O Painel de Inspeção como um Mecanismo de...

PARTE I

O Painel de Inspeção como um Mecanismode Responsabilidade

2 Responsabilidade e Transparência no Banco Mundial: 10 anos do Painel de Inspeção

Painel de Inspeção do Banco Mundial foi criado em setembro de 1993 pelo Conselho Diretor do Banco Mundial em resposta a uma série preocu-pações que emergiram durante a década de 90. O Painel foi resultado deconflito, controvérsia e de uma combinação de pressões externas e internas.

Durante o final dos anos 80 e começo dos anos 90, o Banco estava sob ataque dasociedade civil e algumas das principais agências governamentais com relação a váriosde seus projetos. O foco estava no Projeto da Represa de Sardar Sarovar no rio Narmardana Índia. Estes projetos reassentaram 120.000 pessoas. A ampla insatisfação popular naÍndia e também campanhas civis internacionais, fizeram com que o Banco, pelo entãoPresidente, Lewis T. Preston em março de 1991, contratasse Brad Morse, administradoraposentado do Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas (PNUD), e ThomasBerger, juiz da Corte Suprema da província da Columbia Britânica (Canadá), para queestes conduzissem uma investigação independente dos projetos. Esta equipe, que tor-nou-se conhecida como Comissão de Morse, publicou seus resultados em junho de1992. O relatório da Comissão revelou sérias falhas cometidas pelo Banco com relaçãoas suas próprias políticas e comprovou a ocorrência de violações que tiveram serias con-sequências contra a população local e o meio ambiente. A Comissão recomendou queo Banco reconsiderasse os projetos.

Entretanto, dentro e fora do Banco, vozes cada vez mais fortes expressavam preocu-pações sobre as operações do Banco. Como com Sardar Sarovar, o foco estava nos aspec-tos sociais e ambientais das políticas e nos procedimentos para consultas locais. Orga-nizações não-governamentais internacionais (ONGs) chamaram à atenção para quefossem tomadas medidas mais transparentes e confiáveis. Em resposta, o Presidente doBanco estabeleceu uma força-tarefa interna para revisar os projetos do Banco. O relató-rio interno de novembro 1992, produzido pelo vice-presidente do Banco, Willie Wape-nhans, critica o Banco pela”cultura de aprovação.” O relatório declarou que a estruturade promoção do Banco, incentivava seu staff a ter um maior número de projetos possí-veis aprovados pelo Conselho Diretor sem prestar atenção adequada a parte social e asimplicações ambientais ou a eficácia da implementação. Na prática, as políticas sobretais questões em grande parte eram ignoradas. Vários países membros do Banco tambémpressionaram o Banco para que este desenvolvesse um processo transparente e respon-sável que assegurasse que os fundos públicos fossem gastos consistentemente com osobjetivos do mandato do Banco para desenvolvimento sustentável e alívio da pobreza.

Em resposta a tais ocorrências, o Conselho Diretor do Banco criou o Painel de Ins-peção no dia 1 de setembro de 1993 através da Resolução BIRD 93-10 e Resolução AID93-6. Embora estas são legalmente duas resoluções diferentes, elas são referidas como

C APÍTULO 1

O Painel de Inspeção e seu Processo: Uma Visão Geral

O

O Painel de Inspeção e seu Processo: Uma Visão Geral 3

“a Resolução” por possuirem conteúdo idêntico. A Resolução se aplica tanto ao BancoInternacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) como também à Asso-ciação Internacional de Desenvolvimento (AID) mas não à Corporação FinanceiraInternacional (CFI) e à Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (AMGI). AResolução define a composição do Painel, seu mandato, e sua operação. Quase aomesmo tempo da criação do Painel, o Conselho Diretor aprovou uma política para me-lhorar a divulgação de informação pelo Banco, que foi concebida para promover umamaior transparência nas operações do Banco.

Propósito e Competência do Painel

O propósito primário do Painel de Inspeção é endereçar os interesses das pessoas quepossam ter sido afetadas por projetos do Banco e assegurar que o Banco cumpra comsuas políticas e procedimentos operacionais na preparação, e implementação dos mes-mos. O procedimento aprovado para o Painel abrange uma inovação fundamental nahistória das instituições financeiras internacionais (IFIs). Antes da criação do Painel,pessoas afetadas por projetos do Banco não tinham nenhum meio formal de apresen-tar suas preocupações ou reclamações sobre projetos do Banco. Sob a Resolução, umainvestigação pelo Painel pode ser requesitada por qualquer grupo de indivíduos queacredita ter sido prejudicado por um projeto apoiado pelo Banco, e por quem acreditarque o erro se originou de uma falha da gerência do projeto por não ter seguido os pro-cedimentos e políticas estabelecidas previamente pelo Banco. O Painel representou aprimeira vez que uma IFI, poderia proporcionar um elo direto entre seu ente governa-dor — neste caso, o Conselho de Diretores Executivos — e a população que afinal, é abeneficiária dos projetos. Era também a primeira vez na história que qualquer Insti-

Nigéria: Drenagem de Lagos —Drenagem incompleta comresíduos domiciliares.

E.S.

Ayen

su


tuição Financeira Internacional tinha criado um meio de apelação — uma rede de segu-rança — em caso dos padrões e propósitos do projeto não ter sido efetuado, assimtendo a possibilidade de resultar em dano.

