OE2015.pdf

I SRIE

Quarta-feira, 31 de dezembro de 2014 Nmero 252

NDICE

SUPLEMENTOAssembleia da RepblicaLei n. 82-A/2014:Aprova as Grandes Opes do Plano para 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6546-(2)

Lei n. 82-B/2014:Oramento do Estado para 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6546-(74)

6546-(2) Dirio da Repblica, 1. srie N. 252 31 de dezembro de 2014

ASSEMBLEIA DA REPBLICA

Lei n. 82-A/2014de 31 de dezembro

Aprova as Grandes Opes do Plano para 2015

A Assembleia da Repblica decreta, nos termos da alnea g) do artigo 161. da Constituio, o seguinte:

Artigo 1.Objeto

So aprovadas as Grandes Opes do Plano para 2015, que integram as medidas de poltica e de investimentos que contribuem para as concretizar.

Artigo 2.Enquadramento estratgico

As Grandes Opes do Plano para 2015 inserem-se nas estratgias de consolidao oramental, de rigor das finanas pblicas e de desenvolvimento da sociedade e da economia portuguesas, como apresentadas no Programa do XIX Governo Constitucional e nas Grandes Opes do Plano para 2014, aprovadas pela Lei n. 83-B/2013, de 31 de dezemFbro, que, por sua vez, atualizam o disposto nas Grandes Opes do Plano para 2013, aprovadas pela Lei n. 66-A/2012, de 31 de dezembro, e nas Grandes Opes do Plano para 2012-2015, aprovadas pela Lei n. 64-A/2011, de 30 de dezembro.

Artigo 3.Grandes Opes do Plano

1 As Grandes Opes do Plano definidas pelo Go-verno para 2015 so as seguintes:

a) O desafio da mudana: a transformao estrutural da economia portuguesa;

b) Finanas pblicas: desenvolvimentos e estratgia oramental;

c) Cidadania, justia e segurana;d) Polticas externa e de defesa nacional;e) O desafio do futuro: medidas setoriais prioritrias.

As prioridades de investimento constantes das Grandes Opes do Plano para 2015 so contempladas e compati-bilizadas no Oramento do Estado para 2015.

Artigo 4.Enquadramento oramental

O Governo mantm, como princpio prioritrio para a conduo das polticas, que nenhuma medida com implica-es financeiras seja decidida sem uma anlise quantificada das suas consequncias no curto, mdio e longo prazos e sem a verificao expressa e inequvoca da sua compati-bilidade com os compromissos internacionais assumidos pela Repblica Portuguesa, em particular as obrigaes que decorrem do enquadramento jurdico da Unio Eu-ropeia, conforme dispostas, nomeadamente, na lei de en-quadramento oramental, aprovada pela Lei n. 91/2001, de 20 de agosto.

Artigo 5.Disposio final

publicado em anexo presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opes do Plano para 2015.

Aprovada em 25 de novembro de 2014.

A Presidente da Assembleia da Repblica, Maria da Assuno A. Esteves.

Promulgada em 30 de dezembro de 2014.

Publique-se.

O Presidente da Repblica, ANBAL CAVACO SILVA.

Referendada em 30 de dezembro de 2014.

O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

ANEXO

GRANDES OPES DO PLANO PARA 2015

ndice

1. Opo O desafio da mudana: a transformaoestrutural da economia portuguesa:

1.1 Enquadramento1.1.1 O ps-Programa1.1.2 A estratgia de crescimento, emprego e fo-

mento industrial1.2 Cenrio macroeconmico para 20152. Opo Finanas pblicas: desenvolvimentos e

estratgia oramental:2.1 Estratgia de consolidao oramental2.1.1 O enquadramento oramental europeu2.1.2 Desenvolvimentos oramentais em 20142.1.3 Perspetivas oramentais para 20152.2 Reforma do processo oramental2.2.1 Aumento da transparncia oramental2.3 Reforma da Administrao Pblica2.3.1 Principais iniciativas realizadas2.3.2 Principais iniciativas em curso2.4 Poltica fiscal2.4.1 Iniciativas concretizadas em 20142.4.2 Iniciativas previstas para 20152.5 Setor empresarial do Estado2.5.1 Reestruturao do setor empresarial do Estado2.5.2 O novo regime jurdico aplicado ao setor em-

presarial do Estado2.6 Outras iniciativas com impacto oramental2.6.1 Programa de privatizaes2.6.2 Parcerias pblico-privadas2.6.3 Compras pblicas e servios partilhados3. Opo Cidadania, justia e segurana:3.1 Cidadania3.1.1 Administrao local3.1.2 Modernizao administrativa3.1.3 Comunicao social3.1.4 Igualdade de gnero3.1.5 Poltica migratria: integrao e captao3.1.6 Desporto e juventude3.2 Justia3.3 Administrao interna

Dirio da Repblica, 1. srie N. 252 31 de dezembro de 2014 6546-(3)

4. Opo Poltica externa e defesa nacional:4.1 Poltica externa4.1.1 Relaes bilaterais e multilaterais4.1.2 Diplomacia econmica4.1.3 Lusofonia e comunidades portuguesas4.2 Defesa nacional4.2.1 Contribuio para a segurana e desenvolvi-

mento globais4.2.2 Concretizao do processo de reestruturao

do Ministrio da Defesa Nacional e das Foras Armadas5. Opo O desafio do futuro: medidas setoriais

prioritrias:5.1 Economia5.1.1 Internacionalizao da economia5.1.2 Investimento e competitividade5.1.3 Infraestruturas, transportes e comunicaes5.1.4 Turismo5.1.5 Defesa do consumidor5.1.6 Consumo interno5.2 Solidariedade, segurana social e emprego5.2.1 Solidariedade e segurana social5.2.2 Emprego e formao profissional5.3 Educao e cincia5.3.1 Ensino bsico e secundrio e administrao

escolar5.3.2 Ensino superior5.3.3 Cincia5.4 Agricultura e mar5.4.1 Agricultura, florestas e desenvolvimento rural5.4.2 Mar5.4.3 Alimentao e investigao agroalimentar5.5 Ambiente, ordenamento do territrio e energia5.5.1 Ambiente5.5.2 Ordenamento do territrio, conservao da

natureza e cidades5.5.3 Energia5.6 Sade5.7 Cultura5.7.1 Patrimnio5.7.2 Livro, leitura e uma poltica para a lngua5.7.3 Cultura e educao5.7.4 PapeldoEstadonasartesenasindstriascriativas5.7.5 Cultura e comunicao5.7.6 Enquadramento legal da cultura e fundos eu-

ropeus estruturais e de investimento5.7.7 Organizao dos servios da rea da cultura5.8 Fundos europeus estruturais e de investimen-

to o novo perodo de programao 2014-20205.8.1 Desenvolvimento regional5.8.2 QREN 2007-20135.8.3 O novo perodo de programao 2014-2020

1. Opo O desafio da mudana: a transformaoestrutural da economia portuguesa

1.1 Enquadramento

1.1.1 O ps-Programa

A incapacidade de adaptao ao paradigma da moedanica resultou numa crise de grandes propores, con-duzindo ao terceiro programa de assistncia financeiraem democracia.

A anlise das duas ltimas dcadas indissocivel daparticipao de Portugal na rea do euro e no apenaspela coincidncia de datas. Em meados dos anos 1990,a participao na Unio Econmica e Monetria (UEM)

antecipava grandes oportunidades para pases mais peque-nos, que poderiam acelerar o processo de convergncia,ao beneficiar de melhores condies de financiamento edo acesso a um mercado interno mais integrado na Eu-ropa. Porm, esta nova fase introduzia tambm grandesdesafios como a perda dos instrumentos de polticamonetria e cambial e supunha o cumprimento de re-gras exigentes, em particular no que respeita disciplinaoramental.

Em Portugal, a impreparao para os desafios e o in-cumprimento das regras resultaram na acumulao dedesequilbrios macroeconmicos de grande dimenso,impedindo a concretizao plena dos benefcios da moedanica. Os desequilbrios estenderam-se aos vrios dom-nios da economia, destacando-se um fenmeno de endivi-damento generalizado Estado, famlias e empresas ,que, por sua vez, se refletiu no aumento do endividamentodo Pas face ao resto do mundo. Este comportamento foiigualmente visvel na evoluo da procura interna, que semanteve persistentemente acima da produo nacional,medida pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em paralelo,a necessidade de construir uma economia mais abertae concorrencial foi desconsiderada. O resultado foi umcrescimento econmico breve e insustentvel, que deulugar a um longo perodo de estagnao na dcada de2000 e culminou numa situao de vulnerabilidade que serevelaria crtica no quadro da crise financeira global e dacrise das dvidas soberanas da rea do euro. Em abril de2011, perante um colapso sbito do financiamento inter-nacional, o pedido de ajuda externa revelou-se inevitvele o ajustamento da economia inadivel.

O Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro(PAEF) de 2011-2014 lanou a correo gradual e arti-culada dos desequilbrios macroeconmicos e abriu ca-minho mudana de regime necessria para garantir aplena participao de Portugal na rea do euro e na UnioEuropeia (UE).

O financiamento oficial pela UE e pelo Fundo Monet-rio Internacional (FMI) assegurou o pagamento de salriose penses, bem como a manuteno das funes essenciaisdo Estado, evitando assim uma situao de bancarrotaj iminente. Concedeu tambm o tempo necessrio paraacumular credibilidade e confiana junto dos mercadose dos credores internacionais, evitando um ajustamentoainda mais abrupto. O desenho do PAEF, por sua vez,garantiu um ajustamento integrado, na medida em queos seus trs pilares procuraram responder aos desafioscentrais da economia portuguesa:

Consolidao oramental para colocar as finanas p-blicas numa trajetria sustentvel;

Reduo dos nveis de endividamento e recuperaoda estabilidade financeira;

Transformao estrutural dirigida ao aumento de com-petitividade, promoo do crescimento econmico sus-tentado e criao de emprego.

Em 2014, o esforo de todos os portugueses e a de-terminao reformista do Governo permitiram ultrapas-sar a situao de emergncia e recuperar a credibilidadedo Pas. O PAEF no s teve uma concluso atempada,como uma execuo bem sucedida, conforme sinalizouo presidente da Comisso Europeia, no dia 5 de maio de2014 A maioria dos graves desequilbrios econmicosque levaram crise foi ou est a ser corrigida. As bases


para o crescimento sustentvel foram estabelecidas. E aconfiana dos investidores voltou.

Embora persistam importantes desafios para o futuro,da anlise dos progressos obtidos nas vrias dimensesdo ajustamento decorre que o balano dos ltimos trsanos positivo.

