Mudanças No Estado Avaliador Comparativismo Internacional e Teoria Da Modernização Revisitada

7/24/2019 Mudanas No Estado Avaliador Comparativismo Internacional e Teoria Da Modernizao Revisitada

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Mudanas no Estado-avaliador:comparativismo internacional e teoria

da modernizao revisitada

ALMERINDO JANELA AFONSO

Universidade do Minho

As abordagens ao campoda avaliao educacional tm sido mltiplas e hetero-

gneas: quer em termos de olhares disciplinares ou interdisciplinares; quer em termosde polticas, teorias, metodologias, modelos ou dispositivos; quer em termos de comple-xidade, confronto e/ou interao entre dimenses e funes envolvidas; quer, ainda, emtermos de dominncias ou focalizaes (mais normativas e prescritivas ou, ao contrrio,mais descritivas e compreensivas).

Em qualquer dos casos, o olhar sociologicamente informado sobre o campodaavaliao no tem, nesse conjunto de contributos e abordagens, nenhum privilgio ouprecedncia. Mesmo assim, a mobilizao de certos conceitos e teorias no deixar deconfigurar especificidades analticas, mais ou menos fragmentrias, a partir das quais osexerccios de argumentao procuraro os sentidos (sociolgicos) escondidos na empiria,isto , nos dados e fatos concretos que traduzem uma determinada realidade social eeducacional (institucional, local, nacional, regional ou global).

Depois de rever algumas caractersticas da primeira fase do Estado-avaliador,o exerccio exploratrio delineado neste texto revisita a (velha) teoria da modernizaopara, em seguida, sugerir que alguns dos seus pressupostos continuam, em grande me-dida, subjacentes ao atual comparativismo avaliador agenda poltica crescentementedominante, pelo menos, desde os finais dos anos de 1990, e qual corresponde o que

designo de segunda fase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador. O artigo procuratambm levantar algumas questes e hipteses em torno de uma terceira fase (a faseps-Estado-avaliador), a qual, apresentando ainda contornos pouco definidos, pode vir

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Almerindo Janela Afonso

a inscrever-se, com crescente evidncia, na continuidade da expanso global capitalistadas polticas de privatizao e mercadorizao da educao (e da avaliao).

A(S) TEORIA(S) DA MODERNIZAO: BREVES APONTAMENTOS

Na perspectiva de Gran herborn (2000), a modernizao um conjunto difusode discursos sobre mudana social que est longe de se constituir como um paradigmaou sequer como uma teoria consensual.1No entanto, apesar de, no raras vezes, diferen-tes autores porem em causa a capacidade hermenutica da teoria da modernizao, nodeixam, todavia, de reconhecer que ela teve sempre alguma importncia, mais discretaou mais marcante, no mbito das cincias sociais, estando muito presentes na literaturaespecializada as remisses para autores funcionalistas, como mile Durkheim e, sobretudo,

alcott Parsons, na qual possvel, tambm nesta questo, encontrar sugestivas ncoras

conceptuais (Cardoso, 2005; Machado, 1970; Schmidt, 2011).Para Mike Featherstone (2000), a teoria da modernizao refere-se a diferentesestgios de desenvolvimento social que, entre outros aspetos, baseiam-se na industrializao,no incremento da cincia e da tecnologia, na urbanizao, na criao de infraestruturas eno acesso a um mercado capitalista mundial. A modernizao um dos sentidos possveisinerentes prpria ideia de modernidade (idem, p. 28). Alis, quando se pensa a mudanasocial, tendo como referncia, por exemplo, o debate entre modernidade e modernidadesmltiplas(Eisenstadt, 2001), frequente surgirem aluses ou argumentaes mais oumenos demoradas sobre a teoria da modernizao.2

ambm em diferentes conjunturas histricas, a teoria da modernizao tem sidoconvocada para explicar os processos de desenvolvimento versussubdesenvolvimento (emcontextos ps-coloniais, sobretudo na sia, frica e Amrica Latina), mas tambm paradar sentido s mudanas sociais aps a 2 Guerra Mundial, na Europa, ou, mais recen-temente, para justificar o supostofim da histria, enquanto redirecionamento inevitvelem relao ao modelo de desenvolvimento de pases mais avanados, como os EUA.So estes, alis, que aparecem como novo paradigma, por um lado, em consequncia dofracasso e colapso do socialismo reale, por outro, enquanto protagonistas da consolidaodo capitalismo demoliberal como sistema econmico hegemnico.

Sobre este ltimo aspeto, alis, como chamam a ateno vrios autores, emborahaja anlises que situam a sua gnese em perodos histricos muito anteriores, a teoria damodernizao, depois de predominar nos anos de 1950 e 1960, foi objeto de muitas crticas,

1 A modernizao um conjunto de discursos sobre a mudana social. A modernizao no um paradigma, qualquer que seja o sentido que aquele possa ter; e s ocasionalmente usadacom o mnimo de consistncia para justificar o epteto de teoria. No h consenso quanto aoque possa constituir o cnone da teoria da modernizao. Pelo contrrio, um conjunto difusode discursos sobre a mudana social (Terborn, 2000, p. 49-50, traduo minha).

2 Usarei a expresso teoria da modernizao, em vez de teorias da modernizao, porque,embora reconhea que h diferentes teorias que procuram explicar sentidos diferentesdos processos de modernizao e de desenvolvimento, todas elas partilham algunspressupostos (e so estes que me interessa sublinhar ao usar a expresso no singular).

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passou por um perodo de breve ostracismo, mas, j nos anos de 1980, deu sinais de umcerto renascimento, em grande parte motivado, justamente, pelo colapso da experinciado chamado socialismo real(Inglehart; Welzer, 2006).

