NÃO FORAM APENAS 20 CENTAVOS: DIREITO AO PROTESTO, REPRESSÃO ESTATAL DAS MANIFESTAÇÕES POPULARES E

SEGURANÇA PÚBLICA

Vitória Caetano Dreyer Dinu1

RESUMO: A proposta deste trabalho é discutir democracia a partir do direito ao protesto e da análise de como o Estado Brasileiro vem se posicionando. Propõe-se a compreensão deste direito como constitucionalmente protegido, para então expor a seguinte contradição: tutela-se a liberdade de expressão e, ao mesmo tempo, apresentam-se instrumentos de repressão violenta daqueles que não concordam com o que está instituído, mormente por meio do direito penal. Por fim, serão expostos alguns exemplos de iniciativas legislativas em total afronta às diretrizes democráticas na Espanha e no Brasil. Busca-se, sob a ótica da criminologia crítica, problematizar o que se entende por segurança pública, a fim de demonstrar a necessidade de novos e urgentes caminhos para a consolidação democrática do país. PALAVRAS-CHAVES: Direito ao protesto. Criminalização dos protestos. Segurança pública. ABSTRACT: The purpose of this paper is to discuss democracy from the right to protest and from the analysis of how the Brazilian State is positioning itself. We propose the comprehention of this right as constitutionally protected, to then expose the following contradiction: the State safeguards the freedom of expression and, at the same time, presents violent instruments of repression for those who disagree with what is established, especially by criminal law. Finally, we will show some examples of legislative initiatives that affront democratic guidelines in Spain and in Brazil. We look for discuss what is meant by public safety from the perspective of critical criminology, in order to demonstrate the need of new and urgent ways to a democratic consolidation in the country. KEYWORDS: Right to protest. Protests’ criminalization. Public security.

1 Advogada. Mestranda no Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade Católica de Pernambuco – UNICAP, vinculada à linha de pesquisa Jurisdição e Direitos Humanos, com bolsa da CAPES/PROSUP. Pós-graduanda em Direito Constitucional pela Universidade Anhanguera/Uniderp. Graduada em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Endereço eletrônico: <vitoria_dinu@hotmail.com>.

INTRODUÇÃO

O ano de 2013 representou uma mudança na estrutura dos protestos sociais

que vinham acontecendo nos últimos anos no Brasil. Mais especificamente, em

junho de 2013, eclodiram uma série de manifestações por todo o país – 291

protestos e 1212 detidos, segundo dados levantados pela organização “Article 19”

(2015). Se inicialmente a motivação foi o aumento das tarifas de ônibus, depois os

protestos passaram também a abranger a inconformidade com a violenta repressão

policial e uma infinidade de pautas difusas. Em breve síntese, a população foi às

ruas para demonstrar um mal-estar generalizado com a situação política do país,

sem que houvesse foco nas demandas ou o surgimento de quaisquer lideranças,

fenômeno novo na história das manifestações populares brasileiras.

Mesmo que, de início, a mídia tenha se posicionado de forma contrária aos

“vândalos” e “baderneiros”, houve um substancial aumento da aprovação popular

aos referidos protestos, o que se refletiu no aumento de manifestantes nas ruas2.

Pode-se dizer que, dentre os fatores os quais contribuíram para essa adesão, está a

crise de representatividade da política brasileira, bem como uma reação às violações

de direitos ocorridas na repressão às manifestações3

2 O “Grande Ato contra o Aumento das Passagens”, em São Paulo, no dia 06/06/2013, contou com cerca de 6.000 manifestantes, segundo os organizadores. Depois de vários protestos fortemente reprimidos pela polícia em todo o país, aconteceu o “4º Grande Ato contra o Aumento das Passagens”, no dia 13/06/2013, na mesma cidade, tendo participado por volta de 20.000 pessoas. Esse protesto foi, provavelmente, o que sofreu a mais violenta repressão estatal, tanto que, a partir dele, houve uma mudança de postura da opinião pública e da mídia, que até então defendiam a atuação da polícia. Na semana seguinte, em 17/06/2013, tanto São Paulo como Rio de Janeiro tiveram protestos com mais de 100.000 integrantes (ARTICLE 19, 2013, p. 20-23).

. Daí ter se espalhado, à época,

o jargão de que toda aquela movimentação popular não era apenas pelos centavos

3 Segundo levantamento da organização “Article 19” (cujo nome faz alusão ao artigo que fala sobre a liberdade de expressão tanto na Declaração Universal dos Direitos do Homem, quanto no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos), as violações ocorridas nas manifestações de junho de 2013 foram as seguintes: “1) Falta de identificação dos policiais; 2) Detenções arbitrárias, como detenção para averiguação, prática extinta desde o fim da ditadura militar; 3) Criminalização da liberdade de expressão por meio do enquadramento de manifestantes em tipificações penais inadequadas às ações do “infrator”; 4) Censura prévia, por meio da proibição, legal ou não, de manifestantes usarem máscaras ou levarem vinagre para o protesto; 5) Uso de armas letais e abuso das armas menos letais; 6) Esquema de vigilantismo nas redes sociais montado pelas polícias locais, pela Abin e também pelo Exército; assim como as gravações realizadas pelos policias durante os protestos; 7) Desproporcionalidade do efetivo disposto para o policiamento do protesto com o número de manifestantes; 8) Policiais infiltrados nas manifestações que, por vezes, causavam e incentivavam tumulto e violência; 9) Maior preocupação policial com a defesa do patrimônio do que com a segurança e integridade física dos manifestantes; 10) Ameaças e até mesmo sequestros foram relatados” (ARTICLE 19, 2013, p. 26-27).

de aumento das tarifas de ônibus, mas em reação aos históricos problemas sociais

brasileiros e em virtude de uma profunda insatisfação com os rumos da democracia.

Muito embora os protestos sejam um meio de demonstração dos anseios

populares em uma democracia, a reação estatal contra os manifestantes foi

claramente violadora de direitos, prática que também se repetiu quando do trato com

os protestos ocorridos durante a Copa do Mundo de 2014. Estabeleceu-se a lógica

maniqueísta dos “maus” versus os defensores da “ordem pública”, o que

fundamentou o incremento da violência institucional sobre os movimentos sociais.