O esforo de consolidao oramental permitiu reduziro dfice para menos de metade, passando de 11,2 % doPIB em 2010, para 4,9 % do PIB em 2013 uma reduode aproximadamente 11 800 milhes de euros. A despesaprimria isto , a despesa excluindo juros reduziu-seem cerca de 11 mil milhes de euros entre 2010 e 2013.Todos os limites quantitativos do Programa fixados para odfice e para a dvida foram cumpridos, bem como todosos requisitos para o ajustamento estrutural estabelecidosao abrigo do Tratado sobre Estabilidade, Coordenao eGovernao na UEM (Tratado Oramental). Em paralelo,a disciplina oramental foi reforada e a transparncia foiaumentada. A lei de enquadramento oramental, aprovadapela Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, foi alterada por duasvezes, transpondo para o ordenamento interno as dispo-sies do Tratado Oramental. A Sntese da ExecuoOramental, produzida pela Direo-Geral do Oramento(DGO), tem hoje muito mais informao, sendo apresen-tada menos de um ms depois do perodo de referncia.A prpria execuo oramental objeto de maior escrut-nio, pela anlise da Unidade Tcnica de Apoio Oramentalda Assembleia da Repblica e do Conselho das FinanasPblicas. Por ltimo, novas entidades como a UnidadeTcnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP) e aUnidade Tcnica de Acompanhamento e Monitorizao doSetor Pblico Empresarial (UTAM) permitem uma moni-torizao mais prxima de aspetos especficos da despesapblica, respetivamente as parcerias pblico-privadas(PPP) e o setor pblico empresarial.

O ajustamento externo tem sido igualmente importante,aps dcadas de dfices persistentes face ao exterior. Em2013, o saldo da balana de bens e servios atingiu 1,0 %do PIB que compara com um dfice de 7,6 % do PIBem 2010. O saldo da balana corrente foi de -0,3 % doPIB consubstanciando um ajustamento de 10,1 p.p.desde 2010. 2013 foi tambm o ano em que Portugal re-gistou um excedente externo de 1,3 % do PIB, alcanandoassim uma posio de capacidade lquida de financiamentoface ao exterior.

Aps uma situao de bancarrota iminente em 2011,o Tesouro concretizou um regresso gradual ao financia-mento de mercado. Nunca tendo interrompido a emissode Bilhetes do Tesouro, a recuperao de capacidade definanciamento da Repblica comeou pela realizao deoperaes de troca de dvida e, subsequentemente, pelaemisso de dvida a cinco e 10 anos. No incio de 2014, eaps uma consistente melhoria das condies de financia-mento em mercado secundrio, retomaram-se os leiles deObrigaes do Tesouro. Mais recentemente, no passadoms de julho, realizou-se ainda a primeira emisso emdlares desde 2010, consolidando assim os passos maisrelevantes da estratgia de regresso aos mercados. O pro-gresso tem vindo a ser reconhecido pelas principais agn-cias de notao financeira, que j melhoraram a perspetivaassociada dvida soberana portuguesa (outlook), tendo aagncia Moodys procedido mesmo melhoria do ratingda Repblica Portuguesa. A recuperao da capacidade definanciamento do Tesouro decisiva para a reconstruo

das condies de financiamento da economia como umtodo e reflete a credibilidade reconquistada.

Ainda no que respeita ao segundo pilar, importa sa-lientar as operaes de capitalizao das instituies ban-crias levadas a cabo em 2012 e 2013. Estas operaespermitiram, nomeadamente, criar o enquadramento quepossibilita a concesso continuada de crdito, a garantia dadisponibilidade de servios de pagamentos e a salvaguardados depositantes e dos investidores. O reforo do capital ea melhoria da liquidez dos quatro bancos recapitalizadosao longo do perodo do PAEF revelaram-se determinantesno incio de agosto de 2014, quando, face situao decrescentes dificuldades evidenciadas pelo Banco EspritoSanto (BES), o Banco de Portugal, no exerccio das suascompetncias enquanto autoridade de resoluo, deter-minou a aplicao de uma medida de resoluo ao BES.Os problemas detetados no BES resultaram no essencialda exposio ao Grupo Esprito Santo e foram percebidospelo mercado como sendo idiossincrticos e no refletindoproblemas generalizados na banca nacional.

Ainda assim, o risco assumido pelo sistema finan-ceiro portugus com o custo da resoluo do BES impepresso acrescida sobre os processos de reestruturao ereforo de capitais e ter previsivelmente consequnciassobre a capacidade de concesso de crdito economiae, consequentemente, sobre o investimento privado e ocrescimento do produto.

Os trs ltimos anos foram ainda marcados pela execu-o de um programa de reformas estruturais abrangentee integrado, que permitiu construir uma economia maisdinmica e flexvel, criar vantagens competitivas duradou-ras a nvel global e melhorar a sustentabilidade do setorpblico. As reas de interveno foram as mais diversas,destacando-se os progressos na gesto e transparncia dasfinanas pblicas, na flexibilizao do mercado de traba-lho, na celeridade dos processos judiciais, na liberalizaonos mercados de produto e, de modo geral, na construode um ambiente de negcios mais favorvel ao investi-mento. Ainda que o pleno efeito das reformas apenas sefaa sentir no mdio e no longo prazo, os resultados ob-tidos no perodo do PAEF so j significativos, conformedescrito em maior pormenor nas seces seguintes.

O progresso nas trs dimenses do PAEF e a correogradual dos desequilbrios criaram as condies para arecuperao gradual da atividade econmica.

No segundo trimestre de 2013, o registo de dois tri-mestres consecutivos de crescimento do PIB em cadeiamarcou o final da recesso que perdurava desde o inciodo PAEF, confirmando os sinais de recuperao obser-vveis h alguns meses nos indicadores de conjuntura.A evoluo positiva do produto manteve-se nos terceiroe quarto trimestres de 2013, mas registou uma interrupono primeiro trimestre do ano corrente devido ocorrnciade um conjunto de fatores pontuais associados ao fechotemporrio de fbricas de grande dimenso (Autoeuropa eRefinaria da Galp em Sines), ao efeito sazonal da Pscoae ao registo de condies meteorolgicas particularmenteadversas. O carter pontual destes fatores foi confirmadopela retoma do crescimento em cadeia do PIB no segundotrimestre de 2014.

A recuperao gradual da economia tem sido acompa-nhada por uma diminuio gradual da taxa de desemprego.Com efeito, embora os nveis de desemprego sejam aindamuito elevados simbolizando os custos sociais do ajus-tamento que ainda se fazem sentir , tem-se observado


uma tendncia de melhoria persistente em vrios indi-cadores do mercado de trabalho. A taxa de desempregoglobal tem decrescido todos os trimestres, passando deum mximo de 17,5 % observado no primeiro trimestrede 2013 para um valor de 13,9 % no segundo trimestre de2014. A evoluo de outros indicadores de referncia nosegundo trimestre do ano foi igualmente favorvel apopulao empregada registou um crescimento pelo ter-ceiro trimestre consecutivo e a populao desempregadaregistou um decrscimo pelo quarto trimestre consecutivo,ambos em termos homlogos.

Findo o PAEF, importa prosseguir o ajustamento deacordo com os compromissos assumidos perante os parcei-ros internacionais e os restantes Estados membros da UE,e de forma a concretizar a transio para o crescimentoeconmico sustentado.

O perodo que sucede ao trinio do PAEF o ps--Programa no ser marcado pelo mesmo clima deemergncia e pelo mesmo grau de condicionalidade.Porm, necessrio ter presente que Portugal se man-ter sob vigilncia reforada por parte das instituieseuropeias e do FMI, ao abrigo dos mecanismos de Post--Programme Surveillance e Post-Program Monitoring,respetivamente. Estes mecanismos estaro em vigor atque uma parte significativa dos emprstimos recebidosno mbito do PAEF seja paga e serviro para monitorizaro cumprimento das condies associadas aos mesmos,conforme disposto no Memorando de Entendimento e noMemorando de Polticas Econmicas e Financeiras. Paraalm dos compromissos assumidos no quadro do PAEF,Portugal encontra-se igualmente vinculado ao modelo degovernao econmica da UE, nomeadamente s regras depreveno e correo de desequilbrios macroeconmicose oramentais.

Objetivamente, este quadro regulamentar impe queo ajustamento da economia prossiga no ps-Programa.Porm, os motivos pelos quais o ajustamento tem de pros-seguir no futuro decorrem tambm das principais liesaprendidas com a crise:

Manter a credibilidade exige manter o sentido de res-ponsabilidade. Nos ltimos trs anos, Portugal beneficioude um ciclo virtuoso resultante do cumprimento das suasobrigaes. O empenho na execuo do PAEF foi reconhe-cido pelos parceiros internacionais e pelos restantes credo-res, resultando numa recuperao gradual da credibilidade.A credibilidade reforada, por sua vez, abriu caminho anegociaes decisivas: a reviso dos limites para o dficeoramental permitiu reduzir os custos econmicos e so-ciais do ajustamento perante a deteriorao mais acentuadado que previsto da atividade econmica e do emprego; aalterao das condies de financiamento dos emprstimosda UE representou um alvio significativo da presso sobreas finanas pblicas. Assim, o cumprimento gerou credi-bilidade, contribuindo para o progresso no ajustamento.Subsequentemente, o progresso efetivo no ajustamentoreforou a credibilidade, conforme se pde comprovarpelo comportamento dos mercados financeiros na retafinal do PAEF. Nos ltimos trs anos, demonstrou-se quecumprimento e responsabilidade podem gerar um ciclovirtuoso de solidariedade e prosperidade. No futuro, deveter-se presente que credibilidade recuperada no significacredibilidade garantida. A solidariedade dos parceiroseuropeus depende do cumprimento das regras assumidasentre os Estados membros e o acesso estvel e regular

ao financiamento de mercado assenta na manutenodo sentido de responsabilidade demonstrado at agora.

O ajustamento s estar concludo mediante a transi-o efetiva para um crescimento econmico sustentadoe criador de emprego. As medidas executadas no quadrodo PAEF permitiram iniciar a correo dos desequilbriosmacroeconmicos e abriram caminho recuperao daatividade econmica. No obstante, o trabalho no estconcludo e persistem incertezas no futuro. Em particular,a evoluo das principais economias europeias no segundotrimestre do ano recorda que ainda existem riscos paraa recuperao da economia portuguesa, dada a estreitainterligao do Pas com os parceiros europeus. Releva,assim, prosseguir o ajustamento para assegurar a susten-tabilidade das finanas pblicas, reforar a estabilidadefinanceira e aprofundar a transformao estrutural, deforma a consolidar os progressos alcanados e reforaras bases da economia portuguesa.

A sustentabilidade das finanas pblicas assenta nacontinuidade da disciplina oramental.

O ajustamento oramental concretizado nos ltimostrs anos foi significativo. Porm, ainda que o dficeoramental se tenha reduzido para menos de metade, advida pblica mantm-se em nveis muito elevados; eembora a despesa pblica total tenha diminudo em maisde 7 mil milhes de euros, em 2013 representou cerca de50 % do PIB. Assim, mesmo que as condies acordadascom os parceiros internacionais e as obrigaes assumidasno quadro da UE no existissem, Portugal teria de teruma trajetria oramental igualmente exigente paraalcanar e manter o equilbrio oramental, para reduzir osnveis de dvida pblica, para diminuir o peso do Estadona economia.

A concretizao desta trajetria oramental exigentedepende da continuidade da disciplina oramental. A dis-ciplina oramental, por sua vez, exige simultaneamenteconsolidao oramental e controlo oramental.