Ainda que a teoria da modernizao enfatize as dimenses econmicas e polticas,

no desconhece a importncia de outras, como a educacional, sobretudo quando, entreoutros aspetos, acentua a expanso mundial, tendencialmente isomrfica, de projetos muitodependentes da criao e consolidao dos Estados-nao, como o caso da dissemina-o da escolarizao em massa (Schmidt, 2011, p. 160). Sobre este propsito, ainda quesejam perspectivas voltadas para distintos objetos, h certamente interfaces que podem serdiscutidas confrontando postulados da teoria da modernizao com postulados de umacultura educacional mundial comumque, neste ltimo caso, autores institucionalistas como

John Meyer defendem h vrias dcadas.3De acordo com Roger Dale (2004, p. 426-427),

O argumento central dos institucionalistas mundiais que as instituies doestado-nao, e o prprio estado, devem ser vistos como sendo essencialmentemoldados a um nvel supranacional atravs de uma ideologia do mundo domi-nante (ou Ocidente), e no como criaes nacionais autnomas e nicas. Sobesta perspectiva, os estados tm a sua actividade e as suas polticas moldadas pornormas e cultura universais.

Considerando estes e outros argumentos, e uma vez que as questes educacionaisno so indiferentes teoria da modernizao, parecer menos estranho retomar aquiesta teoria (por muitos julgada anacrnica), ainda que sinalizando um ou outro dos seus

dfices explicativos, para, em seguida, introduzir um olhar exploratrio sobre a questodas avaliaes internacionais comparadas, relativas ao desempenho escolar dos alunos dediferentes sistemas educativos nacionais.

Entretanto, o que aqui pretendo acentuar no tanto a capacidade de explicao,supostamente cientfica, da teoria da modernizao, mas antes a sua dimenso ideolgica.4E isto, do meu ponto de vista, parece fazer mais sentido dado ser possvel constatar, comalguma frequncia, a coexistncia (no conscientizada ou no problematizada) entre aescassa ou nula capacidade hermenutica de uma teoria pretensamente cientfica e o seu

vigor e reatualizao como ideologia.

Como refere Miriam L. Cardoso (2005, p. 2):Boa parte da importncia que as teorias da modernizao conseguiram est relacio-nada com a cientificidade e o rigor pretendidos pelas suas formulaes. Cabe supor,no entanto, que sua importncia decorre sobretudo do significado poltico de que amodernizao se revestiu ao se propor enquanto ideologia e enquanto engenharia sociala servio da identidade nacional, do governo norte-americano e do capital em expanso.

3 Para uma anlise bastante desenvolvida sobre algumas destas questes, ver Joaquim

Azevedo (2007).4 Uma exposio muito esclarecedora sobre o conceito de ideologia, como ideriohistrico, social e poltico que oculta a realidade, pode ser encontrada em MarilenaChau (2001, p. 7).



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Em termos muito breves, como lembra Piotr Sztompka (2005), a modernizaopode ter trs acepes distintas: i) ser, em qualquer perodo da evoluo das sociedades,sinnimo de mudana social progressiva; ii) ser uma forma de enunciar as transfor-maes inerentes (ou em direo) modernidade; iii) ser referenciada, de forma restrita,

aos esforos para alcanar os pases avanados ou mais desenvolvidos, sublinhando, nomesmo momento histrico, o movimento das periferias em direo ao centro da sociedademoderna (idem, p. 227-228).

A teoria da modernizao, de acordo com Sztompka, tende a circunscrever-se aesta ltima acepo e, em tal sentido na sua formulao original posteriormente criticadapor diversos autores (Schmidt, 2011; herborn, 2000; Wallerstein, 2004) , o que estsubjacente uma concepo evolutiva e unilinear da mudana social. Isto pressupe queas sociedades menos desenvolvidas devem galgar as mesmas etapas que outras sociedadestiveram de percorrer anteriormente, sendo este, muitas vezes, o sentido assumido poralgumas elitesnacionais ou grupos dominantes que encaram o desenvolvimento tendo

como padro de referncia as sociedades capitalistas mais avanadas. No se trata, por-tanto, de um desenvolvimento espontneo ou natural, mas de um processo que se desejafrequentemente acelerado de emulao intencional de standards e de uma imitaodeliberada (Sztompka, 2005, p. 230-232).

justamente o fato de a teoria da modernizao acentuar a convergncia no m-bito doprojeto de modernidade, supostamente otimista e unidirecional, que suscita fortesreaes, sobretudo por parte de autores que consideram que no h uma modernidade,mas sentidos evolutivos e plurais de modernidade, os quais so, frequentemente, confli-tuais e contraditrios. Por isso, a modernizao no caminha de modo inexorvel para o

fim da histria, enquanto suposto consenso em torno de um determinado modelo social,econmico e poltico.5E, de igual modo, tambm no se trata do retorno definitivo a umaconcepo hegemnica de modernidade. Muito pelo contrrio,

No s continuam a emergir modernidades mltiplas indo, hoje em dia, para almdas premissas do estado-nao como surgem igualmente novos modos de ques-tionar e reinterpretar as diferentes dimenses da modernidade no seio de todas associedades. inegvel a tendncia, no final do sculo XX, para a crescente diversifica-o dos modos de compreenso da modernidade, dos programas culturais bsicos dediferentes sociedades modernas muito para alm das vises homogneas e hegem-

nicas da modernidade que prevaleciam na dcada de 50. [] odos estes desenvol-vimentos atestam, de facto, o contnuo desenvolvimento de modernidades mltiplas,ou de mltiplas interpretaes da modernidade e, sobretudo, atestam as tentativasde desocidentalizao, privando o ocidente do seu monoplio sobre a modernidade.(Eisenstadt, 2001, p. 157-158)

O confronto com as crticas que surgem de diferentes lugares e autorias talveztenha revigorado, de algum modo, os pressupostos da teoria da modernizao, passando

5 Como diz Ulrich Beck (1998, p. 238, grifos do original), El progreso sustituye el consenso.odava ms: el progreso es un sustituto del cuestionamiento, una especie de previaaceptacin de fines y consecuencias que ni se conocen ni se mencionan.



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esta a reconhecer algo de semelhante ao que a teoria das modernidades mltiplas temacentuado. Com efeito, a teoria das modernidades mltiplas afirma que ocorrem pre-sentemente mudanas significativas e duradouras na posio relativa e na influnciadetida pelos diferentes centros de modernidade oscilando entre o ocidente e o oriente

(idem, p. 153) e a teoria da modernizao reconhece a existncia de epicentros mveis demodernidade (Sztompka, 2005, p. 242). Num certo sentido, depois de revista em algunsdos seus pressupostos iniciais, a (agora) designada teoria da neomodernizao no deixa de

valorizar as condicionantes decorrentes das alteraes nas relaes mundiais, assumindo,desde logo, que os pases de referncia no tm de ser sempre, ou necessariamente, osmesmos. Neste sentido, como assinala ainda Sztompka (idem, p. 244), a teoria da neomo-dernizaoresulta em grande medida do fato de a anterior ter sido expurgada de todas asimplicaes evolucionistas e desenvolvimentistas, adquirindo, conjunturalmente, outraspossibilidades de interpretao das mudanas sociais.

