O Novo Planejamento Público no Brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas 32º...
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O Novo Planejamento Público no Brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas
32º Congresso - 2011
Ricardo Rocha de AzevedoConsultor
São Sebastião, 19 de outubro de 2011
O Novo Planejamento Público no Brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas
32º Congresso - 2011
“A Crise do orçamento públicoÉ frequente ouvir-se que o orçamento público se tornou uma peça de ficção. Ou seja, existe praticamente um consenso de que hoje o orçamento público, de maneira geral, não reflete a realidade das políticas e do gasto público.”
Artigo : Notas sobre a atual problemática do orçamento público no Brasil. Ano: 1993
“A conjugação de uma carga tributária de país escandinavo com serviços públicos quase africanos é uma das facetas do injusto estado brasileiro. O poder público, em todas as suas instâncias, gasta muito e mal, e ainda sufoca o contribuinte para financiar esses gastos.”
Editorial – Jornal O Globo, julho de 2005
Pra começar, duas frases para reflexão...
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As empresas buscam trabalhar com planejamento. Se não planejar, a empresa simplesmente fecha.Existem diversas técnicas de planejamento e controle na área privada, que aos poucos são começando a ser utilizados em alguns entes:
Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas
“OBZ”Orçamento Base
Zero
“BSC”Balanced Scorecard
Artigos recomendados:“Orçamento Empresarial na Administração Pública: Uma Proposta”
Congresso USP 2005
“Uma Proposta para Utilização do Orçamento Empresarial na Administração Pública” X Prêmio Tesouro Nacional – 2005
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Rápido comparativo do planejamento público com o planejamento das empresas
Controle matricial do orçamento:
Departamentos
AtividadesDepto A Depto B Depto C Depto D
Manutenção de equipamentos
1.000,00
1.500,00
2.200,00
1.100,00
Combustíveis
2.000,00
1.400,00
2.400,00
4.500,00
Gastos com Comunicação
3.000,00
1.800,00
3.000,00
3.400,00
Viagens
4.000,00
3.000,00
2.800,00
3.100,00
Pessoal
5.000,00
4.000,00
3.800,00
3.200,00
Gerente responsável pelo orçamento do Depto A
Gerente responsável pelo orçam
ento da atividade “m
anutenção”
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Mas as coisas estão mudando... praticamente todos os livros de contabilidade pública estão sendo reescritos... uma verdadeira revolução!
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Muita coisa evoluiu em pouco mais de 10 anos...
Orçamento
Planejamento
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Constituição Federal Lei de Responsabilidade Fiscal
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias;III - os orçamentos anuais.”
Determina a compatibilidade entre as peças de planejamento
Estabelece pontos importantes da elaboração do PPA / LDO
Estabelece que as políticas públicas no Brasil devem ser baseadas em um planejamento e na eficiência.
Marco histórico nas finanças públicas do país, aprovada com 386 votos a favor e 86 contra, o que mostra a mobilização a seu favor na época e que dura até hoje.
Lei 4.320/64
Determina a elaboração do orçamento anual
Traz regras sobre a forma de apresentação do projeto de lei do orçamento anual: “apresenta como deve ser a forma do bolo, e não qual o seu recheio”
Art. 1º § 1o “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas”
• Início da adoção da estrutura de “orçamento-programa”• Adoção da classificação da despesa por classificação econômica• Adoção da classificação funcional (inicialmente 10 funções e 10 subfunções cada)
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”
Uma análise da legislação:
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Se não é por falta de legislação, porque então o planejamento público tem sido tão pouco eficiente, sobretudo nos municípios?
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Infra-Estrutura:
Origem dos Recursos:•Tributos•Serviços•Transferências (estaduais / federais)
Saúde:
Educação Básica:1. Seria por falta de
recursos?