Ou melhor, a criminalização desses movimentos, fenômeno antigo na história do

país, apenas ganhou mais visibilidade, ficando claro que a defesa da “segurança

pública” pode e é utilizada para interesses escusos, seja por parte do Executivo, do

Legislativo, ou com a chancela do Judiciário.

Apenas a título ilustrativo, diversos manifestantes foram enquadrados em

crimes como formação de quadrilha, desacato, incêndio, dano, e, depois, chegaram

a ser considerados como integrantes de organizações criminosas, com a

promulgação da Lei nº 12.850/2013, de 02/08/2013. Indo além, após os protestos de

2013, ainda surgiram vários projetos de lei, de duvidosa constitucionalidade, com o

propósito de reprimir mais severamente os manifestantes “arruaceiros”. Tem-se,

pois, a utilização do sistema penal para sufocar a liberdade de expressão daqueles

que não concordam com as políticas governamentais, numa inversão de valores em

que o exercício de um direito constitucionalmente protegido, o protesto, acaba por

configurar um ilícito, ou até mesmo o maior dos ilícitos, um crime.

A proposta deste trabalho é, portanto, discutir democracia, a partir da

análise do direito ao protesto e de como o Estado Brasileiro vem se posicionando

frente ao fenômeno. É preciso refletir sobre a relação entre segurança pública e

outros direitos constitucionalmente protegidos, para que a suposta defesa da

sociedade não se volte contra ela própria, oprimindo-a e constituindo instrumento

ilegítimo de manutenção de forças políticas no poder.

Para tanto, propõe-se, em um primeiro momento, a compreensão do direito

ao protesto como um direito constitucionalmente protegido. A partir dessa base, será

possível expor a contradição existente no ordenamento pátrio e em sua prática:

tutela-se a liberdade de expressão e, ao mesmo tempo, apresentam-se instrumentos

de repressão violenta daqueles que não concordam com o que está instituído,

mormente por meio do direito penal. Por fim, serão expostos alguns exemplos de

iniciativas legislativas em total afronta às diretrizes democráticas, corroborando essa

tendência de repressão às manifestações populares, na Espanha e no Brasil. Busca-

se, por conseguinte, sob a ótica da criminologia crítica, problematizar o que se

entende por segurança pública, a fim de demonstrar a necessidade de novos e

urgentes caminhos para a consolidação democrática do país.

1. DIREITO AO PROTESTO COMO UM DIREITO CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO

Como é cediço, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) consagrou o modelo

do Estado Democrático de Direito, seguindo a tendência dos Estados Ocidentais,

mas também como reação aos abusos e arbitrariedades cometidos durante a

ditadura militar. Nada mais natural, portanto, que tenha se dado bastante ênfase aos

direitos e garantias fundamentais, dentre eles os direitos de expressão e

participação política, a fim de possibilitar a construção de uma sociedade pluralista,

em que múltiplas opiniões tenham vez e voz. Só assim é possível constituir uma

verdadeira democracia, pois, sem que haja um debate livre de ideias e amplas

informações, não há como os cidadãos, exercendo a sua autodeterminação,

posicionarem-se livremente.

Diante disso, por mais que a CF/88 não tenha falado expressamente em um

“direito ao protesto”, há um desenho institucional que garante essa dimensão

coletiva da liberdade de expressão (SANTOS; GOMES, 2014, p. 590-591). Afinal, se

o exercício democrático demanda opiniões públicas diversas, é necessário permitir

que as pessoas, mesmo que não tenham acesso aos meios usuais de comunicação,

possam expor ideias contrárias ao status quo, o que pode se dar via manifestações

de rua. Só assim a opinião pública será, efetivamente, constituída pelo cruzamento

de inúmeras fontes, para que os cidadãos possam tomar as decisões fundamentais

da comunidade de forma embasada, em um verdadeiro espaço público de

discussão.

Com o objetivo de proteger essa participação do cidadão na sociedade civil,

pode-se afirmar que a CF/88 consubstanciou o direito ao protesto, primeiramente, na

defesa do pluralismo como fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º,

inc. V), bem como no âmbito do exercício das liberdades (SANTOS; GOMES, 2014,

p. 593). Têm-se, assim, a liberdade de reunião (art. 5º, inc. XVI) e a liberdade de

expressão (art. 5º, inc. IX, e art. 220) conferindo o substrato para a defesa do

exercício coletivo da manifestação do pensamento.

Todavia, o que pode ser caracterizado como um protesto merecedor da

proteção constitucional? Segundo Ana Lucia Sabadell e Jan-Michael Simon, não

obstante as plúrimas formas de exercer esse direito, inclusive individuais, haveria,

ao menos, dois elementos capazes de identificar se a manifestação constitui

atividade política: a crise de legitimidade e a proposta de mudanças sociais (2014, p.

522).

Em outras palavras, significa que a proteção dos protestos é essencial para

que haja a proteção da crítica feita ao poder. Se propostas de mudanças são feitas,

significa que há um descontentamento com o que está constituído, com o que está

posto, sendo o protesto um meio idôneo para o exercício da discordância. Desta

feita, a necessidade de se promover um espaço democrático para o dissenso

político pode ser um dos fatores quando da análise do nível de proteção que deve se

conferir a uma manifestação.

A título exemplificativo, cita-se o julgado Sullivan vs. The New York Times

(GARGARELLA, 2012, p. 24), um emblemático caso sobre a liberdade de expressão

e o exercício da crítica feita ao poder nos Estados Unidos. Em breves linhas, houve

um protesto em favor de Martin Luther King, o qual foi violentamente reprimido pelas

autoridades policiais do estado de Nova Iorque. Diante disso, os manifestantes

publicaram uma nota de reprovação no jornal The New York Times, com duras

críticas à atuação do chefe de polícia, Sullivan. O problema foi que, no teor da nota,

havia erros quanto ao número de feridos, de forma que Sullivan, considerando ter

sido atingido em sua honra com as supostas mentiras da publicação, acionou o

Judiciário com um pedido milionário de danos morais.

A decisão, contudo, não reconheceu o direito da autoridade policial. Isso

porque, embora Sullivan tivesse, de fato, sido afetado com as informações

equivocadas da nota, o compromisso principal do Judiciário deveria ser o de

custodiar a persistência de um debate político robusto. Ou seja: no balanceamento

dos direitos em jogo, o direito de manifestação da crítica não poderia ser inibido em

virtude de algumas informações equivocadas não propositais. Acima dos interesses

individuais das autoridades públicas, prevalece o direito à crítica, com a qual deve

conviver qualquer poder constituído.

