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Projeto-Piloto PPP Novo Emissário
Workshop1 - “Leis e Conceitos de PPP”
9 de junho de 2005
ABCD 2© 2005 KPMG Structured Finance S.A., sociedade brasileira, membro da KPMG International, uma cooperativa suíça. Todos os direitos reservados. Impresso no Brasil. (P529605)
I. Leis de PPP
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1. Legislação
Lei Federal 11.079, de 30/12/2004
MINAS GERAIS = Lei 14.868, de 16/12/2003
SANTA CATARINA = Lei 12.930, de 04/02/2004
SÃO PAULO = Lei 11.688, de 19/05/2004
GOIÁS = Lei 14.910, 11/08/2004
BAHIA = Lei 9.290, de 27/12/2004
CEARÁ Lei 13.557, de 30/12/2004
RIO GRANDE DO SUL = Lei 12.234, de 13/01/2005
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2. Lei n.º 11.079/04
Os projetos que tramitaram no governo eram confusos e não tinham conseguido resolver adequadamente o problema conceitual: como distinguir PPP de contratos de concessão (lei 8.987) e de contratos de empreitada de obras e serviços (lei 8.666)?
As novas definições da lei esclarecem o problema
Contrato de PPP é contrato de concessão
Há espécies de contratos de concessão
Para cada espécie há dispositivos da lei 8.987 aplicáveis
Há novas regras aplicáveis aos Contratos de PPP
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2. Lei n.º 11.079/04 (cont.)
Os contratos de concessão podem ser classificados em:
– Concessão comum: a concessão de serviços públicos ou obras públicas, executada nos moldes da lei 8.987/95, sem contraprestação pecuniária do concedente ao concessionário
– Concessão patrocinada: a concessão de serviços públicos ou obras públicas, executada nos moldes da lei 8.987/95, em que o concedente paga ao concessionário um adicional de tarifa
– Concessão administrativa
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3. Concessão Administrativa - Definição
É o contrato de prestação de serviços de que a Administração é usuária mediata ou imediata, em que:
– Há investimento do concessionário na criação de infra-estrutura relevante
– O preço é pago mensalmente pela concedente em um prazo longo, permitindo amortização dos investimentos e o custeio
– O objeto não se restrinja à execução de obra ou fornecimento de mão de obra e bens (estes, se existirem, deverão estar vinculados a serviços)
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4. Concessão Administrativa - Disciplina Legal
Contratos administrativos de serviço, obras e compras continuam sob a disciplina da lei 8.666/93 quando não tiverem essas características da concessão administrativa
Concessões comuns continuam regidas só pela lei 8.987/95
Concessões patrocinadas observam integralmente a lei 8.987/95 e mais as disposições da lei PPP
Concessões administrativas observam alguns capítulos da lei 8.987/95 e mais as disposições da lei PPP
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5. Concessão Administrativa e a Lei nº 8.987/95
Os seguintes capítulos dessa lei devem aplicar-se:
– Do contrato de concessão
– Dos encargos do Poder Concedente
– Dos encargos da Concessionária
– Da intervenção
– Da extinção da concessão
Art. 23 Art. 25 Art. 27 Art. 28
Art. 29 Art. 30
Art. 31
Art. 32 Art. 33 Art. 34
Art. 35 Art. 36 Art. 37 Art. 38 Art. 39
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6. Concessão Administrativa e Patrocinada e a Lei nº 11.079/04
Controle: Órgão gestor
Formas e condições dos pagamentos da Administração
Garantias a serem oferecidas pela Administração
Procedimentos prévios que assegurem responsabilidade fiscal na contratação
Arbitragem
Step in rights
Algumas regras especiais de licitação, que aumentem as opções da Administração quanto a procedimento e critérios de julgamento
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7. Licitação (cont.)
