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NotaTécnica
Julho de 2020
NO 41Diest
Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL NA COORDENAÇÃO FEDERATIVA PARA ENFRENTAMENTO E SAÍDA DO SURTO DE COVID-19
Paulo de Tarso Frazão Soares Linhares
Tarcila Queiroz Ramos
Roberto Pires Messenberg
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NotaTécnica
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL NA COORDENAÇÃO FEDERATIVA PARA ENFRENTAMENTO E SAÍDA DO SURTO DE COVID-19
Paulo de Tarso Frazão Soares Linhares
Tarcila Queiroz Ramos
Roberto Pires Messenberg
NO 41Diest
Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia
Governo Federal
Ministério da Economia Ministro Paulo Guedes
Fundação pública vinculada ao Ministério da Economia, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos.
PresidenteCarlos von Doellinger
Diretor de Desenvolvimento InstitucionalManoel Rodrigues Junior
Diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da DemocraciaFlávia de Holanda Schmidt
Diretor de Estudos e PolíticasMacroeconômicasJosé Ronaldo de Castro Souza Júnior
Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e AmbientaisNilo Luiz Saccaro Júnior
Diretor de Estudos e Políticas Setoriais de Inovaçãoe InfraestruturaAndré Tortato Rauen
Diretora de Estudos e Políticas SociaisLenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas InternacionaisIvan Tiago Machado Oliveira
Assessora-chefe de Imprensa e ComunicaçãoMylena Fiori
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoriaURL: http://www.ipea.gov.br
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NotaTécnica
Julho de 2020
NO 41Diest
Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia
INOVAÇÃO INSTITUCIONAL NA COORDENAÇÃO FEDERATIVA PARA ENFRENTAMENTO E SAÍDA DO SURTO DE COVID-19
Paulo de Tarso Frazão Soares Linhares
Tarcila Queiroz Ramos
Roberto Pires Messenberg
EQUIPE TÉCNICA
Paulo de Tarso Frazão Soares LinharesTécnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea.
Tarcila Queiroz RamosPesquisadora do Subprograma de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest/Ipea.
Roberto Pires MessenbergTécnico de planejamento e pesquisa na Diest/Ipea.
DOI: http://dx.doi.org/10.38116/ntdiest41
As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: <http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes>.
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ipea ou do Ministério da Economia.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são proibidas.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................ 7
2 COORDENAÇÃO FEDERATIVA E ENFRENTAMENTO À PANDEMIA DA COVID-19 .................................... 7
3 CRIAÇÃO DE ARRANJOS DE COORDENAÇÃO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS DIANTE DA PANDEMIA DA COVID-19 ............................................................................................ 9
4 COORDENAÇÃO FEDERATIVA E SAÍDA DA CRISE NO CONTEXTO DA COVID-19 ..................................... 13
5 RECOMENDAÇÕES ....................................................................................................................................................... 14
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................................................... 14
ANEXO ................................................................................................................................................................................. 16
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71 INTRODUÇÃO1
A emergência da pandemia causada pela Covid-19 exigiu uma resposta rápida e abrangente dos governos e das socie-dades civis em todo o mundo. Velocidade, multiplicidade e diversidade de ações e de atores envolvidos colocaram em relevo problemas de coordenação.
Esta nota técnica tem por objetivo identificar as medidas institucionais adotadas pelos governos estaduais brasileiros que visam à criação de instituições para a promoção da coordenação de ações entre os órgãos estaduais, municipais e os representantes da sociedade civil diante da emergência da pandemia no âmbito de cada estado. Embora sejam registradas aqui medidas adotadas até 9 de junho, o período de observação concentra-se mais detidamente nos meses de março e abril de 2020, quando os governos estaduais estabeleceram os marcos institucionais sobre os quais cada um iria atuar na gestão da crise que se vislumbrava à frente.2
Percorreremos a sequência inicial de medidas formais dos governos estaduais e, ao fazê-lo, buscaremos su-gerir aprimoramentos ainda úteis ao momento de enfrentamento da pandemia, além de, sobretudo, propor melhorias aos arranjos já instituídos – no sentido de aprimorar a coordenação entre os entes da Federação brasileira – para a fase de retomada das atividades após o pico de contaminação da população pelo vírus da Covid-19.