Independência do Painel de Inspeção

Quando o Conselho Diretor Executivo do Banco criou o Painel, ficou claro que estemecanismo era para promover o cumprimento das políticas do Banco de forma maisadequada. Inspeções de alto nível e independência, também resultariam numa maiortransparência e em uma maior responsabilidade da Gerência do Banco e membros deseu staff, e, enfim num aumento de controle de qualidade na avaliação e implemen-tação de projetos apoiados pelo Banco. O Conselho Diretor acreditou que só se chega-ria a esses objetivos se o Painel fosse completamente independente da Gerência doBanco. O Conselho deixou claro na Resolução que mesmo sendo o Banco financiadore criador do Painel, este seria completamente independente. Por esta razão, os relató-rios do Painel são remetidos diretamente para o Conselho Diretor do Banco sem seremrevistos por nenhum outro departamento, incluindo a Gerência ou a parte reclamante.Os relatórios são publicados exatamente como foram escritos pelo Painel.

Para que este procedimento seja realizado de forma satisfatória, o Conselho Diretortem que estar plenamente satisfeito com a integridade do Painel. Assim, qualquer umque tenha trabalhado para o Banco, sob qualquer capacidade, não pode tornar-se ummembro do Painel até que tenha passado 2 anos completos. Os membros do Painel nãopodem ser removidos de sua função exceto “por justa causa.” A integridade do Painel éainda reforçada pela seguinte proibição: membros do Painel jamais poderão ser empre-gados pelo Banco após a conclusão de seu termo de 5 anos de serviço. Além do mais,qualquer membro do Painel é desqualificado de participar de qualquer investigação ouparte do processo de investigação, na qual este tenha algum tipo de interesse pessoal ou

Nigéria: Drenagem de Lagos —Drenagem que cruza uma área de moradias.

E.S.Ayensu


Composição e Procedimentos Operacionais do Painel de Inspeção

A Resolução que estabeleceu o Painel determina que um groupo de três membros denacionalidades diferentes serão selecionados com base no seguinte critério: (a) capaci-dade de lidar de forma justa com Reclamação que é submetida a eles. (b) integridade esua independência da Gerência do Banco, (c) exposição a aspectos do devenvolvimentoe as condições de vida em países em desenvolvimento, e (d) conhecimento das ope-rações do Banco (esta último é só uma preferência). O Presidente do Banco, após con-sulta com os Diretores Executivos, indica os membros do Painel, que então são nomea-dos para por um período de 5 cinco anos pelo Conselho Diretor.

Os primeiros membros do Painel foram nomeados pelo Conselho Diretor do Bancoem abril de 1994. Até o presente momento houveram sete membros do Painel.1 O Pre-sidente do Painel trabalha tempo integral e os outros membros trabalham quando sãosolicitados. A Resolução também estabeleceu que o Presidente do Banco “depois deconsultar os Diretores Executivos, designará um membro do staff para ser o SecretárioExecutivo” e também “que ao Painel serão dado recursos orçamentários suficientes paraserem executadas suas atividades.” Esta criação de uma Secretaria Executiva dandosuporte as atividades do Painel é que tem feito uma grande diferença tanto na operaçãocomo na eficácia deste mecanismo quando comparado com os estabelecidos por outrasInstituições Financeiras Internacionais (IFIS).2

A Resolução de 1993 consolidou, de forma geral, como o Painel deveria operar. OsProcedimentos Operacionais do Painel (adotados em 1994) foram detalhados, fazendocom que o Painel saiba como proceder com seu de trabalho (vide Anexo IV). Por ser oPainel de Inspeção algo inteiramente novo e nunca tentado, a Resolução determinouque o Conselho Diretor, após 2 anos revisasse a função do Painel. De fato, houveramduas revisões (em 1996 e 1999), e ambas resultaram em esclarecimento e alterações decertos aspectos do funcionamento do Painel.

Quadro 1.1. Procedimentos Administrativos do Painel

Em 1994 Os Procedimentos Administrativos do Painel, emendados em 1998, não somente declaram o Painel como

um forum independente, mas também estabelecem que “qualquer tentativa de interferência com o funciona-

mento do Painel sejam por razões políticas ou econômicas, ou qualquer tipo de influência no Painel será levada ao

público.” A Secretaria reportará ao Painel “qualquer tentativa de países membros do Banco, organizações governa-

mentais ou não-governamentais, Diretores Executivos, ou membros do Banco de interferir ou influenciar membros

da Secretaria com pena de desligamento de suas funções.”

algum envolvimento no caso. Por este motivo, membros do Painel não devem ser filia-dos ou parte de nenhum tipo de grupo ou interesse com casos perante ao Painel.

O Painel é apoiado por uma pequena secretaria que funcionará com independênciaperante a Gerência do Banco e responderá unicamente ao Painel. O Painel também podecontratar consultores externos, que sejam relevantes e importantes à investigação. Em1994, o Painel adotou seus próprios Procedimentos Administrativos, com o objetivo depromover entre outras coisas, a eficiência e integridade da Secretaria. (vide quadro 1.1)

E.S.Ayensu


Pedidos de Investigação

Uma investigação poderá ser iniciada de três formas. A forma mais importante para seiniciar uma investigação é quando o Painel recebe uma reclamação de residentes nolocal do projeto do Banco, que foram atingidas ou poderão vir a sê-lo. Até a presentedata, 27 Reclamações, formalmente denominadadas “Pedidos de Inspeção,” foramenviadas ao Painel para investigação, formuladas por grupos de pessoas afetadas ou porseus representantes. A Resolução permite que uma comunidade ou grupo de pessoaspoderá submeter um Pedido de Inspeção. E o Painel, nos seus procedimentos opera-cionais, define “grupo” como dois ou mais indivíduos. Os eclarecimentos de 1996 (videAnexo IV), embora acatando a definição do Painel de grupo, explicou que membros dogrupo devem ter interesses e preocupações em comum. Munidos de autorização satis-fatória, um representante local, tal como uma ONG (organização não-governamental),pode submeter uma reclamação em prol de pessoas diretamente afetadas. A maioria dasreclamações dirigidas ao Painel de Inspeção são, aliás, apresentada por representanteslocais. Sob certas circunstâncias, uma ONG internacional pode submeter uma Recla-mação (este tipo de situação só ocorreu uma vez). Na submissão de Pedidos, o proce-dimento operacional do Painel, permite que os representantes dos Reclamantes peçampara manter suas identidades em segredo. O requerimento por confidencialidade acon-teceu inúmeras vezes por várias e legítimas razões.

