MONOGRAFIA COMPLETA 25.06
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SÓCIO ECONÔMICO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CAMILA BASTOS BALBINO
Empresa Estatal como Instrumento de Apoio ao Desenvolvimento Econômico: Estudo de caso sobre a Caixa Econômica Federal -2000-2012
Florianópolis 2013
CAMILA BASTOS BALBINO
Empresa Estatal como Instrumento de Apoio ao Desenvolvimento Econômico: Estudo de caso sobre a Caixa Econômica Federal - 2000-2012
Orientador: Prof. Dr. Silvio Antônio Ferraz Cário.
Florianópolis 2013
Monografia submetida ao Departamento de Ciências Econômicas para obtenção de carga horária da disciplina CNM 5420 – Monografia.
Empresa Estatal como Instrumento de Apoio ao Desenvolvimento Econômico: Estudo de caso sobre a Caixa Econômica Federal 2000-
2012
A Banca Examinadora resolveu atribuir nota 8,0 a aluna Camila Bastos Balbino na
disciplina CNM 5420 – Monografia, pela apresentação deste trabalho. Em 15 de julho
de 2013.
BANCA EXAMINADORA :
________________________________________________
Prof. Dr. Silvio Antônio Ferraz Cário Orientador
__________________________________________________
Prof. Marcelo Arend
__________________________________________________
Prof. Wagner Leal Arienti
Dedico este trabalho à minha mãe Solange,
exemplo de força, garra e dedicação.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, agradeço aos meus pais, Solange e Orlando, que apesar da
distância física durante a graduação, sempre me apoiaram e não mediram esforços para
que eu concluísse mais esta etapa da minha vida.
Agradeço às minhas amigas, Mayra e Rebeca, pela amizade, pelo carinho e pela
companhia que conseguimos manter apesar da distância.
Agradeço aos amigos que fiz na faculdade, Diego, Felipe Pagliari, Karen Laíse e
Samara, pelas risadas, pelos almoços, pelas festas e pelo apoio nas horas mais difíceis.
Aos meus colegas da Caixa Econômica Federal, em especial para Cláudia, que
me ajudaram na conclusão deste trabalho.
Ao orientador Prof. Dr. Silvio Antônio F. Cário, pela dedicação, paciência e
puxões de orelha.
Enfim, muito obrigada à todos aqueles que de alguma maneira fizeram parte da
minha vida.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a importância da empresa estatal no
desenvolvimento econômico do país, através de um estudo de caso sobre a Caixa
Econômica Federal, única instituição financeira cem por cento pública do Brasil.
Buscou-se analisar as políticas do banco à partir de 2000 até 2012, a participação da
Caixa Econômica Federal na promoção do desenvolvimento do país, observando as
ações da Caixa em prol do desenvolvimento do país, através dos programas de
transferência de renda criados pelo Governo Federal, investimentos para a promoção do
desenvolvimento urbano, priorizando setores como habitação, e prestação de serviços,
contribuindo assim para a redução da desigualdade social. Em 2012, a Caixa Econômica
possuía 2.868 agências, 661 PAB’s e uma rede de correspondentes bancários constituida
por mais de 12.385 lotéricas espalhadas em 5.561 municípios, com o objetivo de
oferecer serviços financeiros para milhões de famílias, principalmente para as de baixa
renda, através do seu papel como agente operador e pagador dos programas criados pelo
Governo Federal, com destaque para o Bolsa Família e o Programa Minha Casa Minha
Vida.
PALAVRAS-CHAVE: Caixa Econômica Federal. Desenvolvimento. Estado.
Programas de Transferência de Renda. Habitação.
ABSTRACT
This study aims to analyze the importance of the state enterprise in the economic
development of the country, through a case study of the CEF,the only financial
institution hundred percent public in Brazil. We sought to examine the policies of the
bank from 2000 until 2012, the share of the CEF in promoting the development of the
country, watching the actions of Caixa for the development of the country through
income transfer programs created by the government Federal investment to promote
urban development, prioritizing sectors like housing and services, thereby contributing
to the reduction of social inequality. In 2012, the Caixa had 2,868 branches, 661 PAB's
and a banking correspondent network comprising more than 12,385 lottery scattered
5,561, with the goal of providing financial services to millions of families, especially
for the poor.
KEYWORDS: CEF. Development.State. Cash Transfer Programs. Housing.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Síntese das Funções do Estado Desenvolvimentista .................................... 52
Figura 2- Distribuição das Agências da CEF, Brasil, 2013. .......................................... 83
Figura 3 - Distribuição dos PAB’s da CEF, Brasil, 2013. ............................................. 83
Figura 4 - Origens de recurso e modalidades do PMCMV ......................................... 114
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Perfil do Funcionário por Escolaridade da CEF, Brasil, 2010 e 2011 ........ 87
Gráfico 2 - Perfil do Funcionário por Escolaridade da CEF, Brasil, 2011 .................... 87
Gráfico 3 - Perfil do Funcionário por Faixa Etária da CEF, Brasil, 2010 ..................... 87
Gráfico 4 - Perfil do Funcionário por Faixa Etária da CEF, Brasil, 2011 ..................... 88
Gráfico 5 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Alimentação por Região
pela CEF, Brasil, 2004 -2008 ......................................................................................... 91
Gráfico 6- Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Escola por Região pela CEF,
Brasil, de 2004 - 2009 ................................................................................................... 93
Gráfico 7 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Auxílio Gás por Região, pela
CEF, Brasil, 2004-2009. ................................................................................................. 95
Gráfico 8 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Família por Região pela
CEF, Brasil, 2004 - 2012 ................................................................................................ 99
Gráfico 9 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Garantia Safra por Região pela
CEF, Brasil, 2004 - 2012 .............................................................................................. 101
Gráfico 10 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do PETI Urbano por Região pela
CEF, Brasil, 2004 a 2012 ............................................................................................. 102
Gráfico 11 - Quantidade de Benefícios Pagos do Abono Salarial por Região pela CEF,
Brasil, 2004–2012 ......................................................................................................... 104
Gráfico 12 - Quantidade de Benefícios Pagos do Seguro Desemprego por Região pela
CEF, Brasil, 2004 - 2012 .............................................................................................. 106
Gráfico 13- Quantidade de Benefícios Pagos do Pis Quotas por Região pela CEF,
Brasil, 2004 a 2012. ...................................................................................................... 107
Gráfico 14 - Quantidade de Benefícios Pagos do Pis Rendimentos por Região pela
CEF, Brasil, 2004 a 2012 ............................................................................................ 108
Gráfico 15 - Quantidades de Unidades Habitacionais Financiadas pela CEF, Brasil,
2001 - 2012 ................................................................................................................... 110
Gráfico 16 – Origens dos Recursos do Programa Minha Casa Minha Vida Repassados
pela CEF, Brasil –2009-2012 ....................................................................................... 115
Gráfico 17 – Comparativo do Ativo Total do Banco do Brasil, Itaú, Bradesco e CEF,
2000-2012 (em bilhares de reais) ................................................................................. 118
Gráfico 18 – Comparativo dos Depósitos à Vista do Banco do Brasil, Bradesco, CEF e
Itaú, 2000-2012 (em bilhares de reais) ......................................................................... 119
Gráfico 19 – Comparativo dos Depósitos na Poupança da CEF, Banco do Brasil, Itaú e
Bradesco, 2000-2012 (Em bilhares de reais) ............................................................... 120
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Quantidade de agências, PAB’s e Lotéricas da CEF, Brasil, 2001 - 2012 .... 80
Tabela 2– Quantidade de Agências e PAB’s por Unidade Federativa da CEF, Brasil
(até 31.05.2013) .............................................................................................................. 82
Tabela 3 – Funcionários da CEF, Brasil, 2001-2012 .................................................... 84
Tabela 4- Perfil dos funcionários por escolaridade e faixa etária da CEF, Brasil, 2010 e
2011 ................................................................................................................................ 86
Tabela 5 – Repasses e Financiamentos da Carta de Crédito Individual pela CEF, Brasil,
2000-2012 ..................................................................................................................... 111
Tabela 6 - Distribuição da meta inicial do PMCMV por Unidade Federativa e Regiões,
repassado pela CEF, Brasil ........................................................................................... 116
Tabela 7 – Distribuição da meta física do PMCMV2 (Recursos FAR), por unidade
federativa e regiões pela CEF, Brasil ........................................................................... 117
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Principais acontecimentos da Caixa Econômica Federal – 1860 à 2009. .... 77
Quadro 2 – Resultados dos Principais Programas da CEF, Brasil ............................. 121
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNH – Banco Nacional da Habitação
CCFGTS - Carta de Crédito FGTS
CEF – Caixa Econômica Federal
CLT – Consolidações das Leis do Trabalho
CNIS – Cadastro Nacional de Informações Sociais
CNPJ - Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial
FAT- Fundo de Amparo ao Trabalhador
FDS – Fundo de Desenvolvimento Social
FGHab - Fundo Garantidor da Habitação Popular
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FUNCEF - Fundação dos Economiários Federais
HIV - Vírus da Imunodeficiência Humana
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário
OGU – Orçamento Geral da União
OPEP – Organização dos Países Exportadores de Petróleo
PAB – Ponto de Atendimento Bancário
PAC- Programa de Aceleração do Crescimento
PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
PIS – Programa de Integração Social
PIB – Produto Interno Bruto
PLANAB – Plano Nacional da Habitação
PMCMV – Programa Minha Casa Minha Vida
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNHU – Programa Nacional de Habitação Urbana
PRC – Plano de Racionalização e Competitividade
PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
SELIC - Sistema Especial de Liquidação e Custódia
SFH – Sistema Financeiro de Habitação
UF – Unidade Federativa
UH – Unidade Habitacional
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 17
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA ................................................................................. 17
1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................ 18
1.2.1 Objetivo Geral ............................................................................................................ 18
1.2.2 Objetivos Específicos ................................................................................................. 18
1.3 JUSTIFICATIVA ..................................................................................................... 19
1.4 METODOLOGIA .................................................................................................... 19
1.5 ESTRUTURA ........................................................................................................... 20
2. REFERENCIAL TEÓRICO – ESTADO E ECONOMIA ........ ........................... 21
2.1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 21
2.2 FUNÇÕES DO ESTADO ........................................................................................ 21
2.3 CRISE DO ESTADO ............................................................................................... 29
2.4 GLOBALIZAÇÃO E ESTADO ............................................................................... 34
2.4.1 Impactos da Agenda Neoliberal ................................................................................. 35
2.4.2 Consequências do Processo de Globalização ............................................................. 36
2.4.3 Crise do Modelo Neoliberal ....................................................................................... 37
2.5 RECUPERAÇÃO E O NOVO PAPEL DO ESTADO ............................................ 39
2.6 O ESTADO E OS BANCOS DE DESENVOLVIMENTO ..................................... 44
2.7 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL ..................................................................... 48
2.8 SÍNTESE CONCLUSIVA ....................................................................................... 51
3.CAIXA ECONOMICA FEDERAL: PRINCIPAIS ACONTECIMENTO S EM
SUA TRAJETÓRIA DE DESENVOLVIMENTO – 1861 A 2012 ........................... 53
3.1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 53
3.2 CAIXA ECONOMICA FEDERAL: DE SUA FUNDAÇÃO EM 1861 À 1930 ..... 53
3.2.1 A criação da Caixa Econômica Federal ..................................................................... 53
3.2.2 A primeira República e os rumos das Caixas Econômicas ........................................ 57
3.3 A MODERNIZAÇÃO DOS ANOS 30 ..................................................................... 60
3.3.1 A criação da empresa pública Caixa Econômica Federal .......................................... 68
3.3.2 A Caixa para os trabalhadores: Agente Operador do FGTS ...................................... 71
3.4 A CAIXA NO SÉCULO XXI ................................................................................... 74
3.5 SÍNTESE CONCLUSIVA ....................................................................................... 76
4. A CAIXA COMO INSTRUMENTO DE APOIO AO DESENVOLVIM ENTO
DO PAÍS ........................................................................................................................ 79
4.1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 79
4.2 DISTRIBUIÇÃO DA REDE DE ATENDIMENTO CEF ...................................... 79
4.2.1 Evolução da Rede de Atendimento de 2001 a 2012 ................................................... 80
4.2.2 Distribuição das Agências e PAB’s no Brasil em 2013 ............................................. 82
4.3 QUADRO DE EMPREGADOS .............................................................................. 84
4.4 PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA ........................................... 88
4.4.1 Bolsa Alimentação ..................................................................................................... 89
4.4.2. Bolsa Escola .............................................................................................................. 92
4.4.3 Auxílio-Gás ................................................................................................................ 94
4.4.4. Bolsa Família............................................................................................................. 96
4.4.5 Garantia Safra ........................................................................................................... 100
4.4.6 PETI Urbano ............................................................................................................ 101
4.5 TRANSFERÊNCIA DE BENEFÍCIOS – SERVIÇOS DELEGADOS .............. 103
4.5.1 Abono Salarial .......................................................................................................... 103
4.5.2 Seguro Desemprego ................................................................................................. 104
4.5.3 Pis – Quotas .............................................................................................................. 106
4.5.4 Pis – Rendimentos .................................................................................................... 107
4.6 PROGRAMAS HABITACIONAIS ....................................................................... 108
4.6.1 Carta de Crédito FGTS Individual ........................................................................... 110
4.6.2 Programa Minha Casa Minha Vida .......................................................................... 112
4.6.3.1 Modalidades do Programa Minha Casa Minha Vida ........................................... 113
4.7 COMPARATIVO DA CEF COM OUTROS BANCOS ......................................... 118
4.7.1 Comparativo do Ativo Total..................................................................................... 118
4.7.2 Comparativo dos Depósitos à Vista ......................................................................... 119
4.7.3 Comparativo dos Depósitos na Poupança ................................................................ 120
4.8 SÍNTESE CONCLUSIVA ..................................................................................... 121
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 123
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................... 126
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1. INTRODUÇÃO
1.1 PROBLEMA DE PESQUISA
Em prol do desenvolvimento, cabe ao Estado mediar, impulsionar e financiar os
processos de produção, estimulando o crescimento através da implementação de políticas
públicas que fortaleçam a capacidade produtiva em setores de maior prioridade para fomentar
o desenvolvimento do país. O Estado desenvolvimentista está no centro das tensões entre os
setores de produção, das classes sociais e da economia interna e externa, mediando acordos e
conflitos entre os agentes e representando o interesse nacional na busca de um consenso. Cabe
ainda coordenar as mudanças estruturais necessárias para o desenvolvimento. Além disso, o
Estado assume a liderança na elaboração da política econômica de industrialização, tornando–
se um órgão indispensável à dinamização do processo produtivo.
Uma vez que o Estado passa a ser o agente representativo do interesse nacional, cabe a
este atuar na solução das falhas de mercado e nos setores onde o setor privado não tem
interesse, sendo instrumento de promoção do desenvolvimento. Para tal, é necessário que haja
instituições capazes de viabilizar e financiar os projetos de desenvolvimento do Estado.