2 COORDENAÇÃO FEDERATIVA E ENFRENTAMENTO À PANDEMIA DA COVID-19
Assim como no caso da Covid-19 hoje, a cólera, que devastou a Europa no século XIX, teve origem na Ásia. É certo que a cólera não constituiu a primeira pandemia a assolar a humanidade. Porém, ela proporcionou ensinamentos preciosos para a compreensão de sua propagação e de como combatê-la.3 O primeiro e, certamente, mais importante desses ensinamentos é o de que a proteção de todos é necessária à proteção de cada indivíduo isoladamente considerado, pois as pandemias não respeitam fronteiras, sejam estas econômicas, sejam sociais, sejam políticas.4
Pragmaticamente, todavia, essa ideia simples não é de fácil implementação. Pandemias ocorrem pela disseminação de doenças infecciosas, e, consequentemente, a eficácia de sua prevenção envolve o controle das formas de transmissão. Não se trata, portanto, “apenas” de um problema de saúde pública, e, consequentemente, menos ainda de atendimento médico--hospitalar. A ação do setor público é fundamental, seja por meio do estímulo e da regulamentação/validação de tratamentos e/ou vacinas, seja mediante a prevenção às formas de contágio, ou, ainda, pela mitigação dos efeitos sociais e econômicos negativos. De modo geral, muitas dessas medidas envolvem a participação ativa das pessoas nos cuidados com a higiene e o distanciamento nos contatos sociais, com fortes repercussões econômicas. Em todas as dimensões envolvidas, a capacidade de coordenação entre os entes estatais – e destes com a sociedade civil – constitui um elemento essencial para a eficácia, a eficiência e a efetividade5 das ações de controle da doença.
Assim, torna-se necessário induzir que as ações adotadas por cada participante dessa rede de atores estejam em “sin-tonia” com as demais. A criação de novas instituições ou a adaptação de antigas às novas tarefas torna-se necessária para a coordenação entre os atores envolvidos. Porém, como demonstrado em literatura pertinente,6 as mudanças institucionais em políticas públicas não são eventos sem custos, e, portanto, não é trivial que elas ocorram.
Talvez seja a pressão de tantas e tão abrangentes ações, em um contexto dramático de uma doença que se alastra e deixa um rastro de morte, que explique a enorme capacidade de transformação do status quo institucional em contextos de crises geradas por pandemias (Evans, 1988).
1. Os autores agradecem o auxílio de Rodrigo Moraes pela oferta de dados e sugestões, bem como à Natália Massaco Koga, Janine Mello e Flávia de Holanda Schmidt, pela leitura cuidadosa e pelas pertinentes críticas e sugestões à versão anterior desta nota técnica.
2. Está para além do escopo deste trabalho a análise dos diferentes arranjos implementados. Reconhecemos, no entanto, que o exame desses arranjos, implementados para a coordenação das ações de enfrentamento à pandemina, aqui apenas identificados, constitui uma avenida promis-sora para trabalhos futuros, especialmente em conexão com a rica bibliografia já consolidada no Brasil sobre conselhos participativos.
3. A descoberta da forma de transmissão da cólera se deve ao trabalho minucioso do médico John Snow, que identificou a localização espacial dos óbitos por cólera e relacionou-os ao fornecimento de água contaminada. Relatos pormenorizados de seu trabalho e de sua vida podem ser encontrados no sítio da John Snow Society, disponível em: <http://www.johnsnowsociety.org/>.
4. Isso não significa que classes sociais distintas foram atingidas com intensidade semelhante quando da ocorrência da pandemia da cólera na Europa do século XIX. Porém, como a contaminação ocorreu pelo consumo (universal) de água, uma vez estabelecida, a pandemia passou a ter uma dinâmica própria, de difícil controle na propagação entre os diversos grupos sociais. Assim, diferente de outras pandemias anteriores ao século XIX, na da cólera observa-se a adoção, pelos estados nacionais, de políticas públicas abrangentes, notadamente a implantação de redes de esgoto e água potável de caráter universal. Para mais detalhes, ver Evans (1988).
5. A dimensão da efetividade está fortemente correlacionada à representatividade dos diferentes seguimentos (estatais e, sobretudo, sociais), posto que estima o quanto “setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais” (Torres, 2004).
