falta de proporcionalidade da despesa, bem como seu excesso, pode torná-la
imprópria. Como exemplo, despesas com viagens de agentes públicos em
demasia fora da circunscrição do município sem justificativas podem ser
entendidos como desproporcionais e impróprios.
RESÍDUOS SÓLIDOS
43) Quais são os conteúdos mínimos de um plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos?
R: Os conteúdos mínimos de um plano municipal de gestão integrada de resíduos
sólidos encontram-se dispostos no artigo 19 da Lei Federal nº 12.305, de 2010,
podendo ter conteúdo simplificado para Municípios com menos de 20.000
habitantes.