O direito do urbanismo constitucional. Caracterização e ... · PDF filedireito...

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  • O direito do urbanismo constitucional. Caracterizao e autonomia da disciplina

    Joo Telmo de Oliveira Filho, advogado, mestre e doutorando em planejamento urbano e regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

    RESUMO

    Este trabalho prope relacionar o contedo e as caractersticas do direito do urbanismo com os princpios constitucionais do Estado Democrtico de Direito, de forma a caracterizar a disciplina do urbanismo como disciplina autnoma, de relevncia constitucional. O Direito do Urbanismo, como direito novo, possui caractersticas prprias como a especialidade de suas normas, a democratizao de seus procedimentos, a prevalncia do princpio da dignidade da pessoa humana e dos direitos sociais, o compromisso como o meio ambiente, entre outras caractersticas que lhe conferem autonomia didtica pela importncia e relevncia de seus contedos e interdisciplinaridade com outros ramos do direito, como o direito constitucional, direito administrativo e o direito ambiental. Para a defesa desta posio, necessrio aprofundar o posicionamento terico da disciplina do urbanismo e a explicitao de conceitos jurdicos relevantes como a da fundamentabilidade de seus princpios, entre eles o da gesto democrtica, o da participao popular e da funo social da propriedade. A constitucionalizao da questo urbana no pas, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 e na edio do Estatuto das Cidades, confere um status privilegiado ao direito do urbanismo, cuja caracterizao objeto deste trabalho.

    1. Introduo A disciplina do direito do urbanismo, bem como toda a matria da questo

    urbana, vem alcanando nos ltimos anos no mundo, e especialmente no Brasil, relevncia e importncia acadmica e prtica em razo dos efeitos da chamada nova ordem urbanstica na vida dos cidados, na estrutura do estado e em conceitos jurdicos e polticos como o da propriedade privada, da democracia e da participao popular.

    Entretanto, mesmo com a relevncia poltica e social da questo urbana, o

    chamado direito urbanstico carece de uma melhor definio conceitual e doutrinria. A comear pela definio conceitual de expresses como direito urbanstico, direito urbano, direito urbano-ambiental, direito das cidades, direito do urbanismo, at a discusso sobre o posicionamento do direito urbanstico dentro

  • da cincia do direito, como cincia autnoma ou vinculado a outra reas, perpassando pela dificuldade de definio de seus princpios informadores, caractersticas e objetivos. A discusso proposta por este trabalho vai alm da questo da autonomia didtica ou conceitual para revelar a importncia de sua afirmao como disciplina necessria para promover mudanas ou melhorias sociais inadiveis.

    Um dos objetivos deste trabalho tentar identificar as caractersticas

    prprias da disciplina, como forma de revelar seus contedos normativos e fticos, especialmente a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, que possibilitou, na esteira do projeto de reforma urbana incluso, incluir dispositivos fundamentais para a identificao do um novo direito do urbanismo constitucionalizado.

    2. O Posicionamento da matria do urbanismo

    Para melhor entendimento do tema da cincia urbanstica ou do urbanismo,

    necessrio referir as suas diferentes abordagens. No que se refere ao campo conceitual resultante das diferentes anlises do fenmeno urbanstico, apoiamo-nos em CHOAY (1988), CONDESSU (1999) e em outros autores, para tentar distinguir as expresses urbanismo, urbanstica, urbanizao, urbanificao, direito urbanstico e direito do urbanismo, distino conceitual necessria para o entendimento da matria ou da disciplina.

    Para Franoise Choay, em diferentes dicionrios do sculo XX, o termo

    urbanismo alternativamente definido como cincia, arte e/ou tcnica da organizao espacial dos estabelecimentos humanos. A incerteza destas definies demanda uma abordagem histrica da noo.

    Segundo Aurlio Buarque de Holanda Ferreira (1986, p. 1741), o urbanismo

    o estudo sistematizado e interdisciplinar da cidade e da questo urbana, e que inclui o conjunto de medidas tcnicas, administrativas, econmicas e sociais necessrias ao desenvolvimento racional e humano.

    Do latim urbs (cidade), este termo recente tem por base o neologismo

    espanhol urbanizacin, criado em 1867 pelo engenheiro-arquiteto espanhol Ildefonso Cerd, em sua Teoria general de lurbanizacin, para designar uma disciplina nova: a cincia da organizao espacial das cidades. Pela primeira vez na histria, Cerd concedia um estatuto cientfico criao e ao arranjo das cidades, domnios pertencentes a uma disciplina autnoma. O termo urbanizacin designava, ao mesmo tempo, o que em francs chamamos hoje de processo de urbanizao e as leis que o submetiam. A tarefa do urbanista (urbanizador) consistia precisamente em descobrir estas leis, cujo funcionamento at ento permanecera desconhecido, e integr-las a uma teoria geral e aplic-las deliberadamente na concepo e organizao do espao construdo.