A consolidao oramental ser necessria enquantoexistir dfice oramental. Por um lado, a obteno deuma situao oramental equilibrada constitui um dosobjetivos centrais do Tratado Oramental, pelo que oseu cumprimento constituir mais uma prova objetivada determinao em construir finanas pblicas slidas,contribuindo dessa forma para a continuidade do ciclovirtuoso de cumprimento e responsabilidade. Por outrolado, enquanto existir dfice oramental, no ser possveliniciar a reduo da dvida pblica em termos absolutos.A reduo da dvida, por sua vez, permitir diminuir adespesa com juros, tanto por efeito quantidade, como porefeito preo, uma vez que a perceo do risco-pas tendea melhorar. Este efeito tender a estender-se s condiesde financiamento da economia como um todo, bem comoa libertar recursos que podem ser direcionados para aeconomia real ou para as funes essenciais do Estado.

A consolidao oramental ter assim de prosseguirno futuro, e assentar necessariamente na reduo efetivada despesa pblica, uma vez que esta a soluo queminimiza os custos para a economia, ao abrir caminho reduo da carga fiscal. A reduo da despesa pblicasurge como o verdadeiro desafio que se segue no equilbriodas contas pblicas, no s pelo carter prioritrio, mastambm porque se torna cada vez mais difcil medida quese avana no processo. Com efeito, importa ter presenteque aproximadamente 65 % da despesa pblica em 2013


correspondia a despesas com pessoal e prestaes sociais,pelo que um programa de reduo de despesa equilibradoe abrangente no poder deixar de ter em consideraoestas rubricas.

Paralelamente, ser imperativo manter um controlooramental apertado, uma vez que atingir o equilbriooramental no suficiente, necessrio mant-lo. O con-trolo oramental traduz-se numa monitorizao prximado exerccio oramental, que assenta na transparncia ena previsibilidade. A reforma do processo oramental e areforma fiscal em curso assumem-se assim comotransformaes-chave que devem ser aprofundadas, nos enquanto bases de uma execuo oramental maiscontrolada e passvel de escrutnio pelos cidados, mastambm pelo contributo que podero ter na reduo efe-tiva da despesa pblica, na promoo da competitividadefiscal e, subsequentemente, na recuperao da atividadeeconmica.

A estabilidade financeira assegura o funcionamentonormal da economia real.

Na origem imediata do pedido de ajuda externa esteveo colapso sbito de financiamento internacional tantoo Tesouro como os agentes privados viram as condiesde acesso aos mercados deteriorarem-se rapidamente,com consequncias diretas na posio de liquidez. Os em-prstimos oficiais do PAEF permitiram colmatar tempo-rariamente esta vulnerabilidade, concedendo o temponecessrio para a reconstruo gradual das condies definanciamento da economia portuguesa. Este processo de-penderia do reforo da estabilidade do sistema financeiroem geral, mas assentaria essencialmente na recuperaoda capacidade de financiamento do Tesouro.

Em 2014, este objetivo foi alcanado a reconstru-o da curva de rendimentos est completa e o retorno realizao regular de leiles de Obrigaes do Tesouroest em curso. No obstante, a normalizao da situaono garante por si s que a crise de financiamento no serepita. Para o fazer, necessrio manter uma estratgia degesto prudente das disponibilidades de tesouraria e doperfil de amortizaes de mdio e longo prazo.

A transformao estrutural da economia deve ser umprocesso contnuo, porque a realidade est em mudanacontnua.

Tendo em conta as inmeras e abrangentes reformasestruturais levadas a cabo no Pas nos ltimos trs anos, ofinal do PAEF proporciona o momento ideal para fazer umbalano. Mais do que identificar as medidas concretizadas, tempo de avaliar as reformas empreendidas, analisar osefeitos que j se fazem sentir na economia e projetar essesefeitos no futuro. Este trabalho representa um importanteponto de partida para consolidar os resultados alcanadose identificar as prximas prioridades na transformaoestrutural da economia. As principais concluses destareflexo foram j includas no documento Caminho parao Crescimento: uma Estratgia de Reforma de MdioPrazo para Portugal, onde se apresentam as linhas geraisdo programa de reformas para os prximos anos.

O ps-Programa ser marcado por uma maior auto-nomia, exigindo assim um sentido de responsabilidadeacrescido.

As reformas empreendidas nos ltimos trs anos per-mitiram corrigir os desequilbrios macroeconmicos maisprementes, registar progressos muito significativos emtodas as dimenses do ajustamento e, mais importanteainda, lanar as bases para um crescimento econmico

sustentado e criador de emprego. Este contexto, por suavez, assegurou a concluso atempada do PAEF.

Portugal inicia agora uma nova fase o ps--Programa com maior autonomia, mas com desafiosigualmente importantes pela frente, exigindo assim res-ponsabilidade acrescida e determinao reforada.

1.1.2 A estratgia de crescimento, empregoe fomento industrial

O XIX Governo Constitucional tem conseguido con-cretizar com sucesso a grande maioria das medidas defi-nidas no mbito da Estratgia de Fomento Industrial parao Crescimento e o Emprego 2014-2020 (EFICE), quetm contribudo para colocar Portugal numa trajetria decrescimento econmico sustentado e criador de emprego.

Portugal tem prosseguido com a consolidao e revita-lizao do tecido empresarial, apresentando uma trajetriade crescimento com base num slido processo de interna-cionalizao. A adoo de medidas de simplificao dosrequisitos administrativos relativos a operaes de rees-truturao e o desenvolvimento de aes de dinamizaoempresarial, criando, com o apoio das associaes em-presariais, bolsas de oportunidade de negcio que incenti-vem operaes de associao e fuso, foram algumas dasmedidas concretizadas neste domnio. Acrescenta-se aindao reforo das competncias de gesto empresarial e a di-namizao dos fundos de capitalizao da banca dirigidosa pequenas e mdias empresas (PME) que tiveram grandeadeso e vo continuar a ser uma aposta na economia.

A crescente capacidade de internacionalizao vaidando frutos, com a criao do programa de capacitaoplurianual para novas exportadoras em parceria com asassociaes empresariais, bem como o desenvolvimentodo programa de apoio cooperao empresarial para ainternacionalizao. As empresas de bens e servios po-dem assim tomar decises de internacionalizao de formamais informada, com a implementao do observatrio deprojetos de investimento entre Portugal e pases terceirose a disponibilizao de informao detalhada sobre osmercados-alvo das exportaes nacionais, atravs de umaplataforma de inteligncia econmica.

Em paralelo, o Governo adotou medidas setoriais de es-tmulo ao investimento e de competitividade fiscal. Estascontriburam essencialmente para a criao de um novoclima de confiana e para a estabilizao das expetativasdos agentes econmicos e reduo do grau de incerteza.Para este processo tambm contribuiu a reforma estruturaldo sistema de tributao das empresas, imposto sobre orendimento de pessoas coletivas (IRC), que inclui umplano de reduo das respetivas taxas e a aprovao donovo Cdigo Fiscal do Investimento.

No sentido de promover o investimento e o financia-mento s empresas, foram implementadas medidas quevisam melhorar os prazos de pagamento, a regularizaoatempada das dvidas do Estado s PME e, no mbito doprocesso de recapitalizao da banca, a criao de fundosde apoio s PME. Para os esforos de exportao, foramassinados protocolos internacionais para o lanamentode linhas de financiamento intermediadas e garantias aofinanciamento para o apoio internacionalizao de PME.

A comisso instaladora da Instituio Financeira deDesenvolvimento (IFD), nomeada em novembro de 2013,concluiu em junho de 2014, com sucesso, o dossier depedido de licena bancria junto do Banco de Portugal.A IFD, semelhana das instituies de desenvolvimento


de outros pases europeus, canalizar de uma forma trans-parente e centralizada uma parte dos fundos europeusestruturais e de investimento, nomeadamente no mbitodo novo Acordo de Parceria, de cerca de 1,5 mil milhesde euros, e estar focada em trs eixos fundamentais:promover o crescimento econmico e o emprego; apoiara competitividade e presena internacional e contribuirpara o desenvolvimento sustentvel.

Na rea da inovao foram implementadas medidasque visam estimular a inovao empresarial, reforandoa cooperao entre as empresas e as entidades do SistemaCientfico e Tecnolgico Nacional (SCTN), bem comopromovendo a insero de doutorados e mestres nas em-presas, atravs da criao de incentivos financeiros sPME que absorvam esses recursos. Foi ainda dado umpasso significativo na criao de um ambiente favorvel aoempreendedorismo, com o novo regime especial de vistosde residncia para start-ups baseadas em Portugal, assen-tes em conhecimento intensivo. Foram tambm reforadosos incentivos existentes de fomento aos Bussiness Angelsou Venture Capital com mecanismos de apoio financeiro,e os incentivos fiscais dedicados fase de arranque dasempresas (IRC Zero).

Apesar dos bons resultados alcanados no ajustamentoexterno, o contexto econmico-financeiro global mantm-sedesafiante, podendo continuar a afetar a economia portu-guesa e, em particular, o desempenho das suas empresas.

O Governo continua empenhado em desenvolver pol-ticas que estimulem o investimento e valorizem os seto-res produtores de bens e servios transacionveis. Nestecontexto, importa reforar a configurao de medidas quevisem manter a recuperao da atividade econmica comvista criao de emprego, nomeadamente, atravs de po-lticas ativas de promoo da competitividade, formao,empreendedorismo e internacionalizao, que privilegiemo seguinte conjunto de vetores:

Operacionalizao da IFD. Haver uma nova aocoordenada na captao dos fundos europeus estruturaise de investimento para o reforo dos capitais prprios efinanciamento das empresas;

Criao de medidas de dinamizao do mercado de ca-pitais, do mercado de capital de risco e o acompanhamentodo processo de implementao da Unio Bancria;

Desenvolvimento de uma maior capacidade e facili-dade de acesso a crdito, bem como a outras fontes definanciamento;

Dinamizao de uma fora de trabalho com um nvelmdio de qualificaes (tanto absoluto como relativo), emconvergncia com os seus parceiros europeus e alinhadascom as necessidades reais do mercado de trabalho, cujaidentificao deve contar com a colaborao ativa dosdiferentes parceiros sociais;

Reforo e consolidao de uma dinmica exportadoradas empresas portuguesas no sentido de aumentar a suavisibilidade e reconhecimento global, enquanto produtorasde bens e servios diferenciados e de elevada qualidade,permitindo que alcancem uma presena internacionalrelevante e sedimentada;

Promoo do investimento em Investigao, Desenvol-vimento e Inovao (I&D&I) como motor de crescimentoeconmico com um sistema de incentivo ao desenvolvi-mento de projetos acadmicos de investigao em coo-perao com empresas. Portugal dever ser um polo dereferncia internacional para empreendedores;

Aumento do nvel global de investimento em Portugal ea sua concentrao nos setores produtores de bens e serviostransacionveis, em particular nas PME. Nesse sentido, deve-ro ser reduzidas as barreiras entrada e aplicao de capitaisestrangeiros, bem como dever existir sempre uma criteriosacanalizao dos apoios pblicos (nacionais e europeus).

A EFICE e a Agenda para a Competitividade do Comr-cio, Servios e Restaurao 2014-2020 foram desenhadaspara conjuntamente cobrirem e orientarem a quase totali-dade dos setores da economia, dando condies s empre-sas de poderem ser os agentes ativos na criao de mais emelhor emprego em Portugal e concretizar oportunidadesde crescimento em territrio nacional e internacional.