A partir desse caso, é possível extrair a diretriz de que, quando há o conflito

entre interesses diversos e o direito ao protesto, é preciso ter cautela para que a

discussão e o dissenso, imprescindíveis à democracia, não sejam tolhidos sob a

justificativa de proteção de direitos supostamente prevalentes. Nessa linha de

raciocínio, apesar de as manifestações públicas normalmente causarem algum tipo

de desconforto, como sujeira nas ruas, dificuldades no trânsito de veículos, dentre

outros, estes devem ser tolerados em nome da liberdade de expressão. Indo além,

também é dever das autoridades públicas contornar essas dificuldades ou diminuir

seus impactos, de forma que os contratempos não sejam utilizados para

fundamentar uma repressão desmedida a direitos constitucionalmente protegidos

(GUALANO; KARAM, 2013).

Os protestos populares, ao constituírem mecanismos de crítica, também são

formas de impulsionar a mudança do direito. Destaca-se assim, mais uma vez, o

caráter democrático dos protestos. Não é porque um governo foi devidamente

instituído pelo processo eleitoral que, no curso do mandato, não possa haver uma

“[...] quebra de consenso com relação ao exercício legítimo da política” (SABADELL,

SIMON, 2014, p. 522). Por conseguinte, se o Estado brasileiro funda-se no

pluralismo político, não pode reprimir de forma desproporcional manifestações

democráticas outras que não o voto. Inclusive, os protestos seriam tão importantes

quanto o sufrágio, seja porque permitem expressar a posição política da população

durante o exercício das atividades políticas ordinárias, seja porque podem ser a

única forma de um grupo minoritário ser escutado4

Ademais, a importância dos protestos também está no fato de eles

demonstrarem, em certos contextos, o desgaste das formas tradicionais de

democracia. No que tange às manifestações de junho de 2013, ficou bem clara a

insatisfação com os representantes do poder, ao ponto de um dos principais

. Daí a tese de Roberto Gargarella

de que o direito ao protesto aparece, assim, como o “primeiro direito”: o direito de

exigir mais direitos ou ainda de concretizar direitos consagrados, mas não efetivos

(apud GUALANO; KARAM, 2013).

4 “A manifestação social é uma das formas coletivas mais eficazes de expressão. Porém, em algumas circunstâncias, ela é também a única forma pela qual certos grupos podem ser escutados. Com efeito, quando se está diante de marcos institucionais que não favorecem a participação, ou diante de sérias barreiras de acesso a formas mais tradicionais de comunicação de massa, a manifestação pública parece ser o único meio que realmente permite que setores tradicionalmente discriminados ou marginalizados do debate público possam fazer com que o seu ponto de vista seja escutado e valorizado” (CIDH, 2009, p. 23).

clamores ter sido o discurso por reforma política, levando à reflexão sobre novas

formas de participação direta nos rumos governamentais.

Enquanto esses mecanismos de democracia direta não são fortalecidos ou

institucionalizados, ainda mais importante será proteger o direito ao protesto

(SANTOS; GOMES, 2014, p. 588). Afinal, um Estado deve aceitar reclamações por

meio de protestos e manifestações exatamente porque as vias institucionais para

tanto, nos atuais Estados de Direito, não são perfeitas. Os protestos pressupõem

inoperância dos fins manifestos das instituições; logo, deveria haver mais tolerância

para com aqueles (ZAFFARONI, 2010, p. 2 e 5). Nessa mesma linha, Carolina

Montenegro e Renata Coelho aduzem que:

[...] a sociedade civil institui com as manifestações populares uma esfera que transcende a hierarquia estatal, possibilitando a atualização das demandas sociais junto ao Estado, traduzindo os diferentes interesses, lutas e discursos sociais. Nesse sentido, o sujeito de direito individual cede lugar a um sujeito social e coletivo responsável pelo exercício da cidadania ativa, como sujeito coletivo de direito (2014, p. 546).

Após toda a explanação sobre a importância do direito constitucional ao

protesto, é preciso deixar claro que, por evidência, não se trata de um direito

absoluto, havendo condições para o seu exercício. Com o pós-positivismo e a

declaração da força normativa dos princípios constitucionais, eis que a subsunção

cedeu espaço para outro método de aplicação de normas, a ponderação, segundo a

qual, num conflito de princípios, se deve efetuar um balanceamento, a fim de

identificar qual o princípio que irá prevalecer no caso concreto, bem como as suas

consequências normativas. Desta feita, a depender da circunstância, o direito ao

protesto pode, em tese, ser legitimamente restringido.

Se o conflito de regras se resolve no plano da validade, o mesmo não ocorre

com o conflito de princípios. Pelo fato de eles serem mandamentos ou comandos de

otimização, eles jamais podem ser realizados completamente5

5 Não obstante as dificuldades de conceituação dos princípios, traz-se a definição elaborada por Humberto Ávila: “[...] pode-se definir os princípios como normas que estabelecem diretamente fins, para cuja concretização estabelecem com menor exatidão qual o comportamento devido (menor grau de determinação da ordem e maior generalidade dos destinatários), e por isso dependem mais intensamente da sua relação com outras normas e de atos institucionalmente legitimados de interpretação para a determinação da conduta devida” (2001, p. 21).

. Portanto, em uma

colisão de princípios, como ambos os comandos normativos apresentam a mesma

hierarquia e o mesmo valor, o objetivo da ponderação seria restringir o mínimo

possível um princípio, para que o outro seja protegido (CAMBI, 2011, p. 92/93), o

que se dá por meio do postulado da proporcionalidade e seus deveres de

adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito (ÁVILA, 2001).

