1. COMO ORDENAR DESPESAS E QUAIS OS CUIDADOS NECESSÁRIOS?

2. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E A ORDEM ILEGAL:O QUE DEVE FAZER O ORDENADOR DE DESPESAS AO RECEBER UMA ORDEM

ILEGAL?

3. O ORDENADOR DE DESPESAS RESPONDE PELO SUBORDINADO?

4. QUANDO O ORDENADOR DE DESPESAS

NÃO RESPONDE PELAS IRREGULARIDADES

5. COMO SE DEFENDER PERANTE O

TRIBUNAL DE CONTAS E O PODER JUDICIÁRIO

6. DENÚNCIA CONTRA O ORDENADOR DE DESPESA

7. CONVÊNIOS

PRELIMINAR:

PLANO PLURIANUAL

Lei Federal nº 12.593/2012

Art. 3º O PPA 2012‐2015 é instrumento de planejamento governamental quedefine diretrizes, objetivos e metas com o propósito de viabilizar aimplementação e a gestão das políticas públicas, orientar a definição deprioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável.

Lei Federal nº 8.666/1993Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dosrespectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas noPlano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse daAdministração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

Constituição Federal 1988

Art. 165. [...]§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades daadministração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercíciofinanceiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporásobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicaçãodas agências financeiras oficiais de fomento.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Constituição Federal 1988

Art. 165. [...]§ 5º ‐ A lei orçamentária anual compreenderá:I ‐ o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos eentidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas emantidas pelo Poder Público;II ‐ o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ouindiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

Constituição Federal 1988

Art. 165. [...]III ‐ o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos aela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos efundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativoregionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária ecreditícia.§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com oplano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter‐regionais, segundo critério populacional.§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão dareceita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização paraabertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, aindaque por antecipação de receita, nos termos da lei.

1. COMO ORDENAR DESPESAS E QUAIS OS CUIDADOS NECESSÁRIOS?

Antes de autorizar uma despesa, o Ordenador deverá:

a) cumprir o programa de trabalho� diminuição do risco de improbidade;

b) verificar se há norma que autorize a despesa � Art. 75 da Lei Federal nº4.320/1964;

c) registrar o amparo legal da despesa� risco de imputação de responsabilidade.

O Empenho de Despesa – Lei Federal nº 4.320/1964[aplica-se a todos os entes da Federação]

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente quecria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento decondição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

Restrições à emissão de empenho

Lei Federal nº 4.320/1964

Art. 59 ‐ O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditosconcedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)§ 1º Ressalvado o disposto no art. 67 da Constituição Federal,* é vedado aosMunicípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito, mais do que oduodécimo da despesa prevista no orçamento vigente. (incluído pela Lei nº 6.397,de 10.12.1976)

§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, porqualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término domandato do Prefeito. (incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

* O artigo refere-se à Constituição Federal de 1967, que dispõe:

Art. 67. É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leisorçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens dosservidores públicos, concedam subvenção ou auxilio, ou de qualquer modoautorizem, criem ou aumentem a despesa pública.

Restrições à emissão de empenho

Lei Federal nº 4.320/1964

Art. 59 [...]§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos casoscomprovados de calamidade pública. (incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)§ 4º Reputam‐se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados emdesacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo daresponsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto‐lei n.º 201,de 27 de fevereiro de 1967. (incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)

PAGAMENTO DE DESPESA

Lei Federal nº 4.320/1964

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após suaregular liquidação.

LIQUIDAÇÃO

Lei Federal nº 4.320/1964

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelocredor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivocrédito.§ 1º Essa verificação tem por fim apurar:I - a origem e o objeto do que se deve pagar;II - a importância exata a pagar;III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terápor base:I - o contrato, ajuste ou acôrdo respectivo;II - a nota de empenho;III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Crime na inobservância do Dever de Pagar

Lei Federal nº 8.666/1993

Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão comoexpressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigaçõesrelativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação deserviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordemcronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantesrazões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridadecompetente, devidamente publicada.[...]§ 3º Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesascujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, semprejuízo do que dispõe seu parágrafo único, deverão ser efetuados no prazo de até5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da fatura. (Incluído pela Lei nº 9.648,de 1998)[...]