Neste sentido, o Banco de Desenvolvimento pode ser considerado uma instituição
capaz de criar soluções onde há falhas no financiamento da produção e de acumulação de
capital a longo prazo, sendo necessária a inter-relação com as políticas de outras instituições
governamentais para que alcance seu objetivo.
É neste sentido que a Caixa Econômica Federal atua como um veículo essencial para
viabilizar e financiar os projetos de desenvolvimento e atuar em políticas fomentadas pelo
governo. Trata–se de ser o único banco do país cem por cento público, foi fundada em 1861,
com caráter beneficente e desvinculada ao conceito de lucro, e tinha como objetivo receber
pequenas economias de classes mais pobres da população.
Atualmente, a Caixa é um importante agente nas políticas sociais do Governo Federal,
principalmente em programas de transferências de renda, que visam integrar as políticas de
proteção social e combate à miséria, impactando positivamente também na saúde e na
educação da população. Além disso, a Caixa se destaca por oferecer serviços financeiros para
milhões de famílias, principalmente as de baixa renda, o
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microempresário ou o cidadão que não possui rendimento suficiente para ser cliente de um
banco convencional.
A instituição possuia em 2012, 2.868 agências e uma rede de correspondentes
bancários constituidas de mais de 12.385 lotéricas espalhadas em 5.561 municípios, sendo a
instituição de maior capilaridade dentre os bancos brasileiros.
Conforme os fatos apresentados, mostra-se a importância do Estado no
desenvolvimento econômico-social do país, em particular pelas ações da Caixa Econômica
Federal. Neste sentido, este estudo busca responder a seguinte questão de pesquisa:
Quais são as ações executadas pela Caixa Econômica Federal como instrumento de
apoio a política de desenvolvimento nacional no período 2000 - 2012?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Através deste trabalho busca-se compreender a importância do Estado como
colaborador e mediador do desenvolvimento econômico, a partir do estudo sobre o
desempenho da Caixa Econômica Federal no período entre 2000 e 2012 como instrumento do
governo federal para viabilizar o desenvolvimento.
1.2.2 Objetivos Específicos
� Discutir o papel do Estado em relação ao desenvolvimento econômico;
� Analisar a trajetória da Caixa Econômica Federal desde sua fundação até o ano de
2012;
� Averiguar o comportamento das políticas de transferência de renda, no setor
habitacional e nos serviços prestados pela Caixa Econômica Federal para a população;
e
� Analisar os indicadores que posicionam a Caixa Econômica Federal perante outras
instituições bancárias.
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1.3 JUSTIFICATIVA
Uma das principais pautas de discussão da economia política é a importância e o papel
do Estado, uma vez que este está no centro das tensões entre os setores produtivos, as classes
sociais, e as economias interna e externa.
É de suma importância que o Estado tenha papel ativo na sociedade, promovendo um
desenvolvimento mais igualitário aos seus indivíduos. Esta necessidade de um Estado mais
participativo é justificada pela dúvida em relação à capacidade do mercado em promover
acumulação regular e não passível de constantes flutuações e crises, uma vez que, apesar de
importante, o mercado gera desigualdades no desenvolvimento e no acesso à produção.
Para alcançar o crescimento econômico, o país deve ter um Estado que atue como
agente do processo produtivo, interferindo e decidindo estratégias fundamentais para a
economia, assumindo a liderança na formulação da política econômica de industrialização. O
Estado, através do seu aparato, é capaz de viabilizar projetos em prol do desenvolvimento,
servindo de instrumento no fornecimento de crédito para o setor produtivo.
É neste contexto que se dá a importância ao estudo da Caixa Econômica Federal como
instrumento financiador do desenvolvimento do país, visto seu importante papel como
instituição idealizadora dos programas de transferência de renda, no setor habitacional, e nos
serviços prestados à toda população, principalmente àquelas de baixa renda. Sendo assim,
buscar identificar os setores e os níveis de maior atuação da Caixa permitirá identificar qual a
sua contribuição e participação como instrumento do governo para o crescimento econômico
e o desenvolvimento do país entre 2000 e 2012.
1.4 METODOLOGIA
Este trabalho utiliza um método de abordagem descritivo analítico, com foco em um
estudo de caso, com o propósito de alcançar cada objetivo específico proposto. Em relação ao
primeiro objetivo, estudar o papel do Estado como promotor do desenvolvimento econômico
de um país utilizou-se uma revisão teórica das principais teorias que envolvem o
desenvolvimento do Estado. Buscou-se apresentar as funções do Estado, a crise do Estado,
globalização e Estado e recuperação e o novo papel do Estado. Recorre-se à contribuições de
autores como: Bresser-Pereira (2009), Dathein (2008), Draibe (1985), Ianni (1988), Diniz
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(2007), Arienti (2003), Boyer (1992), Iglesias (2006), Genro (1998), Oliveira (1998),
Coutinho (2002) e Erber e Cassiolato (1997).
Em relação ao segundo objetivo, que visa avaliar a trajetória da Caixa Econômica
Federal desde sua fundação até o ano de 2012, procurou-se fazer uma retrospectiva dos
principais acontecimentos do Banco por meio de intervalos, dividindo-os entre os períodos de
1861 até 1930, de 1930 até meados da década de 90 e de 2000 até 2012. Para tanto, recorreu-
se a relatórios de diretoria, balanços e demonstrativos de pagamentos e o site do próprio
Banco, bem como livros sobre a trajetória histórica da instituição financeira, de historiadores
como Gomes e Freire (2011), Borges (2004), Bueno (2002) e Luzio (2001).
Para atender o terceiro objetivo referente à análise do comportamento das políticas de
transferência de renda, nos serviços delegados à Caixa e no setor habitacional, recorreu-se ao
site do próprio Banco, a relatórios de diretoria, análises das demonstrações financeiras, à
relatórios gerenciais, relatórios de sustentabilidade, bem como artigos, dissertações e teses de
doutorado sobre as operações desta instituição financeira, buscando verificar a evolução da
participação do Banco no fornecimento de crédito.
Por fim, para atender ao quarto objetivo, foram analisadas a Caixa e as maiores
instituições bancárias que operam no país, destacando os resultados que apresentaram entre
2000 e 2012. Para tanto, recorreu-se a informações como o ativo total, os depósitos à vista e
os depósitos na poupança, divulgado pelas instituições e pelo Banco Central.
1.5 ESTRUTURA
O trabalho está estruturado e dividido em cinco capítulos, sendo que no capítulo um
apresenta-se a introdução, objetivos, justificativa e metodologia; no capítulo dois faz-se o
referencial teórico; no capítulo três averigua-se o comportamento histórico da instituição
apontada para o estudo; e no quarto capítulo analisa-se o estudo de caso proposto e no
capítulo 5 faz-se as considerações finais.
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2. REFERENCIAL TEÓRICO – ESTADO E ECONOMIA
2.1 INTRODUÇÃO
Este capítulo tem como objetivo discutir o papel do Estado e do seu desenvolvimento,
no sentido de que o Estado exerce várias funções, dentre elas, representar o interesse nacional;
garantir a propriedade privada e os bens públicos; ser articulador de forma a garantir a
eficiência e o equilíbrio entre os interesses públicos e os privados; ampliar e fortalecer o
aparato estatal; garantir infraestrutura em prol do processo produtivo; garantir o
desenvolvimento econômico e social.
Ainda discute-se o papel do Estado moderno, presente desde a década de 90, no qual
foi revalorizado a capacidade da ação estatal como um pré-requisito do êxito dos governos na
administração em situações de crise e transição, tornando o Estado um agente regulador e
agente fundamental para que a economia cresça e alcance um novo patamar econômico.
Para tanto, este capítulo está dividido em 7 seções, sendo que seção 2.1 faz-se a
introdução; na seção 2.2 aborda-se as funções do Estado; na seção 2.3 aponta-se a crise do
Estado; na seção 2.4 trata-se da globalização e o Estado; aborda –se na seção 2.5 a
recuperação e o novo papel do Estado; discute-se na seção 2.6 o Estado e os bancos de
desenvolvimento; na seção 2.7 trata-se do Estado de Bem-Estar Social; e na seção 2.8 faz-se a
síntese conclusiva.
2.2 FUNÇÕES DO ESTADO
Definir o estado contemporâneo envolve inúmeros problemas, decorrentes
principalmente da dificuldade de se analisar as múltiplas relações que foram criadas entre o
Estado e o complexo social e identificar, depois, suas implicações sobre a racionalidade no
sistema político (GOZZI, 2004).
Este estudo implica em uma abordagem capaz de analisar os problemas implícitos ao
desenvolvimento e às funções do Estado, com o objetivo de analisar a intrínseca relação entre
Estado-economia e fazer a análise crítica da política econômica do Estado: a política
monetária, fiscal e social.
De acordo com Ianni (1988), ao analisar alguns aspectos da estrutura econômica, entre
elas, as políticas estatais realizadas para enfrentar os desequilíbrios, observa-se que essas
estruturas não se esgotam em seu conteúdo econômico, pois acabam por exprimir, além disso,
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as suas dimensões históricas: “ela [a estrutura econômica] apresenta conteúdos sociais de
grande importância (...). As descontinuidades, desequilíbrios e distorções são outros tantos
aspectos notáveis das estruturas, que lhe dão características históricas, que a interpretação
precisa incorporar” (IANNI, 1988, p.56). Em momentos críticos, o Estado mostra não
somente sua dimensão econômica, mas também sua dimensão social e política, ou seja, em
situações críticas, o Estado passa a executar atividades para eliminar focos da crise ou fazer
com que tenha desenvolvimento econômico ordenado.
A realidade econômica e social não é imutável, e sim dinâmica e oscila conforme o
tempo e espaço. Em todas as épocas, o homem procurou modificar a realidade em que vive.
Segundo Ianni (1988), “as forças sociais que predominam na sociedade em dada época,
podem não só influenciar a organização do Estado como incutir-lhe tendências que
influenciem o jogo das forças sociais e o conjunto da sociedade”.
Entre meados do século XIX e XX, ocorreram grandes transformações na estrutura
material do estado de direito, mudando radicalmente a forma da livre concorrência de
mercado. A política estatal, durante todo o século XVIII, concentrava-se na criação da forma-
mercado, não só de mercadorias, mas também do trabalho, dinheiro e da terra, e nos dias de
hoje, é marcada pela formação de grandes concentrações de empresas, possível pelo apoio dos
bancos e da união do capital industrial, comercial e bancário, que antes eram separados.
Sendo assim, a relação estado-economia modificou-se com a constituição do capital
financeiro, deixando de consistir na estranheza da política ao intercâmbio de mercado
(GOZZI, 2004).
Segundo Ianni (1988) o sistema de livre concorrência não consegue sozinho suprir
uma distribuição ótima de recursos produtivos disponíveis no mercado, o que acarreta na
necessidade do Estado intervir para acelerar e manter o ritmo de desenvolvimento da
economia, uma vez que há insuficiência técnica e pouca experiência empresarial.
Ainda de acordo com Gozzi (2004), com o poder econômico se tornando o elemento
central dos processos de decisão política, e a presença das grandes corporações convertendo-
se em grupos de pressão, o paradigma mudou, e, de acordo com GOZZY (2004, p.2):
“a política econômica do estado interfere agora diretamente não só por meio de medidas protecionistas em relação ao capital monopólico, mas também das manobras monetárias do Banco Central e, pouco a pouco, mediante a criação de condições infra-estruturais favoráveis à valorização do capital industrial. De um ponto de vista teórico isso implica a passagem da economia política à análise e à crítica da política econômica do estado”.
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Draibe (1985) afirma que é necessário analisar o papel do Estado no processo de
industrialização, ressaltando alguns aspectos da formação das estruturas capitalistas e
perceber as “relações entre este movimento e as alternativas político-econômicas de
consolidação de uma economia fundada no trabalho assalariado e na acumulação industrial”
(DRAIBE, 1985, p.18).
Neste mesmo sentido, Ianni (1988) entende que o Estado possui papel fundamental no
processo produtivo, e não somente na mediação nas relações de classe e no predomínio que há
entre elas.
Ele opera, também e principalmente, no nível infra-estrutural, diretamente no processo de formação de capital, isto é, de acumulação capitalista. Na medida em que o processo produtivo, em sentido amplo, exprime a forma pela qual se organiza e cristaliza a práxis coletiva, segundo as determinações do mercado, o poder público participa intensamente na formulação das possibilidades e na própria dinamização das forças produtivas (IANNI, 1988, p.240).
É fundamental discorrer sobre o papel do Estado e do mercado no complexo processo
de desenvolvimento dentro do sistema capitalista, marcado por constantes crises de desajustes
e reajustes, sendo esta a principal preocupação da economia política desde sua origem. Boyer
(1992 apud SEN, 1988), mostra como é antigo o debate sobre o problema do desenvolvimento
e o papel do Estado neste processo. William Petty, François Quesnay e Adam Smith já
analisavam se “o mercado precisava do Estado. Ou, ao contrário, o vigor do mercado irá
privar o Estado de seus atributos? Para favorecer o desenvolvimento é preciso mais ou menos
Estado?” (BOYER, 1992.p. 10). A tarefa de tentar entender o papel do Estado frente
inúmeras interpretações teóricas do desenvolvimento é um assunto extenso para a ciência
econômica, no sentido de analisar as respostas e as estratégias utilizadas nos diversos períodos
históricos, que segundo Boyer (1992, p. 1),
“economia política, que se tornou análise e depois ciência econômica, esclareceu notavelmente os conceitos de base, elaborou modelos teóricos do funcionamento de uma economia de mercado, delimitou os determinantes do crescimento a longo prazo e descobriu a diversidade dos fatores políticos, econômicos e sociais que governam a ação do Estado em favor do desenvolvimento”.
Em um sentido mais amplo, é perceptível duas correntes principais que se opõem em
relação às funções atribuídas ao Estado. Estas se distinguem pelas suas implicações estruturais
e configuram-se através das chamadas políticas econômicas, expressando diferentes
orientações políticas que interferem na atividade do Estado de modo a dar-lhe distinta
substância.
24
“A política econômica é uma técnica de interferência em certos processos da realidade, com um alvo ou uma sequência de objetivos determinados, numa orientação pré-formulada. Destina-se a tornar possível eficaz a manipulação de ‘fatores e condições’ ou processos relacionados direta e indiretamente com as forças produtivas. (...) propicia a atuação sobre fenômenos econômicos, interfere, em grau variável, nas relações dos homens entre si. (...) A política econômica estatal, em particular, destina-se a realizar modificações reais no sistema econômico nacional, incentivando, fazendo diferenciar ou corrigindo as tendências gerais ou particulares do sistema” (IANNI, 1988, p.212).
A política econômica ainda envolve as relações entre as classes, uma vez que ela
engloba não só o capital e tecnologia, mas também na quantidade e qualidade da força de
trabalho, influenciando inclusive o ambiente institucional de sua organização.