Pois bem, se o objetivo da ponderação é restringir o mínimo possível um

direito, devem-se buscar sempre medidas menos restritivas. Todavia, não é essa a

postura quando se trata da repressão aos protestos, em que tanto se utiliza como

forma de intimidação o direito penal, logo o ramo do direito que deveria constituir a

ultima ratio. Daí ser tão estranho e gritante o fato de se estar em um período de

recrudescimento contra os protestos, seja para os adeptos da teoria da reação

social6, seja pela ótica de uma leitura mais clássica do direito penal, em virtude do

princípio da intervenção mínima ou da subsidiariedade. Com efeito, como pode o

exercício de um direito constitucionalmente protegido ser reiteradamente ceifado

pelo Estado por meio do mais forte instrumento de punição de condutas? Observa-

se, pois, uma verdadeira instrumentalização do direito, mormente do direito penal,

com o objetivo escuso de silenciamento de vozes contrárias ao poder instituído7

A conclusão é de que ainda há muito para que o direito ao protesto seja

plenamente efetivado e respeitado. Tem-se, assim, uma situação em que a prática

do sistema penal não raro opera em total desrespeito às diretrizes constitucionais,

com a repressão desproporcional aos manifestantes, por mais que as manifestações

de rua sejam constitucionalmente protegidas. Está-se, pois, numa situação de

desconstitucionalização fática ou concretização desconstitucionalizante, nos termos

utilizados por Marcelo Neves (1996). Em outras palavras, significa que o texto

.

6 A teoria da reação social promove uma ruptura no pensamento criminológico em meados da década de 60 do século XX, quando há uma mudança de enfoque em virtude da crise de legitimidade do sistema penal: o objeto de estudo se desloca do crime para a criminalização; do delinquente ou do desvio para os mecanismos de definição do delito e a resposta social frente a ele (ZACCONE, 2007, p. 43). Surge, assim, o paradigma da reação social, que, segundo o próprio nome, passa a estudar como a sociedade se comporta frente ao fenômeno delituoso, ao invés de tomar o crime como uma realidade ontológica. Nas palavras de Vera de Andrade: “[...] desvio – e a criminalidade – não é uma qualidade intrínseca da conduta ou uma entidade ontológica preconstituída à reação (ou controle) social, mas uma qualidade (etiqueta) atribuída a determinados sujeitos através de complexos processos de interação social, isto é, de processos formais e informais de definição e seleção. Uma conduta não é criminal ‘em si’ ou ‘per si’ (qualidade negativa ou nocividade inerente) nem seu autor é criminoso por concretos traços de sua personalidade (patologia). O caráter criminal de uma conduta e atribuição de criminoso a seu ator depende de certos processos sociais de ‘definição’, que atribuem à mesma um tal caráter, e de ‘seleção’, que etiquetam um autor como delinquente” (2003, p. 205). 7 Nesse sentido, a Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da Comissão Interamericana de Direitos Humanos assim estatui: “[...] as restrições desproporcionais acabam gerando um efeito intimidador, censura e inibição no debate público, que são incompatíveis com os princípios do pluralismo e tolerância, próprios das sociedades democráticas. Não é fácil participar de modo desinibido de um debate aberto e vigoroso sobre assuntos públicos quando a consequência pode ser um processo criminal, a perda de todo o patrimônio ou a estigmatização social” (2009, p. 25).

constitucional é uma referência distante dos agentes estatais e dos cidadãos, de

forma que a prática desenvolve-se à margem do modelo estabelecido na

Constituição. A constitucionalização simbólica funcionaria, assim, “como álibi em

favor dos agentes políticos dominantes e em detrimento da concretização

constitucional” (NEVES, 1996, p. 327). Passa-se, pois, a explanar como esse

mecanismo opera quando da repressão estatal das manifestações populares, sob os

auspícios da suposta defesa da segurança pública. 2. REPRESSÃO ESTATAL DAS MANIFESTAÇÕES POPULARES E SEGURANÇA PÚBLICA

Jamais um direito constitucional e internacional exercido regularmente

poderia configurar um ilícito (ZAFFARONI, 2010, p. 6). Não obstante, sob o manto

da defesa da segurança pública de toda a comunidade, estão se olvidando direitos

constitucionalmente protegidos, dentre eles o direito ao protesto.

Em tese, protestos “desarrazoados” são reprimidos tendo por base o

exercício legítimo da força pelo Estado. Todavia, cabe o questionamento sobre até

que ponto esse uso da violência institucional é cabível, para que o Estado não sirva,

em verdade, à perpetuação de situações de dominação. É exatamente por essa

capacidade que o Estado tem de fazer uso legítimo da coerção, que se deve exigir

do direito a justificativa de cada uma das ações as quais interferem na esfera de

liberdade dos indivíduos (GARGARELLA, 2011, p. 38). Onde estaria, portanto, a

legitimidade de sufocar expressões diversas do poder instituído, sem que tenha

ocorrido excessos desproporcionais por parte dos manifestantes? Daí o alerta de

Roberto Gargarella, no sentido de que, em sociedades fortemente marcadas pela

desigualdade social (onde haveria a chamada “alienação legal”), existiria um risco

muito alto de que os meios coercitivos estatais sejam utilizados para proteger uma

ordem social injusta (GARGARELLA, 2011, p. 43).

Por alienação legal, têm-se as situações de sistemática violação de direitos

básicos para determinados grupos sociais, de forma que estes não participariam, de

modo razoável, dos processos de criação das leis. Pelo fato de esses grupos

sofrerem graves ofensas em seus direitos e por estarem excluídos dos

procedimentos democráticos, a alienação legal poderia levar, em determinados

contextos, à perda de autoridade das leis (GARGARELLA, 2011, p. 46), o que

fundamentaria atos contrários ao ordenamento posto, por exemplo.

Por evidência, é preciso ter cautela quando se lida com a alienação legal, a

fim de que excessos também não sejam cometidos sob o pretexto de se estar

violando normas sem legitimidade democrática. Não obstante, o referido conceito

leva a importantes reflexões sobre até que ponto as normas estão sendo

democraticamente construídas em sociedades marcadas pela exclusão social, de

forma que seria possível compreender e tolerar duras manifestações advindas de

certos setores sociais, quase que em um verdadeiro estado de necessidade. Afinal,

a magnitude da violência contraditoriamente praticada não é nem remotamente

comparável ao grau de violência que historicamente são submetidos aqueles que

protestam (ZAFFARONI, 2010, p. 4).

No que tange à repressão aos protestos por parte do Estado, aponta-se, em

um primeiro momento, o Executivo como o grande violador de direitos e garantias

constitucionais. Não obstante, todos os poderes atuam, cada qual da sua forma, na

repressão das manifestações populares, conforme será evidenciado. Se inicialmente

as violações aos direitos de liberdade são perpetradas pelo Executivo, após elas são

convalidadas pelo Ministério Público e pelo Judiciário, tendo não raro por base

normas de duvidosa constitucionalidade emanadas pelo Legislativo.

