O Processo Legislativo e as Comissões Parlamentares

Luiz Roberto Boettcher Cupertino

Chefe da Seção de Assessoramento Temático

Fundamentos do Processo Legislativo

- O Estado Liberal e a concepção clássica de lei – Princípio da Legalidade

- A crise da lei: inflação legislativa, dessacralização da lei, constitucionalismo, deslegalização e prevalência do executivo.

- Princípio da Juridicidade e Vinculação do Legislador

- Dois pilares do processo legislativo:

1) Forma federativa (divisão espacial do poder)

2) Separação dos Poderes (divisão funcional do poder)

Um conceito de Processo Legislativo

•O processo legislativo é um conjunto de atosdestinados à formação das leis, que é a suafinalidade. É, assim, procedimento visando umafinalidade a partir de partes em conflito(políticos de diferentes colorações partidárias econcepções de mundo). Seu objetivo deve ser aharmonização dos atores em contraditório,garantindo o equilíbrio entre a maioria e aminoria, conferindo legitimidade ao direito.

A Federação e as competências Constitucionais

“Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, oua um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões.Competências são as diversas modalidades de poder de que se servemos órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.”

José Afonso da Silva

“Na organização federativa, atribuir competências à União e aos Estadossignifica capacitá-los para o exercício dos poderes que a cada umincumbe nos termos da Constituição.”

Fernanda Dias Menezes de Almeida

A forma federativa e a divisão de competências

Princípio da Predominância do Interesse

Competências LegislativasCompetências Administrativas (ou

materiais, ou de execução)

Tipos de Competência

•Competências Privativas/Exclusivas;

•Competências Privativas Remanescentes ou Residuais;

•Competências Concorrentes;

Competências materiais privativas da União

Art. 21. Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II - declarar a guerra e celebrar a paz;

III - assegurar a defesa nacional;

V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;

VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

VII - emitir moeda;

VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito,

câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

Competências legislativas privativas da UniãoArt. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

II - desapropriação;

III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

V - serviço postal;

VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;

VIII - comércio exterior e interestadual;

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

XI - trânsito e transporte;

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;

XIV - populações indígenas;

XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;

XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;

XX - sistemas de consórcios e sorteios;

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;

XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;

XXIII - seguridade social;

XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;

XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;

XXIX - propaganda comercial.

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Competências Comuns

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais

notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Competências Concorrentes

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

PRINCÍPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

• Princípio do devido processo legislativo

• Princípio da colegialidade e representação proporcional

• Princípio da separação funcional dos poderes

• Princípio da divisão entre discussão e votação

• Princípio da unidade da legislatura

• Princípio da controlabilidade (controle de constitucionalidade)

• Princípio da simetria

• Princípio do exame prévio do projeto por comissão parlamentar

• Princípio da irrepetibilidade (art. 18 – CE/89)

FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO

• FASE INTRODUTÓRIA

(instaurativa)

• FASE CONSTITUTIVA

(deliberativa)

• FASE COMPLEMENTAR

(integrativa de eficácia)

INICIATIVA LEGISLATIVAJUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

EXAME POR COMISSÃODISCUSSÃOVOTAÇÃOSANÇÃO OU VETO

PROMULGAÇÃOPUBLICAÇÃO

INICIATIVA LEGISLATIVA

• A iniciativa legislativa é o ato em que se põe em andamento oprocesso legislativo. É o poder de escolha, tanto do modo quanto dotempo, para se criar inovação no mundo jurídico preexistente,transformando anseios sociais em normas escritas (positivadas)estabelecidas. É o direito de propor atos normativos.

Iniciativa Legislativa no Brasil – CF/88• Iniciativa parlamentar x Iniciativa extraparlamentar

• Iniciativa Geral ou Comum (legitimados possíveis)

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ouComissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, aoPresidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, aoProcurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nestaConstituição. (Constituição Federal/88)

• Iniciativa Reservada ou Privativa: titularidade exclusiva a determinadoórgão

• Iniciativa Vinculada: Impositiva (Leis orçamentárias)

• Iniciativa Popular

Das espécies legislativas (CE/89)

• Art. 18 - O processo legislativo compreende a elaboração de:

• I - emendas à Constituição;

• II - leis complementares;

• III - leis ordinárias;

• IV - leis delegadas;

• V - decretos legislativos;

• VI - resoluções.