Ao se analisar a discussão sobre o papel do Estado na economia, há varias teorias na
visão liberal, porém, eles concordam que o livre mercado não leva necessariamente à plena
eficiência e o ótimo de Pareto, construindo a concepção sobre “falhas de mercado”, que
surgiriam pela existência de bens públicos, de mercados não competitivos e de algumas
externalidades positivas e negativas, e segundo o qual cabe ao Estado a correção das mesmas
(DATHEIN, 1990).
Outras correntes liberais introduzem as chamadas “falhas de governo”, no qual,
segundo Dathein (1990, p.2),
“o Estado tenderia a não atingir seus objetivos, tendo em vista problemas informacionais e o processo de rent-seeking. O Estado teria informações insuficientes ou ocorreria assimetria entre aqueles que decidem e burocratas, firmas, indivíduos ou grupos. Nesse caso, o custo de coletar e processar informações para corrigir as falhas de mercado poderia ser maior que os benefícios dessa correção”.
Podemos também somar a visão liberal da Escola austríaca, onde:
O Estado ideal é o estado mínimo, garantidor apenas da segurança, das leis, da propriedade privada e dos bens públicos, sendo produto de contratos voluntários entre indivíduos livres. A concorrência seria o mecanismo de coordenação eficiente e não violador da liberdade (DATHEIN, 1990, p.52).
Segundo Ianni (1988), as duas principais correntes se diferenciam basicamente pelas
funções que atribuem ao Estado e como definem as relações econômicas no país com relação
as doutrinas capitalistas e socialistas e a importância que impõem à agricultura, à exportação
ou à produção industrial do país.
A teoria liberal discorre sobre as funções do Estado, seu papel na instituição e como
regulador do mercado e na intervenção na vida econômica e social, partindo do princípio de
que o mercado, mesmo que sujeito a falhas, segue em última instância, como garantidor da
eficiência e do equilíbrio, ou seja, tensões e distorções se resolveriam através do intercambio
da própria força de mercado ou por uma interferência momentânea. Sendo assim, cabe ao
Estado exercer funções discretas, muito mais como órgão que “estabelece as regras do jogo,
25
mas não joga” (IANNI, 1988, p. 217), sendo sua função fornecer as condições necessárias ao
funcionamento da iniciativa privada, estabelecendo o “código de comportamento” adequado
para a sua preservação.
Neste sentido, caberia ao Estado tornar o ambiente favorável ao desenvolvimento e ao
progresso econômico, evitando a inflação; através de uma política de crédito bem conduzida;
através de uma política cambial que equilibre e não crie distorções na importação e
exportação, estimulando assim os investimentos de base (IANNI, 1988).
De uma maneira mais ampla,
“o papel do governo (...) não é o de sustentar o crescimento econômico com o gasto governamental mas de forma mais sutil, o de oferecer a indivíduos e empresas os instrumentos para que prosperem por seus próprios esforços (...) O uso do governo para complementar, não substituir, o mercado e o setor privado, tem sido a orientação fundamental da estratégia econômica desta administração” (BOYER, 1992, p.1).
Na visão liberal, a ideia de criar empresas estatais é completamente rejeitada,
defendendo a ideia de que capitais e empresários externos sejam a melhor solução para
investimentos industriais de vulto. “Referem-se ao clientelismo, à administração nem sempre
eficaz ou outros fatos, para comprovar a tese de que o Estado é ‘mau gerente’” (IANNI, 1988,
p.218).
Essa visão, responde “direta e imediatamente as novas tendências de concentração e
centralização do capital, processos esses com epicentro nas nações capitalistas dominantes”
(IANNI,1988, p.218).
Já em outro extremo, a corrente desenvolvimentista demonstra grande ceticismo
quanto à capacidade do mercado em promover uma acumulação regular e não permeada por
constantes flutuações e crises:
Em suas linhas gerais, (...) essa é a corrente que põe, aberta e deliberadamente, o Estado no centro das decisões fundamentais para a economia [e assume] a liderança na formulação da política econômica de industrialização. Na qualidade de instituição para a qual confluem o poder político e o poder econômico, e pelas técnicas de que pode lançar mão, o Estado se tornou um órgão indispensável à dinamização das forças produtivas (IANNI,1988, p. 220).
Apesar dos avanços no que concerne às análises macroeconômicas, cujo progresso no
campo monetário e financeiro tem sido notável, principalmente no melhoramento das
formulações de preços, na determinação da inflação e no comércio exterior, que tem
amparado as formulações de políticas públicas, Iglesias (2006) nota que em muitos casos,
parece que se sacrifica a realidade em detrimento do indiscutível rigor matemático e apuro
26
formal dos modelos macroeconômicos, que em sua maioria não captam a complexidade da
realidade econômica, social e política, afirmando que é fundamental entender as realidades
internacionais e nacionais, identificando os obstáculos e condições impostas pelas diferentes
propostas políticas.
A doutrina cepalina surgiu na busca de um entendimento do desenvolvimento da
América Latina e suas peculiaridades, fugindo das propostas internacionais no que concerne
ao desenvolvimento da região. O paradigma trouxe um conjunto de ideias, que dentre delas
destacam a relação do centro-periferia; a ideia do desenvolvimento partindo internamente; a
importância da tecnologia; a industrialização; e um Estado ativo (IGLESIAS 2006).
Entre o complexo corpo social, as instituições tem um papel crucial, e entre elas se
destaca o papel do Estado, pois ao considerar os problemas políticos do desenvolvimento,
Iglesias percebe o papel protagônico do Estado,
“para locual se crearon ministérios especializados, oficinas de planificación, y bancos de desarollo destinados a movilizar recursos financeiros y tecnologias. La ampliación y fortalecimientodel aparato estatal fueel instrumento básico de la política económica” (IGLESIAS, 2006, p.10).
A política desenvolvimentista acredita que a ampliação e o fortalecimento do aparato
estatal é instrumento básico para a execução da mesma.
Seguindo o mesmo ponto de vista, Ianni (1988) acredita que quando ocorrem
flutuações mais violentas nas atividades econômicas, o Estado tem papel de órgão “todo
poderoso”, sendo que “em face das flutuações das atividades econômicas, em especial das
flutuações mais violentas, o Estado surge como o órgão todo-poderoso, em condições de jogar
com os elementos principais da situação e restabelecer a ‘eunomia’ do sistema”. Em
momentos mais tranquilos, o Estado se demonstra mais ausente, porém, quando as forças
produtivas se chocam, e as relações de apropriação e produção entram em desacordo, o
Estado se impõe em diversos setores, tanto social como econômico, atribuindo a ele novas
tarefas.
Segundo Boyer (1992), a esfera do mercado deveria ser limitada, não abrangendo nem
os bens de equipamento, nem o crédito. Neste sentido, há a valorização do Estado como
planejador, emergindo a intervenção pública e o planejamento como instrumento de
promoção de um crescimento respeitoso de autonomia nacional e um mínimo de justiça
social, cabendo ao Estado substituir o mercado, que na maioria dos casos, falha na pilotagem
da acumulação e, consequentemente, responsável pelas constantes crises.
27
De acordo com Dathein (1990), uma das diferenças fundamentais entre as teorias
liberais e as desenvolvimentistas é a necessidade que os países subdesenvolvidos têm de uma
elaboração teórica específica, ou seja, políticas diferentes das adotadas em países
desenvolvidos, uma vez que são diferentes os problemas econômicos dos países
subdesenvolvidos, que além de políticas de demanda, devem ter políticas capazes de superar
seu atraso estrutural. Para aplicar essas políticas, é necessária a presença de um Estado
desenvolvimentista, estudada a fundo pela teoria cepalina.
De acordo com Ianni (1988), o processo de industrialização em países
subdesenvolvidos ocorre junto com o processo de ruptura com o presente, e o
desenvolvimentismo seria a ideologia que move esta ruptura:
Nacionalista ou associado ao capital externo, esse desenvolvimentismo faz parte da corrente de ideias característica dessa etapa de transição do sistema econômico-social nacional. No processo de conversão do capital agrícola, comercial e bancário em capital industrial, essa doutrina constituiu como uma visão prospectiva da civilização industrial (IANNI, 1988, p.98).
Neste sentido, é valido ressaltar a linha de pensamento de Dathein (1990 apud
CHANG, 2002), no qual defende a ideia de que, sendo o Estado desenvolvimentista
fundamental para a superação do atraso dos países subdesenvolvidos, esse deve assumir
quatro funções básicas:
1) O Estado deve ser o agente representativo do interesse nacional, que através de
mecanismos políticos e técnicos, busque um “consenso” sobre aonde a sociedade quer
chegar, em termos econômicos, ou seja, cabe ao Estado prover uma visão sobre o
futuro da economia, sendo este um projeto de longo prazo.
2) Coordenar as mudanças estruturais características do desenvolvimento, no qual exige
transformações sistêmicas, via planejamento indicativo e incentivos, por exemplo,
uma vez que o mecanismo de preços não gera coordenação para este tipo de processo.
3) Construção de instituições, no qual são veículos essenciais para viabilizar um projeto
de desenvolvimento por parte da iniciativa privada e do próprio Estado. Porém, é
fundamental que não haja cópia das instituições de outros países, uma vez que isso
não garantirá o desenvolvimento, sendo função do Estado inovar, adaptar ou criar
novas instituições que faça jus a sua realidade.
4) Administrar as contradições inerentes ao processo schumpeteriano de destruição
criativa. Por ser o desenvolvimento inerente ao conflito, é necessário mover recursos
de atividades de baixa produtividade para aquelas que possuem alta produtividade.
28
Seu processo exige um certo grau de politização da economia, o que só o Estado pode
fazer, através da ajuda a grupos a chegar a acordos.
Segundo Iglesias (2006), a década de 1980, conhecida também como a “década
perdida” trouxe como consequência graves efeitos sociais e econômicos, e esta crise pode ser
atribuída pelo abandono do modelo heterodoxo em prol do modelo ortodoxo, retornando este
no Consenso de Washington.
A volta da teoria ortodoxa como embasamento das políticas econômicas significou a
adoção das forças de mercado como principal mecanismo de alocação de recursos, a abertura
do mercado internacional, o ingresso de capital estrangeiro privado e a privatização das
empresas estatais.
Ao contrário da doutrina ortodoxa, Iglesias (2006) defende a ideia de que o Estado
deve ser impulsor da capacidade produtiva, sendo capaz de viabilizar a eficiência de mercado,
através da implementação de políticas públicas com o intuito de fortalecer a capacidade
produtiva em setores prioritários para o fomento do desenvolvimento, dentre eles, aqueles que
são ligados a inovação tecnológica e produtiva. O Estado deve ainda ser capaz de garantir a
efetividade dos direitos de propriedade, que assegurem o equilíbrio entre os interesses
públicos e privados, chamando a maior atenção para as privatizações estatais, uma vez que as
experiências mostram o quão nefastas são os resultados de um monopólio que antes público
agora se torna privado, sem as devidas ferramentas regulatórias e fiscalizadoras. Além disso, é
necessário um Estado que tenha a responsabilidade de diminuir as desigualdades sociais,
desempenhando papel fundamental para a defesa social e na luta contra a pobreza.
A eficiência dos direitos políticos e civis depende de um aparato estatal que seja capaz
de garantir condições de vida material digna para a população. A “questão social” também
consegue abrir dificultosamente uma alternativa ao liberalismo: o Estado interventivo, cada
vez mais envolvido no financiamento e administração de programas de segurança social.
Segundo Ianni (2008), notamos que o Estado está no centro das tensões entre os
setores de produção, as classes sociais, a economia nacional e a externa. O Estado, por estar
na base da cúpula do sistema de apropriação e dominação, se apresenta como instituição
fundamental no sistema social global: “Na ordenação da relação entre os homens, ele toma a
iniciativa das reordenações, controles, estímulos e assim por diante” (IANNI,1988, p.50).
Através da política econômica, o Estado tem a função de equilibrar ou quebrar o equilíbrio
entre os setores de produção ou decidir sobre o excedente econômico.
Neste contexto, no período que compreende as décadas de 1960 até a década de 1970,
cabia ao Estado cumprir um papel de protagonista para o qual se criou ministérios
29
especializados, bancos de desenvolvimento destinados a mobilizar recursos financeiros e
tecnologia. A ampliação e fortalecimento do aparato estatal foi instrumento básico da politica
econômica, sendo o desenvolvimento impulsionado por esta estratégia que transformou o
perfil econômico e social da América Latina (IGLESIAS, 2006). Dentre os resultados,
destacam-se:
El desarrollo impulsado por esta estrategia transformo profundamente el perfil económico y social latinoamericano. Un aspecto destacado de latransformación social loconstituyóel intenso proceso de urbanización. Enel plano económico, el sector manufactureroaumentósugravitaciónenelproducto global y enelempleo, mientrasdeclinaba o se estancabalaproducción agrícola, se acelerabalaexpansión de losservicios e inclusive el aumento delempleoenel sector público, y adquirían una ponderación cada vez mayorlas burocracias y La absorción de recursos por parte del Estado” (IGLESIAS, 2006, p.10).
No período em que o Estado foi um fator chave para o desenvolvimento econômico e
social, e particularmente após a Segunda Guerra Mundial, vimos um período de prosperidade
econômica e o aumento dos padrões de vida sem precedentes na historia da humanidade
(BRESSER PEREIRA, 2008). Porém, a partir da década de 1970, face ao seu crescimento
distorcido ao processo de globalização, o Estado, que era o principal propulsor do
desenvolvimento econômico e social entra em crise e “se transformou na principal causa da
redução das taxas de crescimento econômico, da elevação das taxas de desemprego e do
aumento da taxa de inflação” (BRESSER- PEREIRA, 2008, p. 1).
Houve uma onda neoconservadora e reformas econômicas orientadas para o mercado
como resposta a crise, que teriam como resultado o Estado mínimo.
Na próxima sessão, serão analisadas as transformações que o Estado passou em suas
formas e funções para responder a crise econômica e os motivos que desencadearam a crise.
2.3 CRISE DO ESTADO
A partir de meados da década de 70, o Estado transformou suas formas e funções
como resposta a crise da economia e sua própria crise financeira, a administrativa e política. A
partir da década de 50 e 60, após um período de prosperidade e acumulação de capitais,
referente ao auge do fordismo e do keynesianismo, a economia apresentava sinais de um
quadro crítico, e que poderiam ser observados em alguns elementos, como a tendência da
decrescente taxa de juros, devido ao excesso de produção.
“Da perspectiva do início da primeira década do século XXI, pode-se afirmar que nos últimos trinta anos houve mudanças significativas nas economias capitalistas.
30
Em termos gerais, os indícios de crise na tumultuada década de 1970 e o surgimento de novos elementos e relações nas décadas de 1980 e 1990 permitem a identificação de uma transição, já em longa marcha, do padrão de crescimento do pós-guerra” (...) “o fordismo está relacionado à aplicação dos conceitos de regime de acumulação e modo de regulação na análise da dinâmica econômica e social dos países desenvolvidos nos trinta anos após a II Guerra Mundial” (ARIENTI, 2003, p. 99).