Por parte do poder Executivo, Ana Lucia Sabadell e Jan-Michel Simon

denunciam que há um triplo mecanismo de violação dos direitos fundamentais

(prestacionais, políticos e de defesa), tudo sob a justificativa da tutela de interesses

de outras pessoas (direito de propriedade, de liberdade de locomoção, etc.):

As pessoas protestam pela falta de políticas públicas prestacionais (privação de direitos sociais). Não conseguem influenciar os processos políticos oficiais e por isso protestam publicamente. A seguir, o Estado reprime esses cidadãos que exercem seus direitos fundamentais de cunho político, pois o ato de protestar corresponde a um direito político muito importante nas democracias. Nesse contexto, o Estado organiza a repressão por meio de atos de violência, de detenções ilegais atingindo os direitos de liberdade (direitos de defesa) com prisões, lesões corporais e até morte. A ordem é: nenhuma tolerância com quem o Estado considera “intolerante” (2014, p. 532, grifos dos autores).

Quando os casos chegam ao Judiciário, este fica diante de duas concepções

de democracia: uma mais restritiva, em que se tolhe o direito ao protesto, e outra

mais inclusiva e ampla. Ora, por se estar em uma democracia representativa, o

Judiciário deveria ser mais atento às manifestações de crítica ao poder constituído,

até porque o poder emana do povo8

Para completar, tem-se a atuação do Legislativo, o qual, ao sabor dos

impulsos punitivistas momentâneos, elabora legislações penais circunstanciais, sem

qualquer estudo prévio sobre os impactos dessas normas na busca por uma

verdadeira segurança pública. O recrudescimento da punição é a tônica, quando, em

verdade, se deveria prestar mais atenção aos valores constitucionais envolvidos em

cada situação, a fim de que as novas normas não incorram no vício da

inconstitucionalidade.

. Não obstante, não é incomum que os

magistrados punam os supostos excessos cometidos em protestos com base no

argumento de que “todo direito tem limites”, sem qualquer fundamentação mais

aprofundada sobre que limites seriam esses. Não se cumpre, pois, o dever do ônus

argumentativo do intérprete, mais acentuado em se tratado de cláusulas abertas

como a referida. Nos dizeres de Gargarella, “com declarações como esta (‘todos os

direitos têm seus limites’), o juiz não nos justifica nada em absoluto. Notavelmente,

muitos juízes terminam ali seu raciocínio, para, de imediato, decidir pelo

processamento penal dos que protestam” (2012, p. 27, tradução nossa).

Após a sucinta explanação sobre como se dá a repressão estatal das

manifestações populares por parte de cada um dos poderes, há uma importante

questão à qual é preciso deter-se de forma responsável. Afinal, e se os excessos

não partirem do Estado, mas, de fato, haja a utilização de meios violentos por parte

dos manifestantes?

Antes de mais nada, é preciso ratificar que o exercício do direito ao protesto

não constitui conduta típica. Indo além, mesmo que se excedam os limites do

protesto institucional, isso não significa que, automaticamente, haverá crime. Até

porque a tipicidade penal é legal, estrita, de interpretação restritiva e não se contenta

com a mera comprovação dos elementos do tipo (ZAFFARONI, 2010, p. 7). Seria

8 Segundo Gargarella, o Judiciário, ao enfrentar casos relativos a protestos, deveria atuar com base em dois princípios: o princípio da imparcialidade ou distância deliberativa, e o princípio das violações sistemáticas (2007, p. 42/45). O primeiro princípio estabelece que, quando os manifestantes não são membros plenamente integrados na sociedade deliberativa, o Judiciário deve ser mais sensível às demandas desse grupo, de forma a conferir maior proteção às formas de comunicação eleitas para expor as demandas. O segundo princípio, por sua vez, indica que as autoridades públicas devem dar atenção especial aos protestos decorrentes de sistemáticas violações a direitos básicos, sopesando este fator ao analisar as circunstâncias de realização do protesto. Assim, quando a injustiça é particularmente grave e persistente, os juízes deveriam estar mais abertos a tolerar ações que, em outras situações, poderiam ser reprovadas.

possível identificar, desta feita, três modalidades de protesto: regularmente exercido,

com a presença apenas de infrações administrativas, e com a presença de crimes.

No que tange à segunda modalidade, sabe-se que apenas uma pequena

parte das condutas ilegais são tipificadas penalmente. Desta feita, pode ser que, em

um protesto, haja barulho excessivo em horário desapropriado, ou não se tenha

informado previamente à autoridade estatal sobre a manifestação, por exemplo, o

que não transforma as condutas em crimes. E, mesmo que haja crimes durante o

evento, é preciso ter em mente que a conduta criminosa de alguns integrantes não

macula toda a manifestação social. Por mais que alguns estejam cometendo crimes

deliberadamente, tais atos não afastam o direito de protestar dos demais

integrantes. Cabe à polícia, portanto, identificar os sujeitos que estão cometendo

delitos, mas permitir que o protesto continue, com todo o cuidado para que os

demais cidadãos não sejam reprimidos desproporcionalmente.

Também não cabe às autoridades estatais, ao terem informações de que

pode haver atos de violência em um protesto, proibir a realização deste. Isto seria

uma intervenção desproporcional à liberdade de expressão e de reunião dos demais

integrantes, de forma que a saída é criar as condições para intervenção, se

necessário (SANTOS; GOMES, 2014, p. 596).

Além disso, mesmo que, em tese, estejam sendo cometidas condutas

típicas, não necessariamente elas configurarão crime, dentro do contexto do

protesto. Afinal, é preciso analisar a circunstância de cometimento da conduta, a fim

de verificar se não seria caso de incidência do princípio da insignificância, se há

proporcionalidade entre a conduta e a pena abstratamente cominada, se não houve

uma excludente de culpabilidade, ou ainda se a ação foi em legítima defesa ou em

virtude do estado de necessidade, dentre tantos outros fatores (ZAFFARONI, 2010).