6. König, Tsebelis e Debus (2011).
8A implementação de um extenso conjunto de iniciativas de forma coordenada pelos entes nacionais é um desafio
especialmente relevante em um Estado federativo como o brasileiro.7 Nesse aspecto, a emergência da pandemia da Covid-19 aguça a tensão entre, de um lado, a autonomia dos entes federados, própria do arranjo federativo brasileiro, e, de outro, a necessi-dade imperiosa de coordenação de um grande e complexo conjunto de ações vitais para o combate da pandemia e a mitigação dos efeitos econômicos e sociais negativos.8
Nesse aspecto, convém registrar a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em 15 de abril de 2020, na qual foram reafirmados os princípios de autonomia dos entes da Federação brasileira ao assegurar a competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para a adoção tanto de medidas administrativas quanto normativas no enfrentamento da pandemia da Covid-19. Em outras palavras, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios podem estabelecer as normas e implementar as medidas administrativas que lhes parecerem mais apropriadas autonomamente. Diante desse qua-dro institucional, cabe perguntar: como assegurar a necessária compatibilidade das normas e ações escolhidas por cada ente?
É necessário reconhecer, desde já, que, há muito, o Sistema Único de Saúde (SUS) vem sendo estabelecido no Brasil por meio da criação de conselhos. No plano nacional, além do Conselho Nacional de Saúde (CNS), responsável pela formu-lação de estratégias e pelo controle da Política Nacional de Saúde, há o Conselho Intergestores Tripartite, constituído por representantes das secretarias estaduais e municipais de saúde e do Ministério da Saúde. No nível estadual, além do conselho estadual de saúde, há o Conselho Intergestores Bipartite (estado e municípios). Por fim, todos os municípios integrados ao SUS possuem um conselho municipal de saúde. Enfim, não é possível afirmar que havia ausência de órgãos colegiados com participação tanto de estados e municípios quanto de representantes da sociedade civil na formulação, na implementação e no monitoramento das políticas de saúde no Brasil quando da emergência da Covid-19.9 Todavia, muitos dos novos arranjos criados, aqui identificados, possuem um escopo de atuação transversal, e, nesse sentido, distintos daqueles já existentes no âmbito do SUS; por essa razão, representam uma inovação institucional notável. Assim, eles regulam aspectos específicos em diversas áreas, e não apenas na área da saúde. Por outro lado, não pretendem estabelecer a política pública de longo prazo e/ou abrangente para todas as áreas sob sua jurisdição, as quais se estendem desde as relativas à infraestrutura hospitalar até a regulação das atividades permitidas ou a indicação daquelas que devem ser fechadas, passando, muitas vezes, por aspectos tributários. Portanto, parece razoável reconhecer a inovação que eles representam e, ao mesmo tempo, questionar sobre a re-lação entre as novas instituições, criadas no surto da Covid-19, e as antigas instituições dos estados brasileiros, especialmente aquelas do SUS; em que medida elas são complementares ou conflitantes? Conforme enfatizado por Fleury (2009) ao analisar a construção institucional do SUS, é possível perceber o Estado, “para além de um conjunto de aparelhos e instituições, como campo e processos estratégicos, onde se entrecruzam núcleos e redes de poder que, ao mesmo tempo, articulam-se e apresentam contradições e decalagens uns em relação aos outros”.
No caso específico dos arranjos criados para coordenação das ações de enfrentamento da Covid-19, a participação de representantes externos aos governos estaduais parece bastante útil, pois permitiria, ao menos potencialmente: i) a difusão de dados e informações sobre a Covid-19; ii) a negociação entre os segmentos afetados, por meio dos seus representantes; e, finalmente, iii) a coordenação de ações entre órgãos públicos estaduais e municipais e a sociedade civil afetada. Por essas razões, a existência de arranjos de coordenação, com participação de representantes municipais e da sociedade civil, pode ser uma condição necessária, embora não suficiente ao estabelecimento de uma estratégia de ação com maior aderência às preferên-cias da população; consequentemente, proporcionando tanto maior probabilidade de adesão/participação na implementação quanto na eficiência da utilização dos recursos empregados – incluídos nesse aspecto, evidentemente, os custos decorrentes da interrupção das atividades econômicas. Nesse sentido, arranjos institucionais formais que promovam a coordenação podem ser compreendidos como “ferramentas” úteis para a cooperação entre entes estatais e diferentes segmentos sociais.10
Deve-se reconhecer, ainda, que a criação de instituições que promovam a coordenação federativa no âmbito dos governos estaduais e seus respectivos municípios é útil não apenas para o momento de enfrentamento inicial da escalada pandêmica, mas, também, para os movimentos ulteriores de criação e implementação de estratégias compartilhadas com vistas à redução do ímpeto do surto. Essas mesmas instituições poderão, dado seu caráter transversal, se ocupar do estabelecimento e/ou monitoramento da estratégia de retomada das atividades econômicas, interrompidas pela crise sanitária, bem como de políticas de geração de emprego e renda, especialmente onde os impactos foram mais negativos. No momento posterior (ao enfrentamento inicial), de descenso geral das taxas de infecção, os entes federativos brasileiros enfrentarão diversos e graves problemas, os quais, por sua vez, exigirão elevado nível de coordenação durante uma transição que possa se mostrar segura e eficiente para a retomada de uma “nova” situação de “normalidade”.