Segundo Arienti (2003), durante trinta anos do pós guerra, os Estados nacionais, que
na análise regulacionista é uma das formas de regulação, cumpriram três importantes funções:
1) Pelo lado da oferta, o Estado foi responsável pelo investimento em infra-estrutura, em prol
da ampliação da produção e circulação de bens de consumo duráveis; 2) Pelo lado da
demanda, adotou políticas keynesianas que garantissem uma demanda efetiva sempre próxima
ao pleno emprego; 3) Pelo lado do controle social, coube ao Estado a regulação das leis
trabalhistas, capaz de garantir um salário vinculado ao aumento da inflação e produtividade,
ampliando a proteção legal do trabalhador através do sistema de seguridade social e por
políticas sociais aos cidadãos. O sistema “possibilitou a concessão do direito indireto e acesso
aos bens públicos, o que acarretou em uma maior integração de vários grupos à sociedade de
consumo em massa e um controle social para a regulação da ordem capitalista” (ARIENTI,
2003).
A partir da década de 1970, o fordismo, que funcionou até meados da década de 50 e
final da 60, passou a apresentar sérios problemas.
Arienti afirma que são vários os indicadores que apontam para a crise:
“A estagflação das economias desenvolvidas na década de 1970, o rompimento dos pontos centrais do acordo internacional de Bretton Woods, a crescente reivindicação salarial de trabalhadores sindicalizados para além do controle do Estado e da moderação esperada pelos capitalistas, a rebeldia da juventude de classe média aos padrões de produção e de cultura tipicamente fordistas, a decisão autônoma da OPEP de elevar o preço do petróleo, a crise fiscal que atingiu quase todos os governos nacionais e a crise da dívida externa de vários países em desenvolvimento” (ARIENTI, 2003, p.100).
A década de 80, também chamada por “década perdida”, reduziu pela metade a taxa de
crescimento dos países centrais do que foram nos vinte anos que se seguiram no pós segunda
Guerra Mundial, tendo como consequência a renda dos habitantes dos países em
desenvolvimento estagnada por 15 anos.
Além destes fatores, destacam-se o colapso dos regimes estatistas do bloco soviético, a
crise do petróleo, onde a OPEP, em decisão autônoma, resolveu aumentar seus preços. Houve
também o aumento da competitividade nos mercados internacionais (resultante da
recuperação total da Europa e da Ásia devido aos estragos provocados pela Segunda Guerra
Mundial), insuficiência de investimento de capital em novas tecnologias e estagnação
31
organizacional, o fracasso do desenvolvimento da política industrial em muitos países não
desenvolvidos deu forte impulso a esta crise (BRESSER-PEREIRA, 2008).
Bresser Pereira ainda destaca que se há uma grande crise no sistema, sua origem
deverá ser encontrada ou no mercado, ou no Estado, pois quando argumenta que essa grande
crise teve como causa fundamental a crise do Estado - seja fiscal, administrativa, burocrática,
ou de formas de intervenção do Estado no econômico e no social – está pressuposto que o
Estado, “além de garantir a ordem interna, a estabilidade da moeda e o funcionamento dos
mercados, tem um papel fundamental de coordenação do sistema econômico” (BRESSER-
PEREIRA, 2008, p.9).
A resposta dada a crise foi orientada por uma onda neoconservadora, através de
reformas econômicas voltadas para o mercado, “reformas que os neoliberais em um certo
momento imaginaram que teriam como resultado o Estado mínimo” (BRESSER-PEREIRA,
2008, p. 9).
As políticas keynesianas introduzidas frente à crise financeira que se alastrou nos
países capitalistas desenvolvidos e em desenvolvimento na década de 70 foram criticadas
pelos neoliberais, uma vez que, segundo a teoria, o uso do aparelho estatal como principal
viabilizador da oferta de bens e serviços (chamado de bem estar social), traziam ônus à
situação financeira delicada dos Estados (ARIENTI 2003). Além disso,
Considerou-se também o tamanho do aparelho estatal excessivo, a burocracia estatal ineficiente e suas ações, tanto produtivas como regulamentadoras, obstáculos que emperravam novas estratégias transformadoras das demais estruturas fordistas. O Estado keynesiano e do bem-estar foi identificado como elemento central da regulação fordista e, por consequência, da crise do fordismo. (ARIENTI, 2003, p.100).
As manifestações mais evidentes da crise do modo de intervenção estatal foram a
crise fiscal, que foi marcada pela perda em maior grau de crédito público e pela incapacidade
do Estado em manter uma poupança pública crescente, esgotamento das suas formas de
intervenções e a obsolescência da forma burocrática de administrá-lo. Compreende-se que a
crise do modo de intervenção estatal manifestou-se na crise do welfarestate nos países
centrais, no esgotamento da industrialização por substituição de importações nos países em
desenvolvimento e a falência do estatismo nos países comunistas (BRESSER PEREIRA,
2008).
Sendo assim, o Estado passou por um período de profundas reformas, porém que não
eliminaram ou reduziram suas funções econômicas básicas, mas modificaram seu papel e sua
32
forma (ARIENTI, 2003). Dentre as reformas, Arienti (2003) fez uma breve análise deste
processo, distinguindo as reformas em quatro tipos:
A primeira reforma teve como objetivo lidar com a crise financeira dos Estados e com
os desequilíbrios macroeconômicos, através da restrição fiscal e monetária e de abertura
comercial, reduzindo as políticas keynesianas. Em outras palavras, são efetivados “programas
de desregulamentação” que transformam o Estado em “um promotor da capacidade de
competição do país a nível internacional ao invés de protetor da economia nacional contra a
competição internacional” (BRESSER-PEREIRA, 2008, p.6).
O segundo tipo de reforma procurou avançar as reformas que transferissem para as
empresas privadas a oferta de bens e serviços, limitando a intervenção estatal pelo lado da
oferta, com o objetivo de delimitar o tamanho do Estado, tornando-se os termos privatização,
publicização e terceirização excessivamente na pauta da vez.
O terceiro tipo de reforma visou introduzir novos critérios de eficiência, através da
introdução de modos de gerenciamento e controle nos moldes da nova organização pós
fordista de produção utilizada por empresas privadas. Além disso, houve a tentativa de
introduzir dois tipos de financiamento, uma parte financiada com transferências estatais e pela
venda de serviços ao mercado.
O quarto tipo de reforma visava o bem-estar social, com o objetivo de reduzir gastos,
impor disciplina financeira e aumentar a produtividade na prestação dos serviços sociais. A
expansão da proteção social aos trabalhadores foi um dos elementos centrais do compromisso
social fordista, o que foi garantido pelo Estado keynesiano e do bem estar social. As críticas
deste regime foram:
“Tanto pelo lado financeiro, dado o elevado custo do regime de assistência social, que ultrapassava as receitas das contribuições dos trabalhadores, quanto pelo argumento do desestímulo ao trabalho e à eficiência que a proteção social pode gerar, segundo alguns críticos. As reformas levaram a uma contenção no crescimento do regime de bem-estar, à redução de privilégios e exageros e a um controle financeiro para reduzir as transferências do orçamento do governo”(ARIENTI, 2003, p.100).
No decorrer do amadurecimento deste processo, o Estado vai readequando suas
funções, acompanhando o processo de mundialização da economia, com predomínio do
capital financeiro onde “as modificações e reformas visavam abrir mais espaços para a ação
das grandes empresas, ainda amarradas a certas limitações de ordem nacional e sequiosas para
ampliar os seus mercados” (GENRO apud Albert, 1991, p.170). É o capital financeiro, nas
mãos das grandes corporações e especuladores, que passa a ser o protagonista da cena.
33
Ainda segundo Genro (1998), as transformações tecnológicas impactavam em
enormes mudanças culturais e macroeconômicas, onde
“as reformas tornavam-se um dogma na esfera da política. As grandes corporações de comunicação passavam a potencializar um novo senso comum, antiestatista, anti-serviço público, anticoletivista e profundamente individualista. A fragmentação do processo produtivo, a alienação cultural e a dominação fantástica do capital financeiro ajudavam a desagregar os padrões de sociabilidade e o imaginário político ancorados na modernidade” (GENRO, 1998, p.42)
Segundo Francisco de Oliveira (1998), foram feitas tais “façanhas” pois,
a capacidade de investimento do governo havia chegado a zero em virtude precisamente do descontrole inflacionário com suas sequelas sobre as contas publicas. Esse argumento cauciona as aceleradas privatizações, o severo corte de gastos, a criação de “reservas de caça” [antes de emergência, agora de estabilidade] (...). Na sequência, as ‘reformas’ administrativas e da previdência, as quais necessariamente se seguirá “reforma” das relações capital-trabalho (OLIVEIRA, 1998, p.14).
De acordo com Bresser (2008), a coordenação do sistema econômico no capitalismo
não é feito somente pelo mercado, como defende o neoliberalismo conservador, mas também
pelo Estado. Enquanto o primeiro é responsável pela economia através das trocas, cabe ao
Estado efetuar a transferência para os setores que o mercado não logra remunerar
adequadamente.
Partindo do mesmo princípio, Francisco Oliveira (1998) acredita que toda ideologia
antiestatizante e neoliberalizante, é na verdade uma intervenção total e desapiedada sobre a
sociedade, no qual o liberalismo não pode se impor sem uma forte intervenção do Estado.
De acordo com Bresser Pereira, o mercado é o mecanismo de alocação de recursos por
excelência porém, muitas vezes não é eficiente, uma vez que muitas vezes se formam
monopólios e principalmente a existência de economias externas que escapam aos
mecanismos de preços. “O Estado moderno é anterior ao mercado capitalista porque é o
Estado que garantirá os direitos de propriedade e a execução dos contratos, sem o que o
mercado não poderá se constituir” (BRESSER-PEREIRA, 2008, p.2).
A reforma do Estado que se ampliou na década de 80, teve como consequência o
ressurgimento do liberalismo, além da crítica sobre o Estado intervencionista ou de regulação.
“E foi precisamente esse realismo dos políticos e mais amplamente das classes dirigentes a nível mundial que os levou, nos anos 90, a abandonar a idéia do Estado mínimo e a concentrar sua atenção na reforma do Estado. Já que a causa fundamental da Grande Crise econômica dos anos 80 foi a crise do Estado, o mais acertado é reconstruí-lo ao invés de destruí-lo” (BRESSER PEREIRA, 2008, p 52).
34
2.4 GLOBALIZAÇÃO E ESTADO
As décadas de 80 e 90 foram marcadas por mudanças que levaram à ruptura com o
modelo do nacional – desenvolvimentista, que entre os anos de 1930 e 1980, amparou a
estratégia da industrialização através da substituição de importações. A partir de 1980, os
países passaram a seguir as recomendações dos países centrais e as instituições financeiras
internacionais, que visavam inserir uma fórmula padrão prioritária e necessária frente a uma
nova ordem mundial. Dentre as mudanças necessárias na agenda pública, estão as reformas
orientadas para o mercado, a privatização e a abertura externa da economia, abandonando
desta forma as estratégias desenvolvimentistas (DINIZ, 2007).
A nova agenda pública orientada para o mercado não foi capaz de cumprir o
prometido dinamismo e desenvolvimento dos países em desenvolvimento, evidenciando o
efeito que a globalização pode ter sobre países subdesenvolvidos, causando impacto sobre a
sociedade, a economia, as orientações ideológicas e a ordem política dos diferentes países.
“(...) os problemas de degradação social se agravaram, constituindo um dos
principais desafios com que se defrontam os governantes do período pós-reformas
orientadas para o mercado.” (DINIZ, 2007, p.22).
Segundo Diniz (2007), o fenômeno da globalização não é um fenômeno de natureza
essencialmente econômica, sendo essa uma simplificação do termo, pois o processo é um
fenômeno multidimensional e embasado também em decisões de natureza política. A
globalização e as agências internacionais exerceram forte pressão nas agendas dos países em
desenvolvimento, sem levar em consideração as necessidades e os problemas críticos destes
países, apresentando uma fórmula única para seu desenvolvimento ao invés de fórmulas e
políticas apropriadas.
Cabe ressaltar que é exatamente o reconhecimento do teor multidimensional do
processo de globalização, incluindo seus aspectos políticos, a rejeição da visão
determinista, economicista e idealizada predominante no passado recente, a
aceitação de que não se trata de um fenômeno monolítico, e, sim, de um processo
submetido à interferência de uma pluralidade de fatores, o que caracteriza a atual
geração de interpretações sobre a globalização e seus impactos nas economias
periféricas (DINIZ, 2007, p.10).
35
Segundo Diniz (2007), a guinada à esquerda através de eleições na maioria dos países
da América Latina pode ser interpretada como uma consequência dos fracos resultados da
agenda neoliberal implementada nestes países e um anseio por mudanças. A partir da ideia da
globalização, passou a se exigir aos Estados nacionais estratégias que proporcionassem mais
igualdade e menos excludentes. A nova agenda priorizou metas de estabilização e ajuste fiscal
e a redefinição de prioridades, e os Estados passaram a discutir reformas sociais e aprofundar
temas como a busca por autonomia e integração regional, a diversificação de parcerias
comerciais, novas alianças com o objetivo de transformar sua inserção externa.
O novo papel do Estado e a formulação de vias alternativas de desenvolvimento nesta
etapa da globalização dão enfoque aos novos regimes produtivos e uma estratégia nacional
formulada de maneira mais independente e que busca seus próprios interesses.
2.4.1 Impactos da Agenda Neoliberal
Segundo Diniz (2007), as mudanças ocorridas no final do século XX foram fatores
chave na ruptura com o antigo modelo do nacional-desenvolvimentista. Estas mudanças de
cunho neoliberal foram causadas por fatores externos e internos.
Dentre os fatores externos, destacam-se as constantes crises externas, ocorridas nos
anos 80; a pressão das agências multilaterais; os avanços do processo de globalização; o
colapso do socialismo; e o fim da Guerra Fria, desempenhando uma forte influência na
determinação de uma nova agenda para os países em desenvolvimento (DINIZ, 2007).
Tais fatores determinaram uma drástica redefinição da agenda pública, especialmente no que se refere às características políticas e econômicas da ordem anterior. Reformas políticas para a construção de regimes democráticos, programas de estabilização econômica, reformas orientadas para o mercado, notadamente a privatização e a abertura externa da economia, bem como a integração na ordem mundial globalizada, converteram-se nas novas prioridades consagradas internacionalmente, traduzindo-se numa reorientação das políticas públicas que foram postas em prática pelos governantes de turno (DINIZ, 2007, p.20).
Estas mudanças tiveram como uma das consequências o abandono das políticas
desenvolvimentistas, dando enfoque nas políticas monetaristas ortodoxas, metas de
estabilização e ajuste fiscal, deixando de lado as metas sociais.
Os fatores internos também exerceram forte papel nas transformações da nova agenda.