A grande questão é que o direito penal não é o instrumento adequado para

solucionar conflitos eminentemente políticos. Em verdade, os problemas que

chegam à penitenciária, antes de serem penais, são sociais (PEREIRA; ÁVILA,

2013). Daí Zaffaroni precisamente afirmar que:

A melhor contribuição para a solução de conflitos de natureza social que pode fazer o direito penal é extremar seus meios de redução e contenção do poder punitivo, reservando-o apenas para situações muito extremas de violência intolerável e para aqueles que se aproveitam a ocasião do protesto para cometer delitos (2010, p. 15).

Indo além, Gargarella traz à tona uma importante reflexão: mesmo nas

manifestações violentas, seria necessário um esforço para identificar o “componente

expressivo” dessas ações (2007, p. 34). Ou seja: o próprio meio violento de protesto

tem uma razão de ser, e pode passar uma mensagem relativa aos interesses dos

participantes. É como se, em determinados contextos, a violência seja justificável até

como uma forma de expressão.

Nesse sentido, é preciso que se respeite, por exemplo, o fato de as

manifestações serem feitas em praças e áreas públicas, dificultando a locomoção

dos demais cidadãos. Ora, há uma razão de ser para tanto, até porque as ruas e

praças sempre foram destinadas para o uso do público, para a realização de

assembleias e para a discussão das questões públicas, direito este que constitui a

chamada doutrina do foro público (GARGARELLA, 2007, p. 33/36).

Daí o cuidado que deve se ter com as regulações de tempo, lugar e modo,

para que estas, sob o pretenso manto de simples regulação do exercício do direito

ao protesto, não estejam, em verdade, impedindo a expressão de mensagens

politicamente indesejadas. A título exemplificativo, pode-se trazer o caso Dr. Martin

Luther King Jr. Movement vs. City of Chicago, em que o Judiciário afastou uma

regulação que impedia às organizações de direitos civis protestar em um bairro de

brancos, vez que a ideia dos manifestantes era exatamente alcançar essa audiência

em particular (GARGARELLA, 2007, p. 40).

Se regulações administrativas podem ser usadas para inibir protestos, as

leis criminais também o podem. Infelizmente, trata-se de uma prática comum que a

imputação do crime de desacato, por exemplo, funcione como um mecanismo de

inibição da expressão. Assim, em meio a protestos, manifestantes são detidos por

terem pretensamente desrespeitado autoridades públicas, sem que, muitas vezes,

sequer haja provas – ou apenas depoimentos de policiais –, o que demonstra a

instrumentalização do direito penal para fins diversos da garantia da segurança

pública. Inclusive, mesmo que tenha ocorrido alguma crítica mais dura, acaba-se

esquecendo que as autoridades, exatamente por exercerem um cargo público, estão

mais sujeitas ao escrutínio.

Por conta dessa utilização deturpada do direito penal contra a liberdade de

expressão, em um claro viés intimidatório, a Comissão Interamericana de Direitos

Humanos orienta os países da região a revogarem o desacato ou delitos similares,

até pelo fato desses tipos serem tradicionalmente ambíguos. Com efeito:

[...] não se trata de desproteger direitos como a honra ou a privacidade, que são extremamente valiosos em qualquer democracia. Trata-se, sim, de assegurar que a proteção de tais bens não termine comprometendo uma das mais importantes condições de possibilidade das sociedades democráticas (CIDH, 2009, p. 21).

Neste ponto, já é possível desvelar as funções latentes do direito penal.

Muito embora ele se apresente como o instrumento de defesa social, “de prevenção

de delitos e de defesa dos interesses da maioria não ‘desviada’ contra os atentados

à segurança trazidos pela minoria dos ‘desviados’” (FERRAJOLI, 2002, p. 31), há na

verdade uma função latente, implícita, do direito penal: imunizar classes sociais em

detrimento de outras, vulneráveis, sobre as quais é feito o corte da criminalidade

(NEPOMOCENO, 2004, p. 43). No caso dos protestos, os vulneráveis são os

manifestantes, cujos interesses são abafados em detrimento daqueles que, de

alguma forma, detêm poder, seja econômico, político, etc. Com o fito de explicar o

fenômeno, Vera de Andrade assim aduz:

A marca do sistema penal é a “eficácia invertida”, ou seja, a contradição estrutural entre funções declaradas ou promessas que não instrumentaliza, mas que subsistem com eficácia simbólica, e funções reais que instrumentaliza sem declarar (latentemente), embora hoje desnudadas (2012a, p. 285).

Pelo exposto, trata-se de uma verdadeira loucura achar que o direito penal é

a salvação para os problemas de segurança pública existentes. Recorrendo mais

uma vez a Vera de Andrade, cabe aqui a utilização da seguinte metáfora: a

sociedade, de forma infantil, ainda acredita no Papai Noel (sistema penal), que

supostamente distribui os “presentes” da promoção da segurança e do combate e

redução da criminalidade (ANDRADE, 2008).

O fato é que o sistema penal, ao invés de promover a segurança, acaba por

perpetrar injustiças, arbitrariedades e dor. No que tange à repressão aos protestos,

elucidativo é o exemplo da Lei de Organizações Criminosas (Lei nº 12.850/2013),

promulgada logo após as Jornadas em Junho, em 02/08/2013. Trata-se de mais um

caso de lei penal que viola o princípio da legalidade no afã de dar respostas

simbólicas a graves problemas sociais, vez que não traz uma definição precisa do

que seria uma organização criminosa. Com efeito, o tipo penal abarcaria qualquer

infração penal praticada por mais de 4 pessoas desde que “caracterizada pela

divisão de tarefas, ainda que informalmente, com objetivo de obter, direta ou

indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prática de infrações

penais cujas penas máximas sejam superiores a 4 (quatro) anos, ou que sejam de

caráter transnacional” (art. 1º, §1º, da Lei nº 12.850/2013).

Neste ponto, cabe também elucidar que a opressão aos protestos não se dá

apenas pela imposição de crimes, mas também de ilícitos administrativos

desarrazoados. Observe-se, por exemplo, o caso da Ley de Seguridad Ciudadana

espanhola, que entrou em vigor em 1º de julho de 2015. De acordo com a lei, dentre

as 44 condutas passíveis de multa, deve-se pagar 30 mil euros pela realização de

protestos na frente do Congresso (GARCIA, R., 2014). Seja via direito penal, seja via

direito administrativo, há uma tendência de recrudescimento dos Estados na punição

de manifestantes, em total afronta às bases democráticas.