Além das pessoas ou grupos representantes das mesmas, diretamente afetadas porprojetos financiados pelo Banco, qualquer um dos 24 Diretores Executivos do Banco,que representam 184 países, pode pedir uma investigação, que estará sujeito a apro-

China: Redução da Pobreza no Oeste —Pessoas afetadas em sua vestimentatradicional nas terras que cultivam.


vação da Diretoria. Finalmente, os Directores Executivos, sendo eles a Diretoria, podema qualquer momento requerer que o Painel conduza uma investigação. A Diretoria uti-lizou desta autoridade uma vez, em uma Reclamação concernente ao Projeto deRedução da Pobreza no Oeste, da China, mesmo assim a Reclamação foi submetida aoPainel por ONGs em nome das pessoas afetadas pelo projeto.

Forma e Conteúdo de um Pedido de Inspeção

O Painel sempre supôs que os Pedidos de Inspeção não serão necessariamente feitas porpessoas com um alto nível educacional. Os Procedimentos Operacionais explicam quelinguagem legal não é necessária em uma Reclamação. Um formato fácil e simples estádisponível no Anexo VI, nas publicações do Painel ou nos folhetos, e também no sitedo Painel. Até esta data o Painel já recebeu Pedidos variados desde simples cartas àdocumentos com linguagem legal e apresentaçao impecável, que foram preparadas coma ajuda de sofisticadas ONGs internacionais.

Um Pedido de Inspeção deverá conter os seguintes elementos básicos:

• Os Reclamantes devem provar que estes vivem na área afetada por Projeto ou Pro-grama finaciado pelo BIRD ou AID, ou que eles representam pessoas afetadas pelosmesmos.

• Os Reclamantes devem alegar que houveram danos ou poderá haver danos decor-rentes de ativadade “financiada” pelo BIRD ou AID, sendo que tais danos deverão virdescritos no Pedido de Inspeção.

• Os Reclamantes devem alegar que o danos que eles temem que ocorram ou que te-nham ocorrido é decorrente de ação ou omissão do Banco por violação de suas polí-ticas e procedimentos. Os Reclamantes não necessitam possuir conhecimento de taispolíticas e procedimentos que poderão ser de difícil acesso na área do Projeto. Combase nos fatos e elementos do dano apresentados, o Painel indentificará as políticasaplicáveis.

• Os Reclamantes devem demonstrar que eles tentaram apresentar suas preocupaçõesperante a Gerência do Banco e que eles não estão satisfeitos com a resposta. Estamedida serve para emfatizar que o Painel é um mecanismo de última instância. Namedida do possível, os Reclamantes devem apresentar cópia de correspondênciaentre as pessoas afetadas e o Banco no intuito de demonstrar que ações foram ado-tadas para a resolução dos problemas levantados.

Na prática, quando um Pedido de Inspeção carece de algum elemento essencial, o Pai-nel contacta o Reclamante e pede que a informação faltante seja fornecida.

As Políticas e Procedimentos do Banco

Não é todo dano que pode ser um objeto de Pedido de Inspeção. O dano alegado deveresultar de uma infração da política ou procedimento do Banco. As políticas e procedi-mentos do Banco proporcionam a Gerência e ao staff do Banco orientação de como pre-parar e supervisionar os projetos. Antes de submeter um projeto ao Conselho Diretor


do Banco para aprovação, a Gerência têm que confirmar se as políticas operacionaisestão sendo seguidas. Se o projeto está sob implementação, a Gerência têm que super-visionar se o cumprimento das obrigações do mutuário está sendo feito sob o acordode empréstimo para assegurar que certos aspectos específicos das políticas do Bancoestão sendo cumpridas.

As políticas também proporcionam certos direitos para pessoas afetadas da região, talcomo o direito a consulta e a disseminação de informação. A maioria das reclamaçõesaté o momento submetidas, são relativas as políticas de salvaguardas do Banco, taiscomo Avaliação Ambiental, reassentamento, populações indígenas, propriedade cultu-ral, florestas, habitats naturais, manejo de pestes e segurança de barragenss (anexos IV-B, VI-B). Outras políticas também foram levantadas, especialmente as políticas rela-tivas a supervisão de projetos e disseminação de informações. Deve ser notado que ale-gações sobre licitação estão fora do mandato do Painel, pois trata-se de matéria sob res-ponsabilidade de outros órgãos do Banco.

O Processo após o Recebimento de um Pedido de Inspeção

Depois que um Pedido de Inspeção é recebida, o processo no Painel começa. Este pro-cesso é dividido em três etapas: registro, elegibilidade (ou admissibilidade) e investi-gação. Uma vez que os Reclamantes tenham apresentado um Pedido de Inspeção, eles

Nigéria: Drenagem de Lagos — Pessoas afetadas se reunem com oPainel de Inspeção.

E.S.Ayensu


não têm nenhum papel formal no processo do Painel. Na prática, o Painel envolve osReclamantes nas visitas de campo durante as etapas de elegibilidade e investigação.Sempre que possível, o Painel convida os Reclamantes ou seus representantes para auxi-liar na organização das visitas realizadas por membros de Painel ao local de projeto,assim como com a reuniões com pessoas afetadas pelo Projeto. Os Procedimentos Ope-racionais do Painel contém instruções detalhadas para manter os Reclamantes informa-dos durante as etapas de elegibilidade e investigação.