7. Para mais detalhes sobre arranjos institucionais de coordenação no caso brasileiro, ver Linhares e Messenberg (2020).
8. Convém registrar que as medidas adotadas pelo governo federal, por meio da Medida Provisória (MP) no 926/2020, para o enfrentamento do novo coronavírus não afastam a competência concorrente dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, nem a tomada de providências normativas e administrativas por esses entes.
9. Há ampla e rica literatura acadêmica sobre o arranjo do SUS, apontado, indiscutivelmente, como um caso de sucesso para esse setor no mundo.
10. Como bem observa Morris (1976) em seu clássico estudo sobre a cólera, “to follow the cholera track was to watch the trust and cooperation between different parts of the society strained to the utmost”.
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93 CRIAÇÃO DE ARRANJOS DE COORDENAÇÃO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS
BRASILEIROS DIANTE DA PANDEMIA DA COVID-19
O mês de março de 2020 marcou a entrada dos governos estaduais na criação de condições institucionais para o enfrenta-mento da pandemia da Covid-19 em território brasileiro. A simples observação da sequência das datas de publicação das medidas revela a rapidez com que os governos estaduais acabaram por se mobilizar no aspecto institucional. No transcurso de apenas uma semana, mais exatamente entre os dias 12 e 19 de março de 2020, todos os governos estaduais brasileiros já haviam editado medidas emergenciais – muito embora, em diversos casos, nem ao menos uma ocorrência da doença tivesse sido confirmada em suas jurisdições. O dia 12 de março representa uma baliza temporal importante, pois foi nele que a Orga-nização Mundial da Saúde (OMS) decretou que o mundo estava em pandemia pelo novo coronavírus. Mesmo assim, convém observar que a iniciativa dos governos estaduais ocorreu em paralelo às medidas editadas pelo governo federal11 e antecedeu a própria decretação de estado de calamidade pública no plano federal, ocorrida no dia 20 de março de 2020.12
O acompanhamento mais próximo dessas medidas iniciais revela o aumento da intensidade e da amplitude da uti-lização dos instrumentos julgados necessários pelos governos estaduais no enfrentamento do contágio pandêmico e de suas eventuais consequências.
Uma evidência adicional de como se deu a mobilização dos governos estaduais também pode ser encontrada no regis-tro da reunião realizada (por videoconferência) pelos governadores em 25 de março de 2020 (com a presença do presidente da Câmara dos Deputados13). O objetivo conjunto aqui era o da coordenação, entre governos estaduais, das ações gerais no enfren-tamento da pandemia, inclusive daquelas destinadas à proteção da saúde dos segmentos sociais mais vulneráveis da população, bem como à manutenção do funcionamento operacional das empresas ameaçadas e dos níveis de empregos formais na economia (Herculano, 2020).
Além disso, conjuntamente com o esforço normativo dos governos estaduais, cabe fazer o registro da intensa ati-vidade dos governos municipais para reconhecer formalmente o estado excepcional provocado pela epidemia da Covid-19.
No entanto, observa-se importante heterogeneidade quando comparamos a quantidade de medidas editadas por mu-nicípios de diferentes estados ante a pandemia. Enquanto municípios localizados em estados como Rio Grande do Sul e Santa Catarina editaram centenas de medidas, de modo geral, em municípios de outros estados, o número de medidas cai para algumas dezenas, ou, ainda, em vários estados da Federação não foi identificada qualquer medida normativa municipal.14 Sob a perspectiva da coordenação das ações no enfrentamento da Covid-19, é necessário reconhecer o ativismo normativo municipal como um possível dificultador da coordenação das iniciativas em um estado. Evidências de descoordenação entre as ações de diferentes municípios e as normas sanitárias editadas por seus respectivos governos estaduais têm sido frequente-mente reportadas pela imprensa.15
A tabela 1 traz um quadro do conjunto de medidas adotadas por governos estaduais em cada estado da Fede-ração brasileira e um quantitativo absoluto de medidas municipais.16
11. Para uma visão detalhada das medidas promulgadas pelo governo federal, ver KOGA (2020).
12. Para um acompanhamento da trajetória das medidas de isolamento social no Brasil, por estado da Federação, ver a sequência quinzenal de notas técnicas elaboradas por Rodrigo Moraes. Esses e outros trabalhos do Ipea sobre a Covid-19 estão disponíveis em: <https://www.ipea.gov.br/oronavirus/publicacoes.html>.