- não permite realização de sessão de lances
- não permite saneamento de falhas documentais de índole formal
- licitação mais demorada que aquele que admite a inversão de fases pela necessidade de se analisar documento de habilitação de todos os licitantes
- permite análise mais detalhada da capacidade técnica dos licitantes
- fase de habilitação antecede a de julgamento
Concorrência tradicional
Aspectos negativosAspectos positivosProcedimento
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- não permite análise mais detalhada da capacidade técnica dos licitantes antes da abertura das propostas comerciais
- possibilidade de existência de propostas comerciais inexeqüíveis
- opção de licitação mais rápida porque a análise dos documentos de habilitação se dá apenas com relação ao 1º colocado
- edital pode permitir a realização de sessão de lances, o que fomenta a competição e permite melhores resultados econômicos
- edital pode permitir o saneamento de falhas documentais de índole formal
- fase de julgamento anteceda a de habilitação (desde que autorizado no edital)
Concorrência-pregão A
Aspectos negativosAspectos positivosProcedimento
7. Licitação
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- licitação mais demorada que aquele que admite a inversão de fases pela necessidade de se analisar documento de habilitação de todos os licitantes
- permite análise mais detalhada da capacidade técnica dos licitantes antes da abertura das propostas comerciais
- edital pode permitir a realização de sessão de lances, o que fomenta a competição e permite melhores resultados econômicos
- edital pode permitir o saneamento de falhas documentais de índole formal
- fase de habilitação antecede a de julgamentoConcorrência-
pregão B
Aspectos negativosAspectos positivosProcedimento
7. Licitação (cont.)
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- risco de questionamento judicial, e pelo Tribunal de Contas, de ausência de fundamento para a instituição de fase de pré-qualificação
- risco de redução da concorrência, na medida em que propicia conhecimento prévio dos licitantes que oferecerão proposta comercial
- alega-se que a pré-qualificação permitiria uma análise mais acurada dos requisitos técnicos das licitantes quando a licitação exigir técnica especial. A alegação não procede porque a análise técnica feita na pré-qualificação é a mesma que deve ser feita na fase de habilitação em concorrência sem pré-qualificação
- alega-se que a pré-qualificação eliminaria do curso da concorrência qualquer discussão acerca da idoneidade dos licitantes. A alegação não procede porque o risco de tais discussões continua a existir, só que durante o procedimento da pré-qualificação
- admissível na concorrência tradicional e na concorrência-pregão B
- procedimento previsto no art. 114 da lei 8.666/93
- os envelopes de habilitação e com as propostas são entregues em momentos distintos
- publicação de um edital contendo todos os requisitos pertinentes e marcando data para a sessão de entrega dos envelopes com a documentação
- só os habilitados são chamados para apresentar propostas comerciais
Concorrência com pré-qualificação
Aspectos negativosAspectos positivosProcedimento
7. Licitação (cont.)
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Definição de PPP - art. 4ºObjeto a ser contratado - art. 5º, 6º e 7ºContrato de PPP - art. 8ºRemuneração do contratado - art. 11Garantias e formas de proteção do crédito - art. 3º e 16 a 22 (transferência do controle da SPE, empenho, pagamento e indenizações em nome dos financiadores; vinculação de receitas; fundo garantidor, seguro, multa de 2%, arbitragem)Aprovação dos projetos, controle e gestão das PPP - arts. 24 a 27LRF - arts. 14 e 15 Restrições orçamentárias
8. Lei Baiana de PPP
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II. Conceitos de PPP
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1. Princípio básico da PPP
Privado propõesolução
Regulamento
Governo estabelece restrições mínimas
Governo especifica o serviço
Eficiência na contratação de serviços públicos
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2. Forma de pagamento - Contratação tradicional
Atrasos e riscos de recebimentos do Governo geram custos adicionais
Paga
men
tos
Custos estimados
Anos3 ... 25
Sobrecustos(Cost overruns)
Cus
tos
em ra
zão
do a
tras
o(T
ime
over
runs
)
Custos operacionais adicionais(Cost overruns)
Custos operacionais estimados
Período da Construção
Período Operacional
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2. Forma de pagamento - PPP
Na PPP, o operador não recebe se o serviço não for prestado na qualidade contratada
Não hápagamento
Anos3 ... 25
Período da Construção
Período Operacional
Paga
men
tos
Pagamento com base no uso
Pagamento com base na disponibilidade
Pagamento com base na performance
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3. Mecanismo de pagamento
Alinhamento de interesses entre o Governo e o Privado:
Indicadores de desempenho mensuráveis
Pagamento proporcional àNota de Desempenho
Índice Ambiental 1
Desempenho ambiental
Índice Social 1
Índice Social 2
Índice Social n
Desempenho social
Índice Operacional 1
Índice Operacional 2
Índice Operacional n
Desempenho operacional
Índice Ambiental 2
Índice Ambiental n
Nota de Desempenho
CONTRAPRESTAÇÃO ADICIONAL À TARIFA
(CAT)
CONCESSIONÁRIA
DE PPP
AGENTE
FIDUCIÁRIO
$ Total
$ Total - Retido
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Indução de comportamentos específicos: segurança, qualidade, disponibilidade etc.