O Processo de Elegibilidade

A fase de elegibilidade começa com o registro do Pedido de Inspeção. Esta fase é essen-cialmente um passo administrativo estipulado nos Procedimentos Operacionais do Pai-nel. Ela proporciona uma base formal para informar ao Conselho Diretor e a Gerênciado Banco, os Reclamantes, bem como o público, que uma queixa foi recebida. Entre-tanto, o registro não é automático. O Painel não registra queixas que são obviamentefora de seu mandato, anônimas, ou evidentemente frívolas. Na prática, o Painel nãoregistrou vários Pedidos de Inspeção porque estes eram fora de seu mandato: várioseram relacionados com licitação, sendo que um era inadmissível porque relacionava-secom um Projeto financiado pelo IFC. Em um caso o Reclamante não havia exaurido osrecursos disponíves a nível doméstico, e ainda em outro caso, o empréstimo do Bancojá havia sido encerrado. O Painel faz o possível para determinar esses fatos na etapa deregistro afim de evitar que a Gerência do Banco dispenda tempo e recursos respondendoa uma queixa inadmissível. Uma vez que o Pedido é registrado, o Painel envia uma cópiado Pedido ao Presidente do Banco, que representa a sua Gerência. Porque os Reclaman-tes alegaram infrações de políticas do Banco, a Gerência do Banco tem a oportunidadede responder, dentro de 21 dias úteis, e proporcionar evidência ao Painel que cumpriu,ou que pretende cumprir com as políticas e procedimentos aplicáveis. A notificação deregistro é enviada aos Reclamantes, para os Diretores Executivos, e a Gerência do Banco.O Painel também publica a notificação ao informar do ocorrido em seu ‘website.’

Quando o Painel recebe a Resposta da Gerência do Banco, este tem 21 dias úteis paradeterminar não só a elegibilidade do Reclamante mas também a elegibilidade doPedido para uma investigação. De acordo com a Resolução, o Painel precisa saber se osReclamantes são quem eles dizem que são, vivem na área do projeto, no território domutuário, e formam uma comunidade de pessoas que compartilham alguns interessescomuns ou preocupações; O Painel também necessita estabelecer se o representantelocal é de boa fé. O Painel tem que estar razoavelmente satisfeito que os reclamantessofreram ou vão vir a sofrer dano por um possível ato ou omissão feito pelo Banco,como alegado. Quanto a elegibilidade do Pedido ou Reclamação, o Painel tem que deci-dir se é baseado num fracasso alegado pelo Banco relacionado com as próprias políti-cas e procedimentos, ou qualquer reclamação de dano que tenha sido alegado mas quetenha suficiente material para garantir uma investigação. Neste momento o Painel tam-bém tem que confirmar que a queixa nao é impedida por nenhuma das circunstânciasdelineadas no quadro 1.2. Finalmente, o Painel deve examinar a Resposta da Gerênciado Banco e faz um julgamento se a Gerência do Banco endereçou e reparou ou pretendereparar qualquer problema de modo que não há necessidade para uma investigação(vide quadro 1.3).


Quando o Painel recomenda uma investigação, só a Diretoria pode autorizar o Pai-nel a seguir adiante. Até 1999, quando o Painel recomendava uma investigação, a Dire-toria se reunia para tomar uma decisão.

Os Esclarecimentos de 1996 e 1999

A Resolução que estabeleceu o Painel requeria uma revisão da experiência com a funçãode inspeção após dois anos da data da contratação dos primeiros membros do Painel.

Quadro 1.3. O Processo de elegibilidade “Procedimentos Operacionais de 1994”

Em seus Procedimentos Operacionais o Painel tem regras detalhadas para determinar a elegibili-

dade. A informação contida do Pedido, informação contida na resposta da Gerencia do Banco, e

qualquer futura informação que o Painel receba ou requeira era e ainda é usada como base para a

determinação. O restante das regras que o Painel usa para elegibilidade guiam a prática do Painel

na fase de elegibilidade e formaram as bases do Esclarecimento de 1996. Primeiro, os procedimen-

tos prevêem situações em que a Gerência do Banco admite o erro no cumprimento com as polí-

ticas e propõem ações para sanar e também um tempo para que estas sejam tomadas. O Painel

pode achar estas ações adequadas para corrigir a situação. Segundo, se o Painel não ficar satisfeito

com os procedimentos seguidos pela Gerência do Banco, ou se as ações propostas paecem ser

insatisfatórias, os procedimentos permitem que haja uma “Revisão Preliminar”para ver se tais erros

requerem uma investigação.Terceiro, um “Estudo Inicial”podia ser conduzido se o Painel achar que

é necessário para fazer uma recomendação mais detalhada sobre a investigação à Diretoria. O

último passo é uma visita ao local do projeto. Na prática, o Painel achou necessário, em todos os

casos antes de 1999, conduzir um Estudo Inicial. Deve-se observar que nos Esclarecimentos de

1999 da Resolução (veja abaixo) declaram “avaliação preliminar” não é mais necessária em função

das reformas procedimentais introduzidas por estes Esclarecimentos.

Quadro 1.2. Reclamações que o Painel é Proibido de Aceitar:

O Painel é proibido de aceitar os seguintes tipos de Reclamações:

• Reclamações sobre ações de responsabilidade de outras organizações (tal como do mutuário,

de agência, empresas, o IFC, ou o MIGA) e que não envolva qualquer ação ou omissão da parte

do BIRD ou AID, porque o Painel só pode investigar a falha dessas duas instituições no cumpri-

mento com suas próprias politicas e procedimentos.