A PRIMEIRA FASE DO ESTADO-AVALIADOR

A emergncia da ltima grande vaga avaliadora que ocorreu, inicialmente, empases capitalistas centrais (como os EUA e a Inglaterra) e estendeu-se, ao longo dos anosde 1980, para uma grande parte de outros pases situados em lugares distintos do sistemamundial tem sido compreendida, na minha perspectiva, como parte de mudanas sociais,polticas e culturais mais amplas, desencadeadas nesse perodo histrico, nomeadamente,pela viragem neoconservadora e neoliberal (Afonso, 1998, 1999).

odavia, o que se apresenta como relativamente consensual o fato de a avaliaoconstituir, a partir desse momento, um dos eixos estruturantes das reformas da adminis-trao pblica e de formas de governoreinventadas(ver, a este propsito, Al Gore, 1994;Osborne; Gaebler, 1992) razo pela qual a expressoEstado-avaliador, inicialmenteproposta para chamar a ateno para as mudanas no ensino superior (Neave, 1988),passou a ser usada e convocada tendo em mente muitos outros domnios das polticaspblicas e educativas.

Gostaria de sugerir, em termos genricos, que essa foi a primeira fase ou versodoEstado-avaliador, sendo relativamente distinta da que veio a seguir (embora todas asfases coexistam ou possam coexistir atualmente). Assim, nesta primeira fase, a adoo de

polticas de avaliao (incluindo a avaliao em larga escala no interior de um mesmopas) dependeu, em grande medida, de uma (ainda) expressiva autonomia relativa dosEstados nacionais ou, mesmo, da autonomia relativa de Estados enquanto unidades deuma Federao (como no caso brasileiro).6

Nos pases que iniciaram, h mais de duas dcadas atrs, a vaga de reformasneoliberais e neoconservadoras, a avaliao constitui-se ela prpria como uma polticaestatal, enquanto instrumento da ao dos Estados e governos, tendo muito a ver com

6 Para alguns estudos e reflexes recentes sobre avaliao em larga escala em contextoestadual, claramente inseridos, do meu ponto de vista, nas avaliaes tpicas da primeirafase do Estado-avaliador, ver, por exemplo, Martins e Zkia (2012); Schneider et al.(2011); Zkia e Arcas (2010); Zkia e Oliveira (2010).



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leituras internas das especificidades nacionais, ainda que filtradas e interpretadas pornovas orientaes ideolgicas ento emergentes nas quais, em certos casos, os aspectossimblicos foram ampliados (e dramatizados) por oposio a outras realidades nacionais.

Foi assim que se justificou, por exemplo, no incio dos anos de 1980, a famosa

reforma conservadoraA Nation at Risk, j que a competitividade econmica e a inovaotecnolgica dos EUA se davam como fortemente ameaadas pelo fato de asperformancesdos alunos serem, em muitos casos, inferiores s de alunos de outros pases capitalistasmenos desenvolvidos (ou, em alguns casos, pases diretamente concorrentes na disputapela hegemonia mundial, como ainda era o caso, na altura, da Unio Sovitica). NosEUA, sob a liderana de Reagan, as solues propostas passaram, entre muitos outrosaspectos, por um aumento do controle da educao pblica por parte do Estado, peloretorno autoridade e centralidade dos professores (com o consequente menosprezopelas pedagogias construtivistas e no diretivas assentes no protagonismo discente), pelarevalorizao de disciplinas consideradas bsicas ou fundamentais nos currculos (back tobasics), pela introduo de critrios de maior rigor, seletividade e meritocracia, e pela domi-nncia de lgicas de competio, de escolha parental e de mercado educacional tendentesa esbater (ou mesmo acabar com) o monoplio da educao pblica estatal. Ressalvandoas especificidades nacionais, foi assim tambm no caso da Inglaterra, nomeadamente coma alterao nas condies do exerccio da autonomia profissional dos professores, com aintroduo de um currculo nacional e com a adoo de exames nacionais em decorrnciada reforma thatcheriana (Education Reform Act1988).

Em ambos os casos, assinale-se, ainda no tinha cado o muro de Berlim, os efeitosda globalizao ainda no eram muito evidentes, e no estvamos imersos num processo

de to clara expanso e internacionalizao do capitalismo, como o que se seguiu cres-cente hegemonia dos EUA ps-guerra fria. Assim, no contexto imediatamente anterior assuno generalizada do fracasso do socialismo real, a primeira fase do Estado-avaliadorfoi claramente conotada, em termos poltico-ideolgicos, com o neoconservadorismo eo neoliberalismo emergentes, sendo igualmente a expresso de uma agenda (j) mar-cadamente preocupada com a afirmao e manuteno, mais explcitas, da supremaciaeducacional de alguns pases face a outros, reforando (internamente) a identidade nacionale (externamente) a procura de vantagens competitivas, num mundo em que o processo deglobalizao se iria tornar crescentemente perceptvel.

Na sequncia de polticas avaliativas estreitamente articuladas com o exercciodo controle social por parte do Estado, pode igualmente ser referenciada primeira fasedo Estado-avaliador a introduo de mecanismos de accountabilitybaseados em testesestandardizados de alto impactoe em rankingsescolares, indutores de formas autoritriasde prestao de contas e de responsabilizao das instituies, organizaes e indivduos,como tem sido o caso do programaNo Child Left Behind(Afonso, 2009).

Iniciado nos EUA na era de George W. Bush, esse programa acabou por setransformar, pelas piores razes, num caso verdadeiramente representativo do vispoltico-ideolgico da nova direita. Embora muitas destas questes sejam recorrentesem diferentes conjunturas, o fato que esta ltima reforma neoconservadora favoreceuum forte intervencionismo do Estado central, paradoxalmente, num sistema educativoamplamente descentralizado (Normand, 2008), e expandiu muito o regime de sanesnegativas contra os professores e as escolas pblicas. Para alm dos EUA (Ravitch, 2011),



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as polticas de accountabilitybaseadas em resultados escolares, e assumindo um cariz maiscoercitivo e negativamente sancionatrio, tm vindo igualmente a verificar-se em muitosoutros pases (Afonso, 2009, 2012).