Ranque dos operadores privados: banco de dados com classificação da melhor operadora, pior operadora, acima ou abaixo da média etc.
Visualização dos aspectos críticos da performance: problemas operacionais, financeiros, ambientais etc.
Aplicação de sanções contratuais: término antecipado, intervenção, encampação etc.
3. Mecanismo de pagamento - Outros usos
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4. Captura de sinergias
O Governo deve estabelecer o padrão de qualidade desejado nos serviços delegados
Especificação mínima: deve ser reduzida a especificação detalhada das obras
O parceiro privado deve ter capacidade para preparar o projeto executivo de obras
Proposição de novas técnicas construtivas
O custo e o prazo da construção são riscos do parceiro privado
As obras devem seguir rigorosamente o cronograma proposto
Erros de orçamento serão risco do parceiro privado
Privado possui metas de desempenho estabelecidos no contrato de PPP, seráfortemente fiscalizado e regulado pelas autoridades
Necessidade de Agências Reguladoras fortes
Projeto básico
Projeto executivo Obras Operação
DBFO - Design, Build, Finance and Operate
PPP permite captura de sinergias entre projeto, construção e operação
Lei de Licitações (Lei No. 8.666/93): proíbe projeto+construção+operação
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5. Análise de riscos de projetos de PPP
Risco 100%Público
Risco 100%Privado
Cus
to d
o R
isco
Ret
ido Contratação
Tradicional
PPP
ConcessãoComum
Repartição de riscos entre público e privado para minimizar o custo do risco retido
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5. Análise de riscos de projetos de PPP (cont.)
Pesquisa de demandaOcasionalAltoPrivadoMercado
Contrato de PPPRemotoBaixoCompartilhadoLegal
Equilíbrio Econômico-Financeiro, Fundo GarantidorOcasionalAltoPúblicoPolítico
Fundo GarantidorProvávelMédioPúblicoRegulatório
Seguros,Mecanismo de pagamento
RemotoMédioPrivadoOperacional
Inexistente
Remoto
Ocasional
PROBABILIDADE(Freqüente, Provável,
Ocasional, Remoto ou Inexistente)
Licença Ambiental, Plano de Gestão Ambiental BaixoCompartilhadoAmbiental
Letter of confortMédioPrivadoFinanceiro
Completion/Performance BondAltoPrivadoProjeto e Construção
MITIGAÇÃO(Medidas, procedimentos ou mecanismos para reduzir o
risco)
IMPACTO(Alto,
Médio ou Baixo)
ALOCAÇÃO(Público,
Privado ou Compartilhado)RISCO
Alocar e mitigar os riscos eficientemente para minimizar o impacto dos riscos
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Captura de parte do superlucro
6. Captura de superlucro
Anos3 ... 25
Rec
eita
21
Receita projetada
Governo
15
PrivadoSuperlucro
Período com Superlucro
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Captura de parte do benefício na renegociação da dívida
7. Clawback
Anos5 ... 12
Des
pesa
1 25
Renegociação da dívida
Governo
Privado
......
Despesa financeira
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8. Value-for-Money (VfM)
Custosbase
Custo dospagamentos
pelosserviços
Ajuste derisco
VPL do Custo
Esperado
PSC PPP
• Mecanismo de pagamento
• Alocação de risco
• DBFO
• Processo competitivo
• Captura de superlucro
• Clawbach
VfM
Compara-se os custos esperados na Contratação Tradicional ajustada a todos os riscos assumidos pelo Governo (PSC - Public Sector Comparator, Comparador do Setor Público) com o custo da prestação do mesmo serviço pelo Privado por Contrato de PPP e opta-se pela que gerar maior valor para a Sociedade (Value-for-Money)
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9. Análise de bancabilidade das PPPs
Estudo de demanda
Contratos de take-or-pay, de fornecimento, turn-key
Geração de caixa: Índice de Cobertura do Serviço da Dívida (DSCR) e TIR
Experiência do operador da SPE
Capacidade de aporte dos Acionistas (Equity)
Seguros, fianças, aval (principalmente na fase pré-operacional)
ABCD 28© 2005 KPMG Structured Finance S.A., sociedade brasileira, membro da KPMG International, uma cooperativa suíça. Todos os direitos reservados. Impresso no Brasil. (P529605)