• Reclamações sobre produtos fornecedores de serviços atuais ou potenciais.Os Esclarecimentos

de 1996 esclareceram que este tipo de reclamação incluindo aprovação de licitações por parte

do staff, já há um departamento interno para lidar com estas reclamações.

• Reclamações após o fechamento do empréstimo. O emprestimo deve estar ainda ativo com no

máximo 95% desembolsado.

• Reclamações em questões de projeto que o Painel já tinha lidado previamente, a menos que a

Reclamação proporcione nova evidência ou circunstâncias não conhecidas anteriormente.


A Diretoria promoveu a primeirarevisão do Painel em 1996. Estarevisão resultou no Esclarecimentode Certos Aspectos da Resolução(outubro 1996). Sobre estes Escla-recimentos, o Painel foi instruídoque poderia fazer uma “avaliaçãopreliminar” dos danos alegados noPedido se acreditasse que tal ava-liação seria apropriada, e, em parti-cular, quando esta medida pudessese levar a uma resolução sem anecessidade de uma ampla investi-gação. Esta etapa preliminar nãoera para ser usada para saber sehouve uma violação séria da polí-tica do Banco que tivesse resultado em danos aparte afetada, mas para estabelecer se aqueixa, em sua superfície, era justificada e requeria uma investigação completa.

Uma segunda revisão foi conduzida por um grupo de trabalho criado pela Diretoriaem 1998, resultando nos Esclarecimentos de 1999.

A revisão mais importante dos Esclarecimentos de 1999 foram mudanças na natu-reza da elegibilidade ao abolir o processo de “avaliação preliminar”. O tempo limite de21 dias deve ser estritamente observado, exceto em circunstâncias fora do controle doPainel ou do controle da Gerência do Banco. Em duas ocasiões tempo limite não podeser aplicado por problemas políticos internos do País. O Painel ainda tem trabalharcom outros aspectos da elegibilidade e visitar as áreas do projeto, se necessário. Entre-tanto, os Esclarecimentos instruiram o Painel a não informar qualquer resultado nestaetapa com relação a falhas do Banco em cumprir com suas políticas ou procedimentos,nem qualquer dano material. Se o Painel recomenda uma investigação, a Diretoria auto-rizará sem fazer julgamento dos méritos do Pedido, exceto em relação a certos critériostécnicos de elegibilidade (vide quadro 1.4). Como anteriormente, o Painel podera exa-minar a resposta da Gerência do Banco e se satisfeito que as afirmações de cumprimentoou evidência de intenção de cumprir, são adequadas, o Painel podera refletir esta ava-liação em seu relatório a Diretoria. A Gerência do Banco esta instruída a seguir a Reso-lução e não se comunicar com a Diretoria antes da decisão de uma investigação. Em suaresposta, a Gerência do Banco deve limitar qualquer Plano de Ação a atividades que oBanco tem implementado ou pode implementar por si mesmo sem envolver o mutuá-rio. O tipo de Plano de Ação que a Gerência do Banco pode apresentar só pode ser efe-tuado após à investigação do Painel. Os Esclarecimentos de 1999 também atribuem aoPainel o mandato de submeter aos Diretores Executivos, para ser considerado, um rela-tório com um parecer do Painel sobre se a consulta na preparação do Plano de Ação,junto as partes afetadas foi adequada. Entretanto, a prática de pedir ao Painel que façauma revisão, ajudando assim, que os Diretores tenham certeza que o Plano de Açãocorretivo é implementado, não mais ocorre.

Para mais informação sobre os Esclarecimentos de 1996 e 1999, vide quadro 1.5.

Índia: Setor de Carvão — O Painelde Inspeção se reune com algunsafetados.

E.S.Ayensu

Processo de Investigação

Uma investigação começa imediatamente depois da aprovação da Diretoria. Não temlimite de tempo. Os Procedimentos operacionais do Painel proporcionam uma orien-tação geral em como o Painel deve proceder. O Presidente do Painel designa um ins-petor líder que é o responsável principal pela investigação. Os métodos empregadossão inteiramente da responsabilidade do Painel e são ditados pelas exigências de cadacaso. De acordo com a Resolução, o Painel sempre entrevista os membros relevantesdo Banco e da Gerência. Para encorajar membros do Banco a falar livremente, o Pai-nel destrói qualquer registro de tais entrevistas. O Painel também tem acesso completoe revisa todos registros do Banco pertinentes ao caso. Com o consentimento do paísmutuário, uma equipe do Painel sempre visita a área do projeto (exceto em um caso,pré-1999, em que a Diretoria restringiu a investigação a um estudo interno) e, se reunecom os reclamantes, seus representantes, e outras pessoas afetadas pelo projeto,ONGs, oficiais do governo, e autoridades do projeto. Os Esclarecimentos de 1999supõem que os governos irão que consentir com as visitas de campo do Painel. Comonas entrevistas de pessoal, os registros das conversas, são confidenciais ao Painel. Paraevitar a impressão que o poder do Painel é investigar o desempenho do mutuário, osEsclarecimentos de 1999 salientou que o Painel deverá conduzir suas atividades semmuito alarde e esclarecer que o Painel investiga o Banco (não o mutuário) quando ainteração com a imprensa for inevitável. Por razões semelhantes, quando o Painel des-cobre que o dano material alegado no Pedido não é totalmente ou parcialmente cau-sado por uma falha do Banco, os Esclarecimentos de 1999 requerem ao Painel que estemeramente declare esta determinação e não produza uma análise do dano, nem suascausas.


Quadro 1.4. Critério Técnico de Elegibilidade

O Conselho Diretor da recomendação do Painel é limitado aos seguintes critérios técnicos de

elegibilidade:

• Os Reclamantes devem ser duas ou mais pessoas com preocupações ou interesses comuns que

vivem no país que o empréstimo foi efetuado.