13. A Constituição Federal de 1988 conferiu ao governo federal importante papel no desenho de políticas públicas; portanto, sua presença ativa nos governos estaduais e municipais, bem como sua proximidade destes, nesta crise seria, indiscutivelmente, fundamental para o enfrentamento da pandemia. No entanto, por razões que não serão discutidas aqui, esse não foi o papel por ele desempenhado até este momento.
14. Este levantamento não pode ser considerado exaustivo. A pesquisa em todos os diários oficiais municipais está muito além do tempo aqui disponível. As medidas municipais estão baseadas no sítio <https://leismunicipais.com.br/coronavirus>.
15. Para alguns exemplos, ver Cidades... (2020), Coronavírus.. (2020) e Silva (2020).
16. As datas listadas na tabela 1 apresentam multiplicidade de fontes e podem conflitar com datas de referência no Diário Oficial da União e suas portarias. As razões podem decorrer do intervalo entre a data de assinatura e a data de publicação do decreto. Outras derivam da decretação realizada em um mês, mas o mesmo decreto sofreu alterações e foi republicado. A datação primária dos dados está fixada nos diários oficiais de cada um dos estados pesquisados e na compilação disponibilizada no sítio <https://leismunicipais.com.br/coronavirus>.
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1 – Medidas temporárias e emergenciais
2 – Estado de emergência
3 – Estado de calamidade
4 – Fechamento de atividades em municípios
5 – Suspensão total ou parcial de transporte público intermunicipais ou
interestaduais
6 – Criação de conselhos internos ao governo estadual
7 – Criação de conselhos com partici-pação de órgãos externos ao governo estadual (federais e/ou municipais) e/
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5 – Suspensão total ou parcial de transporte público intermunicipais ou
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6 – Criação de conselhos internos ao governo estadual
7 – Criação de conselhos com partici-pação de órgãos externos ao governo estadual (federais e/ou municipais) e/
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12A tabela 1 busca, simplesmente, registrar a data das primeiras medidas adotadas pelos governos estaduais, apontando a
natureza do que está sendo normatizado e, principalmente, identificar as medidas que instituíram alguma forma de arranjo de coordenação federativa, além da classificação deles entre dois tipos: os compostos apenas por órgãos do governo estadual e aque-les que incluem representantes municipais e da sociedade civil. Portanto, trata-se de um primeiro esforço de reconhecimento da criação de arranjos de coordenação federativa para o enfrentamento da Covid-19. Acrescentamos, ainda, a identificação daqueles arranjos dos quais também participam representantes da sociedade civil. Nas últimas três colunas, apresentamos o quantitativo total de medidas editadas pelos governos municipais de cada estado e do próprio governo estadual, além do total geral.
Observa-se que a decretação das medidas emergenciais, registradas nas cinco primeiras colunas da tabela 1, foi acompanhada de uma grande variedade de normas, tanto por governos estaduais como municipais, totalizadas nas colunas 8 e 9. Todavia, quando consideradas as finalidades dos atos normativos promulgados pelos governos estaduais, constata-se a existência de quatro tipos de instrumentos. Em primeiro lugar, há medidas que visavam dotar os governos estaduais das con-dições legais para agirem com maior liberdade, ou seja: decretar o estado de emergência (antes da epidemia) e de calamidade (após a disseminação do surto). De modo geral, estas normas permitiram a realização de compras com maior velocidade, a alteração das datas dos compromissos de pagamentos, a abertura de crédito suplementar ao orçamento público etc.17
Um segundo grupo de normas focalizou especificamente a área da saúde. Por um lado, há medidas que visam à prevenção do contágio. Nesse caso, as normas caracterizaram-se pela imposição da obrigatoriedade do uso de máscaras, por regras para a presença em velórios e sepultamentos e, ainda, pela total interrupção de algumas atividades, notadamente no comércio e nos transportes intermunicipais. Outro grupo de medidas da área da saúde é constituído por aquelas que busca-ram lidar com as consequências negativas da pandemia. As mais significativas são aquelas diretamente ligadas ao tratamento de doentes e dirigidas, sobretudo, à ampliação da capacidade de atendimento hospitalar.