As opções das elites dirigentes nacionais, as características de suas coalizões de apoio
político, o comportamento dos atores estratégicos, como trabalhadores organizados e
36
empresários, agiram de maneira decisiva na definição de políticas que consideravam
prioritária em determinado momento (DINIZ, 2007).
“A gênese e a forma de condução deste conjunto de transformações é um processo de grande complexidade. Por isso, não pode ser considerado sob um ponto de vista determinista como se fosse o resultado inexorável do processo de globalização, expressando a lógica inelutável da nova ordem mundial. A sequencia, o ritmo e o conteúdo das mudanças sofreram variações significativas, que não foram ditadas por critérios exclusivamente técnicos, senão que obedeceram as decisões de natureza política” (DINIZ, 2007, p.20).
Além disso, houve uma propensão a não considerar as características e especificidades
dos países, descartando seus traços históricos como modo de explicar as diferenças de
desempenho. Esta análise acarretou em uma idealização dos arranjos institucionais por parte
dos países desenvolvidos, adotando medidas consagradas internacionalmente.
Esta tendência teve como consequência o agravamento na desigualdade e na exclusão
que, apesar da profundidade da mudança que o modelo nacional-desenvolvimentista teve, não
foi capaz de conduzir a região a uma nova via de desenvolvimento para alcançar maiores
níveis de bem estar social e promover o crescimento dos Estados.
2.4.2 Consequências do Processo de Globalização
Analisando pelo lado político, o período entre 1930 e 1970 foi marcado por constante
instabilidade política, crises sucessórias, intervenções das Forças Armadas e golpes ao Estado.
Através das reformas políticas, foi possível romper este período de caráter autoritário e
construir uma base democrática mais sólida (DINIZ, 2007).
“A ruptura com a tradição golpista, o consenso em torno das regras do jogo democrático, a capacidade de ligar com o grau de indeterminação típico da democracia pelo acatamento dos resultados eleitorais, a tolerância do dissenso e o respeito à gestão negociada dos conflitos abriram uma nova etapa do aperfeiçoamento da ordem política dessas sociedades” (DINIZ, 2007, p.23).
No contexto das democracias sustentadas, destacam-se o problema da reforma do
Estado, no qual para que alcance a estabilidade a longo prazo é necessário enfrentar o déficit
de inclusão social, a capacidade de implementação do Estado em produzir resultados que
supra as necessidades da sociedade e tornar efetivo os mecanismos de controle das ações
governamentais praticadas. As políticas neoliberais implementadas na década de 90
deterioraram o déficit historicamente acumulado das necessidades acima, sendo incapazes de
alcançar os objetivos traçados (DINIZ, 2007).
37
O fenômeno da globalização, presente desde meados da década de 80, é
multidimensional, expressando uma lógica econômica e também política.
“A economia não se move mecanicamente, independente da complexa relação de forças políticas que se estruturam em âmbito internacional, pela qual se dá a tecedura dos vínculos entre economia mundial e economias nacionais Portanto, um dos efeitos da visão economicista é obscurecer o papel da política. A globalização e a pressão das agências internacionais exerceram, e seguem exercendo, forte influência na definição das agendas dos diferentes países, mas não o fazem de modo mecânico e determinista.Tais influências são mediatizadas pelas instituições e pelas elites responsáveis pelos governos domésticos” (CHESNAIS, 1996 apud DINIZ, 2007, p.25).
Pela ótica liberal ortodoxa, expressada no Consenso de Washington, a globalização é
vista como um fenômeno em que os países em desenvolvimento se submetem ao império das
leis econômicas, e como consequência, os governos nacionais são passivos e vítimas de forças
externas que não podem controlar. Deste modo, a ação política é anulada e os governos se
abstêm da responsabilidade de erros e acertos em suas políticas.
Sendo assim, a agenda liberal executada nos países da América Latina e na Europa
Oriental teve como consequência uma profunda reestruturação produtiva.
(...) levando ao desaparecimento de grande número de empresas, impulsionando fusões e incorporações, provocando, ainda, uma nova modalidade de inserção no sistema internacional, pela desregulamentação dos mercados de produtos, financeiros e de trabalho (LEYS, 2004 apud Diniz, 2007, p.30).
É importante ressaltar que a integração econômica mundial não deve ser analisada
como algo positivo para todos os países, onde todos tenderiam a ganhar. Ao contrário, o que
se observou foi um agravamento dos contrastes e aumento do hiato entre os países
desenvolvidos e os em desenvolvimento, não eliminando a assimetria entre estes. Conforme a
integração foi aumentando, viu-se uma piora da tensão entre o âmbito nacional e a ordem
mundial globalizada (DINIZ, 2007).
2.4.3 Crise do Modelo Neoliberal
A hegemonia neoliberal, fortemente implantada na década de 1990 passou a ser
deixada de lado, principalmente nos países em desenvolvimento, uma vez que estes passaram
por um longo período de estagnação econômica, causada principalmente pela adesão dos
princípios do Consenso de Washington. Após a reestruturação produtiva destas economias, o
que se observou foi o desaparecimento de muitas empresas, o que impulsionou fusões e
incorporações, como consequência, desregulamentando os mercados de produto, financeiros e
de trabalho (DINIZ, 2007).
38
Os governos nacionais se viram a mercê das restrições pelas empresas transnacionais
sobre suas políticas industriais nacionais. Os países em desenvolvimento tornaram-se passivos
neste processo, o que possibilitou as ações liberais em relação aos investimentos diretos
externos em diversos setores da sua economia (DINIZ, 2007).
Apesar da forte mudança no antigo padrão de desenvolvimento, não se viu uma ordem
mundial mais integrada e inclusiva, mas sim uma configuração marcada por expressivos
contrastes e polaridades, aumentando o hiato entre os países desenvolvidos e os em
desenvolvimento e ressaltando mais os desequilíbrios que já existiam (DINIZ, 2007).
O papel do Estado no que concerne a governabilidade exige que o governo seja capaz
de identificar quais são os problemas críticos e elaborar políticas capazes de enfrentá-los,
mobilizando meios e recursos necessários para implementar tais políticas, além do Estado ter
a capacidade de comandar, ou seja, fazendo valer suas políticas.
“As inconsistências de uma política macroeconômica fundada no cálculo de curto prazo, dissociada de uma visão estratégica independente, tornam a economia em questão particularmente vulnerável às oscilações na conjuntura internacional, aprofundando as causas de sua desvantagem relativa, num círculo vicioso de efeitos perversos.É preciso lembrar que a montagem da arquitetura do sistema financeiro em âmbito internacional transcende as fronteiras dos Estados nacionais, o que é particularmente marcante no caso dos países periféricos, que têm reduzida margem de influência na formulação e implementação dos acordos de reordenamento” (DINIZ, 2007, p.32).
Após a década de 1990, surge fortemente a tendência de estratégias nacionais
concertadas, buscando reverter posições de desvantagem relativa no qual países menos
desenvolvidos se encontravam. Há uma nova percepção de que as dimensões políticas e
institucionais são decisivas e que não podem ser abandonadas, levando a uma reforma onde o
Estado possui uma alta prioridade na agenda pública.
Atualmente, há a valorização da capacidade da ação do Estado para que haja êxito dos
governos na administração em situações de crise e transição. Neste sentido, centralizar a
reforma do Estado seria afirmar uma abordagem alternativa com maior alcance a abrangência,
através de um Estado como agente regulador e que reconhece que o crescimento a um novo
patamar não se alcança espontaneamente.
39
2.5 RECUPERAÇÃO E O NOVO PAPEL DO ESTADO
Com o fracasso da hegemonia neoliberal, que não foi capaz de promover a
estabilidade macroeconômica nos países que a implementaram, passou a ser um desafio
“superar as antigas polaridades Estado x mercado, Estado intervencionista x Estado mínimo,
racionalidade governativa x imperativos democráticos em benefício de uma engenharia
institucional que reconheça o papel central do estado. Assim, a questão não é mercado versus
Estado, mas instaurar os mecanismos institucionais específicos capazes de oferecer aos
distintos atores, inclusive o Estado, os incentivos que os induzam a se comportar de modo
racional em face do interesse coletivo” (DINIZ, 2007, p.55).
Cabe, portanto, ressaltar a oportunidade de implantar um arcabouço institucional que confira ao Estado um papel mais dinâmico nas áreas sociais e de planejamento, maior capacidade de ação das atividades exclusivas do Estado, como defesa, segurança e serviços públicos essenciais, (...) [além de] garantir direitos sociais elementares, como é o caso das áreas de saúde, educação e infra-estrutura (DINIZ, 2007, p.55).
No contexto atual, marcado pela grande importância econômica do capital financeiro e
de um novo paradigma tecnológico, é fundamental a capacidade dos governos em equilibrar
os ajustes necessários e a inserção no sistema internacional, uma vez que se a inserção ocorre
de maneira errônea, esta se revela uma permanente fonte externa de ingovernabilidade, com o
risco de ocorrer uma crise econômica e, consequentemente, da ingovernabilidade (DINIZ,
2007).
Segundo Coutinho (2002), a posição externa de uma economia se tornou condicionante-
chave para determinar seu regime macroeconômico:
Economias com posição externa sólida tanto em termos de estoque (posição credora quanto em termos de fluxo, superávit em conta corrente), situam-se bem em termos de raio-de-manobra para as políticas de taxas de juros/taxas de cambio. [decorrendo o inverso] em economias com posição externa frágil, tanto em termos de estoque (posição devedora) quanto em termo de fluxo (déficit em conta corrente), posicionam-se mal em termos de margem de manobra para as políticas de taxas de juro/taxas de câmbio (COUTINHO, 2002, p.194).
Segundo Bresser, as políticas recomendadas pelos países ricos que prometiam a
estabilidade macroeconômica e o desenvolvimento causaram nos países em desenvolvimento
um claro movimento de rejeição da ortodoxia convencional, representada pelo Consenso de
Washington. Neste sentido, o autor questiona quando as estratégias de desenvolvimento
recomendadas pelos países ricos falharam. Na América Latina, foi atribuída a importância da
recuperação do Estado aliado à ideia de nação e instituição como estratégia nacional de
40
desenvolvimento, sendo este chamado de “novo desenvolvimentismo” como um “terceiro
discurso, entre o populismo da esquerda burocrática e o neoliberalismo da ortodoxia
convencional” (BRESSER PEREIRA, 2008, p.5).
“O novo desenvolvimentismo, como o nacional-desenvolvimentismo dos anos 1950, ao mesmo tempo supõe a existência e implica a formação de uma verdadeira nação, capaz de formular uma estratégia nacional de desenvolvimento informal, aberta, como é próprio de sociedades democráticas cujas economias são coordenadas pelo mercado” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.10).
Ainda segundo Bresser Pereira, a nação deve compartilhar objetivos comuns, sendo o
mais importante o desenvolvimento, uma vez que este é a forma intrínseca do Estado e do
capitalismo de ser, o desenvolvimento econômico.
“O critério principal de êxito dos dirigentes políticos de todos os Estados nacionais modernos é o do crescimento econômico comparado com o dos outros países. Um governante é bem sucedido, do ponto de vista de seu povo e do ponto de vista internacional, se logra taxas de crescimento maiores do que a dos países julgados seus concorrentes diretos. A globalização é o estágio do capitalismo em que, pela primeira vez, os Estados-Nação cobrem todo o globo terrestre e competem economicamente entre si, por meio das suas empresas” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.10).
Para que o Estado-nação tenha existência formal, deve haver uma verdadeira nação, no
qual “existe mediante as diversas classes sociais, não obstante os conflitos que as separam,
sejam solidárias quando se trata de competir internacionalmente, e que usem critérios
nacionais para decidir suas políticas, principalmente sobre a política econômica e a reforma
de suas instituições”. (BRESSER PEREIRA, 2006, p.11).
Erber e Cassiolato (1997) seguem a mesma ideia de Bresser Pereira quando analisam a
agenda neo-desenvolvimentista, atribuindo grande importância às instituições, sendo o
mercado “apenas uma das formas pelas quais as sociedades capitalistas organizam suas
relações econômicas; a perspectiva evolucionista, que enfatizam a natureza cumulativa, mas
sujeita a rupturas, do processo de desenvolvimento” (ERBER; CASSIOLATO, 1997, p.36).
É devida a preocupação com a soberania nacional que se permite a atualização da
agenda desenvolvimentista, recuperando a força do Estado, que será responsável pela
constituição de novas forças produtivas e que alterem a estrutura industrial e tecnológica,
principalmente em setores que incorporem os novos paradigmas tecnológicos, dentre eles os
eletrônicos, de biotecnologia, entre outros, através do incentivo a pesquisa e educação
científica, tendo este papel fundamental no sistema nacional de inovação.
“Ao Estado cabem, dentro desta perspectiva, papéis da maior importância, seja como agente estruturante das novas forças produtivas, seja como propulsor da sua difusão através da sociedade. A inserção internacional da indústria é também fortemente afetada pelo Estado, tanto pelos efeitos indiretos das ações voltadas para
41
o mercado interno como, diretamente, por ações dirigidas ao comércio e investimento internacional” (ERBER; CASSIOLATO, 1997, p.37).
Segundo Bresser Pereira, é necessário que haja um contrato social básico para que dê
origem à nação e que a mantenha forte ou coesa. A sociedade moderna deve ter este grande
acordo entre as classes sociais, permitindo que esta seja uma verdadeira nação, respaldada por
um Estado que formule uma estratégia nacional de desenvolvimento, e não pelo domínio do
conjunto de capitalistas, banqueiros e industriais menos interessados em liderar o
desenvolvimento econômico do país e mais interessados em tirar proveito da ação do Estado e
da atuação da grande empresa multinacional.
Esse nacionalismo não visa dotar a nação de um Estado, mas tornar o Estado já existente um instrumento efetivo de ação coletiva da nação, que permita a nações modernas, vivendo no início do século XXI, buscarem, de forma consistente, seus objetivos políticos de desenvolvimento econômico, justiça social e liberdade, em um quadro internacional de competição,mas também de paz e colaboração. Implica, portanto, que esse nacionalismo seja liberal, social e republicano, incorporando os valores das sociedades industriais modernas (BRESSER PEREIRA, 2006, p.12).
Com o intuito de frisar seu esforço teórico em busca de uma formulação para essa
estratégia nacional de desenvolvimento, Bresser-Pereira (2006) é incisivo: “é um conjunto de
propostas de reformas institucionais e de políticas econômicas com as quais as nações de
desenvolvimento médio buscam, no início do século XXI, alcançar os países desenvolvidos.”
Baseia-se principalmente, na macroeconomia keynesiana e na teoria econômica de
desenvolvimento, sobretudo refletindo as preocupações e os interesses nacionais.
É importante acrescentar que no “Novo Desenvolvimentismo” analisado por Bresser-
Pereira (2006), o mercado joga em uma posição favorável, uma vez que é papel do Estado
garantir o seu bom funcionamento, anestesiando suas falhas, complementando a coordenação
do mercado de modo a promover o desenvolvimento econômico e a equidade. É o Estado
também a força motriz que irá gerar as condições gerais de acumulação de capital, como
educação, saúde e infra-estrutura de transportes, comunicações e energia. “A ideia geral é que
somente um Estado forte, capaz, pode garantir um mercado forte” (BRESSER-PEREIRA,
2006, p.17).