• Os Reclamantes devem afirmar existir uma séria violação das políticas do Banco resultando em

dano.

• Os Reclamantes devem afirmar que o assunto em questão foi levado a atenção da Gerência

do Banco, que do ponto de vista do Reclamante a Gerência não conseguiu responder

adequadamente.

• O Pedido não pode estar relacionado a licitação.

• O empréstimo ainda tem que estar ativo, com menos que 95% desembolsado.

• Se o Painel préviamente fez uma recomendação sobre o assunto em questão, o Pedido deve afir-

mar que existe nova evidência ou circunstâncias não sabidas do tempo do Pedido prévio.

Quadro 1.5. Contexto dos Esclarecimentos de 1996 e 1999.

O primeiro relatório de elegibilidade do Painel recomendando uma investigação, conteve uma

extensa avaliação preliminar do dano e das violações de políticas do Banco (Nepal: Arun). Este rela-

tório resultou em muitas comunicações entre a Gerência do Banco e o Conselho Diretor, que pedia

ao Painel que resumisse suas recomendações. Em vista desta ocorrência, a complexidade do caso, e

os 21 dias corridos, o próximo Relatório de elegibilidade recomendando uma investigação (Brasil:

Rondônia) foi muito conciso, essencialmente declarando que havia encontrado evidências suficien-

tes de dano e falha do Banco no cumprimento de suas políticas. O Conselho Diretor entendeu que

não tinha informação suficiente para uma decisão, e deveria autorizar uma investigação, pedindo

então ao Painel que conduzisse uma revisão adicional “para substanciar e materializar os danos, e

estabelecer se tais danos foram causados por uma desvio dos procedimentos e políticas do Banco.”

Em resposta à revisão do Painel, que ainda assim concluiu por recomendar uma investigação, a

Gerência do Banco e o mutuário prepararam um Plano de Ação para o futuro. A Diretoria conside-

rou tanto ambos os documentos e decidiu que não havia necessidade de uma investigação por

causa das correções efetuadas pelo Plano de Ação. Mas, significativamente, a Diretoria pediu que o

Painel auxiliasse na revisão da implementação do Plano de Ação em seu momento oportuno.

Quando o Painel confrontou-se com seu próximo caso (Bangladeche: Jamuna), concluiu-se que não

poderia se satisfazer a necessidade da Diretoria, com todas as informações dentro do período pres-

crito de 21 dias, então, em 10 de outubro de 1996, solicitou, e a Diretoria aprovou, 30 dias de

extensão. Ao mesmo tempo, a primeira revisão da função do Painel foi concluída.

Os problemas começaram a emergir. Antes da investigação, a Gerência do Banco deve comuni-

car suas posições em resposta endereçada somente ao Painel.Como já havia acontecido no primeiro

caso do Painel, a Gerência do Banco continuou comunicando suas posições ou submetendo Planos

de Ação acordado com o mutuário, diretamente à Diretoria, após examinar a “avaliação preliminar”e

a recomendação do Painel. A Gerência do Banco apresentou Planos de Ação corretivas a Diretoria

pouco antes da Diretoria recomendar a investigação ao Painel. Nos próximos dois casos (Argen-

tina/Paraguai: Yacyretá [1996] e Brasil: Itaparica), ao invés de autorizar uma investigação, a Diretoria

aceitou o Plano de Ação. No caso da Argentina/Paraguai:Yacyretá (1996), a Diretoria instruiu o Painel

que revisasse os problemas existentes na

área e avaliasse um Plano de Ação ade-

quado. Num terceiro caso (Índia: National

Thermal Power Corporation (NTPC), a

Gerência do Banco pela primeira vez admi-

tiu algumas violações das políticas do

Banco. Mesmo assim a Gerência do Banco

apresentou um Plano de Ação, a Diretoria

autorizou uma investigação limitada,

apenas interna. Pelo lado positivo, esta

ocorrência foi vista como uma retificação

antecipada de dano. Mas o problema fun-

damental em existir um Plano de Ação

nesta etapa é que o plano não é baseado

nos resultados de uma investigação com-

pleta e independente. Outra prática que

tinha emergido era para à Diretoria pedir ao

Painel que ajude na revisão do progresso na

implementação do Plano de Ação (como

ocorreram nos Pedidos: Brasil: Rondônia;

Jamuna; e Brasil: Itaparica).


Brasil: Rondônia — Desmatamento.

E.Abbott


Os relatórios de avaliação preliminares do Painel também deram origem a prolongadas dis-

cusões da Diretoria sobre as substância das reclamações, que eram inadequadas antes dos resul-

tados de uma investigação. As decisões da Diretoria do Banco são por consenso, mas tornou-se

claro que um consenso era impossível quando a Diretoria encarava os difíceis problemas conti-

dos nos relatórios de elegibilidade do Painel de Inspeção. Este problema levou a uma situação

extraordinária em setembro de 1997, quando a Diretoria tinha que votar se deveria haver uma

investigação no projeto de reassentamento de Itaparica no Brasil. A autorização para uma inves-

tigação por pouco foi derrotada. Então, por consenso, a Diretoria aceitou o Plano de Ação e que

teria que revisar o plano de implementação, com o auxílio do Painel, nos próximos 12 meses. Mais

tarde na reunião, a Diretoria autorizou a investigação do caso Índia: NTPC mas limitou-se a um

estudo interno em Washington, D.C. Nesta mesma reunião, foi acordado que uma revisão futura

seria necessário para esclarecer as operações do Painel.