1.2 Cenrio macroeconmico para 2015

Para 2014, projeta-se um crescimento do PIB de 1 %em mdia anual, 2,4 p.p. superior ao observado em 2013.Em termos trimestrais, espera-se que a recuperao da ati-vidade econmica acelere ligeiramente na segunda metadedo ano, tanto pela manuteno de contributos positivos daprocura interna, como pela melhoria do comportamentodas exportaes, aps fatores de natureza temporria teremlimitado a sua evoluo no incio do ano. Esta estimativa sustentada no s pelos dados divulgados pelo InstitutoNacional de Estatstica, I. P. (INE, I. P.), no mbito dasContas Nacionais Trimestrais, mas tambm pelos indica-dores avanados e coincidentes de atividade econmicadivulgados por um conjunto variado de instituies, emconjugao com o traado nos indicadores qualitativosassociados s expectativas dos agentes econmicos.

A atual estimativa para o PIB, em volume, para 2014encontra-se em linha com o apresentado em setembro no m-bito da segunda alterao ao Oramento do Estado para 2014(j aprovada pela Lei n. 75-A/2014, de 30 de setembro),apesar das alteraes registadas com a adoo do SistemaEuropeu de Contas (SEC2010). As novas estimativas soparticularmente relevantes nas rubricas do investimento, cujavariao homloga agora estimada de 1,5 % (+1,1 p.p., naverso anterior), do consumo pblico, com uma variaoanual esperada de -0,6 % (+0,5 p.p., na verso anterior) edo contributo da procura externa lquida, que dever situar--se em -0,3 p.p. do PIB (-0,1 p.p. na segunda alterao aoOramento do Estado para 2014). Tal resulta de uma revisoem baixa das expectativas de crescimento das exportaes(-0,4 p.p.), bem como de um aumento das importaes acimado anteriormente considerado (+0,2 p.p.).

Para 2015, prev-se um crescimento do PIB em 1,5 %,reflexo de uma contribuio positiva da procura externalquida, bem como a manuteno do contributo positivo daprocura interna. No respeitante procura externa, antecipa-seuma acelerao das exportaes, especialmente na sua com-ponente de servios, bem como uma moderao das impor-taes, dado o elevado contributo da variao de existnciasregistado no ano precedente. O ajustamento das contas exter-nas dever continuar: o saldo conjunto da balana correntee de capital dever fixar-se em 1,5 % do PIB, aumentandoa capacidade lquida de financiamento da economia portu-guesa, ao mesmo tempo que a balana corrente dever atingirum excedente equivalente a 0,4 % do PIB, reforando assimo resultado de 2014. A taxa de desemprego dever situar-seem 13,4 % (-0,8 p.p. face ao esperado para 2014 e -2,8 p.p.face ao valor de 2013).Areduo do desemprego dever seracompanhada por um aumento da produtividade aparente


do trabalho e por um crescimento do emprego, ainda queligeiramente inferior ao registado em 2014.

Principais indicadores

(taxa de variao, %)

3,%H&RPSRQHQWHVGD'HVSHVD7D[DGHFUHVFLPHQWRKRPyORJRUHDO3,% &RQVXPR3ULYDGR &RQVXPR3~EOLFR ,QYHVWLPHQWR)%&) ([SRUWDo}HVGH%HQVH6HUYLoRV ,PSRUWDo}HVGH%HQVH6HUYLoRV

&RQWULEXWRVSDUDRFUHVFLPHQWRGR3,%SRQWRVSHUFHQWXDLV3URFXUD,QWHUQD 3URFXUD([WHUQD/tTXLGD

(YROXomRGRV3UHoRV'HIODWRUGR3,% ,3&

(YROXomRGR0HUFDGRGH7UDEDOKR(PSUHJR 7D[DGH'HVHPSUHJR 3URGXWLYLGDGHDSDUHQWHGRWUDEDOKR

6DOGRGDV%DODQoDV&RUUHQWHHGH&DSLWDOHPGR3,%&DSDFLGDGH1HFHVVLGDGHOtTXLGDGHILQDQFLDPHQWRIDFHDRH[WHULRU 6DOGRGD%DODQoD&RUUHQWH GDTXDO6DOGRGD%DODQoDGH%HQVH6HUYLoRV 6DOGRGD%DODQoDGH&DSLWDO

S S

Legenda: (p) previso.Fontes: INE e Ministrio das Finanas.

2. Opo Finanas pblicas: desenvolvimentose estratgia oramental

2.1 Estratgia de consolidao oramental

2.1.1 O enquadramento oramental europeu

No que respeita gesto oramental para Portugal, oano de 2014 marca a transio entre o PAEF e o novoenquadramento oramental a que esto sujeitos os Estadosmembros da UE, em particular os da rea do euro.

As disposies que consubstanciam este novo enquadra-mento foram contempladas no quadro legislativo nacionalatravs da stima alterao lei de enquadramento oramental(atravs da Lei n. 37/2013, de 14 de junho), mantidas e com-pletadas na oitava alterao mesma (pela Lei n. 41/2014,de 10 de julho). Portugal est ainda obrigado correo dasituao de dfice excessivo at 2015 e, de um modo geral,a promover de forma contnua a disciplina oramental, comvista a assegurar a sustentabilidade das finanas pblicas.

2.1.2 Desenvolvimentos oramentais em 2014

A evoluo oramental mais recente permite manteruma apreciao positiva no que se refere ao progressodos principais indicadores de consolidao oramentalface ao ano de 2010 (Quadro 1).

QUADRO 1

Saldos oramentais

(em percentagem do PIB)

S

6DOGRJOREDO 6DOGRSULPiULR 6DOGRHVWUXWXUDO

Notas: (p) previso.Fontes: INE, I. P., e Ministrio das Finanas.

Da estratgia de consolidao oramental prosseguidapelo Governo, resultou uma reduo do dfice oramentalpara menos de metade em apenas trs anos, de 11,2 % doPIB em 2010 para 4,9 % do PIB em 2013 (1). Em idnticoperodo de tempo, o saldo primrio melhorou em mais de8 p.p., passando de -8,2 % em 2010 para um excedentede 0,1 % em 2013. O saldo estrutural, por sua vez, foicorrigido em aproximadamente 6 p.p.

Para 2014, prev-se o registo de um dfice oramentalde 4,8 % do PIB e de um saldo primrio excedentrio.O valor de 4,8 %, contudo, inclui os efeitos de duas ope-raes de natureza extraordinria e temporria: i) a reclas-sificao da dvida da Sociedade Transportes Coletivos doPorto, S. A. (STCP, S. A.), e Companhia Carris de Ferrode Lisboa, S. A. (Carris, S. A.), no mbito do processo derestruturao financeira destas empresas, com um impactode 0,7 p.p. do PIB; ii) o write-off de non-performing loansdo BPN Crdito detidos pela Parvalorem, na sequnciada alienao pelo Estado da participao social detida nocapital social do BPN Crdito, com um impacto de 0,1 p.p.do PIB. Excluindo estes dois efeitos sem impacto para2015 , o dfice oramental de 2014 situa-se em 4 % doPIB, dando cumprimento aos objetivos acordados com asinstituies internacionais para o corrente ano.

O cumprimento deste objetivo foi assegurado com aaprovao da segunda alterao ao Oramento do Estadopara 2014, pela Lei n. 75-A/2014, de 30 de setembro.Esta alterao visa corrigir os efeitos da declarao deinconstitucionalidade de algumas normas do Oramentodo Estado para 2014 nomeadamente os decorrentes doAcrdo do Tribunal Constitucional n. 413/2014, de 26 dejunho e reflete a informao mais recente sobre a ati-vidade econmica e a execuo oramental. As pressesoramentais identificadas so inteiramente acomodadaspela reviso em alta da estimativa de receita fiscal, pelamelhoria esperada no saldo da segurana social e pelocontrolo de rubricas de despesa, pelo que o cumprimentodo limite do dfice oramental assim assegurado semrecurso a medidas de consolidao oramental adicionais.O relatrio que acompanhou a Proposta de Lei que ori-ginou a Lei n. 75-A/2014, de 30 de setembro, descreveuas revises referidas em maior detalhe.

2.1.3 Perspetivas oramentais para 2015

A elaborao da Proposta de Oramento do Estadopara 2015 decorreu na transio entre o final do PAEFe a plena aplicao a Portugal do novo modelo de go-vernao econmica da rea do euro. A sua preparaofoi marcada por duas principais etapas: a elaborao doDocumento de Estratgia Oramental para 2014-2018 ea apresentao da Proposta de Oramento do Estado para2015. Tendo em conta que o Documento de EstratgiaOramental 2014-2018 j inclua a definio das medidasde consolidao oramental e dos tetos de despesa para2015, a elaborao da Proposta de Oramento do Estadopara 2015 estaria significativamente adiantada. Porm,aps a apresentao do Documento de Estratgia Ora-mental, ocorreram dois fatores com implicaes diretasnos exerccios oramentais de 2014 e 2015: as decisesdo Tribunal Constitucional relativamente a trs normasdo Oramento do Estado para 2014 e aos diplomas queconcretizavam a reverso de medidas de carter transit-rio a partir de 2015; e a finalizao dos detalhes do novoSEC2010, bem como a sua entrada em vigor no ms de


setembro. A dimenso dos impactos das decises do Tri-bunal Constitucional e da entrada em vigor do SEC2010obrigou a uma reavaliao muito significativa do exercciooramental de 2015 face ao previsto no Documento deEstratgia Oramental 2014-2018 e, nomeadamente, considerao de medidas adicionais. O total de medidasde consolidao apresentadas para 2015 permite reduziro dfice para 2,7 % do PIB, mas no suficiente paraalcanar a meta de 2,5 % do PIB com que Portugal secomprometera previamente. O respeito do limite de 2,5 %obrigaria a um novo aumento de impostos. Assim, apsponderao cuidada entre os custos de novas medidas dolado da receita fiscal e os custos potenciais do no cum-primento do referido limite para o dfice oramental em2015, o Governo optou por no aumentar os impostos, peloque a Proposta de Oramento do Estado para 2015 temsubjacente um dfice oramental de 2,7 % do PIB. Esteobjetivo encontra-se ligeiramente acima do compromissoespecfico para o dfice, mas sucede a trs anos de esforointensivo e de cumprimento dos requisitos do ajustamentonas suas vrias frentes. Mais ainda, o objetivo reafirma adeterminao do Pas em sair de procedimento por dficeexcessivo no ano de 2015 e demonstra o empenho emprosseguir o ajustamento no ps-Programa.

Os detalhes desta deciso, bem como do conjunto demedidas de consolidao a aplicar em 2014 encontram-sedescritos em detalhe no Relatrio da Proposta de Ora-mento do Estado para 2015.

2.2 Reforma do processo oramental

2.2.1 Aumento da transparncia oramental

2.2.1.1 Convergncia entre os universos da contabilidadepblica e da contabilidade nacional

De acordo com a lei de enquadramento oramental,desde 2011 o permetro do Oramento do Estado estabe-lecido com base no conjunto de entidades que o INE, I. P.,determina para efeitos de delimitao do setor das Admi-nistraes Pblicas na elaborao das contas nacionaisreferentes ao ano anterior ao da apresentao do Ora-mento. O incio deste processo deu-se com o Oramentodo Estado para 2012, em que 53 novas entidades foramincludas no permetro oramental, passando a estar obri-gadas a reportar mensalmente a execuo oramental, oque permitiu uma melhoria do controlo da execuo ora-mental e tambm uma aproximao entre os dois universosda contabilidade. Essas entidades incluem, entre outras, aEP Estradas de Portugal, S. A. (EP, S. A.), a Rede Fer-roviria Nacional REFER, E. P. E. (REFER, E. P. E.), oMetropolitano de Lisboa, E. P. E. (ML, E. P. E.), o Metrodo Porto, S. A., a Parque Escolar, E. P. E., Rdio e Tele-viso de Portugal, S. A. (RTP, S. A.) e as universidadescom estatuto de fundaes.