Crime na inobservância do Dever de Pagar

Lei Federal nº 8.666/1993

Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem,inclusive prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, durante a execução doscontratos celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei, no atoconvocatório da licitação ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda,pagar fatura com preterição da ordem cronológica de sua exigibilidade, observado odisposto no art. 121 desta Lei: (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 8.883,de 1994)

Parágrafo único. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamenteconcorrido para a consumação da ilegalidade, obtém vantagem indevida ou sebeneficia, injustamente, das modificações ou prorrogações contratuais.

Lei Federal nº 8.112/1990Art. 116. São deveres do servidor:[...]IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;[...]XII - representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.Parágrafo único. A representação de que trata o inciso XII será encaminhada pelavia hierárquica e apreciada pela autoridade superior àquela contra a qual éformulada, assegurando‐se ao representando ampla defesa.

2. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E A ORDEM ILEGAL:

O QUE DEVE FAZER O ORDENADOR DE DESPESAS AO RECEBER UMA ORDEM ILEGAL?

3. O ORDENADOR DE DESPESAS RESPONDE PELO SUBORDINADO?

Responsabilidade sobre atos do subordinado

Decreto-Lei Federal nº 200/1967

Art. 80. Os órgãos de contabilidade inscreverão como responsável todo oordenador da despesa, o qual só poderá ser exonerado de sua responsabilidadeapós julgadas regulares suas contas pelo Tribunal de Contas.[...]§ 2º O ordenador de despesa, salvo conivência, não é responsável por prejuízoscausados à Fazenda Nacional decorrentes de atos praticados por agentesubordinado que exorbitar das ordens recebidas.

4.1. Ausência de alerta pelos Tribunais de Contas

EXCLUDENTE DE RESPONSABILIDADE

Lei Complementar Federal nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal

Art. 59. [...]§ 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20quando constatarem:[...]V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indíciosde irregularidades na gestão orçamentária.

4. QUANDO O ORDENADOR DE DESPESAS

NÃO RESPONDE PELAS IRREGULARIDADES

4.2. Falha estrutural e a inexigibilidade de conduta diversa

JURISPRUDÊNCIA

Falhas Estruturais

TCU observou: “[...] Parece‐me, assim, que, ante a possibilidade então aventada,não restava a este Tribunal outra alternativa a não ser sobrestar estas contas.Mas, uma vez afastada qualquer hipótese de locupletamento, após rigorosasinvestigações tanto em nível da Justiça Federal como da Receita, injusto, entendo,seria punir o recorrente por fatos que sofreram influência direta da carência dosrecursos humanos e materiais disponíveis naquele serviço, o que, sem dúvidaalguma, concorreu decisivamente para a verificação das diversas falhas formaisapontadas. [...]”.Fonte: TCU. Processo TC nº 674.018/1985‐0. Acórdão nº 27/1996 ‐ Plenário.

4.2. Falha estrutural e a inexigibilidade de conduta diversa

JURISPRUDÊNCIA

Falhas Estruturais

TCU decidiu: “[...] o fato de a autarquia apresentar falhas em sua estrutura nãoelide e nem justifica o não atendimento das solicitações dos órgãos responsáveispela fiscalização dos recursos públicos. Prevalecendo esse entendimento, a açãofiscalizadora do Tribunal ficaria prejudicada à vista de particularidadesadministrativas de cada órgão e/ou entidade da Administração Pública. [...] Poroutro lado, verifico que o Sr. [...] somente tomou posse no cargo em janeiro de1995, sendo compreensível que não tivesse pleno conhecimento da denúnciatratada neste autos, acrescentando‐se o fato relevante do número de processosque dependem de informações daquele órgão. [...]”.Fonte: TCU. Processo TC‐019.878/1993‐1. Acórdão nº 9/1996 ‐ Plenário.

4.4.3. Ausência de dolo

JURISPRUDÊNCIA

TCU alertou para: “[...] divergência entre o servidor designado por portaria paraacompanhar e fiscalizar a execução dos contratos e o servidor que efetivamenteatesta as notas fiscais, a exemplo do que ocorreu no Contrato n.º 13/2006, noperíodo de 5/3/2007 a 2/7/2007, desrespeitando o disposto no artigo 67 da Lei8.666/93; [...]”.Fonte: TCU. Processo TC‐020.378/2008‐2. Acórdão nº 3.102/2011 – 1ª Câmara.