9. Análise de bancabilidade de PPPs (cont.)
SPE
CONTRAPRESTAÇÃO ADICIONAL À TARIFA
(CAT)FINANCIADORES
TARIFA REAL
PODER CONCEDENTE
FORNECEDORESACIONISTAS
CONTA FIDUCIÁRIA
AG.REGULADORA
QID (QUADRO DE INDICADORES DE
DESEMPENHO)
TESOURO
$
$ $
Capital Dividendos
Índicadores de desempenho
Nota de desempenho
FUNDO GARANTIDOR
Contrato de PPP
Financiamentos
$
$
Garantia de
pagamento da CAT
Serviços e obras
Apólices
Cobertura de sinistros
Cobertura de sinistros
MECANISMO DE PAGAMENTO
$
PODER CONCEDENTE E REGULADOR
Ônus da outorga
UNIDADE GESTORA DE PPP
GOVERNO
SEGURADORAS NACIONAIS
Empenho da CAT aos financiadores
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9. Análise de bancabilidade das PPPs (cont.)
Indicadores Ambientais
Indicadores Sociais
Indicadores Operacionais
Nota de desempenho
Contraprestação adicional à tarifa (CAT)
Concessionária
de PPP
Agente
Fiduciário
$ Total
$ Total - Retido
Mecanismo de pagamento:– Qual o impacto do mecanismo de pagamento no retorno do projeto?– Os indicadores de desempenho são medidos de maneira transparente?– Os indicadores de desempenhos são passíveis de serem alcançados pelo
operador com regularidade?– O cálculo da Nota de Desempenho é transparente?– O Agente Fiduciário possui regras claras para fazer a retenção/liberação das
CAT?
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Fundo Garantidor
– Capacidade: Os recursos são suficientes para garantis a CAT?
– Acessibilidade: Os recursos podem ser acessados facilmente assim que necessários (default da CAT)?
– Liquidez: Os recursos do Fundo são líquidos?
– Conflito de interesses financiador/garantidor: Quem será o Administrador do Fundo?
– Blindagem: O Fundo está isolado as influência do Governo?
9. Análise de bancabilidade das PPPs (cont.)
ABCD 31© 2005 KPMG Structured Finance S.A., sociedade brasileira, membro da KPMG International, uma cooperativa suíça. Todos os direitos reservados. Impresso no Brasil. (P529605)
Atualização tarifária anual automática
Arbitragem
Mecanismos de proteção aos financiadores
– Step-in-right: definição de requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do controle da SPE para os seus financiadores
– Empenho: possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores do projeto em relação às obrigações pecuniárias da administração (CAT)
– Indenização por extinção: legitimidade dos financiadores do projeto para receber indenizações por extinção antecipada do contrato
10. Aspectos importantes da Lei de PPP
ABCD 32© 2005 KPMG Structured Finance S.A., sociedade brasileira, membro da KPMG International, uma cooperativa suíça. Todos os direitos reservados. Impresso no Brasil. (P529605)
2,5% 2,4%
0,8%
0,4%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
1976 1988 1995 2003%
of G
DP
11. Investimentos em infra-estrutura no Brasil
Investimentos do Governo Federal(excluindo investimentos dos estados)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1998 1999 2000 2001 2002 2003
R$
Bill
ion
Actual: as % of Forecat ForecastSource: Tesouro Nacional
11,88,7
12,4
8,8 17,6
14,2
73% 80%81%
80%
57%
46%
Investimentos do Governo Federal (% do PIB)
Source: Infraestrutura - EXAME 2004
Redução no volume de investimentos em infra-estrutura do Governo Federal, somente 0,4% do PIB em 2003
ABCD 33© 2005 KPMG Structured Finance S.A., sociedade brasileira, membro da KPMG International, uma cooperativa suíça. Todos os direitos reservados. Impresso no Brasil. (P529605)
12. Perspectiva de investimentos via PPP
Potencial de volume de investimentos:– 1% da Receita Corrente Líquida (RCL): Limite imposto pela Lei de PPP
Federal para as despesas continuadas com projetos de PPP– Prazo médio das PPPs: 25 anos– Percentual médio CAT/Receita Total das PPPs: 40%– Total de investimentos: 1/3 da Receita Total das PPPs
Receita Investi-2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 a 2030 Toral total mento
0% 10% 20% 40% 60% 80% 100%Governo Federal 0 300 600 1.200 1.800 2.400 3.000 63.300 158.250 52.750
Minas Gerais 0 15 30 60 90 120 150 3.165 7.913 2.638
São Paulo 0 40 80 160 240 320 400 8.440 21.100 7.033
Bahia 0 10 20 40 60 80 100 2.110 5.275 1.758
Despesas pecuniárias com PPPs (R$ MM)