Proposições

de Lei

Projetos de Decreto Legislativo

de Resolução

Proposições

Emendas

Indicações

Requerimentos

Pareceres

Do conceito de Comissão

• Constituem-se na divisão do plenário em grupos de deputados que têmcomo objetivo examinar proposições e sobre elas emitir relatórios epareceres, com o objetivo de instruir os demais legisladores sobre o seuteor, orientando a deliberação e a decisão da Casa de Leis.

• Sua finalidade é especializar um grupo definido de parlamentares noassunto de que trata determinada comissão, para que sobre esse tema sepossa emitir opiniões mais fundamentadas.

• Para coletar informações e conhecimento e instruir o processo legislativo,pode-se fazer audiências públicas, chamar autoridades para prestaresclarecimentos, receber petições, reclamações, fazer oitivas comespecialistas, investigar e acompanhar programas de governo.

Dos tipos de relatórios e pareceres

• Relatório jurídico: quanto à constitucionalidade, legalidade easpectos regimentais. Realizado pela Comissão deConstituição e Justiça.

• Relatório de mérito: quanto à conveniência, oportunidade ejustiça. Realizado pelas Comissões Temáticas.

Quanto à forma de manifestação, podem ser terminativas,conclusivas ou opinativas.

Do poder de emendar

•Nos relatórios e pareceres, é legítimo o poder deemenda, que constitui poder próprio à funçãolegislativa.

•Pode haver emenda em projetos de iniciativareservada?

•Pode haver emenda criando/aumentando despesa?

•Mensagem aditiva: emenda extraparlamentar

O Poder das Comissões (CE/89)• SEÇÃO V

DAS COMISSÕES

• Art. 17 - A Assembleia Legislativa terá comissões permanentes e temporárias na forma e com as atribuições previstas no regimentointerno ou no ato de que resultar sua criação.

• § 1º - Na constituição da Mesa Diretora e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcionaldos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da Assembleia.

• § 2º - Às comissões, em razão de sua competência, cabe:

• I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, salvo se houver recursodeferido de um décimo dos membros da Casa;

• II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

• III - receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa, contra atos ou omissões das autoridades ouentidades públicas;

• IV - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;

• V - apreciar programas de obras, planos estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento e, sobre eles, emitir parecer.

• § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além deoutros previstos no regimento interno, serão criadas pela Assembleia, a requerimento de um terço de seus membros, para aapuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, parapromoção da responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

• § 4º - Durante o recesso, haverá uma comissão representativa da Assembleia, eleita na última sessão ordinária do períodolegislativo, com atribuições definidas no regimento interno, cuja composição reproduzirá, quanto possível, a proporcionalidade darepresentação partidária.

O Poder das Comissões (CE/89)• Art. 9º A Assembleia Legislativa ou qualquer de suas Comissões

poderá convocar Secretários de Estado ou autoridades equivalentes,bem como dirigentes de entidades da administração indireta paraprestarem, pessoalmente, no prazo máximo de trinta dias, contadosdo recebimento da convocação, informações sobre assuntopreviamente determinado, importando, quanto aos dois primeiros,em crime de responsabilidade a ausência não justificada.(Art. 175 do RI)

• § 1º - A autoridade convocada enviará, até três dias úteis antes do seucomparecimento, exposição sobre as informações pretendidas.

Da ordem das reuniões

• Abertura verificação de quórum leitura da ata e matérias

• Escolha dos relatores devolução de relatórios e votos em separado

• Apresentação de requerimentos

• Relatórios entregues deverão ser incluídos na ordem do dia da próxima reunião e votados separadamente, seguindo a ordem. Votar primeiro o consensual, depois o divergente.

• Votação deve ser feita por maioria simples, presente a maioria absoluta

Comissões Parlamentares de Inquérito

• Comissões temporárias para investigar fato determinado.

• Devem ter duração determinada.

• Requerimento de 1/3 dos deputados.

• Poderes próprios das autoridades judiciais

• Limites pelo princípio da separação dos poderes.

• Servem para coletar provas de ilícitos, mas não atribuem pena.

FASE COMPLEMENTAR DO PROCESSO LEGISLATIVO

• AUTÓGRAFO

• PROMULGAÇÃO

• PUBLICAÇÃO – compete a quem promulgou. Prazo de 60 dias.

• REGULAMENTO (decretos executivos x autônomos)

• VALIDADE, VIGÊNCIA E EFICÁCIA DA LEI