JURISPRUDÊNCIA

Ordenador de despesa - recurso no Tribunal de Contas ‐ legitimidade

Relator observou: “[...] O ordenador de despesas, por sua vez, está legitimado arecorrer, em nome próprio, em virtude de a atribuição de suas funções estardiretamente atrelada e atingida pelo ato inquinado na decisão recorrida. [...]”.Fonte: TCU. Processo nº TC‐926.454/1998‐6. Acórdão nº 1.695/2004 ‐ Plenário.

5. COMO SE DEFENDER PERANTE

O TRIBUNAL DE CONTAS E O PODER JUDICIÁRIO

6.1. Denúncia nominada

Constituição Federal/1988Art. 5º [...]IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;V - é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além daindenização por dano material, moral ou à imagem;

Lei Federal nº 8.112/1990Art. 144. As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde quecontenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas porescrito, confirmada a autenticidade.

6. DENÚNCIA CONTRA O ORDENADOR DE DESPESA

6.1. Denúncia nominada

JURISPRUDÊNCIA

Elementos probatórios

STJ decidiu: “[...] 1. O regular exercício da ação penal – que já traz consigo umaagressão ao status dignitatis do acusado – exige um lastro probatório mínimopara subsidiar a acusação. Não basta mera afirmação de ter havido uma condutacriminosa. A denúncia deve, ainda, apontar elementos, mínimos que sejam,capazes de respaldar o início da persecução criminal, sob pena de subversão dodever estatal em inaceitável arbítrio. Faltando o requisito indiciário do fatoalegadamente criminoso, falta justa causa para a ação penal. [...]”.Fonte: STJ. Processo HC nº 65‐501‐DF (2006/0190102‐9).

6.2. Denúncia anônima

Investigação Administrativa

Decreto-Lei Federal nº 2.848/1940 – Código Penal

Art. 339. Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial,instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidadeadministrativa contra alguém, imputando‐lhe crime de que o sabe inocente:(Redação dada pela Lei nº 10.028, de 2000)

Pena ‐ reclusão, de dois a oito anos, e multa.§ 1º ‐ A pena é aumentada de sexta parte, se o agente se serve de anonimato oude nome suposto.

JURISPRUDÊNCIA

STF decidiu: “Ementa: Delação anônima. Comunicação de fatos graves que teriamsido praticados no âmbito da administração pública. Situações que se revestem,em tese, de ilicitude (procedimentos licitatórios supostamente direcionados ealegado pagamento de diárias exorbitantes). A questão da vedação constitucionaldo anonimato (CF, art. 5º, IV, “in fine”), em face da necessidade ético‐jurídica deinvestigação de condutas funcionais desviantes. Obrigação estatal, que, impostapelo dever de observância dos postulados da legalidade, da impessoalidade e damoralidade administrativa (CF, art. 37, “caput”), torna inderrogável o encargo deapurar comportamentos eventualmente lesivos ao interesse público. Razões deinteresse social em possível conflito com a exigência de proteção à incolumidademoral das pessoas (CF, art. 5º, X). O direito público subjetivo do cidadão ao fieldesempenho, pelos agentes estatais, do dever de probidade constituiria umalimitação externa aos direitos da personalidade? Liberdades em antagonismo. [...]

JURISPRUDÊNCIA

STF decidiu: [...] Situação de tensão dialética entre princípios estruturantes daordem constitucional. Colisão de direitos que se resolve, em cada caso ocorrente,mediante ponderação dos valores e interesses em conflito. Consideraçõesdoutrinárias. Liminar indeferida. [...] O veto constitucional ao anonimato, como sesabe, busca impedir a consumação de abusos no exercício da liberdade demanifestação do pensamento, pois, ao exigir‐se a identificação de quem se valedessa extraordinária prerrogativa político‐jurídica, essencial à própriaconfiguração do estado democrático de direito, visa‐se, em última análise, apossibilitar que eventuais excessos, derivados da prática do direito à livreexpressão, sejam tornados passíveis de responsabilização, “a posteriori”, tanto naesfera civil, quanto no âmbito penal. [...]”.Fonte: STF. Processo MS nº 24.369/DF.