O trabalho para esclarecer as operações do Painel levou mais de 18 meses. Durante esta

tempo, de quatro Reclamações que recebeu, o Painel recomendou uma investigação (Índia:

Ecodesenvolvimento). A Diretoria concluiu que uma investigação não era requerida naquele

momento, dado a avaliação preliminar do Painel, esclarecimentos do mutuário, e compromisso da

Gerência do Banco em responder aos pedidos do Painel. O Painel concordou. Mas a Gerência do

Banco teria que fazer um relatório informativo para a Diretoria em 6 meses, e a Diretoria concor-

dou que o Painel comentasse o relatório da Gerência do Banco. Em conclusão, ficou claro que,

entre 1996 e 1999, a Diretoria autorizou apenas uma, das quatro investigações que o Painel reco-

mendou. Emergia assim a adoção de uma abordagem “caso-a-caso” e sob medida as recomen-

dações do Painel.

Desde os Esclarecimentos de 1999, a Diretoria autorizou, sem reunião formal, todas as oito

investigaçoes que o Painel recomendou.Tipicamente, o relatório de elegibilidade do Painel reco-

mendando uma investigação agora é breve. O relatório apresenta os elementos essenciais do

Pedido e a Resposta da Gerência do Banco, declara sem uma análise se o critério técnico de ele-

gibilidade tanto para os Reclamantes quanto para o Pedido foram atendidas, e informa a Direto-

ria se há conflitos entre o Pedido e Resposta da Gerência do Banco que requeiram uma investi-

gação. Nos três casos desde 1999 em que o Painel determinou o Pedido inelegível (Lesotho:

Highlands Water (1999); Brasil: Reforma Agrária, Segundo Pedido (1999); Papua Nova Guiné: Pro-

moção da Governança (2001) os relatórios

do Painel tem proporcionado mais infor-

mação. O mesmo se aplica em um caso que

o Painel achou o Pedido elegível, mas deci-

diu que, não havia necessidade para uma

investigação, porque a Gerência do Banco já

havia corrigido a situação (Argentina: Ajuste

Estrutural). Na prática, a ênfase resultou em

focalizar na observância do Banco de suas

políticas. A questão sobre se há dano e

como tal dano pode ser corrigido, parece ter

tornado-se menos importante. Finalmente,

para determinar elegibilidade, o Painel visi-

tou a área do projeto em todos os casos

exceto um, em que o Pedido foi submetido

por de uma ONG internacional (China:

Redução da Pobreza no Oeste).

Papua Nova Guiné: Pro-moção da Governança —O Presidente do Painelentrevista representantesdos Reclamantes.

E.Abbott


Recomendações e Acompanhamento

O Painel é um instrumento para deter-minar fatos, e não para fazer recomen-dações específicas para correção dequalquer falha que possa descobrir.Consistente com o procedimento nor-mal de operação, a Gerência do Banco,quando responde ao relatório de inves-tigação do Painel, recomenda, quandorelevante, ações remediadoras a Direto-ria. Normalmente à Diretoria, procuraconsiderar o Relatório de Iinvestigaçãodo Painel junto com as recomendaçõesda Gerência do Banco, e decide então seaprova estas recomendações. A Diretoriapode, naturalmente, pedir ao Painel queverifique se a Gerência efetuou consultasapropriadas sobre estas medias remedia-doras com as pessoas afetadas, mas aDiretoria até o momento nunca o fez.

Divulgação de Informação

Os Relatórios de Elegibilidade do Painele qualquer Relatório de Investigação,são documentos públicos. Estes relató-rios só são liberados ao público depoisque a Diretoria do Banco considera.Após de 3 dias eles estão disponíveis no site do Painel. Semelhantemente, oPedido para Inspeção, a Responsta daGerência do Banco a ele, e a resposta da Gerência do Banco a qualquer Rela-tório de Investigação do Painel ou Reco-mendações são públicas. Todos relatórios são colocados no site do Painel.

Outros Mecanismos de Inspeção

Embora o Banco Mundial ter sido a primeira instituição internacional financeira a esta-belecer um mecanismo independente de inspeção, não foi a única, sujeita a receberpressões externas e internas para adotar maior transparência e para ter mais responsa-bilidade por suas operações. Começando nos anos 90, novas políticas sobre divulgaçãode informação operacional e aos mecanismos independentes de revisão de reclamaçõescomeçaram a emergir. O Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID), foi o pri-meiro a seguir o Banco Mundial estabelecendo um “Mecanismo Independente de Inves-tigação” no dia 10 de agosto de 1994. O BID estabeleceu uma política de acesso a infor-

China: Redução da Pobreza no Oeste — Residente a serreassentado.

E.S.Ayensu


mação em outubro do mesmo ano, para refletir o acordo alcançado no contexto dasnegociações para o Oitavo Aumento Geral de Recursos. O Mecanismo Independente deInvestigação do BID tem muitas semelhanças com o Painel de Inspeção em termos deseus propósitos e procedimentos de investigações, mas difere do Painel de Inspeção emvários aspectos materiais. O Mecanismo do BID tem uma Lista de Investigadores queparticipam do processo, só depois que a administração do BID — pelo Coordenador doMecanismo (um membro do pessoal da secretaria do BID) em consulta com o Depar-tamento Legal do BID — decide se as alegações feitas no Pedido merecem consideraçãoadcional. Após esta decisão, o Presidente do BID designa um perito da Lista, para ava-liar se o Pedido para Inspeção é elegível e se uma investigação é necessária. Depois dereceber a resposta do Pedido da Gerência, o perito envia uma recomendação para aDiretoria do BID. Se a investigação é aprovada, a Diretoria, sob recomendação do Pre-sidente, designa três outros peritos da Lista (o primeiro perito é excluído) para conduziruma investigação. O mecanismo do BID não tem o orçamento próprio e uma secreta-ria, portanto, para coordenar este mecanismo deve contar com o suporte administrativodo Banco.