Em um terceiro grupo, estão as medidas que procuraram lidar com as consequências sociais e econômicas da pan-demia. Dentre as quais merecem destaque aquelas associadas à proteção direta de segmentos sociais e empresas vulneráveis, por meio de medidas de manutenção da renda e de fornecimento de cestas básicas, por exemplo, ou à prorrogação dos venci-mentos de tributos e à execução dos decretos proibitivos de reajustes de locação.
Por fim, o quarto grupo de medidas – as quais, na verdade, interessam mais diretamente aos objetivos deste traba-lho – compreende aquelas editadas por governos estaduais e voltadas à criação dos arranjos de coordenação.18 Trata-se aqui, mais exatamente, de normas que objetivam o estabelecimento de estratégias comuns e a criação de instituições de compar-tilhamento de decisões. Pode-se, assim, agrupá-las em dois subgrupos, segundo a busca da coordenação de ações: i) órgãos dos governos estaduais exclusivamente; ou ii) órgãos dos governos estaduais e outras esferas da Federação, especialmente prefeituras municipais (além de segmentos diversos da sociedade civil). Consideramos nesta nota técnica, portanto, que a institucionalização de arranjos de coordenação, mesmo daqueles constituídos apenas por órgãos do poder público estadual, pode ser compreendida como um eixo próprio de ação na classificação das respostas ao surto (Pires, 2020).
Dada a natureza de interdependência das medidas para a eficácia das ações adotadas pelos órgãos públicos (e mesmo por agentes da sociedade civil), a criação de arranjos de coordenação do segundo subtipo, destacado anteriormente, ganha especial relevância. Vale ressaltar que o fato de o governo estadual poder atuar com mais velocidade torna-se secundário para o sucesso do enfrentamento da pandemia caso os governos estaduais, municipais e a própria sociedade civil permaneçam agindo de forma isolada. Isto porque, em tal caso, o conjunto descoordenado das ações promovidas pelos entes federados e grupos da sociedade civil resultará, inevitavelmente, no comprometimento geral da eficácia das ações (Schimdt, Mello e Cavalcante, 2020).
Assim, é fácil constatar que as ações compreendidas nos três primeiros eixos tipificados na tabela 1 como repostas ao surto pandêmico podem ter sua efetividade completa ou parcialmente anuladas, no âmbito de um estado, caso os entes deste último venham a atuar de forma desconexa, em sentidos distintos (e até opostos). Por exemplo, se um grupo de municípios adota medidas preventivas de distanciamento social enquanto outros não atuam ou passam a atuar em sentido oposto, o resultado global será a ineficácia (parcial ou completa) das medidas. Portanto, o quarto eixo de ações destacado na tabela 1 compreende a necessidade do estabelecimento de uma estratégia conjunta e coor-denada para o enfrentamento da crise. Vale dizer: não basta saber o que fazer, pois a eficácia das ações de cada ente decorre do fato de que ela seja empreendida no momento e na intensidade requeridos em função da necessidade do todo, portanto, do que os demais também estejam fazendo, sob pena de ruína geral dos resultados obtidos.
17. A amplitude da redução das exigências legais para a realização de compras, contratações, destinação de recursos orçamentários, entre outras medidas, é estabelecida em cada constituição estadual.
18. Dada a variedade de iniciativas – algumas de caráter deliberativo, outras apenas consultivo, com composições e escopo de atuação também variados –, adotaremos aqui a denominação “arranjo de cooperação” para representá-los.
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134 COORDENAÇÃO FEDERATIVA E SAÍDA DA CRISE NO CONTEXTO DA COVID-19
Imediatamente após o início da crise sanitária provocada pela rápida ascensão do surto do coronavírus,19 o que se observou como reação por parte dos entes federativos no Brasil foi a criação de arranjos de coordenação pelos estados da Federação brasileira.20 Tais arranjos receberam, então, diversas denominações, como conselhos, comitês, grupos executivos, gabinetes de crise etc. Cabe registrar aqui, ainda, a existência de muitas iniciativas de coordenação infor-mais entre governos estaduais, municipais e segmentos da sociedade civil. Há diversas notícias na imprensa relatando reuniões entre governadores e prefeitos e mesmo a realização de ações conjuntas.21 Todavia, são iniciativas, ainda assim, isoladas, que não chegaram a criar a institucionalidade22 necessária à coordenação geral das ações, dada a gravidade da crise. Mesmo assim, no entanto, servem para demonstrar a existência da busca (diante da sentida neces-sidade) da coordenação das ações para seu enfrentamento. Nessa linha de iniciativas de coordenação que merecem registro,23 pelo caráter inovador e aparente eficácia, está a do Comitê Científico de Combate ao Coronavírus, institu-ído pelo Consórcio do Nordeste, formado pelos governos estaduais daquela região brasileira.24 O comitê articula uma rede de pesquisadores, nacionais e internacionais, para o fornecimento de informações e recomendações aos governos regionais e locais. O trabalho do comitê está organizado em nove subcomitês temáticos, entre os quais se encontra um voltado especificamente às políticas públicas de intervenção (medidas econômico-sociais). Em que pese a relevância desse arranjo, sua análise mais detalhada está para além do escopo desta nota técnica, que busca identificar os arran-jos de coordenação internos ao âmbito estadual.