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Assistência Social:
Origem dos Recursos:•Tributos•Serviços•Transferências (estaduais / federais)
Manutenção de Praças e Parques:
Manutenção da Máquina Pública:
1. Seria por falta de recursos?
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Origem dos Recursos:•Tributos•Serviços•Transferências (estaduais / federais)
O que sobrar... pode ser gasto com investimento (às vezes nem sobra)
1. Seria por falta de recursos?
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investimentos
Despesas com custeio
• Gastos com Pessoal• Combustíveis• Manutenção de Móveis e Imóveis• Limpeza e conservação• Subvenções• Gastos com Assistência Social• Distribuição de Medicamentos•Transporte de Alunos•Transporte de Pacientes
• Aquisição de imobilizado• Obras de Infra-estrutura
Pagamento de dívidas• Restos a Pagar•Consignações
Despesa: 50 milhões
Receitas Previstas
Receita: 50 milhões
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Ou seja.. É preciso PLANEJAR...
... pois o cobertor é curto.
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2. Falta de estrutura para a equipe de planejamento
Os municípios contam com um setor de planejamento orçamentário com dedicação exclusiva?
ou é o contador que acaba fazendo o “planejamento“ do município em poucos dias?
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3. Falta de vontade política para utilizar o
planejamento como real ferramenta de gestão
Plan
ejam
ento
Téc
nico
Plan
ejam
ento
Pol
ítico
• É feito baseado em históricos, médias de gastos, cálculos para a arrecadação, utilização de índices (IPM-ICMS)
•Utiliza cálculos para projetar a receita e muita pesquisa.
• Utiliza a lógica para o cálculo das despesas.
• Uma vez finalizado o planejamento técnico, a administração muitas vezes é a responsável por estragá-lo.
“inclua no orçamento do ano que vem a construção de uma escola e do teatro”.
• Nesse momento o técnico acaba retornando em todas as despesas e diminuindo os valores que acabara de calcular, perdendo-se meses de trabalho.
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4. Falta de uma maior cobrança pelo controle
externo
Tribunal ProjetoInício - Prestação
de contas de Planejamento
Tipo de dados informados atualmente
TCE-SP AUDESP 2008
Exige a transmissão em formato XML das peças de planejamento (PPA, LDO, LOA): devem ser encaminhadas metas físicas e fiscais das ações e indicadores dos programas.
• Inicial (a cada início de exercício, contendo as metas físicas e financeiras para as ações e programas, além das metas para a LDO);• Deve ser feita uma atualização quadrimestral para o AUDESP, informando as alterações legais ocorridas em cada quadrimestre;
- Devem ser encaminhadas as atas de realização das audiências públicas de elaboração e de acompanhamento.
Exige a prestação de contas anual das metas realizadas - "Relatório de Atividades" através de informação diretamente sem seu site.
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4. Falta de uma maior cobrança pelo controle
externo
Tribunal ProjetoInício - Prestação
de contas de Planejamento
Tipo de dados informados atualmente
TCE-SC
e-SFINGE 2008
• Os dados são transmitidos em formato txt, referentes a programas e ações do PPA, sendo metas físicas e fiscais
• São exigidos dados da LDO, como metas, renúncia de receitas, alienação de bens, aumento de despesa
TCE-PR
SIM-AM
Exercício de 2010(PPA 2010 a 2013)Respectivas LDOs e
LOAs
Exige a transmissão em formato TXT das peças de planejamento com informações INICIAIS e as alterações com envios BIMESTRAIS.
O Tribunal exige dados do PPA (leis, audiências públicas, metas físicas e fiscais, planejamento da saúde/ECA, receitas), dados da LDO (que deve ser compatível com o PPA), além de exigir que todas as informações executadas (receita e despesas), devem estar compatíveis com o PPA e LDO e suas correlações, com um alto grau de exigência.