Ressalve-se, todavia, que a recepo destas agendas avaliativasno foi (nem )

indiferente s especificidades dos diferentes pases no sistema mundial, nomeadamenteno que diz respeito aos pases perifricos e semiperifricos.Na linha de alguns trabalhos de Joo Barroso (2003a, 2003b), importante consi-

derar que, mesmo admitindo a hiptese do efeito de contaminao, fruto da ao de fruns eorganizaes internacionais, como o Banco Mundial e a Organizao para a Cooperaoe Desenvolvimento Econmico (OCDE)7e, em geral, como consequncia do prprioprocesso de globalizao e dos novos modos de regulao nacionais e internacionais, atransferncia (ou emprstimo) de polticas de uns pases para outros (ou o que certos autoresdesignam de educational policy borrowing), nunca ocorre, na minha perspectiva, nem deforma sincrnica nem de forma mimtica, justamente pelo fato de os diferentes pases

estarem em diferentes lugares no sistema mundial, e terem especificidades sociais, cultu-rais, histricas, polticas, econmicas e educacionais que implicam, na maioria das vezes,processos de recontextualizao ou mesmo de resistncia por parte dos Estados nacionais.8

Para alm dos mecanismos de emprstimoe de aprendizagem de polticasque, alis,Roger Dale (2007) referencia como os mais tradicionais e anteriores ao processo de glo-balizao, mas que podero ser reconfigurados neste novo contexto, tal autor distingueainda outros mecanismos mais recentes de transferncia de polticas, os quais esto maisrelacionados com os efeitos (indiretos) da globalizao (harmonizao, disseminao, es-tandardizao,instalao de interdependnciae imposio).

Considerando a hiptese de umaglobalizao de baixa intensidadeno campo daeducao, pelo fato de existir uma mediao obrigatria dos Estados nacionais na for-mulao das respectivas polticas (eodoro, 2001, p. 152), penso que essa globalizaode baixa intensidade corresponde melhor primeira fase do Estado-avaliador. Nestesentido, sendo certo que, sobretudo, no caso dos pases perifricos e semiperifricos nocontexto mundial, h muito tempo as organizaes internacionais, como a Organizaodas Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), o Banco Mundiale a OCDE, entre outras, interferem (direta ou indiretamente) nas agendas educativas

7 Pelo menos na ltima dcada e meia, entre os autores portugueses que mais tm estudadoo papel das organizaes internacionais e seu impacto na educao, devo salientar ostrabalhos de Antnio eodoro (2001, 2003, 2005). Para o caso mais especfico da UnioEuropeia como organizao supranacional, ver, entre outros, Ftima Antunes (2008) eAntnio Nvoa (2010).

8 al como pude sublinhar noutro texto, Apesar da preocupao sociolgica com ademonstrao das especificidades nacionais atitude que [] no deixa, por isso, depermitir a descoberta de espaos de ambiguidade e at de estratgias de resistncia naconfigurao das polticas nacionais, que podem vir a ser aproveitados para contrariaros efeitos da retrica ideolgica neoliberal h, obviamente, aqueles arautos da

globalizao, na verso homogeneizao cultural ou mcdonaldizao da sociedade, a quese juntam os pessimistas ou descrentes em relao s possibilidades da globalizaocontra-hegemnica, que no se cansam de anunciar, tambm aqui, a inevitvelconvergncia global de todos os sistemas educativos (Afonso, 2003, p. 42).



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nacionais, nomeadamente ajudando a legitim-las ou disponibilizando-lhes assistnciatcnica, a sua presena, todavia, no perodo correspondente ao que designei de primeirafase do Estado-avaliador, , apesar de tudo, relativamente discreta e no to explicitamente

vinculante para a definio das polticas educativas nacionais como acontece, bem ao

contrrio, na segunda fase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador.Na minha perspectiva, nessa segunda fase, o Estado-avaliador passa a ser con-frontado de forma mais clara com os efeitos externos sobre as polticas educativas, que

j no tm origem, essencialmente, nos mecanismos tradicionais (como o emprstimoou aprendizagem de polticas), mas que decorrem agora, muito mais, dos mecanismossinalizados anteriormente por Roger Dale, os quais emergem em contexto de globalizao

vinculados muito fortemente s transformaes socioeconmicas, tecendo e intensificandonovas relaes entre o nacional e o global.

A SEGUNDA FASE DO ESTADO-AVALIADORNos anos de 1990, com a presena crescente e incontornvel no campo edu-

cacional de organizaes internacionais como a OCDE, entramos numa nova fase dedesenvolvimento do Estado-avaliador. Vrias dezenas de Estados, independentementedas suas orientaes poltico-ideolgicas e, em grande medida, acima delas, participam ouinterferem ativamente, de formas diversas, na construo de um sistema de indicadores ede avaliao comparada internacional em larga escala cujas consequncias, mais imediatas,permitem legitimar muitos discursos e vincular muitas polticas nacionais para a educaoe formao. Como escrevi noutra ocasio:

Radicando, com mediaes mais ou menos evidentes, nas tendncias hegemnicasdecorrentes de uma agenda global mais ampla, a que no indiferente o papel dasorganizaes internacionais e supranacionais, o facto que, nas ltimas duas dcadase meia, pelo menos nos pases capitalistas ocidentais, as polticas de avaliao foramganhando um carcter relativamente indiferente s concepes poltico-ideolgicasde diversos governos, alcanando, em decorrncia disso, uma certa imunidade ou in-diferena s realidades e especificidades nacionais em que os diferentes dispositivosavaliativos se tm instalado e desenvolvido. , alis, esta aparente consensualidade que

vem ampliando a eficcia legitimadora da avaliao e tornando mais difcil desocul-tar a sua propalada cientificidade e pretendida neutralidade (tica, poltica, social).(Afonso, 2008, p. 14)

Se convocarmos aqui a teoria da neomodernizao, pode dizer-se que a OCDE omais recente exemplo da existncia de um epicentro mvel(para usar a expresso de PiotrSztompka), uma vez que esta organizao fez deslocar os anteriores lugares e atores dereferncia no que diz respeito educao e avaliao internacional.