Ainda segundo Bresser, a política industrial necessita ser estratégica ou oportunista ao
invés de sistêmica: “O Estado ainda pode e deve promover poupança forçada e investir em
certos setores estratégicos, mas agora o setor privado nacional tem recursos e capacidade
empresarial para realizar boa parte dos investimentos necessários (BRESSER-PEREIRA,
2006, p.16)”. Ou seja, em determinados setores que possuem uma significativa competição, se
faz necessário o Estado intervir como investidor, defendendo e garantindo a concorrência.
42
Neste sentido, cabe salientar que o “novo desenvolvimentismo” não é protecionista,
porém enfatiza que é necessário uma taxa de câmbio competitiva. Entre 1930 e 1960, era
necessário defender a indústria baseada no modelo de substituição de importações. Porém, a
indústria hoje no país é madura, além do que “insumos ou componentes com proteção tarifária
elevada podem gerar preços relativos inadequados a uma estrutura competitiva de custos do
bem final. Vale dizer que os insumos, componentes e partes precisam atender a requisitos de
qualidade e preços, dentro do padrão mundial” (COUTINHO, 2002, p.203).
Deste modo, é apropriado afirmar que
“o novo desenvolvimentismo não quer basear seu crescimento na exportação de produtos primários de baixo valor agregado, mas aposta na possibilidade de os países em desenvolvimento exportarem manufaturados ou produtos primários de alto valor agregado, e define essa estratégia como central” (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.14).
De acordo com Coutinho (2002), o Estado deve contemplar as empresas que investem
em inovação e em P&D, através de incentivos fiscais e financiamentos, ou seja, incentivar as
áreas que possuem maior dinamismo e que utilizam intensivamente tecnologias de ponta,
aproximando desta maneira as políticas industriais e tecnológicas.
“Há, também, uma ampla área de coincidência entre as políticas tecnológica e industrial, posto que o avanço da inovação em desenvolvimento de produtos e em aperfeiçoamento de processos que asseguram alta qualidade, flexibilidade e adequabilidade as exigências dos mercados é requisito imprescindível a competitividade na esmagadora maioria dos setores. O fraco desempenho das atividades próprias de inovação, por parte do setor privado brasileiro, e a persistência da desconexão entre as estratégias empresariais e as atividades de P&D continuam figurando, com relevo, na lista dos desafios a superar”(COUTINHO, 2002, p.200).
Ainda segundo Coutinho (2002), é fundamental que a política industrial seja
mobilizadora, bem estruturada e voltada para o comércio exterior, em prol de obter ganhos
de competitividade e superar a vulnerabilidade externa, gerando condições para o país se
desenvolver internamente. Para isto, a política de comércio exterior deve:
“concentrar as ações de abertura e acesso a mercados, promoção e expansão das vendas nos mercados externos. A política industrial deve dar suporte à capitalização e a internacionalização das empresas brasileiras, especialmente nos setores em que o investimento direto no exterior é indispensável ao aumento das exportações” (COUTINHO, 2002, p.200).
Neste sentido, Arienti (2003) afirma que
“as estratégias de integração à internacionalização da economia são direcionadas para a capacitação das empresas nacionais para a competição global e, de forma suplementar, para a atração de investimentos internacionais para que empresas globais tenham unidades na economia nacional e se relacionem com empresas
43
nacionais. Frente aos novos paradigmas tecnológicos, organizacionais e concorrenciais, considerados elementos típicos da transição pós-fordista, cabe ao Estado não somente criar condições para uma melhoria da competitividade sistêmica, mas também dar apoio à competitividade setorial e empresarial” (ARIENTI, 2003, p.104)
As reformas em direção a este objetivo do Estado pós-fordista contribuem para a
formação de um regime de acumulação e modo de regulação que sejam capazes de articular
estes novos elementos de forma mais dinâmica, estável e socialmente menos tensa.
Cabe ainda ao Estado Schumpteriano atuar pelo lado da oferta, em prol da ampliação
da capacidade inovativa das empresas, aumentando seu poder de competição em mercados
que tenham muita concorrência.
Neste sentido, os fatores sistêmicos de competitividade estão também relacionados à
formação e ao desenvolvimento de um sistema de inovação e de formação de parcerias entre
organizações estatais e privadas, com o intuito de desenvolver vantagens comparativas
regionais e locais. Para alcançar este objetivo, faz-se necessário a formulação e
implementação de políticas de desenvolvimento industrial e tecnológico (Arienti, 2003).
Juntamente com as políticas do lado da oferta, o Estado também deve agir sobre a
reprodução da força de trabalho, com o intuito de fornecer qualificação adequada para as
novas tecnologias, além de dar maior flexibilidade e menor custo para as empresas
(ARIENTI, 2003).
“Isto significa utilizar a política social para alcançar uma maior competitividade tanto por meios dinâmicos e estruturais, de adaptação da mão-de-obra aos requisitos de flexibilização da produção, quanto por meios espúrios, de redução de salários diretos e indiretos. Há claramente uma mudança na política social de uma prioridade da distribuição de renda do regime de bem-estar para uma visão mais produtivista e preocupada com a competitividade do regime pró-trabalho” (ARIENTI, 2003, p.105).
De acordo com Coutinho (2002), é fundamental que haja a criação de o
aperfeiçoamento de novos instrumentos para implementar uma política industrial
contemporânea que tenha como objetivo desenvolver o país. Ressalta-se que ainda deve ser
utilizado os velhos instrumentos, como “os instrumentos de defesa comercial, e concorrência,
a coordenação do crédito e dos investidores institucionais, através da liderança de bancos
públicos” (COUTINHO, 2002, p.209).
44
2.6 O ESTADO E OS BANCOS DE DESENVOLVIMENTO
De acordo com Diamond (1969), o Banco de Desenvolvimento pode ser coonsiderado
como uma instituição que em um cenário onde há a necessidade de financiamento da
produção e de acumulação de capital, se destina a prover linhas falhas de financiamento a
longo prazo, sendo a formação deste tipo de instituição vista como uma caracterização da
ideologia com relação ao tipo de envolvimento do Estado na dinâmica capitalista.
Apesar da importância do papel do Banco de Desenvolvimento em financiar a
produção, é importante destacar que somente ele não é capaz de resolver todas as falhas no
que concerne ao processo de financiamento de uma economia por si só, sendo necessária que
as demais políticas do Estado sejam adequadas com um horizonte desenvolvimentista. Deste
modo, a direção das políticas fiscais e monetárias podem influenciar no desempenho dessas
instituições. Portanto, uma vez que a atuação de um Banco de Desenvolvimento seja
instrumento do Estado, deve estar inter-relacionada com as políticas de outras instituições
governamentais.
Segundo Yeyati et AL (2004), não existe uma definição universal aceita sobre banco
de desenvolvimento, porém é comum descrevê-lo como provedor de capital de longo prazo
para projetos com externalidades mas que, contudo, não conseguem financiadores privados.
Segundo a United Nations (2005), o banco de desenvolvimento possui 3 funções
comuns: desenvolvimento econômico; objetivos sociais; e integração regional. Sendo assim, a
United Nations define os bancos de desenvolvimento da seguinte maneira:
“Instituições financeiras destinadas a acelerar o desenvolvimento econômico, freqüentemente considerando objetivos de desenvolvimento social e integração regional, principalmente provendo ou facilitando o financiamento de longo prazo de projetos que geram externalidades positivas (United Nations, 2005, p.10-11)”.
No Brasil, de acordo com Barker (1990), há um gap financeiro, ou uma assimetria
entre os fundos para investimentos necessários e os que realmente estão disponíveis. As
primeiras instituições financeiras de desenvolvimento foram criadas em XIX, na Europa, e
tinham como objetivo prover empréstimos a longo prazo, estimulando o desenvolvimento dos
países. A expansão dos bancos de desenvolvimento ocorreu no pós II Guerra, após a década
de 40, através de fundos públicos, seja com o intuito de reconstruir os países destruídos pela
Guerra, ou como estratégia de industrialização e crescimento (ARAUJO, 2007).
45
Muitos países, dentre eles o México, Japão, Coréia do Sul, Turquia, Índia, Canadá,
Colômbia e Brasil estabeleceram esse tipo de instituição em suas estratégias de
desenvolvimento. A estrutura para a captação de recursos dos Bancos de Desenvolvimento é
diferente entre um país e outro, sendo possível captar recursos externos, mercado de capitais e
governamentais. No Brasil, uma importante fonte de recurso são as poupanças compulsórias,
como por exemplo o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) (ARAUJO, 2007).
Com relação ao padrão de captação de recursos para alimentar os bancos de
desenvolvimento, é notável a participação do Tesouro, sugerindo uma maior integração com
a autoridade monetária, alcançando uma melhor coordenação entre as políticas de
financiamento e monetária. Porém, as poupanças compulsórias, ou seja, aquelas que estão
relacionadas a receitas não tributárias, estão sob controle direto dos burocratas (REDIVO,
2012). Deste modo, é fortalecida “a mão dos burocratas profissionais nos ministérios
responsáveis pelo planejamento, finanças e indústria” (AMSDEN, 2007, p.242). Desta
maneira, o padrão de financiamento adotado pelos bancos de desenvolvimento será seguido
de acordo com as diferenças institucionais.
Diamond (1969) acredita que o Banco de Desenvolvimento deve manter um nível de
lucro mínimo, mesmo quando é uma instituição governamental, apesar de não ignorar que
existem casos onde a remuneração pode ser totalmente nula, ou apenas com origem do
governo. É neste sentido que o autor destaca as diferenças das instituições privadas, as
privadas com auxílio do governo e a puramente governamental. Em todas elas, em maior ou
menor grau, o Banco deve ter um remuneração em cima do seu capital original. Esta
remuneração teria como intuito estimular a continuidade do abastecimento do funding
necessário para financiar os investimentos. Diferentemente das outras instituições, aqueles
com participação governamental podem ter remuneração associadas às políticas de Estado.
Sendo assim, de acordo com Diamond (1969), os Bancos de Desenvolvimento devem
ter lucro, pois algumas atividades não conseguem alcançar os resultados esperados, portanto,
os empreendimentos superavitários anteriores podem cobrir aqueles que deram prejuízo;
aumentam os recursos dos bancos, elevando sua capacidade em financiar novos
empreendimentos; torna possível a negociação da carteira do banco; torna possível que a
instituição capte fundos em mercados abertos de capital; um banco público com resultados
negativos ou sem retorno sobre o seu capital pode ter suas políticas criticadas; estimula as
outras instituições financeiras para financiar investimento de longo prazo, mostrando que este
tipo de atividade pode gerar retorno financeiro.
46
As ações governamentais devem promover uma infraestrutura capaz de atrair
investimentos dos setores mais importantes do processo industrial, capaz de gerar uma maior
dinâmica entre os setores, sendo assim:
“Entre os obstáculos aos investimentos nos países mais pobres se destacam dois pontos fundamentais: risco alto e custo de capital elevado. O Estado intervém reduzindo o risco dos investimentos e o custo do capital, tornando-os mais condizentes com as taxas de retorno esperadas, de tal modo que esses países possam competir com as economias avançadas na atração dos investimentos. Alternativamente, o próprio Estado assume os riscos e os custos de capital mais elevados, tornando a dianteira e a iniciativa dos empreendimentos industriais e comerciais” (Freitas, 2005, p.27).
Amsden (2007) destaca que a promoção dos investimentos elementares não é feita
aleatoriamente. Ao longo da trajetória dos diferentes bancos de desenvolvimento, observou-se
que o crédito concedido está diretamente ligado aos interesses do Estado. No geral, os países
selecionam para quais setores irá ser destinado os recursos dos bancos de desenvolvimento,
procurando substituir a importação de itens essenciais, como o aço, petroquímicos, máquinas,
peças para automóveis, entre outros, criando vantagens competitivas locais que sejam capazes
de competir dentro dos padrões internacionais.
De acordo com FREITAS (2007),
“Um banco de desenvolvimento pensa numa visão de futuro para a economia e procura selecionar protagonistas que realizem ações para levar a sociedade em direção àquele futuro. Um dos argumentos poderosos de um banco de desenvolvimento é exatamente o de renunciar ao seu lucro para viabilizar esse projeto (FREITAS, 2005. p.35)”.
Ou seja, um banco de desenvolvimento seria um banco de investimento preocupado
com custos e benefícios sociais, podendo apresentar lucros inferiores aos lucros apresentados
pelos bancos de investimento privados, sem gerar déficits fiscais.
O Banco de Desenvolvimento ainda tem como uma de suas principais funções
estabelecer novos mercados para instrumentos financeiros, além de equilibrar a distribuição
de crédito entre os setores. Outro papel fundamental destas instituições é o de ser anticíclico
em momentos de crise financeira, quando ocorre a retração dos investimentos, configurando
uma forma de garantir que o Estado intervenha no mercado de crédito onde o cenário seja
recessivo (DEOS e MENDONÇA, 2010).
A introdução dos bancos de desenvolvimento estimulou a formação de encadeamentos
produtivos, estabelecendo elos na cadeia de suprimentos. Segundo Amsden (2007, p.229), ao
destacar como prioritário para os Bancos em Desenvolvimento o investimento em
47
infraestrutura, ressalta que grupos comerciais foram fortalecidos ao participar em projetos,
como a construção de ferrovias no pré-guerra, em projetos infra-estruturais, como na
eletrificação, na construção de rodovias, irrigação, aeroportos, entre outros.
A atuação dos Bancos de Desenvolvimento retrata a característica de instrumento de
Estado, uma vez que os recursos destes bancos são direcionados de acordo com as diretrizes
de política econômica e social, definidas pelas metas estabelecidas pelo governo (VIDOTTO,
2010). Estas instituições ainda possuem o papel de estimular a melhoria de desempenho dos
financiados, estabelecendo metas e práticas que estas devem adotar, tanto em seu nível de
produto e processo, quanto em suas práticas administrativas (AMSDEN, 2007).
Segundo Vidotto (2010), destaca-se no Brasil as instituições bancárias públicas com
atuação desenvolvimentista, em nível federal e com diferentes configurações jurídicas, o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES); a Caixa Econômica
Federal (CEF) e Banco do Brasil (BB), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco da
Amazônia (BASA).
“A Caixa Econômica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) respondem por 97% do fluxo de crédito dos BFs na década atual (2000-2008) e por quase metade do crédito bancário total, além de serem instituições cujas atuações se combinam e se reforçam mutuamente no interior da política econômica” (VIDOTTO, 2010, p.75).
De acordo com Redivo (2012), os principais fundos que constituem importantes
fontes para os Bancos Públicos no Brasil são o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS), utilizado pela CEF para financiamento de imóveis e infraestrutura urbana; Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT), destinado através do BNDES para financiamento de
máquinas, equipamentos e infraestrutura.