6.3. Arquivamento sumário da denúncia

JURISPRUDÊNCIA

Trancar processo?

Superior Tribunal de Justiça: “[...] HABEAS CORPUS. DENÚNCIA RECEBIDACONTRA PREFEITO, POR SUPOSTA DISPENSA IRREGULAR DE LICITAÇÃO. ART. 89,CAPUT DA LEI 8.666/93. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA EPENAL. PRECEDENTES DO STJ. SITUAÇÃO PECULIAR DO CASO EM EXAME:APROVAÇÃO DAS CONTAS DO MUNICÍPIO PELO TCE/RS, COM ANÁLISE ESPECÍFICADA OPERAÇÃO REALIZADA DE COMPRA DE COMBUSTÍVEIS, AFASTANDOEVENTUAL IRREGULARIDADE NO PROCEDIMENTO. ORDEM CONCEDIDA PARATRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL. 1. Conforme entendimento há muito firmadonesta Corte Superior, o fato de o Tribunal de Contas eventualmente aprovar ascontas a ele submetidas, não obsta, em princípio, diante da alegadaindependência entre as instâncias administrativa e penal, a persecução criminalpromovida pelo Ministério Público, bem como a correspondenteresponsabilização dos agentes envolvidos em delitos de malversação de dinheirospúblicos. Precedentes do STJ. [...]

JURISPRUDÊNCIA

Trancar processo?

Superior Tribunal de Justiça: [...] 2. Todavia, no caso em exame, quando daaprovação das contas da gestão do Prefeito Municipal pelo TCE/RS, houveespecífica análise da operação de compra de combustíveis, que constitui o núcleoda acusação, com decisão, ao final, favorável ao paciente, afastando eventualirregularidade. 3. Conforme a decisão emitida pela Corte de Contas Estadual, nãohá o que censurar na compra dos combustíveis, quando há um único posto deabastecimento na cidade; não poderia a Administração concordar que os veículosdo Município se deslocassem a longas distâncias para efetuar o abastecimento,com visíveis prejuízos ao Erário. 4. Opina o MPF pela denegação da ordem. 5.Ordem concedida, para determinar o trancamento da ação penal. [...]”.Fonte: STJ. HC nº 88.370/DF. Relator: Ministro Napoleão Maia. DJ 28.10.2008.

Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507/2011Art. 72. O órgão ou entidade que receber recursos na forma estabelecida nestaPortaria estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação,observando‐se o seguinte:I - o prazo para apresentação das prestações de contas será de ate 60 (sessenta)dias após o encerramento da vigência ou a conclusão da execução do objeto, oque ocorrer primeiro; eII - o prazo mencionado na alínea anterior constará no convênio.[...]§ 3º Se, ao término do prazo estabelecido, o convenente não apresentar aprestação de contas nem devolver os recursos nos termos do § 1º, o concedenteregistrará a inadimplência no SICONV por omissão do dever de prestar contas ecomunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado,para fins de instauração de tomada de contas especial sob aquele argumento eadoção de outras medidas para reparação do dano ao erário, sob pena deresponsabilização solidária.

7. CONVÊNIOS

Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507/2011Art. 72. [...]§ 8º No caso do convenente ser órgão ou entidade pública, de qualquer esfera degoverno, a autoridade competente, ao ser comunicada das medidas adotadas,suspenderá de imediato o registro da inadimplência, desde que o administradorseja outro que não o faltoso, e seja atendido o disposto nos §§ 5º, 6º e 7º desteartigo.§ 9º Os convenentes deverão ser notificados previamente sobre asirregularidades apontadas, via notificação eletrônica por meio do SICONV,devendo ser incluída no aviso a respectiva Secretaria da Fazenda ou secretariasimilar.[...]

JURISPRUDÊNCIA

Nesse sentido, embora não fosse a questão central do processo, o TCU nãoconsiderou irregular a TCE instaurada por novo Prefeito do Município querecebeu recursos federais.Fonte: TCU. Processo nº TC‐009.458/1993‐0. Decisão nº 19/1996 – Plenário.

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