Todos esses esforços, sobretudo os formais, poderão ser de grande importância na fase de recuperação, tanto no âmbito da saúde e da proteção dos segmentos vulneráveis quanto da recuperação da economia. Além dos aspectos da estratégia de contenção do surto da doença, preponderante na fase de ascensão do contágio, a etapa de retomada da “normalidade” ocorrerá em um cenário ainda da maior gravidade e de novas preocupações, para as quais a coorde-nação das ações entre municípios e governos estaduais, municípios e sociedade civil será imprescindível.
Pensando, inicialmente, nos campos social e econômico, após meses de epidemia, os governos estaduais e os munici-pais estarão em uma situação fiscal de ainda maior estrangulamento financeiro, seja pelo aumento de gastos, seja em função da queda das receitas. Ao mesmo tempo, aqueles segmentos vulneráveis, tanto empresas quanto indivíduos, terão esgotado qualquer eventual poupança anteriormente acumulada e dependerão, portanto, ainda com maior intensidade, de apoio direto estatal e/ou da realização de atividades que proporcionem algum tipo de rendimento, o que, na prática, se traduzirá por riscos de novas ondas de contaminação. Diante das restrições, seja do lado da demanda, seja do lado da oferta, a capacidade do setor produtivo privado de estabelecer uma trajetória de rápida recuperação torna-se improvável. Conforme pôde ser observado desde o início da pandemia, inúmeras empresas interromperam suas atividades em função da crise; consequentemente, além da escassez de mercado, há também um fenômeno de “contágio” paralisante do funcionamento de várias cadeias produtivas.25
Já em relação ao campo da saúde, pode-se inferir que, assim como na fase de ascensão do surto epidemiológico, seu descenso também ocorrerá de forma desigual pelas diversas regiões e cidades do país. Até o alcance de uma situação concreta de ampla vacinação populacional ou de “imunidade de rebanho” (caracterizada por algo como 60%-70% da população imu-nizada), os riscos para o surgimento de novas ondas de contaminação permanecerão como ameaça real, o que exigirá medidas adicionais de proteção às áreas até então menos afetadas pela epidemia em sua fase inicial de ascensão. Ações de proteção de pessoas e empresas vulneráveis nessas áreas terão de ser estendidas para além do tempo justificável em lugares onde as oportunidades de recuperação de renda já se restabeleceram. Por essa razão, cadeias produtivas extensas e territorialmente dispersas terão dificuldades de ser restabelecidas rápida e simultaneamente.
Dessa perspectiva, na ausência de um esforço de coordenação entre os diversos entes da Federação brasileira, haverá um incentivo significativo para a suspensão da agenda (já adiada) de reformas econômicas, notadamente a
19. Pode-se tomar a data de 11 de março de 2020 como o marco inicial da crise, posto ser esse o dia em que a OMS decretou a Covid-19 como uma pandemia; além disso, a data marca a reação observada pelos governos estaduais. Ou seja, embora os casos ainda fossem relativamente em menor número, o estado de mobilização e as medidas adotadas a partir daquele momento permitem localizar ali o início da crise sanitária.
20. Apenas o estado de Pernambuco não criou um arranjo de coordenação de suas ações. Porém, isso se deve ao fato de ele passar a utilizar um arranjo que já possuía para o enfrentamento da pandemia.
21. Por exemplo, o governador da Paraíba e os prefeitos de João Pessoa e de Campina Grande (as duas maiores cidades do estado), em reunião no dia 19 de março, optaram por decisões conjuntas no enfrentamento da crise pandêmica (João..., 2020).
22. Ou seja, conforme observado por Flávia de Holanda Schmidt, em comentário aos autores, essas iniciativas “ficaram fora do escopo daquelas que foram formalizadas por atos normativos”.