Segundo Freitas (2005), os maiores fornecedores de recursos são os fundos fiscais e os
parafiscais, como o FGTS e o FAT. Através da arrecadação dos recursos do PIS-PASEP, o
FAT repassa cerca de 40% de seus recursos para o BNDES, que assume os riscos das
operações realizadas e remunera o FAT. Já os recursos do FGTS são destinados à Caixa
Econômica Federal, Estados, Municípios, COHAB’s e Companhias de Saneamento.
“Assim, os recursos oficiais assemelhados respondem por 76% dos recursos totais das instituições típicas de desenvolvimento no Brasil. A proporção cai para 30% se o Banco do Brasil e a Caixa Econômica são incluídos na consolidação.Ainda assim trata-se de participação expressiva, levando-se em contaas dimensões extraordinárias dessas duas instituições federais, que detêm, apenas elas duas, 43,5% dos depósitos totais do sistema bancário” (FREITAS, 2007, p. 37).
48
Em suma, o Banco de Desenvolvimento tem papel fundamental no fortalecimento em
setores dinâmicos da economia, sendo capaz de promover rápido desenvolvimento de forças
produtivas. Estas instituições possuem a capacidade de estabelecer elos estruturais, ampliando
o relacionamento intercapitalista. É neste sentido que o Banco de Desenvolvimento deve fazer
parte de uma política de governo que priorize o desenvolvimento econômico, através da
introdução da fronteira tecnológica.
Ainda deve priorizar linhas de financiamento que estejam relacionadas com as
preferências da política governamental para o desenvolvimento, observando as condições
intrínsecas do país e evitando a sobreposição de funções e ações com outros pontos de atuação
do Estado.
2.7 ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
O Estado de bem estar social pode ser interpretado como uma transformação do
próprio Estado a partir de suas funções, legitimidade e estrutura, e surge devido à demanda
por serviços de segurança sócio econômica. Segundo Arretche (1995), os serviços sociais
surgiram para dar respostas às dificuldades individuais, garantido a sobrevivência das
sociedades. Além disso, as medidas de proteção aos pobres passaram a dar foco em políticas
de atenção à heterogeneidade da pobreza.
Para Briggs (2006), os termos de Welfare State e Estado de Bem Estar Social pode ser
entendido como um esforço para modificar o jogo das forças de mercado em no mínimo três
pontos: o primeiro, garante aos indivíduos e às famílias uma renda mínima, independente do
valor de mercado de seu trabalho ou de sua propriedade; o segundo, reduz a exposição à
insegurança, dando aos indivíduos e famílias condições de enfrentar certas contingências
sociais, que de outro modo, levariam a crises; em terceiro, assegurar que todos os cidadãos,
sem distinção de classe, sejam oferecidos os mais altos padrões de um conjunto reconhecido
de serviços sociais.
O Estado de Bem Estar Social deve garantir a qualquer cidadão a existência de um
padrão mínimo, garantido pelo Estado, de renda, alimentação, saúde, moradia e educação,
como um direito político, e não como caridade.
Desde os meados da década de 1970, com a fortificação e expansão do setor
financeiro, aliada ao rápido crescimento da informática e intercomunicação das economias
nacionais, chamada de globalização, exigiu a derrubada de barreiras econômicas, políticas,
sociais e culturais. No final da década de 1970 e início dos anos 80, surgem as idéias
49
neoliberais. Este modelo tem como principal característica o afastamento do Estado em
relação à gestão de diversos setores da economia.
Em conjunto com este novo ideário, surgiu a necessidade de reformar o Estado, que
continuava a apresentar elevados gastos e com crescentes déficits públicos. Nascia, em
meados da década de 80, a tese do Estado mínimo, que defendia um deslocamento das
atribuições do Estado perante a economia e a sociedade, além de defender a idéia de ao
intervenção e um afastamento em prol da liberdade individual e da competição entre os
agentes econômicos (Persson, 2006).
Sendo assim, a década de 1980 foi marcada, no cenário internacional, por uma clara
tendência de governos majoritariamente conservadores, fundamentalmente iniciados na
Inglaterra e nos Estados Unidos. O cenário passava por um crescente processo de
globalização em todo o mundo, tornando claro dois processos que iriam configurar o mundo:
o processo de globalização e o da configuração de uma nova ordem mundial.
A onda conservadora trouxa, inevitavelmente, o desemprego e o aviltamento dos
salários, principalmente para aquelas atividades menos qualificadas. Estas conseqüências
econômicas e sociais negativas logo provocaram uma reação de políticos não conservadores.
Assim, havia a preocupação de como erguer barreiras protecionistas às indústrias nacionais e,
ao mesmo tempo, manter a qualidade de vida da população, sem retaliações econômicas e
obsolescência tecnológica. Havia a preocupação sobre o problema do desemprego e queda da
qualidade de vida, questões centrais da social democracia e do walfare state.
Neste sentido, no final do século XX, reatualiza-se a discussão da necessidade e das
possibilidades de um “novo Estado de Bem-Estar Social”, dentro de uma perspectiva de
pensar este modelo de Estado.
O Estado de Bem-Estar Social pressupõe o reconhecimento do papel do Estado na
busca do bem-estar da sociedade, baseando-se os direitos sociais da mesma. Sua
implementação obedeceu às especificidades histórias nos diversos países, resultando em
características diferentes. Neste sentido, diversos autores criaram tipologias com o intuito de
reunir as diversas experiências em alguns padrões básicos, diferenciados por sua forma de
financiamento, pela extensão e variedade dos serviços prestados, pelo peso do setor público,
pela forma de organização institucional, entre outros.
Dentre as tipologias utilizadas sobre o Walfare State, destaca-se a estabelecida por
Esping-Andersen (1990), no qual propôs a existência de três regimes de Welfare State,
utilizando uma abordagem comparativa sobre políticas sociais. Além disso, há três
características principais para diferenciar os países em modelos: o grau de desmercantilização;
50
o mix de provisão de bem-estar através de famílias, mercado e Estado; e a capacidade de
modificar a estratificação social.
Os três regimes de Welfare State concebem de modo diverso as responsabilidades da
proteção social, no qual os pilares são condizentes com a divisão de responsabilidade entre o
mercado, família e Estado. Numa perspectiva liberal de proteção social, o mercado é visto
como principal recurso de provisão, uma vês que a maioria dos cidadãos deveria ter uma
renda que tornasse possível o sustento através da venda da força de trabalho. Na concepção
conservadora, o Estado deve intervir quando a família e o mercado falham, ou seja, quando os
indivíduos não conseguem, por mérito e inserção do mercado de trabalho, garantir um padrão
digno para sobreviver. Os social-democratas no entanto, defendem as soluções coletivas e
reconhecem que o mercado e a família são canais insuficientes de proteção social, além de
serem os principais causadores das desigualdades sociais. Enquanto os liberais tem como
propósito garantir a capacidade individual de inserção no mercado, mesmo que isso gere uma
maior desigualdade social, os social-democratas defendem maior desmercantilização,
igualdade e segurança social. Os conservadores, em contrapartida, se baseiam no princípio da
subsidiaridade do Estado, tendo a família papel central na proteção social (Benevides, 2011).
De acordo com Kerstenetzky (2010), o destaque na contribuição de Esping-Andersen é
justificada devido a sua conceituação de Estado de Bem Estar Social ser mais abrangente do
que simplesmente contabilizar os programas de transferência de renda e de provisão de
serviços, o que torna possível compreender melhor o papel do Estado na economia e seus
impactos no bem estar social.
A análise sobre a existência do Welfare State passa a ser vista a partir da contribuição
do Estado para a desmercantilização do bem estar social, a estratificação social e a divisão nas
responsabilidades dos agentes na provisão de bem estar. Em suma, a maioria das economias
modernas haveria determinado mix de provisão, entre Estado, família e mercado, que
acarretaria em algum grau de desmercantilização, e como conseqüência, em determinada
estratificação social.
Segundo Kerstenetzky (2006), as noções de justiça social, por mais diferentes que
sejam em seus detalhes, podem ser compreendidas em torno de duas instituições mais
importantes na promoção da distribuição dos resultados econômicos no mundo moderno, o
mercado e o Estado.
A intervenção do Estado mais forte sobre os resultados gerados pelo jogo do mercado
se justificaria pela compreensão de que este jogo tem como pressuposto uma distribuição
antecedente de recursos e vantagens, e que desta forma, determinaria antes as chances de
51
sucesso dos indivíduos, ensejando desigualdades “injustas” de chances de realização, ou seja,
desigualdades que não foram baseadas na escolha e na responsabilidade individual.
Um conjunto de características que não podem ser ditas de responsabilidade
individual, tais como classe, família, cor, gênero, etnia, habilidades e talentos inatos,
influenciariam fortemente os resultados finais, determinando em ampla medida os
recursos que os indivíduos levam ao mercado e restringindo desigualmente o
espectro de sua liberdade de escolha (Kerstenetzky, 2006, p. 565).
Neste sentido, para que as escolhas dos indivíduos fossem realmente livres, seria
necessário que estes tivessem acesso a um conjunto significativo de opções, em questões
como oportunidades reais de obtenção de vantagens socioeconômicas, incluindo portanto não
apenas a importante e negociável igualdade de liberdade civis e econômicas, mas também a
igualdade de oportunidades políticas, sociais e econômicas.
Uma vez que a justiça social é pensada como uma redistribuição de oportunidades de
realização, incluindo renda e riqueza, alguns caminhos parecem descartados enquanto novos
desafios se apresentam.Por um lado, ao rejeitar o ideal de igualdade de resultados individuais,
ou ainda se apoiar no mercado em sua função alocativa e desconsiderar como alternativa
válida a propriedade coletiva da totalidade dos meios de produção, essa perspectiva de justiça
ignora alguns tipos de arranjos da pauta de opções.
Por outro, é fácil perceber que a busca de maior eqüidade na distribuição de
oportunidades reais de realização nas sociedades contemporâneas encontra tradução em
arranjos sociais os mais variados. A ação redistributiva do Estado se faz, nas democracias
sociais européias, por exemplo, via múltiplas intervenções, apresentando variação
significativa entre países, incidindo tanto no lado do gasto quanto da arrecadação.
2.8 SÍNTESE CONCLUSIVA
De acordo com o analisado, fica evidente a necessidade de políticas peculiares que os
países em desenvolvimento precisam, com o objetivo de eliminar os pontos de
estrangulamento e superar seu atraso estrutural. Neste sentido, as políticas Schumpterianas
estariam mais adaptadas a estes Estados, uma vez que promovem politicas de demanda mais
acentuadas para superar este atraso econômico e social.
52
As políticas Schumpterianas buscam promover o investimento e canalizar para setores
que são chaves para o crescimento futuro da economia, que possuam capacidade de competir
internacionalmente e que exigem autonomia e flexibilidade para que sejam eficientes.
Figura 1 – Síntese das Funções do Estado Desenvolvimentista
Fonte: Elaboração Própria
A Figura 1 sintetiza as principais funções do Estado moderno, no qual deve
representar o interesse nacional, tentando articular os objetivos da sociedade no âmbito
econômico e adotar mecanismos políticos para alcançar a eficiência deste objetivo.
53
3.CAIXA ECONOMICA FEDERAL: PRINCIPAIS ACONTECIMENTO S EM SUA
TRAJETÓRIA DE DESENVOLVIMENTO – 1861 A 2012
3.1 INTRODUÇÃO
Este capítulo tem como objetivo analisar os principais acontecimentos que a Caixa
Econômica atravessou desde a sua criação em 1861 até 2012 de forma sintetizada, procurando
demonstrar o seu perfil desenvolvimentista desde seu primórdio. Para tanto, este capítulo está
dividido em 5 seções, sendo que na seção 3.1 faz-se se a introdução, na seção 3.2 a Caixa
Econômica Federal da sua fundação em 1861 à 1930, na seção 3.3 busca-se analisar a
modernização dos anos 30, na seção 3.4 busca-se estudar a Caixa no século XXI, na seção 3.5
faz-se uma síntese conclusiva.
3.2 CAIXA ECONOMICA FEDERAL: DE SUA FUNDAÇÃO EM 1861 À 1930
3.2.1 A criação da Caixa Econômica Federal
Em 1861, quando a Caixa Econômica Federal foi criada, já fazia 10 anos que o tráfico
de escravos havia sido extinto no Brasil. Mesmo assim, o Rio de Janeiro, capital do Império
do Brasil conhecida por muitos autores como “cidade negra” continuava sendo a cidade com
o maior número de escravos da América (GOMES e FREIRE, 2011).
O Brasil passava por um esforço modernizador de um império em prol da manutenção
e da ordem política, bem como a difusão da civilização, ao mesmo tempo que almejava
diversificar suas atividades econômicas. Esta fase representa um momento histórico para o
país, no qual chegavam cada vez mais à capital do Império do Brasil viajantes, embaixadas
estrangeiras, profissionais liberais, bancos e casas de negócio.
A conjuntura na qual encontrava-se a capital gerou mudanças econômicas e
financeiras. Entre elas está a criação do Banco do Comércio e da Indústria do Brasil, em 1951,
o que acarretou na transformação no modo como o financiamento era feito, tornando possível
outros bancos receberem depósitos e emprestar, principalmente às atividades comerciais
urbanas (GOMES; FREIRE, 2011).
Logo em 1853, o governo imperial fundiu o Banco do Comércio e da Indústria com o
Banco Comercial do Rio de Janeiro, para refundar o Banco do Brasil, o que acarretou em um
crescimento notável nas atividades comerciais do país, proveniente principalmente da
54
prosperidade na produção cafeeira, justificado pelo aumento da emissão de moeda e pela
autorização de diversas operações comerciais pelos bancos (GOMES; FREIRE, 2011).
Porém, este estado durou pouco, uma vez que a oferta de crédito era quase
completamente praticada pela iniciativa privada e ainda foi agravada com a crise cafeeira em
1857, decidindo assim o governo centralizar a atividade bancária. Este contexto se refere a
promulgação da da Lei nº 1.083 em 22 de agosto de 1860, mais conhecida como Lei dos
Entraves, um marco na história econômica do Brasil e que regeu a política monetária do país
pelos 30 anos seguintes (BUENO, 2002).
Segundo Bueno, a Lei dos Entraves visava impedir a emissão de títulos e dinheiro sem
lastro, uma vez que, à partir de então, todo papel emitido por um banco necessitaria ter o
equivalente metálico, no caso, o ouro, para garanti-lo, e também acabar com os bancos
particulares, uma vez que estes emitiam cada vez mais notas, o que ocasionou um surto
especulativo nocivo e movimentação sem precedentes no mercado financeiro. No que tange a
Caixa Economica, a Lei determinou sua criação.
As primeiras tentativas de se criar caixas econômicas no Brasil nos moldes europeus
aconteceram em meados de 1831. Estas tentativas partiram do interesse privado, não se
manifestando o poder público em sua criação:
“As velhas crônicas dizem que a primeira Caixa Econômica foi fundada no Brasil em 1831, pelo Senhor João Florindo de Figueiredo. Tinha um caráter particular, sediada no Rio de Janeiro, tendo funcionado por cerca de 28 anos (LUZIO, 2001, p.20).