A preparao do Oramento do Estado para 2015 tambm marcada pelo alargamento do permetro, nestecaso como resultado da entrada em vigor do novo SistemaEuropeu de Contas SEC2010. Em 2015, o alargamentoenvolver cerca de 90 entidades, as quais apresentam umadiversidade institucional, quer em termos do seu grau de li-gao ao Estado, quer em termos do financiamento pblico.

Esta aproximao dos universos, essencialmente rele-vante para definir os objetivos de consolidao oramentale o mbito da monitorizao e controle, permite a melhoriada eficcia do controlo oramental e da transparncia.

2.2.1.2 Redirecionar o controlo oramentalpara o controlo dos compromissos

A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso(LCPA), aprovada pela Lei n. 8/2012, de 21 de fevereiro,introduziu regras que redirecionaram o controlo oramen-tal para o controlo dos compromissos, ficando a assunode compromissos necessariamente limitada aos fundos dis-ponveis das entidades. Este procedimento visa assegurarque a execuo oramental no se traduz na verificaode pagamentos em atraso e procura criar mecanismosefetivos de controlo ex ante de compromissos plurianuais,existindo penalidades em caso de incumprimento.

O Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho, proce-deu regulamentao da LCPA, tendo-se, deste modo,contribudo de forma decisiva para o controlo da despesapblica e para a consolidao oramental. Tambm porvia dos decretos-leis de execuo oramental 2013 e2014 foram definidos outros mecanismos legais parareforar e aumentar o controlo da despesa pblica, desig-nadamente, o estabelecimento de que, no caso da execu-o oramental assim o requerer, o membro do Governoresponsvel pela rea da finanas pode reduzir os fundosdisponveis financiados por receitas gerais de modo agarantir o efetivo cumprimento dos objetivos oramentais.

De entre os desenvolvimentos recentes neste quadro,salienta-se a criao, em 2014, de um grupo de trabalho, nadependncia direta do Secretrio de Estado Adjunto e doOramento, com o objetivo de proceder a uma avaliaoabrangente dos impactos da implementao da LCPA,incluindo uma apreciao global ao nvel dos diferentessubsetores das Administraes Pblicas, a identificaodos principais constrangimentos relacionados com a apli-cao da lei, a avaliao dos sistemas de suporte infor-mtico e a identificao das oportunidades de melhoria,incluindo eventuais necessidades de reviso da LCPA oudo Decreto-Lei n. 127/2012, de 21 de junho.

Neste contexto, prosseguem tambm os avanos naoperacionalizao de um novo modelo de gesto de te-souraria, nos termos definidos no artigo 4. da Lei doOramento do Estado para 2014, procurando-se reforara eficcia da LCPA. A ferramenta de suporte a este novomodelo de gesto de tesouraria tem, no seu horizontetemporal, o ano de 2015 para a definio dos requisitosfuncionais dos sistemas de informao a nvel local ecentral, visando-se a integrao da gesto de tesourariacom os processos de receitas e despesas das entidades.

2.2.1.3 Reforar a programao plurianuale a oramentao por programas

A elaborao do quadro plurianual de programao temintrnseco um reforo da responsabilidade dos ministriose das entidades coordenadoras dos programas oramentais,os quais so parte integrante do processo, contribuindocom a perspetiva de mdio prazo, efetuando projees dedespesas para cada programa e para as mais importantescategorias de despesas globais, o que permite uma melhorperceo dos recursos afetos s diferentes polticas pbli-cas. Trata-se de um exerccio complexo que se pretendeaprofundar nos prximos anos. O quadro plurianual deprogramao oramental para o perodo de 2013 a 2016foi aprovado pela Lei n. 28/2012, de 31 de julho, naqual se definiram os tetos de despesa financiada por re-ceitas gerais para os quatro anos seguintes. Este quadrofoi revisto no Documento de Estratgia Oramental parao perodo de 2014-2018.


Desde 2012 tem sido aplicado um novo modelo deabordagem por programa oramental, no sentido do re-foro da perspetiva da programao plurianual e a de umoramento associado a resultados, que se baseia em trspilares: definio de objetivos polticos, identificao demedidas para a sua implementao e traduo em indica-dores. Efetivou-se ainda uma melhoria na programaointra-anual, dando-se maior flexibilidade de gesto dooramento dentro de cada programa. No mbito da ContaGeral do Estado de 2012, o Governo enviou Assembleiada Repblica, pela primeira vez, um relatrio da execuodos programas oramentais, apresentando os resultadosobtidos e os recursos utilizados.

2.2.1.4 Reforar a regulao e a contabilidade financeira

A reforma do processo oramental em curso encontra-seorientada para a descentralizao de competncias nas en-tidades coordenadoras dos programas oramentais ouseja, a responsabilidade pelo cumprimento dos objetivosoramentais partilhada entre os ministrios setoriais e oMinistrio das Finanas (MF) , permitindo centrar o pa-pel do MF no enquadramento estratgico e de superviso eregulao. Este novo paradigma conduz reduo das in-teraes entre o MF e os ministrios setoriais, permitindoao MF focalizar-se nos objetivos oramentais, na anlisede desvios e na antecipao de riscos oramentais.

Neste processo, a implementao da contabilidade fi-nanceira em todo o permetro oramental essencial paramelhorar a qualidade da informao, na medida em querevelar com maior preciso a situao financeira das enti-dades, bem como os custos de bens e servios produzidosou prestados. A disseminao em 2013 da contabilidadefinanceira a praticamente todas as entidades das Admi-nistraes Pblicas permitiu a criao das bases para ummelhor sistema contabilstico. Esto em curso projetosque visam a adaptao das International Public Sector Accounting Standards, com um classificador econmicomultidimensional, estando a cargo da Comisso de Nor-malizao Contabilstica a apresentao, at ao final de2014, de propostas de diplomas legais para o Sistema deNormalizao Contabilstica aplicvel s AdministraesPblicas. Nesse contexto, Portugal ficar com um refe-rencial contabilstico alinhado com as melhores prticasinternacionais em sede de contabilidade pblica.

O desafio dos prximos anos centra-se na criao decondies que permitam a elaborao das demonstraesfinanceiras da entidade Estado, separadas e consolidadas.

2.2.1.5 Reduzir a fragmentao oramental e descentralizao

A elevada fragmentao orgnica do modelo oramen-tal tem sido considerada uma fragilidade das finanaspblicas portuguesas, resultando essencialmente do n-mero excessivo de entidades que integram o oramentoem cada ministrio, o que torna a gesto do oramentomais complexa e o controlo menos efetivo.

Nos ltimos dois anos verificou-se uma reduo dafragmentao oramental com a implementao de novosmodelos organizacionais nos Ministrios das Finanas,dos Negcios Estrangeiros e da Economia, pretendendo-senos prximos anos, designadamente em 2015, concreti-zar o alargamento a outros ministrios. Estes modelosvisam: i) a gesto partilhada de recursos humanos, finan-ceiros e patrimoniais; ii) a centralizao de atribuiescomuns numa nica entidade (secretarias-gerais ou no

servio que assuma a funo de entidade coordenadora dorespetivo programa oramental), quanto aos domnios dagesto dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais;iii) a simplificao do oramento e da gesto oramental,atravs: da fuso de oramentos; maior flexibilidade nagesto e maior eficincia, bem como reduo do nmerode entidades sujeitas a prestao de contas; e iv) ganhosde eficincia nas reas administrativas, processos e pro-cedimentos.

No mbito da reforma do processo oramental esto emcurso a elaborao de propostas de reviso dos atuais clas-sificadores oramentais, e nvel de detalhe da apresentaoda proposta do Oramento do Estado, cuja implementaofutura permitir tambm contribuir para a reduo dafragmentao oramental, permitindo simplificar o pro-cesso oramental e melhorar o controlo. Com o mesmoenquadramento, est a ser preparado um diploma legal queregule as competncias das entidades coordenadoras dosprogramas oramentais, em consonncia com o percursode descentralizao de competncias do MF nos minist-rios setoriais. Pretende-se que estas entidades se assumamcomo os interlocutores nicos com o MF, partilhando comeste as responsabilidades de monitorizao e controlo daexecuo oramental, tendo em conta a necessidade decumprimento dos objetivos oramentais.

2.3 Reforma da Administrao Pblica

2.3.1 Principais iniciativas realizadas

O aumento da eficincia, flexibilidade e transparnciada Administrao Pblica garantia da melhoria do fun-cionamento e da qualidade do setor pblico e dos serviosprestados. As iniciativas dos ltimos trs anos desen-volvidas em fases sucessivas e complementares permi-tiram a adaptao gradual das Administraes Pblicas edos seus trabalhadores, sem prejuzo do nvel de serviopblico prestado aos cidados.

No futuro, imprescindvel manter o passo de raciona-lizao das Administraes Pblicas, de modo a concluiro processo de transformao estrutural. As iniciativas pro-postas pelo Governo visam criar condies para o redimen-sionamento da Administrao Pblica, bem como promo-ver a recomposio funcional dos servios e a realocaodos trabalhadores face s exigncias de um servio pblicomais eficiente e eficaz, elevando a respetiva qualidade.

2.3.1.1 Racionalizao e reorganizaodas Administraes Pblicas

O Programa de Reduo e Melhoria da AdministraoCentral (PREMAC) traduziu-se numa reduo significa-tiva do nmero de dirigentes e do nmero de servios eorganismos dos ministrios, refletida, integralmente, nasrespetivas leis orgnicas.

A reformulao do Sistema de Informao da Organi-zao do Estado a partir de 2011, por sua vez, permitiu adisponibilizao de informao atualizada no que respeita organizao dos recursos humanos das AdministraesPblicas. Neste quadro, destaca-se a produo da Sn-tese Estatstica do Emprego Pblico, que apresenta umconjunto de dados e indicadores sobre o nmero de tra-balhadores (stock), os fluxos de entradas e de sadas, bemcomo indicadores sobre remuneraes e ganhos mdios,que permitem um melhor acompanhamento da despesa ea definio de planos de ao direcionados. Entre o final


de 2011 e o segundo trimestre de 2014 verificou-se umareduo de 9,7 % do nmero de trabalhadores, de 25,0 %do nmero de cargos dirigentes superiores e de 20,3 % donmero de cargos dirigentes intermdios. Tem-se cum-prido, assim, o objetivo de redimensionamento anual depelo menos 2 %.