Desde os anos de 1950, quando surgem os primeiros projetos internacionais com-parativos para avaliar os conhecimentos dos alunos de vrios sistemas educativos, tem vindo

a ser acumulada uma significativa experincia nesse campo de estudos, ao ponto de poderafirmar-se que a avaliao dos alunos em grande escala, internacionalmente, constituiuuma especializao em si mesma, um campo cientfico inteiramente estruturado, com as



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suas regras de funcionamento, de legitimao, de controle e de reconhecimento (Bottani,2006, p. 77, traduo minha).

odavia, como refere ainda este ltimo autor, o fim do monoplio de algumas d-cadas da International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA),

no planejamento e realizao de estudos internacionais comparativos relativos avaliaode desempenho dos alunos, no foi de todo pacfico, sobretudo quando, a partir de finaisdos anos de 1980, os EUA tentaram substituir a ao desta agncia por outra, ou quando,posteriormente goradas essas intenes, modificaram as relaes, apoios e expectativasque tinham mantido com a IEA, tentando subordin-la ainda mais aos seus interessese levando a que esta organizao perdesse a sua autonomia cientfica com repercussesna credibilidade da sua ao ante os restantes pases. Em consequncia deste e doutrosfatos, embora inscrevendo-se na continuidade de uma linha de estudos e projetos inter-nacionais comparativos relativos avaliao do desempenho dos alunos desenvolvidosde forma mais sistemtica a partir da dcada de 1950 pela IEA (e antecedidos de outras

iniciativas e reunies cientficas na rea da educao, que chegaram a contar com apoioda UNESCO) , a verdade que a entrada em cena da OCDE, j nos anos de 1990,abre as portas para que as polticas internacionais de avaliao tomem um novo caminho(idem, p. 75, traduo minha).

Neste sentido, o Programme for International Student Assessment (PISA) hojeum dos principais meios de aco da OCDE no sector educativo e constitui tambm umimportante instrumento de regulao baseado no conhecimento (Carvalho, 2011, p. 11;15). ambm, a propsito deste programa, Estela Costa (2011, p. 4) escreve:

A construo de uma imagem credvel por parte da OCDE/PISA surge como umpr-requisito para uma regulao soft bem sucedida, sendo que a atribuio de credi-bilidade ao PISA, por parte da aco pblica, afigura-se como um pr-requisito paraque a politizao do instrumento se concretize. [Para alm disto], os documentos eos eventos tm um relevo especial enquanto mecanismos de coordenao das aces,fixando os actores ao Programa, com base em relaes de influncia mtua, compro-vando tratar-se de um instrumento de regulao multidimensional, que actua, circu-larmente, por diferentes espaos de regulao (global, nacional e local), envolvendovrios actores, interligados de modo multidireccional.

O PISA , por isso, um programa com dimenses e implicaes complexas e di-versas, que merece uma anlise cuidada e aprofundada, como mostram, entre ns, muitasdas recentes produes acadmicas (cf., entre outros, Barroso; Afonso, 2011; Carvalho,2011; CNE, 2010; Costa, 2011).9

O COMPARATIVISMO AVALIADOR E A TEORIA DA MODERNIZAO

Seria importante procurar explicar por que razo a agenda do comparativismoavaliadorse espalhou (e espalha) para tantos outros pases, no apenas para pases do

9 ambm no Brasil so cada vez mais frequentes os trabalhos de pesquisa que tm comoobjeto o PISA. Para um estudo recente, ver, por exemplo, Soares e Nascimento (2012).



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Norte, mais avanados em termos de consolidao do sistema capitalista, e vanguardas dedecisivas transies e reconfiguraes no sistema econmico, mas tambm para os pasesdo Sul, perifricos ou semiperifricos no contexto mundial, como o caso de uma grandeparte dos pases da frica subsaariana, da sia e da Amrica Latina, onde se situam agora

as novas potncias emergentes, como o Brasil, a frica do Sul, a ndia e a China.Se o capitalismo um sistema econmico cujo processo de acumulao decorre,essencialmente, da desigualdade e da explorao (palavras hoje em desuso, ou que seescondem em rotulagens politicamente menos conotadas como a de economia de mer-cado), e sabendo que os processos educacionais e os processos sociais mais abrangentesde reproduo esto intimamente ligados (Mszros, 2005, p. 25), a amplitude e supostaconsensualidade em torno da avaliao que se traduz, por exemplo, pela crescente procurae adeso a indicadores e sistemas de avaliao comparada internacional, no apenas porparte de pases centrais, mas tambm por parte de pases semiperifricos e perifricos revela que, se quisermos pensar a avaliao em termos de teorias de mudana social, no

ser de todo descabido revisitar a velha teoria da modernizao10e a posterior teoria daneomodernizao.

A este propsito, a minha perspectiva (aqui provisoriamente enunciada) a se-guinte: certas formas de avaliao comparada (como o PISA) espalham-se mundialmenteporque muitos pases perifricos e semiperifricos continuam a perseguir objetivos demodernizao, seduzidos por mpetos de progresso (ou de desenvolvimento) conectveiscom agendas educacionais de pases capitalistas centrais ou altamente desenvolvidos (aindaque estas agendas paream neutras ou benvolas por serem veiculadas por organizaesinternacionais prestigiadas como a OCDE). Mais especificamente, a crena nos postu-

lados das teorias da modernizao e da neomodernizao (e do efeito-demonstrao) quesubjaz a esta obsesso e expanso avaliativa, a que adere, talvez acriticamente, uma grandeparte dos pases do sistema mundial.

A explicao ser obviamente outra para o caso da presena nestas avaliaes in-ternacionais de pases centrais ou altamente desenvolvidos. Para alm de outras razes, seestes pases no estivessem presentes no haveria comparao dentro da lgica que aqui,provisoriamente, procurei enunciar e sustentar. Para alm disso, alis, tal como Nvoa(2010, p. 35, traduo minha) mostra para o caso da Unio Europeia, a comparaopode entender-se como um mecanismo para legitimar a ingerncia [] nos assuntoseducativos nacionais.