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4. Falta de uma maior cobrança pelo controle
externo
Tribunal ProjetoInício - Prestação
de contas de Planejamento
Tipo de dados informados atualmente
TCE-RO
SIGAP 2011
• Exige a Transmissão de dados em formato XML referente à metas físicas e financeiras do PPA desde 2011
• Exige a prestação de contas das metas fixadas na LDO (nominal, primário)
TCE-MG
SICON 2012
• Passará a exigir a cobrança eletrônica dos dados de planejamento a partir de 2012, exigindo a transmissão dos dados das metas físicas para as ações e das metas fiscais da LDO• Passará a exigir a transmissão eletrônica dos riscos fiscais e providências
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4. Falta de uma maior cobrança pelo controle
externo
Tribunal ProjetoInício - Prestação
de contas de Planejamento
Tipo de dados informados atualmente
TCE-ES
SISAUD ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO
TCE-RS
PAD ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO
TCE-RJ
SIGFIS ----Não solicita dados eletrônicos sobre PPA / LDO,apenas o número da lei
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4. Falta de uma maior cobrança pelo controle
externo
Tribunal ProjetoInício - Prestação
de contas de Planejamento
Tipo de dados informados atualmente
TCE-MS
SICOM 2011 Exige a transmissão eletrônica de dados previstos para o planejamento, como indicadores e metas.
TCE-GO
SICOM 2011 Exige a transmissão eletrônica de dados previstos para o planejamento, como indicadores e metas.
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5. Falta de envolvimento dos demais setores na
elaboração do planejamento
O planejamento é uma atividade multisetorial. Todas as unidades deveriam fazer parte.
Conselhos municipais
Secretarias e Departamentos
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6. O planejamento orçamentário
(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do
município
Lei 10.257/2001, Art. 40O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Plano Diretor
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6. O planejamento orçamentário
(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do
município
Plano Diretor
I. Cidades com mais de 20 mil
habitantes
II. Integrantes de regiões
metropolitanas
É obrigatório:(Lei 10.257/2001, Art. 41)
III. onde o Poder Público municipal pretenda
utilizar o instrumento do art. 182, § 4
IV. Para áreas de especial interesse
turístico
V. Áreas inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
regional ou nacional
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6. O planejamento orçamentário
(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do
município
Plano Diretor
Plano Plurianual
Lei 10.257/2001, Art. 40
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
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6. O planejamento orçamentário
(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do
município
Plano Diretor
Plano Plurianual
Lei de Diretrizes Orçamentárias
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6. O planejamento orçamentário
(PPA/LDO/LOA) não faz parte do planejamento do
município
Plano Diretor
Plano Plurianual
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
“Compatível”
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7. Os projetos são incluídos no planejamento sem ter uma
análise técnica. Trata-se apenas de uma “intenção”
1.015 – Construção, reforma e ampliação das escolas municipais
1.015 – Construção da escola na Vila Xavier
Produto: ???Meta física: ????
Produto: escola construídaMeta física: 450 metros quadrados
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LRF Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.
§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.
§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, e financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado)
para realizar o planejamento, atuando
em conjunto com a administração
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... surge a figura do “Gestor Público” na LQF:
“O gestor público das cidades terá a atribuição de assegurar a observância da responsabilidade e da qualidade na gestão e será escolhido dentre aqueles que possuam os requisitos previstos nesta seção e, preferivelmente, a qualificação a que se refere o § 1º do art. 81 desta Lei Complementar, sendo o cargo de livre nomeação e exoneração pelo agente político a que o gestor estiver subordinado.”
Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/
8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado)
para realizar o planejamento, atuando
em conjunto com a administração
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... surge a figura do “Gestor Público” na LQF:
“Art. 81, § 1º O Ministério da Educação formulará políticas educacionais, em conjunto com as instituições federais de ensino superior, orientadas para a formação superior em gestão pública, com abordagem multidisciplinar em finanças públicas e conhecimentos aplicados ao setor público nas áreas de administração, contabilidade, direito, economia e comunicação.”
Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/
8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado)
para realizar o planejamento, atuando
em conjunto com a administração
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... surge a figura do “Gestor Público” na LQF:
Saiba mais: https://www.portalsof.planejamento.gov.br/
8. Falta de pessoal capacitado (ou dedicado)
para realizar o planejamento, atuando
em conjunto com a administração
Quanto cu ta esse profissional?
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9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)
Gravação das
audiências públicas e
disponibilização via WEB
Divulgação periódica de
metas e indicadores
na WEB
Criação de ferramentas
para a participação popular via
WEB
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9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)
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9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)
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9. Participação Popular: utilização intensiva de tecnologia (internet)
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10. Baixa compreensão e interesse do legislativo no processo de planejamento na maioria dos municípios
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
1830
15/12/1830 É considerado o primeiro Orçamento Público no Brasil
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
1964
É realizada a publicação da Lei Federal 4.320/64, que está em vigor até os dias atuais.
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
1988
Promulgação da atual Constituição Federal.
• É criado o modelo de planejamento atual: PPA / LDO / LOA.• A lei 4320/64 é recepcionada e mantém-se em vigor• O início é marcado por grandes dificuldades na implantação do tripé PPA / LDO / LOA por parte dos municípios
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
2000
• Publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal
• O planejamento é o seu pilar básico• Determina a transparência do planejamento e das contas públicas• O planejamento passa a ser elaborado voltado à resultados: metas para as ações e indicadores para os programas.• Dá um conteúdo mínino para o Plano Plurianual e para a Lei de Diretrizes Orçamentárias• Cria os anexos de Metas e Riscos Fiscais da LDO• Determina a compatibilidade entre as três peças de planejamento
Apenas 3 PPAs pós-LRF:PPA 2002-2005PPA 2006-2009PPA 2010-2013
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
2005• Publicação dos Manuais Básicos por parte do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:
• Plano Plurianual• Lei de Diretrizes Orçamentárias• Orçamento Anual
A partir desse ano fica clara a necessidade e a obrigação de elaborar os programas com indicadores e as ações com metas físicas.
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11. Os municípios possuem ainda pouco
tempo de experiência em planejamento
2009
Publicação das NBCASP – Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, que traz a NBCT 16.3 – Planejamento sob o enfoque contábil
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12. Falta de equipe de Gestão de TI
0,0%
25,0%
50,0%
75,0%
100,0%
Pequenos Médios Grandes
26,0%
88,0%
100,0%
11,0%
6,0%
63,0%
6,0%
Não possui estrutura
Setor subordinado ao Executivo
Setor subordinado à secretaria
0%
50%
100%
Total da amostra
56,0%
8,0%
36,0%
Amostra: 50 municípios do Estado de São Paulo - http://www.cepam.sp.gov.br
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13. Utilização de ferramentas de
Geoprocessamento no Planejamento
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14. Falta de uma abordagem conceitual
satisfatória nos cursos de graduação
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Alguns mitos (ou verdades) sobre o Planejamento Público:
Primeiro Mito: “Não é porque a ação está prevista no orçamento que ela vai se realizar”.
Análise: O orçamento no Brasil é autorizativo.
Segundo Mito: “Não é porque não está no orçamento que não vai acontecer”.
Análise: Através de abertura de créditos especiais são incluídas diversas ações no orçamento.
Terceiro Mito: “Só pode ser feito o que está no orçamento”.
Análise: Os orçamentos na maioria das vezes são tão genéricos que qualquer coisa que se desejar poderá ser feita.
Quarto Mito: “Só grandes municípios conseguem ter um bom planejamento”.
Análise: Com o aumento do tamanho do município, aumentam as dificuldades.
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Indicadores X Metas Físicas
Fonte: Adaptado do Governo do Estado do Rio Grande do Sul
ProdutosMetasRecursos
AçõesComo fazer?
IndicadoresObjetivoOnde chegar?
ProgramaO que fazer?