QUADRO 2

Variao de trabalhadores nas Administraes PblicashW

E E E E D

)RQWH'*$(36,(37ULPHVWUH'*$(3'((3

:

2.3.1.2 Alteraes aos regimes jurdicos aplicveisaos trabalhadores em funes pblicas

A Lei Geral do Trabalho em Funes Pblicas (LTFP),aprovada pela Lei n. 35/2014, de 20 de junho, um ins-trumento de reforma estrutural que representa uma enormesimplificao e compilao dos diversos diplomas queregem as relaes de trabalho no mbito da AdministraoPblica. A LTFP procede racionalizao das alteraeslegislativas concretizadas nos ltimos 10 anos no regimelaboral da funo pblica, devolvendo e reforando aunidade e coerncia. Nessa medida, por reunir o espaoessencial do regime laboral dos trabalhadores em funespblicas, viabiliza melhor apreenso e garante justia eequidade na aplicao. A LTFP ter grande alcance para ofuturo da Administrao Pblica, constituindo um marcopara a melhoria dos processos de gesto de recursos hu-manos, para a simplificao e modernizao administra-tiva, para o reforo da transparncia e para o aumento daprodutividade e eficincia dos servios pblicos. A ttuloilustrativo, a LTFP revoga diplomas legais que no seuconjunto continham perto de 1 300 artigos e passa a tercerca de 400 artigos, que se encontram agora concentradose articulados numa nica lei.

A LTFP assume como modelo de vnculo de empregopblico a figura do contrato de trabalho em funes p-blicas, acautelando as especificidades decorrentes dasduas grandes modalidades de vnculo de emprego pblico(contrato e nomeao).

At entrada em vigor da LTFP a 1 de agosto de2014 , foram efetuadas alteraes relevantes aos di-versos regimes jurdicos aplicveis aos trabalhadores emfunes pblicas, das quais se destacam as seguintes:

Introduo de regras que facilitam e incentivam as mo-vimentaes voluntrias de trabalhadores entre servios eentre diferentes localidades, respondendo s necessidadesdos servios e organismos;

Regulamentao da resciso por mtuo acordo entre aentidade empregadora pblica e o trabalhador, vinculandoo Governo a um mnimo legal de indemnizao;

Uniformizao das regras do setor pblico com as dosetor privado no que se refere remunerao do trabalhoextraordinrio (reduo em 50 % do acrscimo remu-neratrio) e eliminao do descanso compensatrio portrabalho extraordinrio;

Introduo de instrumentos de flexibilizao na orga-nizao dos tempos de trabalho (adaptabilidade grupal ebancos de horas individual e grupal);

Reduo e clarificao da atribuio da compensaopor caducidade dos contratos a termo certo e a termoincerto, em linha com o previsto para o setor privado;

Aumento do perodo normal de trabalho dos traba-lhadores em funes pblicas, que passou de 7 h/dia e35 h/semana para 8 h/dia e 40 h/semana;

Instituio de um sistema de requalificao, atravs daLei n. 80/2013, de 28 de novembro, que visa proporcionarformao e orientao profissional aos trabalhadores, comvista sua efetiva recolocao em funes num organismoda Administrao Pblica, cabendo Direo-Geral daQualificao dos Trabalhadores em Funes Pblicas(INA) a concentrao das atribuies e competnciasnessa matria.

Foram igualmente dados passos no sentido da conver-gncia do regime de proteo social convergente com oregime geral de segurana social. No ano de 2014, relevaa entrada em vigor da Lei n. 11/2014, de 6 de maro, quecria condies de aposentao ordinria com igual prazode garantia e a idade normal de acesso penso de velhiceque sucessivamente forem estabelecidos no sistema pre-videncial do regime geral de segurana social.

2.3.1.3 Outras iniciativas de racionalizaoda Administrao Pblica

O esforo desenvolvido no mbito da reforma da Ad-ministrao Pblica traduziu-se tambm em outras aesrelevantes, de entre as quais se destacam:

A introduo de mecanismos de recrutamento e sele-o transparentes, bem como de polticas integradas emmatria remuneratria e de avaliao do desempenho dedirigentes superiores da administrao direta, da adminis-trao indireta e a gestores de empresas pblicas, atravsda criao da Comisso de Recrutamento e Seleo para aAdministrao Pblica (CReSAP), entidade independenteresponsvel pela conduo dos processos concursais paraos referidos cargos de direo superior, emitindo tambmpareceres pblicos sobre as nomeaes para as empresaspblicas;

A realizao de um censo a fundaes, nos termos daLei n. 1/2012, de 3 de janeiro, sua avaliao e sucessivaextino ou cessao/reduo de apoios pblicos;

A separao entre a instituio privada de fundaese a sua instituio pelo Estado, com o objetivo assumidode criar um regime mais exigente para todas as situaesem que esteja em causa a utilizao de dinheiros pbli-cos, quer diretamente, quer pelos benefcios decorrentesda utilidade pblica (Lei-Quadro das Fundaes Lein. 24/2012, de 9 de julho);

Enquadramento uniforme das atividades das entidadesadministrativas independentes com funes de regulaoda atividade econmica dos setores privado, pblico, coo-perativo e social (Lei-Quadro das Entidades Reguladorascom funes de regulao da atividade econmica dossetores privado, pblico e cooperativo Lei n. 67/2013,de 28 de agosto);

Reforo da obrigatoriedade de publicitao dos be-nefcios concedidos pela Administrao Pblica (Lein. 64/2013, de 27 de agosto);

Desenvolvimento de uma anlise comparativa dasremuneraes praticadas no setor pblico e no setorprivado para suporte reflexo sobre a poltica remu-neratria.


2.3.2 Principais iniciativas em curso

A execuo das iniciativas do Governo relativas ra-cionalizao da Administrao Pblica, num contexto dedisciplina oramental imposta por obrigaes permanentese constantes a que Portugal se vinculou, exige que a massasalarial das Administraes Pblicas, como elemento cen-tral da despesa do Estado, permanea contida, prosse-guindo, contudo, o respetivo processo de transformaoestrutural face s exigncias de um servio pblico maismoderno e que se pretende de qualidade.

2.3.2.1 Recomposio dos recursos humanos

i) Programas de rescises por mtuo acordo

Com a regulamentao das rescises por mtuo acordo,alm do mecanismo geral que pode ser utilizado por cadaservio, foi criada a possibilidade de definir programasde resciso em funo dos objetivos de ajustamento ourecomposio dos quadros de pessoal.

O primeiro programa de rescises por mtuo acordoinstitudo pela Portaria n. 221-A/2013, de 8 de julho,destinou-se a trabalhadores das categorias menos quali-ficadas (assistentes operacionais e assistente tcnicos).O programa decorreu entre 1 de setembro de 2013 e 30 denovembro de 2013.

De modo a conferir um impulso adicional modalidadede resciso voluntria setorial, foi lanado um programaespecfico para os docentes (Portaria n. 332-A/2013, de11 de novembro), em reas onde se verificaram despro-pores entre a disponibilidade da oferta docente e as reaisnecessidades do sistema educativo, englobando quer osdocentes com componente no letiva, quer docentes comcomponente letiva. Este processo decorreu entre 15 denovembro de 2013 e 31 de julho de 2014.

No incio de 2014, foi lanado o programa de rescisespor mtuo acordo para tcnicos superiores inseridos nacarreira geral de tcnico superior ou em carreira ou catego-ria subsistente ou no revista constante do anexo portaria,de adeso totalmente voluntria (Portaria n. 8-A/2014, de15 de janeiro). O programa decorreu entre 20 de janeirode 2014 e 30 de abril de 2014.

Para os trabalhadores que integraram estes programasfoi dada ainda a possibilidade de manuteno da Direo--Geral de Proteo Social aos Trabalhadores em FunesPblicas, na condio das contribuies do titular seremintegralmente asseguradas pelo prprio.

ii) Aposta no rejuvenescimento e na valorizaodas qualificaes na Administrao Pblica

A 3. edio do Programa de Estgios Profissionais naAdministrao Pblica Central decorrer durante 2015,proporcionando uma nova oportunidade para trs tipos desituaes: jovens procura de primeiro emprego, jovenslicenciados em situao de desemprego e jovens que,embora se encontrem empregados, exeram uma ocupaoprofissional no correspondente sua rea de formao envel de qualificao. Esta medida refora a continuidadeda aposta na promoo da empregabilidade, valorizandoas qualificaes e competncias dos jovens licenciados,mediante o contacto com as regras, boas prticas e sentidode servio pblico. O programa de estgios enquadra-se,ainda, no mbito das polticas de juventude, promovendoa emancipao dos jovens, apoiando a sua sada da casade famlia, o desenvolvimento de experincias formati-

vas e profissionais, assim como o empreendedorismo eemprego jovem.

Existe ainda uma nova aposta nas medidas do Plano deImplementao da Garantia Jovem (PNI-GJ) que incluema realizao de estgios profissionais em embaixadase consulados portugueses, renovando as caractersticasdeste programa.

O Curso de Estudos Avanados em Gesto Pblica temconstitudo igualmente uma das vias de renovao dosrecursos humanos de qualificao superior da Adminis-trao Pblica, prevendo-se a 15. edio com 100 vagas(2014/2015), a realizar pelo INA.

2.3.2.2 Reviso da poltica remuneratria

A poltica remuneratria da Administrao Pblicacarece de clareza nas suas componentes e de instrumentosque permitam aos decisores uma atuao mais informadae mais direcionada adequada distino dos trabalhado-res, nomeadamente pela complexidade ou exigncia dasfunes exercidas, contribuindo assim para um maiorrigor, para a promoo da disciplina oramental e para anecessria aproximao ao setor privado, tendo presenteas diferenas de padro identificadas na anlise compa-rativa das remuneraes praticadas no setor pblico e nosetor privado.

A poltica remuneratria dos trabalhadores em funespblicas resulta da combinao da remunerao base comum conjunto de suplementos remuneratrios e outras re-galias ou benefcios suplementares que foram alvo delevantamento e anlise para efetivar a reviso com efeitosa partir de 1 de janeiro de 2015.

Apesar das reformas efetuadas nos ltimos anos, atao levantamento determinado pela Lei n. 59/2013, de23 de agosto, no era possvel perceber o exato alcancee composio dos suplementos remuneratrios existen-tes na Administrao Pblica. O prazo determinado naLei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece osregimes de vinculao, de carreiras e de remuneraesdos trabalhadores que exercem funes pblicas (LVCR)para reviso da matria de suplementos remuneratriosna Administrao Pblica esgotou-se ainda em 2008, semque a mesma tivesse sido entretanto concluda. Deste factoresulta um tratamento discriminatrio entre os trabalha-dores cujas componentes remuneratrias j foram revistase conformadas nos termos da LVCR, e os que mantm osbenefcios remuneratrios no revistos.

Neste contexto, o levantamento das componentes adi-cionais remunerao de todas as entidades do setorpblico, com exceo dos rgos de soberania de cartereletivo e respetivos servios de apoio, permitiu desenvol-ver duas iniciativas legislativas, com efeitos previstos apartir de 1 de janeiro de 2015, que visam o aumento datransparncia e da equidade da poltica remuneratria daAdministrao Pblica:

No quadro da reviso dos suplementos remuneratriose mediante a possibilidade de alguns virem a integrar a re-munerao base, a Lei n. 75/2014, de 12 de setembro, re-fora o movimento de integrao da remunerao base detodos os cargos, carreiras e categorias na tabela remunera-tria nica (TRU) aprovada pela Portaria n. 1553-C/2008,de 31 de dezembro, que entrou em vigor a 1 de janeiro de2009. Essa integrao, que no prejudica os processos dereviso das carreiras, contempla a manuteno do exatomontante pecunirio correspondente posio na catego-


ria de origem, que no contexto de libertao gradual daspromoes e progresses, e com respeito aos objetivosoramentais, permitir atingir a prazo os objetivos de to-tal transparncia e de equidade na poltica remuneratriada Administrao Pblica. Na sequncia do Acrdo doTribunal Constitucional n. 413/2014, de 26 de junho, eatendendo necessidade de conteno da despesa pblicaem matria de poltica remuneratria da AdministraoPblica, a iniciativa legislativa em questo repe aindapara o ano de 2014 as percentagens e os limites da reduoremuneratria introduzida em 2011, ao mesmo tempo quedetermina a sua reverso de 20 % em 2015.