Eu diria mesmo que a iluso de Fukuyama dofim da histriacombina bem comesta ideologia da modernizao (ressuscitada e, ela prpria, modernizada), uma vez quea inculcao nos indivduos (e governos) da crena de que no h alternativas para almdo capitalismo democrtico liberal no s congruente com o a-historicismo vigentenas ltimas dcadas, como tambm congruente com a adoo de orientaes polticas,culturais e econmicas que parecem pressupor um nico padro de referncia o dos

10 Alis, como escreveram h alguns anos dois autores, Sendo na aparncia uma problemticapassada, dever-se- notar que a teoria da modernizao, tal como o conceito deprogresso, uma permanente Fnix renascida (Figueiredo; Costa, 1986, p. 69).



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pases capitalistas centrais e/ou pases mais desenvolvidos e competitivos, e supostamentemais cultos e mais educados.

Com efeito, alguns dos postulados da teoria da modernizao so implicitamenteconvocados (e parecem reatualizar-se como ideologia) atravs dos discursos de muitos go-

vernantes. Dito de outro modo, estes discursos sugerem que os mesmos nveis de educaoe conhecimento esto, ou so, acessveis a todos os pases, sendo para isso necessrio (entreoutras estratgias polticas e educacionais) que as avaliaes nacionais e internacionaiscomparadas indiquem (objetivamente) quais os dfices a superar e os caminhos a seguir,e, deste modo, se formulem polticas educativas reorientadas (e reorientveis) em funodesse objetivo que seria, afinal, a suposta concretizao do acesso plural e democrati-zador s benesses da dita (e bendita) sociedade da informao e do conhecimento, como consequente aumento da competitividade econmica e a elevao dos padres de vidada decorrentes.

Mas a falcia da ideologia da modernizao esconde, como todas as ideologias, osverdadeiros desgnios do capitalismo, tambm no campo da educao. Como muito bemchama a ateno Immanuel Wallerstein (2004, p. 116, traduo minha), no vivemosnum mundo que se moderniza, mas antes num mundo capitalista. O que faz este mundomover-se no a necessidade de progresso mas antes a necessidade de lucro. E acrescentaeste mesmo autor:

Nem o Reino Unido, nem os EUA so exemplos para nada em termos de futuro. Soapenas estruturas parciais que operam no seio do sistema-mundo singular, que evoluicomo sempre evoluiu. O que menos necessitamos de efetuar medies comparati-

vas de entidades no comparveis nem autnomas, quando o sistema social em quetodos vivemos , pela primeira vez na histria humana, uma nica unidade na qualtodo o jogo se resume a relaes internas ao sistema-mundo capitalista. (idem, ibidem,traduo minha)

Do meu ponto de vista, no podemos, portanto, contornar (ou sequer abstrair) osinteresses do capitalismo, cujos pilares estruturantes assentam na desigualdade, quandose trata de perceber o que est de fato subjacente s lgicas de uniformizao e estandar-dizao cultural e cientfica, que acabam por acontecer, ou so fortemente induzidas, emdecorrncia da centralidade das avaliaes internacionais comparadas, das quais o PISA

hoje, certamente, o exemplo paradigmtico.Apesar disso, a ideologia da modernizao pode ser um indutor eficaz da adesoincondicional de um nmero crescente de pases a formas de avaliao (aparentementebenvolas) que, depois de homogeneizarem para comparar, acabam por justificar as desi-gualdades, na base dessa mesma comparao, entre pases com estatutos profundamentediferenciados no mesmo sistema mundial. Estamos efetivamente em presena de fenme-nos simultneos e contraditrios de convergncia sistmica e de divergncia competitiva(Lima, 2011, p. 72) que, do meu ponto de vista, mantm assim os pressupostos essenciaisdo sistema capitalista. E, como acrescenta ainda Licnio Lima (idem, p. 76):

[] se a avaliao visa em primeiro lugar o reconhecimento das diferenas, ou dosdesvios, a partir dos quais se constri um sistema competitivo e hierarquizado, indispensvel garantir que os objetos em comparao sejam efetivamente compar-



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veis, ou seja, que a comparao seja considerada legtima e que faa sentido para osintervenientes. Por isso, um mnimo de convergncia sistmica exigvel para a cons-truo de um sistema de avaliao, integrando nele as unidades a ser avaliadas, paraque, seguidamente, se possa transitar da convergncia normativa para a divergncia

competitiva e diferenciadora. Convergir para divergir [].11

Quadro 1 Comparao das diferentes fases do Estado-avaliador

Estado-avaliador(1 fase, anos de

1980/1990)

Estado-avaliador(2 fase, nal dos anos de

1990 e atuais anos 2000)

Ps-Estado-avaliador(anteviso com base em

alguns indicadores)Expressiva autonomia relativado Estado-nao na definiode polticas pblicas. Prioridadeao controle social por partedo Estado. Estreita vinculaoideolgica neoliberal eneoconservadora com as polticasavaliativas e de accountability.Incremento de avaliaesexternas nacionais em largaescala (provas de aferio, examesnacionais, exames estaduais).Maior incidncia nos nveisde ensino bsico e secundrio(fundamental e mdio).Participao no sistemticaem avaliaes comparativas

internacionais. Emergncia deformas de avaliao externado ensino superior em muitospases sem essa tradio.Emprstimoe aprendizagemcomo principais mecanismosde transferncia de polticas,nomeadamente no que dizrespeito a pases centro-europeuse norte-americanos, estando,no entanto, mais presentes osmecanismos de imposio para

pases do Sul onde o FundoMonetrio Internacional (FMI)/Banco Mundial e o Consensode Washington tm sidomais precoces e ortodoxos.