  • A expresso criada por Cerd seria com o tempo reservado ao processo de investimento do espao por construes e redes de equipamentos. Nas lnguas de origem latina, a nova disciplina era designada por um derivado mais simples do latim urbs: urbanismo em espanhol, urbanismo e urbanstica em italiano, em francs urbanisme. Contudo, segundo a autora, o termo urbanism demorou a conquistar os pases anglo-saxes, onde tem um significado variado e abrangem, de maneira incerta, diversas noes associadas cidade, como a noo de paisagem.

    A etimologia da palavra urbanismo equivoca, dada a evoluo conceitual

    da matria: O urbanismo se refere no s ao que prprio da urbe ou do espao urbano. A concepo moderna no considera como objeto do urbanismo apenas as questes intra-muros de uma cidade, como realidade esttica, da qual o espao geogrfico do urbanismo desaparece ao ultrapassar os limites urbanos1. O permetro da definio do urbanismo como coisas referentes ao urbano inclui a rede de relaes que alimentam uma cidade e no permite pensar que a cidade como lcus nico da matria2.

    Na atualidade, no dizer de CONDESSO (1999, p. 9) o urbanismo passa por

    uma abordagem global e integradora de tudo o que se refere relao do homem como o meio em que se insere, e que tem o solo, recurso natural insubstituvel e inexpansvel como eixo operativo, impondo estratgias de interveno, que seriam impossveis sem um dado planejamento. O planejamento aparece, assim, como um instrumento fundamental do urbanismo moderno, ordenando o uso e ocupao dos solos, planejando o futuro dos fatos urbansticos, tendo como fundamento tico e poltico o equilbrio e o bem coletivo.

    O movimento moderno, na segunda metade do sculo XX fez com que as

    teorias e as prticas do urbanismo ganhassem autoridade junto s instncias de deciso, administrativas e polticas, especialmente pela influncia de Le Corbusier e pela Carta de Atenas e alcanaram, um campo de aplicao mundial. O urbanismo como prtica poltica e cultural, aproximou as ideologias do liberalismo econmico (cientificismo e mundializao) e em alguns casos do socialismo (interveno e tecnologia), com a prtica de intervenes em escala mundial, determinando o tipo e a escala da interveno conforme das diretrizes da Carta de Atenas3, constituindo a escola racionalista ou funcionalista. O processo

    1 Por esta razo alguns autores como Gastn Bardet preferem chamar o urbanismo de

    orbanismo (do latim: orbis - mundo). Nas palavras de Bardet (Lurbanism, p. ): o urbanismo designa a organizao do solo em todos os escales, o estudo de todas as formas de localizao humana na terra (...) pode dizer que o urbanismo se tornou orbenismo. 2 Os ingleses desde 1939 chamam suas leis urbansticas de Town and Coutry Planning Act.

    Na Frana, partir de 1944, as polticas de lamnagement du territoire foram incorporando medidas de interveno que ligam a cidade e o campo, ligando a planificao territorial com a econmica e social. 3 O documento aprovado em 1933 apresenta uma crtica a situao de caos e

    desintegrao das cidades na civilizao industrial, afirma o fenmeno urbano como uma unidade funcional que deve ser ordenada tomando como critrio a escala humana, e caracteriza o

  • massificador da interveno poltica no espao urbano logo revelou suas caractersticas no democrticas, tecnocrticas e centralizadoras, com desastrosos efeitos econmicos, sociais e ambientais.

    Foi somente na dcada de 1960 que o estatuto cientfico do urbanismo

    passou a ser questionado e sua qualidade de disciplina autnoma e utilitarista, inicialmente dirigida aos resultados concretos da aplicao das teorias do urbanismo moderno4. Estas anlises, para Franoise Choay, denunciavam essencialmente a desumanidade dos novos ambientes, que tornavam imprprios aos relacionamentos sociais por seu geometrismo elementar, sua padronizao, sua monotonia e sua pobreza simblica5. Desmistificavam tambm a concepo higienstica e mostravam as problemticas sociais incrementadas pelos novos tipos de urbanizao impostos.

    O urbanismo passa ento a ser abordado segundo outras ticas: de uma

    parte, do ponto de vista de seu valor enquanto saber e de sua posio no campo das disciplinas constitudas; de outra, do ponto de vista de suas determinaes scio-histricas6. Estas anlises realavam que a concepo e organizao do espao habitado impem a escolha de valores, estes mesmo dependentes de contextos culturais e de condies polticas e econmicas complexas. A segunda direo pode ser ilustrada pelos trabalhos da crtica marxista passaram a privilegiar a denncia das determinaes polticas, econmicas e sociais no somente das opes urbansticas, mas do prprio urbanismo na afirmao de seu saber. O que se acrescenta a partir da a preocupao bsica com a qualidade de vida do homem a escola do urbanismo social comea a se configurar com