23. Oportuna lembrança da Janine Mello, em comentários aos autores.
24. Mais informações disponíveis no sítio do Comitê Científico de Combate ao Coronavírus. Disponível em: <https://www.comitecientifico-ne.com.br/>.
25. Conforme apontam Nogueira, Silva e Carvalho (2020, p. 7), “Sendo as empresas elos importantes das cadeias produtivas, essa paralisação se pro-paga a montante e a jusante, tanto pela suspensão das aquisições de seus fornecedores quanto pelo desabastecimento das empresas-clientes. O resul-tado é uma rápida e grave propagação da ‘virose econômica’, desestruturando – ou mesmo destruindo – cadeias produtivas ao redor de todo o globo”.
14reforma fiscal, necessária neste momento por sua capacidade de reduzir os mecanismos que impulsionam a guerra fiscal, caracterizada pela busca da atração regional “a qualquer custo” de empresas – com conhecidos resultados subótimos para todos.
Desse modo, aos problemas presentes na fase de ascensão da Covid-19 adicionar-se-ão outros na etapa de transição para a recuperação econômica e o estabelecimento de um “novo” período de “normalidade”. Em ambos os momentos, a necessidade de coordenação entre entes federativos no Brasil certamente será imprescindível ao desen-volvimento de ações efetivas, eficazes e eficientes, seja do ponto de vista humanitário, seja da perspectiva do avanço econômico e social.
5 RECOMENDAÇÕES
Embora todos os governos estaduais tenham instituído arranjos de coordenação das ações entre seus próprios órgãos e/ou entre esses e os governos municipais (ou, ainda, representantes da sociedade civil), deve-se avaliar em que medida tais ar-ranjos foram capazes de cumprir, efetivamente, as funções de elaboração, implementação e fornecimento de garantias no enforcement da estratégia de combate à pandemia da Covid-19.
Como as condições necessárias e suficientes para a efetividade de cada arranjo específico varia de estado para estado na Federação, não é recomendável a prescrição de um modelo com especificidade única. Portanto, cada unidade federativa deve aferir quais são as adequações necessárias na busca dos melhores resultados possíveis. Não obstante, torna-se inescapável a consideração de alguns princípios gerais, elencados a seguir.
• Os estados que instituíram arranjos compostos exclusivamente por órgãos estaduais devem considerar a necessidade da criação de novos arranjos com a participação de representantes de outros entes federati-vos, notadamente das prefeituras, e também com a participação da sociedade civil. De forma alternativa, pode-se, ainda, considerar a possibilidade da inclusão de tais representantes nos arranjos já existentes.
• Os governos estaduais que instituíram arranjos de coordenação com representantes dos governos muni-cipais, mas não com representantes da sociedade civil (ou vice-versa), deveriam reavaliar a necessidade de inclusão nesses arranjos de representantes do segmento ausente.
• Governos estaduais que instituíram arranjos de coordenação federativa com representantes tanto dos governos municipais como da sociedade civil deveriam avaliar a efetividade dessa representação (geográ-fica e setorialmente) na busca das medidas que trouxessem os melhores resultados possíveis.
• Nos estados onde ocorreram iniciativas informais frequentes paralelamente ao estabelecimento dos ar-ranjos de coordenação federativa, seria desejável avaliá-las como experimentos controlados, para a insti-tucionalização posterior de melhores arranjos formais.
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Nº
4260
de
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Nº
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Nº
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1891
2 de
27
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5 de
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1891
2 de
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Dec
reto
Nº
1897
8 de
14
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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
CoordenaçãoReginaldo da Silva Domingos
Assistente de CoordenaçãoRafael Augusto Ferreira Cardoso
SupervisãoCamilla de Miranda Mariath GomesEverson da Silva Moura
EditoraçãoAeromilson Trajano de Mesquita Cristiano Ferreira de AraújoDanilo Leite de Macedo TavaresHerllyson da Silva SouzaJeovah Herculano Szervinsk JuniorLeonardo Hideki Higa
CapaDanielle de Oliveira AyresFlaviane Dias de Sant’ana
The manuscripts in languages other than Portuguese published herein have not been proofread.
Livraria IpeaSBS – Quadra 1 − Bloco J − Ed. BNDES, Térreo 70076-900 − Brasília – DFTel.: (61) 2026-5336Correio eletrônico: [email protected]
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Missão do IpeaAprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria ao Estado nas suas decisões estratégicas.