Retrao crescente da autonomiarelativa do Estado-nao e maiorprotagonismo de instnciasinternacionais e transnacionais(Unio Europeia, OCDE, BancoMundial). Prioridade do Estadoaoprocesso de acumulao. Expansodos processos de globalizao(cultural, poltica e econmica).Consenso transideolgico em relao necessidade de polticas de avaliao.Incidncia nos nveis de ensino bsicoe secundrio (fundamental e mdio)e maior diversificao e precocidadedas avaliaes externas nacionais.Consolidao de agncias autnomasou de direito privado para a avaliao

e acreditao do ensino superiornacional. Protagonismo de agnciasinternacionais para a qualidade, comoa European Association for QualityAssurance in Higher Education(ENQA) em contexto europeu.Regulao pelo conhecimento, definiode indicadores e adeso a polticasbaseadas em resultados e evidncias.Participao mais frequente eregular em avaliaes comparativasinternacionais, com induo derankings(PISA da OCDE, por

exemplo). Harmonizao,disseminao,estandardizao, imposio, entreoutros, como mecanismos detransferncia de polticas.

Estado-nao crescentementeinserido em contraditriosprocessos degovernanceeconfrontado com a crise deregulao da economia mundial,paralelamente emergncia deuma sociedade civil mundial (quepoder ser mais afirmativamentecontra-hegemnica face quelasagendas). Manuteno do ensinobsico pblico e universal comopreocupao do Estado-nao,principalmente em pasesperifricos. Exacerbao deprocessos de transnacionalizaoda educao e aumento damercadorizao e mercantilizao

no mbito do ensino superior.Referenciao a acordos daOrganizao Mundial doComrcio (OMC) e de outrasorganizaes similares. Novompeto do Banco Mundialna promoo das polticas deprivatizao da educao. Expansode oferta educativa (superiore no superior) em regime defranchisinge maior tendncia paraa modularizao e estandardizaocurricular. Ampliao da

privatizao dos sistemas eagncias de avaliao e sua conexointernacional e/ou incremento depolticas de avaliao comuns nombito de blocos regionais comoa Unio Europeia ou o MercadoComum do Sul (MERCOSUL).

Fonte: Elaborao do autor.

11 Dito de outro modo, [] a los pases situados muy abajo en la jerarqua del sistema-mundo y a

los grupos situados muy abajo en la jerarqua de cada pas se les incita a superar el hndicap de subajo statusadoptando esa escala de valores universal. Hacindose competitivos en el mercado,los individuos y los grupos pueden obtener lo que otros ya tienen, y as alcanzarn algn da laigualdad; mientras tanto, la desigualdad resulta inevitable (Wallerstein, 2004, p. 263).



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A HIPTESE DO PS-ESTADO-AVALIADOR

Alis, esta convergncia sistmica uma condio sine qua nonpara a merca-dorizao/mercantilizao global da educao (nas suas diferentes formas); e esta

mercadorizao/mercantilizao global (incentivada nomeadamente pela OMC epelo Banco Mundial) tambm, por sua vez, um novo e importante instrumentode acumulao capitalista, cujas consequncias perversas so, em grande parte,imprevisveis.

Neste sentido, se a lgica do sistema capitalista a nsia ilimitada do lucro e daacumulao, , no mnimo, estranhamente incmodo pensar que os pases centrais (ouas organizaes internacionais mais poderosas na construo da agenda global) tmum interesse genuno na subida dos nveis educacionais dos pases perifricos e semi-perifricos, a no ser, claro, quando isso ocorre dentro dos limites que so desejados e

necessrios para a contnua expanso desse mesmo sistema capitalista mundial, nomea-damente quanto s qualificaes exigidas para a mo de obra (que deve ficar disponvelenquanto novo exrcito de reserva qualificado) ou, mais genericamente, como condiopara preparar e integrar novos consumidores no mercado mundial.

Nada disto indiferente ao imperialismo ps-moderno no campo cultural,do qual a OMC um bom exemplo (Jameson, 2001). E justamente tendo emconta este contexto, de contornos ainda fluidos e incertos, que pode antecipar-se,do meu ponto de vista, a hiptese da emergncia de um outro ciclo, que aqui de-signo, provisoriamente, de ps-Estado-avaliador. Alis, tambm neste contexto

que se torna mais pertinente e heurstica a perspectiva de Dale (2004) relativa agenda globalmente estruturada para a educao. Esta interpretao, entre outrospressupostos, enfatiza a centralidade da economia capitalista no processo de glo-balizao, entende o global como o conjunto de foras econmicas que operam aonvel supranacional e transnacional, e discute os processos que levam imposio deprioridades por parte de alguns Estados sobre outros. Ao contrrio da perspectivainstitucionalista(em que os valores e a ideologia que moldam a cultura educacionalmundial comumso to determinantes que se sobrepem aos fatores nacionais, assimdesvalorizando a especificidade destes e o seu contributo), para a perspectiva da

agenda globalmente estruturada para a educaoo que est em causa a manuteno ereproduo do sistema econmico capitalista e a posio hegemnica que nele detmos Estados mais poderosos o que, no entanto, no impede que sejam analisadasas especificidades dos processos nacionais na procura das suas articulaes com asdinmicas transnacionais e globais.

Estamos a viver um momento histrico que , em muitos pases, de profundacrise econmica, financeira e social, sendo cada vez mais evidentes os sinais que vono sentido de uma inescrupulosamente obsessiva prioridade aoprocesso de acumula-o o que, entre outras consequncias, tem levado o designadoEstado-competidor

a rever o que esperado dos sistemas educativos nacionais.Sabendo que h vnculos frequentemente convergentes (embora nem sempre

claros) entre os interesses do capitalismo e os objetivos de muitas organizaes



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internacionais, a ao destas ltimas no pode ser pensada aceitando acriticamenteos discursos que elas prprias produzem e as misses que anunciam. Neste sentido,podemos e devemos interrogar-nos em relao ao exacerbado (e aparentementebenvolo) protagonismo de organismos internacionais, como a OCDE e o Banco

Mundial, que, de forma crescente, so aceitos como inquestionveis e supostamenteimprescindveis na formulao e estruturao de polticas educativas nacionais.Alis, no ltimo caso, e como explica Susan Robertson (2012, p. 299), h

uma estranha no morte do neoliberalismo nas polticas e programaes para aeducao entre os grupos do Banco Mundial. Por isso, o neoliberalismo, enquantoprojeto poltico, apesar dos seus evidentes fracassos no setor de desenvolvimento daeducao, ao menos por ora parece incentivar novas levas de inveno neoliberal(idem, p. 295).