Paralelamente, na sequncia do processo de recolha,tratamento e aprofundamento de informao relativa aossuplementos remuneratrios, releva a iniciativa legislativaque explicita os fundamentos de atribuio dos suplementosremuneratrios, identificando as respetivas obrigaes econdies especficas, e prev a criao de uma tabela nicade suplementos que concretiza a reviso e simplificao dossuplementos remuneratrios, tendo por base uma polticaclara visando harmonizar polticas e valores entre estruturas.Significa isto que, concomitantemente com a integrao daremunerao base de todos os cargos, carreiras e catego-rias na TRU, tambm os suplementos remuneratrios quetenham sido criados por lei especial ou cujo abono decorrapor conta de outro tipo de ato legislativo ou instrumento ju-rdico, so objeto de reviso, concretizando um alinhamentoao nvel das prticas de gesto entre as componentes remu-neratrias a partir de 2015. Este aumento de transparnciae de equidade na poltica remuneratria da AdministraoPblica concorre para a tornar mais racional e competitiva,contribuindo para a motivao e valorizao do mrito ecompetncia dos seus trabalhadores.

2.3.2.3 Recuperao de instrumentos de progressona carreira e de mrito

Para promover a motivao e a realizao profissionaldos trabalhadores da Administrao Pblica, sero adota-das, na medida da disponibilidade oramental, polticasde gesto de carreiras, designadamente:

Qualificao profissional que reforce o mrito, a pro-dutividade e que concorra para a valorizao dos traba-lhadores e dos servios pblicos;

Melhoria dos modelos de avaliao de desempenho ede recompensa e de progresso na carreira.

2.4 Poltica fiscal

2.4.1 Iniciativas concretizadas em 2014

No decurso de 2014 foi adotado um conjunto signi-ficativo de medidas em diversas reas nevrlgicas dosistema fiscal, nomeadamente, ao nvel i) da consoli-dao das condies de competitividade da economiaportuguesa; ii) do reforo do combate fraude e evasofiscais; iii) da consolidao oramental e equidade; e iv)da continuao da reforma estrutural da administraotributria e de defesa do contribuinte.

2.4.1.1 Consolidao das condies de competitividadeda economia portuguesa

2014 o ano da consolidao das condies de compe-titividade da economia portuguesa, atravs do reforo deum contexto fiscal favorvel que propicie o investimentoe a criao de emprego.

Neste sentido, o Governo aprovou, com entrada emvigor em 2014, uma reforma profunda e abrangente doIRC. Com esta reforma cria-se um imposto mais moderno,mais simples e mais estvel, com vista a posicionar Por-tugal como um pas fiscalmente competitivo no planointernacional. Volvidos 25 anos sobre a sua criao, esta a primeira reforma do IRC expressamente orientadapara o reforo da competitividade da economia e para ainternacionalizao das empresas portuguesas, assumindo,assim, um papel central no quadro do relanamento daeconomia portuguesa e da criao de emprego.

O Governo criou tambm o regime de imposto sobre ovalor acrescentado (IVA) de caixa, sendo 2014 o primeiroano completo da sua aplicao. Esta reforma uma me-dida que constitui uma melhoria muito importante paraa economia real e permite aliviar a presso de tesourariados agentes econmicos. O Governo optou, nesta mat-ria, por um regime abrangente, que inclui genericamentetodos os setores de atividade. Portugal integra o grupodos primeiros pases da UE a aprovar um regime de IVAde caixa.

No ano corrente, tendo em vista a simplificao dosistema, est tambm em pleno funcionamento o novoregime de regularizao de IVA associado a crditosde cobrana duvidosa, que permite a regularizao doscrditos em mora h mais de 24 meses, desde a data dorespetivo vencimento, sem necessidade de uma decisojudicial prvia. Trata-se de uma medida que visa a redu-o dos custos de contexto para os agentes econmicos,permitindo simultaneamente assegurar um sistema maissimples, justo e equitativo de regularizao do IVA, mastambm um regime mais eficaz no combate fraude eevaso fiscais, num domnio particularmente sensvelpara os operadores econmicos.

Finalmente, na sequncia da reforma do IRC e com oobjetivo de intensificar o apoio ao investimento, favore-cendo o crescimento sustentado, a criao de emprego,e contribuindo para o reforo da estrutura de capital dasempresas, o Governo prope-se agora promover a revi-so global dos regimes de benefcios ao investimento e capitalizao, ainda no decorrer de 2014.

Neste contexto, o Governo aprovou um novo CdigoFiscal do Investimento, adaptando-o, por um lado, ao novoquadro legislativo europeu aplicvel aos auxlios estataispara o perodo 2014-2020 e, por outro lado, reforandoos diversos regimes de benefcios fiscais ao investimento,em particular no que se refere a investimentos que propor-cionem a criao ou manuteno de postos de trabalho ese localizem em regies menos favorecidas. Assim, e noque se refere aos benefcios fiscais contratuais, o Governopretende aumentar o limite mximo do crdito de impostoem sede de IRC, bem como as majoraes previstas parainvestimentos realizados em regies com um poder decompra per capita significativamente inferior mdianacional, que proporcionem a criao ou a manutenode postos de trabalho, contribuam para a inovao tecno-lgica ou para a proteo do ambiente.

Por outro lado, relativamente ao regime fiscal de apoioao investimento, o Governo pretende aumentar o limitedo crdito de imposto em sede de IRC, alargar o prazoda iseno de imposto municipal sobre imveis (IMI),bem como o mbito de aplicao da iseno de impostodo selo, incentivando o empreendedorismo, a inovaoe favorecendo a criao de empresas com estruturas decapital saudveis.


2.4.1.2 Reforo do combate fraude e evaso fiscais

Como forma de garantir uma justa repartio do es-foro fiscal, o Governo continuou a reforar significati-vamente o combate s prticas de fraude e evaso fiscaise economia paralela. Em outubro de 2011, o Governoapresentou o primeiro Plano Estratgico de Combate Fraude e Evaso Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA). Esteplano estratgico plurianual, para o trinio de 2012 a 2014,tem como objetivo prioritrio o reforo da eficcia docombate fraude de elevada complexidade e economiainformal, promovendo, por essa via, uma maior equidadefiscal na repartio do esforo coletivo de consolidaooramental. Uma parte significativa das medidas opera-cionais previstas no PECFEFA foi j concretizada atravsdo Plano Nacional de Atividades de Inspeo Tributriae Aduaneira (PNAITA) para 2012 e 2013, prevendo-se asua concluso com a execuo das medidas previstas noPNAITA para 2014.

No desenvolvimento desta estratgia, o Governo apro-vou, em julho de 2012, uma reforma fundamental doregime da faturao em Portugal, que entrou em vigorem 1 de janeiro de 2013, e tem vindo a alterar o paradigmanas obrigaes de emisso de fatura e da transmisso dosrespetivos elementos, criando assim os mecanismos ne-cessrios para uma maior equidade fiscal e para um com-bate mais eficaz informalidade e economia paralela.Em 2014, esta reforma foi aprofundada, designadamenteatravs do desenvolvimento e aperfeioamento dos meca-nismos de cruzamento de informao, tirando o mximopartido da eficcia do sistema e-fatura e estendendo-o aosimpostos sobre o rendimento, designadamente ao IRC.

2014 tambm o ano em que a reforma dos documen-tos de transporte ter o seu primeiro ano de aplicaocompleta. Esta reforma, essencial para o combate aosfenmenos de subfaturao e transporte clandestino demercadorias, determina a obrigao de os agentes econ-micos comunicarem previamente Autoridade Tributriae Aduaneira (AT) por via eletrnica os documentosde transporte das mercadorias em circulao, assegurandoa desmaterializao destes e permitindo um controlo maiseficaz das situaes de fraude e evaso fiscais.

At ao final de 2014 estaro tambm em funes1 000 novos inspetores tributrios, que reforaro as ati-vidades inspetivas da AT. Com o finalizar deste processo,cerca de 30 % dos efetivos da AT estaro afetos inspeo,o que coloca a administrao fiscal portuguesa a par dasmelhores prticas internacionais.

No mbito do direito penal tributrio, o Governo pro-cedeu reviso do regime de dispensa de pena, de modoa garantir uma defesa efetiva dos interesses do Estado,atravs da condenao efetiva dos contribuintes que co-metam crimes tributrios, lesando os interesses dos con-tribuintes em geral.

2.4.1.3 Consolidao oramental e equidade

Em cumprimento das obrigaes assumidas no PAEF,o Governo apresentou um conjunto limitado de medidasde carter fiscal destinadas a promover a consolidaodas finanas pblicas, assegurando, simultaneamente,uma repartio justa e equitativa da contribuio que pedida a todos os portugueses.

Estas medidas visam promover maior igualdade nadistribuio do esforo de consolidao oramental entreos diversos setores da sociedade portuguesa, de forma

a garantir que os contribuintes que revelam uma maiorcapacidade contributiva suportaro, na medida dessa ca-pacidade, um esforo acrescido.

No IRC, e no contexto da reforma deste imposto, asmedidas destinam-se a exigir s empresas com maio-res recursos a continuao de um esforo acrescido naconsolidao oramental, protegendo assim as PME queconstituem a base do tecido empresarial portugus. Nestequadro, as empresas com lucros mais elevados continuama estar sujeitas a uma taxa adicional, a ttulo de derramaestadual, que foi agravada para empresas que apresentemlucros acima dos 35 000 000, agora sujeitos derrama estadual taxa de 7 %.

Simultaneamente, e como medida para assegurar queas viaturas atribudas aos quadros mdios e superiores dasempresas so consideradas rendimentos em espcie emsede de IRS, deixando de ser tributadas ao nvel das em-presas, foi revista a tributao autnoma incidente sobreas viaturas automveis detidas pelas empresas.

No caso do imposto nico de circulao (IUC), o Go-verno introduziu um adicional de IUC, incidente sobreas viaturas ligeiras de passageiros movidas a gasleo,tradicionalmente sujeitas a um regime fiscal mais favo-rvel, nomeadamente em sede de imposto sobre produtospetrolferos e energticos (ISP), de modo a reequilibrara sua situao tributria com as viaturas equivalentes agasolina, atendendo simultaneamente ao facto de estasviaturas serem, em regra, mais poluentes e mais prejudi-ciais ao ambiente.

Por fim, refira-se tambm a reduo em 50 % da isen-o concedida aos fundos de investimento imobilirio eaos fundos de penses, em sede de IMI e IMT.