E tudo isso acaba sendo justificado para a população em nome de uma

pretensa defesa da segurança pública. Todavia, a atitude violenta contra os

protestos é contraproducente, já que, para que o governo não perca legitimidade, é

muito mais interessante abrir-se ao diálogo e ouvir o que os manifestantes têm a

sugerir. Nessa linha de raciocínio, Ana Lucia Sabadell e Jan-Michael defendem que:

O emprego da violência gera custos materiais para o poder político, ademais de causar uma situação de tensão e instabilidade. Por esta razão, os detentores do poder têm todo o interesse em minimizar o uso da violência, procurando obter o consenso e o cumprimento voluntário das obrigações (2014, p. 523).

É preciso, pois, focar na política criminal, o terceiro pilar do modelo integrado

das ciências criminais, cujas funções, segundo Salo de Carvalho, seriam a de criticar

a legislação penal vigente à luz dos fins do direito penal e da pena, e propor a sua

reforma, adequando a lei à realidade (CARVALHO, 2013, p. 166). Em outras

palavras, é a política criminal que promove a conversão das conclusões advindas da

criminologia (ciência causal-explicativa da realidade) em alternativas e estratégias

para os Poderes Públicos (ANDRADE, 2012a, p. 282), conectando, assim, o estudo

das causas da criminalidade e a dogmática. Daí a sua importância para as agências

estatais, que precisam ser orientadas para a implementação das políticas

relacionadas à segurança pública.

Não obstante, o paradigma punitivo na prática da segurança pública do país

foi naturalizado, havendo a maximização do controle penal e a valorização do

eficientismo (ANDRADE, 2012b, p. 361). Tem-se, assim, uma concepção

policialesca de segurança pública, como se a repressão demasiada fosse o único

elemento capaz de proteger a ordem social.

O sistema penal, sob a justificativa de estar protegendo os cidadãos,

seleciona sua clientela, o que levou a identificar a criminalidade com àquela visível à

polícia, a criminalidade de rua, da pobreza (ANDRADE, 2012b, p. 363). No caso

específico de repressão aos protestos, a ideia seria proteger a sociedade da

violência seja dos historicamente oprimidos, seja daqueles que apoiam a causa, os

quais também se consideram ofendidos pela atitude desrespeitosa do Estado. Pode-

se dizer que a clientela do sistema, nesses casos, está bastante vulnerável, já que

está na rua, diante das forças policiais. Qualquer deslize, real ou inventado, pode

fundamentar o recolhimento à delegacia.

No que tange aos delitos em geral, a seletividade do sistema constrói os

estereótipos dos diversos criminosos. No caso dos protestos, não é diferente: para

que se proteja a segurança pública, é preciso inibir os “arruaceiros”, os

“vagabundos”, perigosos pelos danos ao patrimônio e pela perturbação do cotidiano

dos “cidadãos de bem”9

Observe-se, assim, que o atual paradigma de segurança pública está mais

voltado para a faceta repressiva do que para a preventiva. Por conta disso, “no

modelo oficial de segurança pública existe, portanto, uma contradição estrutural

entre o processo de construção da criminalidade (exclusão) e o processo de

construção social da cidadania (inclusão)” (ANDRADE, 2012b, p. 365). Na repressão

das manifestações populares, a referida contradição apresenta-se da seguinte

forma: de um lado, têm-se a criminalização e a intimidação dos manifestantes

(exclusão), enquanto não se dão passos com vistas a aumentar o acesso dos

cidadãos às instituições estatais (inclusão).

, discurso este reiterado pelos meios de comunicação, em

um plano simbólico de reprodução punitiva.

Urge, portanto, que se caminhe em busca de um novo paradigma para a

segurança pública, a fim de que ela constitua um verdadeiro direito social. Só com a

reformulação da política criminal que a segurança pública não mais será apenas um

espaço de luta contra a criminalidade visível, mas também um espaço de luta contra

9 O que acaba por também demonstrar uma cultura extremamente individualista no trato da coisa pública.

a criminalização para interesses escusos – fenômeno este que ocorre na repressão

aos protestos.

3. ALGUNS EXEMPLOS PRÁTICOS DE REPRESSÃO LEGISLATIVA NA ESPANHA E NO BRASIL

Não obstante toda a crítica que vem sendo feita à instrumentalização do

direito penal e ao paradigma punitivista de segurança pública, ainda permanece na

sociedade o discurso de que a crise do sistema penal não seria estrutural, mas sim

conjuntural (ANDRADE, 2012a). Com isso, fortalece-se a ideia do eficientismo, ou

seja, de que se puna cada vez mais e melhor, o que, no caso dos protestos, se dá

tanto pela via penal como pela administrativa.

O Legislativo, por sua vez, traduz essas demandas na elaboração de

legislações cada vez mais rigorosas e, como já indicado, contrárias aos ditames do

Estado Democrático de Direito. Passa-se, pois, a elencar alguns exemplos de

atividade legislativa com vistas ao recrudescimento da repressão estatal às

manifestações na Espanha e no Brasil.

No dia 1º de julho de 2015, entrou em vigor na Espanha a Ley de Seguridad

Ciudadana, a qual, muito embora não seja de caráter penal, representa uma forte

restrição ao exercício da liberdade de expressão, ao ponto de ter sido apelidada de

“Lei da mordaça”. Há simplesmente 44 condutas que podem ser multadas, dentre as

quais destaca-se, além da inadmissível proibição de protesto no entorno do

Congresso, a imposição de multa àqueles que não dissolverem uma reunião ou

manifestação em lugares públicos mediante a ordem da “autoridade competente”.

Ou seja, mediante termos tão vagos, dá-se o aval para a imposição de multas a

pessoas que estejam fazendo protestos pacíficos, por exemplo (GÁLVEZ, 2015).

Por vezes, mesmo que a norma aparentemente não represente uma

restrição aos protestos, ela, em verdade, foi elaborada exatamente com esse

propósito. É o caso do dispositivo que proíbe, sob pena de multa, escalar edifícios e

monumentos, conduta historicamente realizada por manifestantes do Greenpeace

(GÁLVEZ, 2015). Outra questão grave que surge com a nova lei é o fato de que,

pela simples palavra de uma autoridade estatal, se pode aplicar multa por

desobediência ou resistência (EUROPA PRESS, 2015), norma muito fluida e que dá

poder demasiado às autoridades policiais, sem que haja um juízo judicial prévio.