Entre muitos outros fatos que ocorrem nos bastidores destas decises, pode,

por exemplo, haver interesse em compreender o paradoxo (aparente ou no) queresulta da situao de muitos Estados (crescentemente endividados) continuarema financiar organizaes internacionais, nomeadamente quando participam emprogramas como o PISA da OCDE desconhecendo-se, apesar disso, qual o papele impacto que esses mesmos Estados tm (e quais so os que participam verdadei-ramente) na definio das agendas que as organizaes internacionais disseminam,dado que estas no so de modo algum indiferentes persistncia das estratgiasde privatizao e de desmantelamento da educao pblica estatal. Para alm disso,

[] uma questo igualmente importante como o Estado administra as con-tradies cada vez mais profundas entre a educao enquanto direito humano,bem pblico, commodityvendvel e mecanismo de coeso social, e a crise daregulao que agora toma conta da economia poltica mundial. (idem, p. 293)

A terceira fase, que designei de ps-Estado-avaliador, quer justamente acen-tuar a ideia de que, para muito alm das agendas nacionais e dos efeitos externosda globalizao sobre os diferentes pases, o que est em curso uma estratgiade exacerbao e diversificao de lgicas neoliberais de transnacionalizao da

educao, com nfase na privatizao, mercadorizao e mercantilizao (Santos,2004). Determinadas polticas de avaliao e de acreditao, sobretudo no mbitodo ensino superior (Correia, 2010; Stubrin, 2005), podero mesmo, do meu pontode vista, aprofundar e ampliar algumas etapas anteriores do Estado-avaliador. Jdesignadas, alis, como polticas de avaliao imperialistas, elas traduzem justa-mente a ideia de que h um novo imperialismo a se disseminar atravs de processosregulatrios de avaliao e acreditao (Leite; Genro, 2012, p. 84-85). Esta etapaps-Estado-avaliador referencia-se, no exclusiva, mas principalmente, ao ensinosuperior e no significa, antes pelo contrrio, que a avaliao saia da ordem do dia,

mas, antes, que fugir cada vez mais do mbito do Estado nacional (sobretudo empases perifricos e semiperifricos), como, alis, comeou a ser mais evidente j nasegunda fase do Estado-avaliador.



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Assim sendo, aliceradas numa forte conscincia crtica nacional e cosmo-polita, as alternativas que, neste momento, so possveis imaginar passam, entreoutras, por uma resistncia dos Estados-nacionais a estas agendas (sobretudo osque, no sistema mundial, tm menos poder de participar na sua definio), e passam

igualmente pelo fortalecimento de novos movimentos sociais contra-hegemnicosque, cada vez mais, procurem construir, de forma mais propositiva e vivel, meca-nismos para uma efetiva, justa, democrtica e transparente regulao internacionaldo capitalismo, impedindo, desde logo, que o capitalismo acadmico alastre defi-nitivamente para o campo da educao.

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SOBRE O AUTOR

A J A doutor em sociologia da educao pelaUniversidade do Minho e membro do Centro de Investigao em Educao

(CIED).E-mail:[email protected]

Recebido em novembro de 2012Aprovado em dezembro de 2012



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RESUMOS/ABSTRACTS/RESUMENS

ALMERINDO JANELA AFONSO

Mudanas no Estado-avaliador: comparativismo internacional e teoriada modernizao revisitada

Depois de rever algumas caractersticas da primeira fase do Estado-avaliador,o exerccio delineado neste texto comea por revisitar brevemente a (velha) teoria damodernizao para, em seguida, sugerir que alguns dos seus pressupostos continuam, em

grande medida, a estar subjacentes ao atual comparativismo internacional avaliador quese tem vindo a constituir como agenda poltica, crescentemente dominante, pelo menos,desde os finais dos anos de 1990, e qual corresponde o que o autor designa de segundafase (ou reconfigurao) do Estado-avaliador. O artigo procura ainda levantar algumasquestes e hipteses em torno de uma terceira fase (a fase ps-Estado-avaliador), a qual,apresentando ainda contornos pouco definidos, pode vir a inscrever-se, com crescenteevidncia, na continuidade da expanso capitalista das polticas de privatizao e mer-cadorizao da educao (e da avaliao).

Palavras-chave:teoria da modernizao; reconfigurao do Estado-avaliador;

avaliao comparada internacional.

Changes in the evaluative State: international comparativism andthe theory of modernization revisited

After reviewing some of the features of the f irst phase of the evaluative State, thepractice outlined in this article starts by briefly revisiting the (old) modernization theorybefore suggesting that some of its assumptions continue to a large extent to underlie the currentinternational evaluative comparativism. This has become an increasingly dominant politicalagenda, at least since the late 1990s. Indeed, such period corresponds to what the author calls

the second phase (or reconfiguration) of the evaluative State. The article further seeks to raisesome questions and hypotheses about a third phase (the post-evaluative State phase) which,although as yet poorly def ined, may become part of the continued capitalist expansion of policiesof privatization and commodification of education (and evaluation).

Keywords: modernization theory; reconfiguration of the evaluative State;international comparative evaluation.

Cambios en el Estado evaluador: comparativismo internacional yteora de la modernizacin revisitada

Tras analizar algunas caractersticas de la primera fase del Estado evaluador, el ejercicioplanteado en este texto comienza repasando brevemente la (vieja) teora de la modernizacin para, acontinuacin, sugerir que algunos de sus presupuestos siguen, en gran medida, subyacentes en el actual



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comparativismo internacional evaluador que se ha constituido como agenda poltica, cada vez msdominante, por lo menos, desde finales de los aos noventa del siglo pasado, y a la que corresponde loque el autor denomina segunda fase (o reconfiguracin) del Estado evaluador. El artculo tambinintenta plantear algunas cuestiones e hiptesis sobre una tercera fase (la fase posterior al Estado

evaluador), que, aunque todava presenta unos lmites poco definidos, puede inscribirse, de formacada vez ms evidente, en la continuidad de la expansin capitalista de las polticas de privatizaciny mercantilizacin de la educacin (y de la evaluacin).

Palabras clave: teora de la modernizacin; reconfiguracin del Estado evaluador;evaluacin comparada internacional.

Resumos/abstracts/resumens

Mudanças No Estado Avaliador Comparativismo Internacional e Teoria Da Modernização Revisitada

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