Semelhantemente, no início de 1993, o Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD)designou uma “Força — Tarefa para Melhorar a Qualidade de Projeto.” A Força —Tarefa, que foi presidida por um dos vice presidentes do BAD, determinou maior trans-parência e um maior grau de envolvimento dos governos e beneficiários no desenvol-vimento e na execução dos projetos financiados pelo BAD. A Gerência do BAD reagiupositivamente a estas recomendações. Em setembro de 1994, a Diretoria do BAD apro-vou uma nova política para divulgação de informação. No mesmo mês, a Gerênciasubmeteu um documento estabelecendo uma Função de Inspeção, na qual, depois devárias discusões e contrapropostas tanto internas quanto de fontes externas, levaram emdezembro 1995 a aprovação pelo BAD de uma política de inspeção. Sob esta política, aestrutura e os procedimentos da Função de Inspeção são semelhantes aos do BID, mascom uma diferença chave: o papel que o BID designou para o presidente e para o Meca-nismo Independente de Investigação, é delegado na estrutura do BAD, a um Comitê de

Inspeção formado por um grupo de Dire-tores Executivos.

Como resultado de uma revisão semprecedentes, estabelecida por um processointerno e de consultoria externa, o Con-selho Diretor do Banco de Desenvolvi-mento Asiático estabeleceu um novo meca-nismo de responsabilidade, incluindo duasetapas, de consulta e de revisão do cumpri-mento com suas políticas.

Uma vez que a jurisdição do Painel deInspeção do Banco Mundial é limitada aoBIRD e a AID, pressões externas pela res-ponsabilidade e transparência na operaçãodo CFI e da AMGI — instituições doGrupo do Banco Mundial que lidam exclu-sivamente com o setor privado — conti-

E.S.

Ayen

su

Índia: Setor de Carvão —Casebre em Parej Leste, antesdo desenvolvimento damineração.


nuaram a se avolumar. Estas pressões foram antecipadas pelo Painel em 1995 por umPedido de Inspeção que foi relacionado com o — projeto financiado — pelo CFI , Chile:Rio Bío-Bío — o qual o Painel não pode aceitar por causa de seu mandato jurisdicional,e pelo resultado altamente controvertido de uma de investigação independente contra-tada pelo presidente do CFI. Em resposta, o CFI e a AMGI se estabeleceu um Escritóriode Aconselhamento e Cumprimento, Mediador de assuntos de interesse Público (CAO— Compliance Advisor Ombudsman). O CAO tem três funções distintas. Primeiro,como o ombudsman, o CAO usa mediação e outras abordagens de resoluções de con-flito para ajudar o CFI e a AMGI, para resolver queixas levantadas por pessoas que foramou irão ser afetadas pelos projetos apoiados pelo CFI e AMGI. O segundo, como fiscalde cumprimento, o CAO se certifica do cumprimento e fiscaliza eficácia de projetos sele-cionados. Finalmente, como conselheiro, o CAO proporciona aconselhamento inde-pendente aos Gerentes Seniores com relação a projetos específicos ou, de modo geral,com relação a geral aplicação e eficácia das políticas do CFI e da AMGI. Embora fun-cionalmente independente da Gerência, o CAO se reporta ao Presidente do Grupo doBanco Mundial.

As Instituições Internacionais Financeiras (IIF) em sua busca por transparência e res-ponsabilidade em suas operações continua. Em abril de 2000, o Fundo Monetário Inter-nacional estabeleceu um Escritório de Avaliação Independente. Além do mais, o BancoAfricano de Desenvolvimento e o Banco Europeu para Reconstrução e Desenvolvimentoestão atualmente discutindo propostas para obterem recursos para o estabelecimento demecanismos independentes. As maiores agências de crédito bilateral de exportação tam-bém estão tomando iniciativas importantes neste assunto. A Agência de Desenvolvi-mento de Exportação do Canadá recentemente criou uma posição de Oficial de Cum-primento “para aumentar a transparência existente e as práticas de responsabilidade, emáreas tais como divulgação de informação, revisão ambiental, direitos humanos e ética

Índia: Setor de Carvão — Mina decarvão a céu aberto, Parej Leste.E.

S.Ay

ensu


de negócios.”3 Finalmente, o Banco do Japão para Cooperação Internacional e o Bancode Desenvolvimento Comercial do Leste e Sudeste da África (PTA Bank) também anun-ciaram suas intenções de criarem mecanismos que respondam as preocupações sobreresponsabilidade e transparência, semelhante as iniciadas pelo Banco Mundial, quandoestabeleceu o Painel de Inspeção.

Notas

1. Ernst-Günther Bröder (1994–99), Alvaro Umaña-Quesada (1994–98), Richard E. Bissel (1994–97), Jim MacNeil (1997–2002), Edward S. Ayensu (1998–2003), Maartje van Putten (1999–2004),and Edith Brown Weiss (2002–07). Para obter maiores informações, por favor olhar no Anexo I.

2. A Secretaria Executiva do Painel também foi escolhida em 4 de abril de 1994. Foi escolhido,Eduardo G. Abbott, nacional do Chile, na época principal counsel de Políticas Operacionais, nodepartamento legal do Banco. Depois, a Secretaria foi reforçada com Antônia M. Macedo, nacionalda Nova Zelândia, e Alberto Ninio, nacional do Brasil. No momento da contratação a Sra. Macedoera uma analista legal e o Sr. Ninio era um advogado senior do departamento legal do Banco.

3. Veja Desenvolvimento de Exportação do Canadá, Resolução para Respeitar e Estabelecer o Cum-primento da Posição do Escritório de Desenvolvimento e Exportação do Canadá, disponível nohttp://www.edc.ca/corpinfo/csr/compliance-officer/board-resolution-e.pdf.

O Painel de Inspeção como um Mecanismo de...

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