Diante da gravidade das restrições impostas pelo poder Legislativo, com o

claro intuito de sufocar manifestações populares, partidos da oposição e o

Parlamento Catalão recorreram ao Tribunal Constitucional, alegando a violação de

diversos dispositivos constitucionais (GARCIA, J., 2015).

Aqui no Brasil, em virtude das manifestações de junho de 2013, surgiram

vários projetos de lei, com vistas a recrudescer a punição aos manifestantes. O

problema é que, se ocorrer a aprovação desses projetos, a legalidade penal e a

segurança jurídica restarão violadas, abrindo-se margem para a utilização dos tipos

como forma de silenciamento de opiniões dissidentes.

Veja-se, por exemplo, o Projeto de Lei do Senado nº 451/2013 (BRASIL,

2013a), o qual pretende incluir um 4º parágrafo ao art. 146 do Código Penal, para

que sejam consideradas como constrangimento ilegal “as condutas que, em

manifestações públicas coletivas, impeçam, de forma deliberada, o trânsito de

veículos e pessoas em vias públicas, rodovias ou estradas", aumentando, nesse

caso, pela metade a pena do delito, que é de três meses a um ano de detenção ou

multa.

Ora, o bloqueio de estradas é um dos mais clássicos meios para chamar a

atenção para uma causa. Proibir que manifestantes impeçam o trânsito de veículos

e pessoas em vias públicas significa, basicamente, proibir a realização de protestos,

ao menos nos moldes comumente realizados no país. Cabe assim, a seguinte

indagação: afinal, que direito é mais importante, o direito ao trânsito livre ou o direito

à liberdade de expressão?

Outro projeto de lei a que se faz referência é o de nº 6307/2013 (BRASIL,

2013b), o qual prevê a alteração do Código Penal para acrescentar a pena de

reclusão de 8 a 12 anos, além de multa, para quem danificar patrimônio público ou

privado "pela influência de multidão em tumulto", uma referência bem clara às

situações de protesto e ao que ocorreu nas manifestações de junho de 2013.

Trata-se de projeto que bem demostra como as legislações penais, no

Brasil, são propostas sem qualquer estudo prévio, muitas vezes para satisfazer a

opinião pública de forma pontual. Isso porque a pena mínima proposta é maior do

que a mínima prevista para o crime de homicídio simples, o que configura uma

verdadeira inversão de valores.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O direito ao protesto, como qualquer direito, pode ser regularmente exercido

ou o ser com excessos. Não obstante, é preciso ter cautela para que, sob a

justificativa de se defender a segurança pública, não se esteja promovendo a

restrição do debate democrático possibilitado pelas manifestações de rua.

Por se estar em um Estado tido por Democrático de Direito, os juristas

devem, ao menos, esforçar-se no sentido de possibilitar um debate pleno e aberto

dos assuntos de importância pública. Daí que, em situações de conflito entre

direitos, deve-se atentar para que prevaleçam aqueles relacionados ao núcleo

democrático da Constituição. Para Gargarella, inclusive, quando o direito à crítica

choca com outros, a crítica é que deve prevalecer (2012, p. 27).

No que se refere à liberdade de expressão, a preocupação não deve ser

apenas com o Estado querer induzir a opinião pública, mas também que se

possibilite a maior variedade possível de informações aos cidadãos, a fim de que as

decisões públicas possam ser tomadas com a devida reflexão (FISS, p. 25). Por isso

a importância dos protestos, meios de expressão para muitos setores sociais que

apresentam dificuldades em adentrar no âmbito público e em fazer-se escutar pelo

poder político.

Ademais, se os protestos muitas vezes são fruto do descumprimento pelo

próprio Estado de suas obrigações, é um verdadeiro dever dos governos ouvir os

clamores populares. Não se deve, portanto, ter medo do dissenso que, em verdade,

é essencial para a construção democrática. E, quando se pensa em democracia,

deve-se ter em mente um processo de discussão coletiva preocupado para que

todos, especialmente aqueles que serão mais afetados pelas decisões tomadas,

possam expressar suas opiniões (GARGARELLA, 2012, p. 24).

Nesse sentido, é possível afirmar que as manifestações populares são

idôneos instrumentos para o exercício da democracia participativa. Mesmo que

outros meios de participação direta nos rumos políticos sejam implantados, os

protestos seguirão como um meio eficaz e aberto de crítica por parte de qualquer

grupo social, principalmente para que se questionem os representantes políticos

legitimamente eleitos.

Por conseguinte, qual a legitimidade do Estado em reprimir as

manifestações daqueles que lhe outorgaram o poder? E, pior, assim o faz não só se

utilizando do direito administrativo, mas também do direito penal, o ramo mais

invasivo na esfera de liberdade dos indivíduos. Ora, por que punir sempre tão

severamente os manifestantes, quando o fundo da matéria é uma questão

eminentemente política?

Normalmente se dá a simplista resposta de que, diante de violações à lei

perpetradas durante manifestações de rua, a repressão deve operar. Todavia, como

não observar os demais direitos constitucionais em jogo? Afinal, não cabem mais

raciocínios maniqueístas de que a desordem promovida pelos protestos sempre está

ligada à criminalidade ou à “falta do que fazer”; pelo contrário, a própria desordem

pode representar um meio de exercício efetivo da cidadania.

A definição de crimes, a aplicação das penas e a execução penal não

podem mais ser a única resposta do Estado para a questão criminal. Até porque

levar problemas sociais para o direito penal é deixá-los sem solução. Outra

conclusão não há, pois, do que a inconstitucionalidade da criminalização das

manifestações sociais, tomando aqui o termo em seu sentido mais amplo, de forma

a também abranger as restrições ao exercício do direito ao protesto advindas do

direito administrativo.

Para que haja, finalmente, a construção de um espaço público plural e

democrático no Brasil, com ampla liberdade de expressão por meio de protestos,

imprescindível, como alerta Vera de Andrade, que haja a construção de uma nova

cultura de controle, com o rechaço ao paradigma punitivista, e a construção de

projetos de segurança pública alicerçados primordialmente na prevenção e nos

direitos humanos.

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