Justificativa Qual é o problema ou a potencialidade?
PROBLEMA
PROGRAMA
OBJETIVO
INDICADORES
AÇÕES
PRODUTOS
METAS
RECURSOS1. Um bom planejamento deve possuir quantos programas?2. Cada programa de governo deve possuir quantos indicadores?
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Indicadores X Metas Físicas
INDICADOR
• Unidade de medida que verifica se o objetivo de um programa foi alcançado
• “Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno.”
Ministério do Planejamento
Portaria 42/09Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual
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Indicadores X Metas Físicas
META FÍSICAUnidade de medida que apresenta “quanto” de um produto foi ofertado por uma ação.
Portaria 42/99
Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;
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Ações finalísticas e de apoio administrativo
Ações
Finalísticas
Resultam em bens ou serviços ofertados
diretamente à população;
Não Finalísticas / Apoio Administrativo
Contemplam as despesas de natureza
tipicamente administrativa, que, embora contribuam
para a consecução dos objetivos dos outros programas, não são
passíveis de apropriação a estes
programas
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Ações finalísticas e de apoio administrativo
Finalísticas Produto Unidade de Medida Meta Física Manutenção da Fundação Educacional Alunos Matriculados unidade 450
Construção de uma UBDS no bairro Santa Luzia Metros Construídos M2 700
Aquisição de Caminhão de limpeza Caminhão adquirido unidade 2 Contrução de pista de ciclismo Pista construída km 8 Construção do Teatro Municipal Teatro Construído m2 800
Manutenção do Transporte de Alunos Alunos Transportados por
ano unidade 1600
Pagamento de Inativo e Pensionistas Aposentados e Pensionistas
mantidos unidade 500
Apoio Administrativo Produto Unidade de Medida Meta Física
Manutenção da Secretaria de Planejamento e Gestão Pública
Gasto por servidor (90 servidores) 66.000
Manutenção do Gabinete do Prefeito Pessoas atendidas no
gabinete 4.000
Manutenção das atividades da Contabilidade Empenhos emitidos 6.500 Contribuição para o PASEP Global --- --- Pagamento de Precatório Global --- ---
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... mas o planejamento está mudando
“... O sentido geral das mudanças é o da busca por um caráter mais estratégico para o Plano, criando condições efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas. Além disso, a nova estrutura define os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, e qualifica a comunicação com a sociedade.
http://www.planejamento.gov.br
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... mas o planejamento está mudando
“As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. Com isso, define-se uma relação de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O Plano tem como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático, e o Orçamento responde pela organização no nível operacional. “
http://www.planejamento.gov.br
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... mas o planejamento está mudando
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Adoção da nova metodologia para 2012 pelos Governos Estaduais:
Estado Programa e Ação Programas temáticos
São PauloX
Minas GeraisX
Rio Grande do SulX
Rio de JaneiroX
Paraná X
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Sugestões para evoluir o planejamento municipal
2. Criação de um conselho municipal de Planejamento
3. Efetuar o desenvolvimento de um calendário anual de planejamento
4. Utilizar a internet para as audiências públicas e maior envolvimento da população
1. Criar e manter um departamento dedicado ao Planejamento Orçamentário
5. Dividir as ações sintéticas em ações específicas no planejamento
6. Implementar o planejamento de resultados
7. Melhorar a coordenação de ações dentro da federação
8. Transformar o planejamento público em uma ferramenta de gestão
O Novo Planejamento Público no Brasil: não adianta prever valores, é necessário ter metas
32º Congresso - 2011
Ricardo Rocha de AzevedoConsultor
“O Brasil é referência mundial em arrecadação de tributos. Não há o que se falar mais em estruturar a arrecadação, pois a receita evoluiu muito, com seus controles e métodos. Agora temos que evoluir a parte principal: a qualidade da despesa.”
Alexandre Motta – Diretor da ESAF
Obrigado!