2.4.1.4 Continuao da reforma estrutural da administraotributria e de defesa do contribuinte

No dia 1 de janeiro de 2012, procedeu-se a uma reformaprofunda da administrao tributria, atravs da fusodas trs direes-gerais que a integravam, dando lugar AT. Estrategicamente, renovou-se a misso e objeti-vos da administrao tributria e aduaneira, assegurandomaior coordenao na execuo das polticas fiscais egarantindo uma mais eficiente afetao e utilizao dosrecursos existentes.

Esta fuso permitiu reduzir custos mediante a sim-plificao da estrutura de gesto operativa, o reforo doinvestimento em sistemas de informao e a racionaliza-o da estrutura local, adaptando-a a um novo paradigmade relacionamento entre a administrao tributria e ocontribuinte, em que os canais remotos (designadamentea via eletrnica) ganharam um peso preponderante.

Na segunda fase desta reforma estrutural, que ocorreuem 2012, procedeu-se a uma reestruturao orgnica da ATe a uma integrao dos servios centrais de suporte (gestode recursos humanos e gesto financeira e patrimonial),dos sistemas de informao e a uma operacionalizaoda Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC). A opera-cionalizao completa da UGC comea j a apresentarresultados, contribuindo decisivamente para uma evoluomais favorvel da receita de IRC.

Em 2014, depois de consolidada a integrao dos servi-os, encontra-se em curso uma terceira fase, a do aperfei-oamento das estruturas organizativas e dos processos defuncionamento da AT, iniciando um processo de transfor-mao de uma estrutura organizada por imposto para umaestrutura organizada por funes (informaes/instrues,


liquidao, servio ao contribuinte), prosseguindo-se osesforos de racionalizao dos servios existentes.

Deste modo, reforar-se- a aplicao efetiva do princ-pio da igualdade e da estabilidade e coerncia do sistematributrio, conferindo maior segurana e transparncia nasrelaes com os contribuintes e assegurando o respeitopelos seus direitos e garantias.

Em paralelo, continuar a ser concretizada uma impor-tante reforma da representao da Fazenda Pblica nos tri-bunais tributrios uma reforma iniciada no ano de 2012e que j permitiu o aumento significativo da eficcia dadefesa dos interesses do Estado nos processos de naturezafiscal. Com efeito, em 2013, o Estado teve vencimento emcerca de 52 % dos processos fiscais superiores a um milhode euros que foram decididos pelos tribunais administra-tivos e fiscais. Em 2014, esta reforma est a ser consoli-dada, apostando na gesto coordenada da representao daFazenda Pblica e numa maior interligao entre os seusrepresentantes e os servios de inspeo tributria.

De forma a melhorar a colaborao entre a AT e oscontribuintes e aumentar os atuais nveis de cumprimentofiscal pretende-se, ainda, criar o Departamento de Serviodo Contribuinte, concentrando num s departamento osservios prestados atualmente por diversas unidades da AT.

Em 2014, foi tambm alargada a possibilidade doscontribuintes consignarem s instituies de solidariedadesocial uma parte do seu IRS. Com efeito, no mbito dareforma da faturao, as famlias que solicitarem a inser-o do seu nmero de identificao fiscal nas faturas dossetores de atividade abrangidos pelo regime, podero optarpor reverter o seu benefcio a favor da mesma instituiode solidariedade social que indicarem para efeitos de con-signao de parte da sua coleta de IRS. Esta possibilidadeproduziu efeitos j em 2014, permitindo que as famliaspossam j fazer esta opo aquando da submisso da de-clarao de rendimentos modelo 3 no decurso do presenteano (por referncia a 2013).

Por outro lado, como reforo dos direitos dos contri-buintes e de uma forma totalmente inovadora, estipula-sena Lei Geral Tributria que a administrao fiscal deverrever e atualizar as suas orientaes administrativas genri-cas, tendo em conta a jurisprudncia assente dos tribunais,nomeadamente a jurisprudncia dos tribunais superiores.

Finalmente, e num esforo de desburocratizao e deapoio aos contribuintes mais desfavorecidos, alteram-seas regras de prova de grau de deficincia para efeitos deIUC e de imposto sobre veculos, de modo a simplificaros procedimentos de acesso s isenes das pessoas por-tadoras de deficincia, nomeadamente no que diz respeito necessidade de renovar a referida prova.

2.4.2 Iniciativas previstas para 2015

No ano de 2015 a poltica fiscal ter, designadamente,quatro vetores fundamentais: i) a concretizao da reformada tributao das pessoas singulares; ii) a concretizaoda reforma da fiscalidade verde; iii) o alargamento darede de convenes para evitar a dupla tributao; e iv)a implementao de um novo PECFEFA para o triniode 2015-2017.

2.4.2.1 Concretizao da reforma da tributaodas pessoas singulares

A poltica fiscal um dos instrumentos escolhidos peloGoverno para promover um novo ciclo de crescimentoeconmico e de investimento.

Nesta matria, em 2014, foi dado um sinal da maiorrelevncia e significado poltico e econmico: o incioda reforma fiscal com a reforma do IRC. Em 2015, emcumprimento do Programa do Governo, a reforma fiscalvai continuar.

O Governo est hoje em condies de lanar as basesda reforma do imposto sobre o rendimento de pessoassingulares (IRS), porque est comprometido na continua-o do caminho da reduo estrutural da despesa pblicae, em segundo lugar, mas no menos importante, porqueest a travar com sucesso um combate sem precedentes fraude fiscal e economia paralela.

Nesse mbito, a reforma do IRS uma reforma de-cisiva para o pas, a qual deve acompanhar as recentestendncias e experincias internacionais, nomeadamenteno espao europeu.

Com este propsito, foi nomeada pelo Governo aComisso para a Reforma do IRS, tendo por base ummandato assente em trs pilares: i) Proteo da famlia,tendo nomeadamente em considerao a importncia danatalidade, de forma a contribuir para a inverso do atualdfice demogrfico na sociedade portuguesa; ii) Promooda mobilidade social, com o objetivo de valorizar o traba-lho, o mrito e o esforo; e iii) Simplificao do imposto,reduzindo as obrigaes declarativas dos contribuintes efacilitando o seu cumprimento, em linha com as melhoresprticas internacionais.

A Comisso apresentou o seu anteprojeto de reforma nodia 18 de julho de 2014. Seguiu-se uma fase de consultapblica e, por fim, a entrega do projeto final da reformaao Governo no dia 30 de setembro de 2014.

2.4.2.2 Reforma da fiscalidade verde

O lanamento da reforma da fiscalidade verde enquadra--se nos trabalhos de execuo, pelo Governo, das reformasfiscais necessrias ao crescimento da economia portu-guesa, ao estmulo do investimento produtivo e criaode emprego, de acordo com as prioridades que estabeleceuno Programa do Governo e, mais recentemente, no Guiopara a Reforma do Estado.

A reforma da fiscalidade verde dever contribuir paraa eco-inovao e a eficincia na utilizao dos recursos,para a reduo da dependncia energtica do exterior ea induo de padres de produo e consumo mais sus-tentveis, bem como fomentar o empreendedorismo e acriao de emprego, num contexto de neutralidade dosistema fiscal, de simplificao de procedimentos e decompetitividade econmica.

De facto, a reforma dever ser desenhada no sentido deconstituir uma reforma amiga do ambiente, mas tambmamiga das empresas e das famlias, contribuindo para odesenvolvimento econmico sustentvel.

Para o efeito, foi nomeada a Comisso para a Reformada Fiscalidade Verde, cujo mandato assenta na promooda simplificao do sistema de tributao ambiental eenergtica e reviso das respetivas bases legais, de forma apromover a competitividade econmica, a sustentabilidadeambiental e a eficiente utilizao dos recursos, no mbitode um modelo de crescimento sustentado mais eficaz.

A Comisso apresentou o seu anteprojeto de reformano decurso do ms de junho de 2014, marcando assim oincio de um perodo de consulta pblica que decorreu atmeados de agosto. A Comisso entregou o projeto final dareforma ao Governo a 15 de setembro de 2014.


2.4.2.3 Alargamento da rede de convenes para evitara dupla tributao celebradas com outros Estados

Com o objetivo de aumentar a competitividade do sis-tema fiscal portugus, o Governo pretende ainda reformu-lar a sua poltica fiscal internacional, procedendo ao alar-gamento significativo da rede de convenes para evitar adupla tributao. Neste momento, Portugal encontra-se emnegociaes com cerca de 70 pases, tendo em vista a ce-lebrao de novas convenes ou a reviso de convenesj existentes, nomeadamente com outros pases europeus.

Neste contexto, constituem objetivos primordiais acelebrao e renegociao de convenes para evitar adupla tributao com pases que representem mercadosprioritrios para as empresas portuguesas, de forma aeliminar ou reduzir significativamente os obstculos suainternacionalizao e promover o investimento estrangeiroem Portugal.

2.4.2.4 Reforo do combate fraude e evaso fiscais Implementaode um novo Plano Estratgico de Combate Fraude

e Evaso Fiscais e Aduaneiras para o trinio de 2015-2017

O reforo do combate fraude e evaso fiscais con-tinuar a ser uma prioridade da poltica fiscal no ano de2015. Neste sentido, o Governo pretende criar, at aofinal de 2014, um novo PECFEFA, aplicvel ao trinio2015-2017, cujo objetivo prioritrio assenta no reforoda eficcia do combate fraude de elevada complexidadee economia informal, promovendo, por essa via, umamaior equidade fiscal na repartio do esforo coletivode consolidao oramental.

Este plano estratgico, tal como o plano que o antece-deu, que teve um sucesso inegvel, dever integrar umconjunto articulado de medidas de mbito legislativo,criminal, operacional, institucional e de relao com ocontribuinte. Reunir ainda os contributos mais signifi-cativos dos diversos servios da rea de inspeo da AT,constituindo um plano integrado e participado, quer nasua realizao, quer no seu acompanhamento.

O plano identifica as reas de interveno prioritria dasquais depende o xito da atuao da inspeo tributriae aduaneira. Promove, assim, progressos significativosnos nveis: de eficincia e eficcia da sua atuao; dereduo da complexidade e agilizao operacional; desimplificao e melhoria da qualidade do servio pres-tado e de desenvolvimento e explorao de novas opor-tunidades. O plano estabelece, tambm, os resultados ea eficcia como preocupaes permanentes na atuaoda inspeo tributria e aduaneira e define um rumo depermanente aperfeioamento nos domnios da sua inter-veno, procurando alocar os seus recursos humanose materiais ao servio de uma estratgia ambiciosa eexequvel que visa contribuir efetivamente para a me-lhoria da eficincia global da administrao tributria eaduaneira, num horizonte de mdio prazo.

A elaborao deste plano permite simultaneamenteprogramar os esforos de controlo da fraude num perodoplurianual e definir medidas a diversos nveis organizacio-nais e identifica os respetivos impactos. Refora, assim, aatuao da AT, bem como dos contribuintes, num esforoconjunto com o objetivo estratgico de reduzir a fraude eevaso fiscais e aduaneiras.

O plano otimiza ainda as atuaes de controlo da inspe-o tributria e aduaneira, destinadas a produzir um efeitoeconmico direto (a correo e a penalizao dos incumpri-mentos), um efeito diferido (melhoria do comportamento

tributrio do incumpridor) e ainda um forte efeito induzidona sociedade de que os incumprimentos sero penalizados.Contribui, deste modo, para a manuteno de elevadosndi

OE2015.pdf

Documents

Transcript of OE2015.pdf