Até 1860, o governo monárquico não interviu nas primeiras tentativas de fundar uma
caixa econômica, mantendo o Imperador e seu ministério alheios à esta questão, até entrar em
vigor a Lei nº 1.083, no dia 22 de agosto de 1860, a Lei dos Entraves, que dizia “Contendo
providências sobre os Bancos de Emissão, meio circulante e diversas Companhias e
Sociedades”. Deste modo, era uma lei de caráter geral, e que tinha como objetivo disciplinar o
funcionamento do sistema bancário brasileiro que estava surgindo e evitar que os bancos
criados emitissem títulos superiores a sua capacidade de pagamento (LUZIO, 2001).
Além disso, a lei visava disciplinar também o funcionamento das Caixas Econômicas
que iriam ser criadas à partir de então, estabelecendo que esta seria necessariamente de caráter
beneficente, que seus diretores não teriam remuneração, criando uma mentalidade totalmente
desvinculada do conceito de lucro na instituição, e inclusive tornando os cargos
administrativos mais importantes uma espécie de “trabalho voluntário”, podendo o governo
gratificar de uma forma menos econômica e mais simbólica. O decreto ainda definia os
55
valores máximos a serem recebidos e remunerados por depositante e o valor da remuneração
do dinheiro depositado, que seria de 6%.
A lei também tratava do funcionamento dos chamados Montes de Socorro, que teriam
como objetivo atender pessoas de classes mais baixas, em troca da entrega de objetos de valor
como forma de garantia, o que tornaria possível cobrar taxas de juros mais baixas quando
comparadas com as praticadas pelo mercado (LUZIO, 2001).
A Caixa Econômica da Corte iniciou oficialmente suas atividades no dia 4 de
novembro de 1861, dez meses após a assinatura do Decreto nº 2.723. Desde o começo, o
banco já era oficialmente designado para receber pequenas economias de classes menos
abastadas, exibindo a tendência que se consolidaria no decorrer dos anos.
A ideia inicial ao criar a Caixa Econômica era de centralizar as economias dos
poupadores, de pequenos a grandes, permitindo ao Estado arrecadar um montante capaz de
contribuir para o desenvolvimento da infraestrutura do país. Porém, inicialmente este objetivo
não foi alcançado, uma vez que a população menos abastada da capital possuía menos
dinheiro para depositar e mais objetos para penhorar. É o que mostra seu primeiro ano de
funcionamento, no qual a Caixa recebeu apenas 187 depósitos, enquanto o Monte de Socorro
havia feito 2.235 cautelas de penhores. Somente depois de 1864, quando houve uma crise
financeira que causou a falência de várias instituições financeiras, a Caixa Econômica passou
a ser uma alternativa para poupadores, pequenos e grandes, uma vez que oferecia segurança
frente a uma instabilidade econômica mundial (GOMES; FREIRE, 2011).
O segundo império foi marcado por graves crises financeiras enfrentadas pelos bancos
brasileiros em três ocasiões: 1857, 1864 e 1875. As crises de 1857 e de 1875 foram
motivadas por razões externas, enquanto a de 1864 foi causada pela política econômica
extremamente recessiva adotada pelo governo.
Entre as consequências da crise de 1857 destaca-se o crescimento do “metalismo”,
pois muitos consideravam que os problemas cambiais tinham sido decorrentes do grande
número de emissões causadas pela pluralidade emissora. As casas bancárias endividaram-se e
o problema de liquidez no país foi agravado pelo fato de muitas das aplicações feitas pelas
instituições bancárias serem de longo prazo e de retorno duvidoso. Uma conjuntura
econômica que favorecia a eclosão da crise de 1864, agravada pela falta de mecanismos
administrativos de defesa do abuso generalizado de crédito.
Em 1864, houve a eclosão da crise comercial e bancária, conhecida também como a
Crise do Souto, que faz menção à falência da Casa Bancária Antônio José Alves do Souto &
Cia. A crise estava relacionada com a política de contração e creditícia efetuada pelo governo
56
desde a Lei dos Entraves, que gerou entre 1864 e 1865, registradas 95 falências, com um
passivo total de 115 mil contos, em um país que na época possuia 100 mil contos de meio
circulante (GUIMARÃES, 2004).
A Guerra do Paraguai, em 1864, agravou a situação, trazendo inúmeros problemas de
ordem política e social no Império. No que concerne ao âmbito econômico, as operações
financeiras que antes eram praticadas pelo Banco do Brasil, passaram a ser executadas pelo
Tesouro Nacional, como o poder de emissão, eliminando o custo desnecessário dos juros que
o governo tinha que pagar ao Banco do Brasil e tornando o governo o principal agente do
crédito (GUIMARÃES, 2004).
Segundo Gomes (2011), em meados de 1871, a grande maioria dos fregueses da Caixa
eram pequenos capitalistas que depositavam seu dinheiro em busca de taxas melhores de juros
e maiores garantias do que em qualquer outra instituição financeira da província. Atribuindo
ao fato do grande afluxo de capitais para a Caixa aos altos juros pagos, havia uma grande
demanda de clientes a ser atendidos na Caixa Econômica, onde abriam por dia cerca de 30 a
40 novas cadernetas e chegavam a atender em média 400 pessoas no estabelecimento. É
diante desta situação que passaram a defender a abertura de filiais em outras províncias do
Império.
Em 18 de abril de 1874, a Caixa começaria a se tornar uma instituição de abrangência
nacional, estendendo o governo monárquico as Províncias os benefícios que haviam colhido
da Caixa Econômica e do Monte de Socorro, nos mesmos moldes e com a mesma finalidade
da que já existia no Rio de Janeiro. Foi na própria corte o efeito mais repentino, uma vez que
a Caixa do Rio de Janeiro resolveu abrir filiais, principalmente em cidades e povoados
próximos ao Vale do Paraíba, onde havia a concentração da zona cafeeira, um dos pilares
econômicos do Império (BUENO, 2002).
Ao longo da década de 1870, houve um aumento do número de depósitos referentes ao
movimento de arregimentação de recursos destinados à compra de alforria. Em 13 de
novembro de 1872, a lei que surgiu o decreto nº 5.153 determinava que a Caixa Econômica
obrigatoriamente deveria receber depósitos dos escravos, o que inicialmente se deu na Corte e
a partir de 1875 em várias outras províncias (BUENO, 2011).
Porém, apesar deste aumento de poupanças dos escravos, o então ministro da Fazenda
João Maurício Wanderley se queixava da redução do número de depósitos efetuados na Caixa
Econômica, ao notar, em 1873, que os depósitos passaram a diminuir e as retiradas
aumentaram, diminuindo significativamente o saldo.
57
A situação foi se agravando ao ponto do ministro da Fazenda autorizar o abono de
juros de 6% das Caixas e reforçando a ideia de que o banco havia sido criado
substancialmente da atração que deveria exercer entre os trabalhadores. Apesar das tentativas,
a situação do banco só piorou. Segundo o relatório de 1880, ano em que as retiradas
superaram as entradas, a instituição não estava tendo o desenvolvimento que se esperava.
Na tentativa de resolver o problema, a comissão criada em 1882 propôs que as
mulheres, inclusive as casadas, poderiam administrar suas próprias cadernetas sem que
houvesse a necessidade do marido autorizar, e que cada indíviduo deveria ter sua própria
caderneta, uma vez que muitas pessoas mais abastadas financeiramente iam ao banco
depositar suas fortunas dividindo-a em várias cadernetas, indo contra os ideais do banco, que
visava favorecer os interesses dos pequenos poupadores (GOMES, 2011).
Em 1885 ocorre uma mudança mais radical, aprovando no Senado a proposta de
alteração do funcionamento da Caixa Econômica, no qual apenas poderiam existir no Brasil
bancos públicos de poupança, fundados pelo governo e conduzidos por administradores de
sua nomeação e confiança. Estas mudanças acarretaram ao fomento dos depósitos da Caixa e
a não pulverização das economias da população em bancos e empresas concorrentes.
3.2.2 A primeira República e os rumos das Caixas Econômicas
A mudança do regime político no Brasil, em 15 de novembro 1889, com o fim da
monarquia e a implantação da República gerou mudanças na organização político-
administrativa do país, dentre elas, o federalismo, conferindo grande autonomia aos Estados,
isto é, antigas províncias do Império; a separação entre o poder político e a igreja; a ampliação
do direito ao voto, através da extinção do critério de renda mínima para ser eleitor, entre
outras. Apesar de ser um marco histórico do país, não houve mudanças significativas nas
Caixas Econômicas e Montes de Socorro, continuando ambas com a mesma estrutura básica e
os mesmos objetivos e funções de quando foram criadas pelo imperador Pedro II.
Os primeiros anos após a instauração do novo regime foram bastante conturbados no
âmbito econômico. Em 1890, o então Ministro da Fazenda Rui Barbosa, considerado um
“papelista”, ou seja, a favor de constantes emissões e contra a adoção do padrão-ouro,
empreendeu em janeiro de 1890 uma ampla reforma bancária, que colocaria em vigor a
emissão lastreada de apólices da dívida pública, criando três regiões bancárias exclusivas e
permitiu a criação de um banco emissor de capital privado para cada região, prática esta que
58
antes era feita exclusivamente pelo governo federal. O Ministro da Fazenda queria impedir
que fosse escassa a moeda para pagamento dos assalariados e ampliar o crédito para estimular
a abertura de novas empresas, principalmente industrias. Porém, indo contra seu objetivo, as
emissões acabaram sendo desviadas para outros ramos de negócios, muito deles fictícios, o
que acarretou em um processo inflacionário e especulação com ações na bolsa. Este período
ficou conhecido como “encilhamento”(GOMES;FREIRE, 2011).
No que se refere às Caixas Econômicas, Rui Barbosa concedeu à particulares os
direitos de exploração da poupança e do crédito popular, o que acabou criando este tipo de
“negócio” algo privado e com fim lucrativo, indo contra a ideia de caixas econômicas criadas
inicialmente na Europa, no qual havia exclusividade destas na arrecadação da poupança
popular. Apesar da tentativa, a ideia de privatizar a exploração da poupança popular não
obteve sucesso (GOMES; FREIRE, 2011).
Somente em 1915 houve mudanças de maior relevância nas Caixas Econômicas. As
modificações foram autorizadas pelo Congresso Nacional através da lei nº 2.294, em 5 de
janeiro, dando ao então presidente da República Wenceslau Brás amplos poderes para
reorganizar as Caixas Econômicas. Através do Decreto nº 11.820 assinado pelo Presidente,
era definido um novo regulamento para a instituição (LUZIO, 2001).
O primeiro artigo se referia a ratificação da garantia oficial que os depósitos seriam
feitos exclusivamente pelas Caixas Econômicas, sob a responsabilidade do Governo Federal,
que também responderia pela restituição das quantias nelas depositadas, conforme as leis da
instituição. O segundo artigo se referia a subordinação das Caixas ao Ministério da Fazenda e
definiu que todas as capitais do país teriam uma caixa econômica, autorizando a fundação de
agências nas suas sedes e filiais no interior dos estados. Porém, com excessão do Acre, já
haviam caixas econômicas em todas as capitais e filiais em algumas cidades do interior, como
em Petrópolis, Laguna, São Francisco do Sul, Itajaí, Estância, entre outras.
O artigo terceiro visava criar dois grupos de caixas econômicas: as autônomas, que
eram aquelas que tinham condições de funcionar através da sua própria arrecadação, pagando
seus funcionários e suas despesas de custeio, e as caixas anexas às delegacias fiscais do
Ministério da Fazenda, que já existiam desde 1890, e eram aquelas que não tinham condições
de serem autonômas. Neste artigo é possível identificar um desnível entre a atuação e o
resultado de uma caixa para a outra (LUZIO, 2001).
O artigo quarto dividia as caixas autônomas em três tipos. As caixas de primeira classe
tinham como depositantes aqueles com saldo a favor de no mínimo 40 mil contos de réis; as
59
de segunda classe tinham saldo superior a 25 mil contos de réis; e as caixas de terceira classe
tinham saldo superior a 8 mil contos de réis.
Ainda nas caixas autônomas, a direção e a administração eram de responsabilidade de
um conselho administrativo nomeado pelo presidente da República, no qual não eram
remunerados, mantendo assim a tradição que vinha desde o Império. As caixas vinculadas às
delegacias fiscais eram administradas pelos seus respectivos delegados (GOMES; FREIRE,
2011).
Através do regulamento de 1915 foi ampliada as operações realizadas pelas Caixas
Econômicas, uma vez que agora estavam autorizadas a criar um fundo de reserva, que seria
aplicado na compra e no mercado de apólices da dívida pública, limitado a um quarto do
saldo devido aos depositantes, com o objetivo de fazer frente à possíveis perdas futuras
(GOMES; FREIRE, 2011).
Para aqueles que eram depositantes com mais de três contos de réis, ou seja, os de
primeira e segunda classe, o regulamento trouxe uma novidade importante e modernizadora
no gerenciamento de contas: a movimentação destas por meio de cheques. Para isto, era
necessária a autorização dos Conselhos Administrativos, para movimentações por meio de
cheques nominativos ou ao portador, contanto que o valor do cheque emitido fosse superior a
cinquenta mil réis (LUZIO, 2001).
Outra mudança implantada foi com relação aos empréstimos, no qual as caixas
econômicas poderiam emprestar sob caução de títulos da dívida pública da União, ou seja,
apólices da dívida pública federal, letras e bilhetes do Tesouro Nacional (LUZIO, 2001).
Apesar das mudanças trazidas pelo regulamento de 1915, não houve nenhuma
mudança no papel das Caixas, ou seja, eram exclusivamente para fins de captação de
poupança e de empréstimos sob forma de penhor.
“A Caixa Econômica não é mais que o mealheiro aperfeiçoado. As pequenas somas depositadas nesse estabelecimento ficam, sem dúvida, a disposição do depositante. Contudo, elas não estão mais nem na sua mão e nem no seu bolso; e para recuperá-las são sempre necessárias certas formalidades e um pouco mais de tempo do que para quebrar o mealheiro. Além disso, é um mealheiro em que o dinheiro frutifica...Mas, logo que esse capital se forma, se os depositantes colocá-lo, isto é, faze-lo produzir, não lhes resta mais que retirá-lo. O papel da caixa econômica est;a acabado, e as outras instituições cabe encarregar-se desse dinheiro, aquelas já estudadas sob o nome de crédito, bancos, créditos reais, etc” (CHARLES GIDE, citado por LUZIO, 2001, p.33).
Neste sentido, havia a crítica de que a caixa tinha suas funções estagnadas e restritas
quanto ao alcance econômico, que eram praticamente as mesmas desde sua criação, limitando
60
o potencial da instituição e não correspondendo às mudanças que o mundo vinha passando
desde 1861.
“O regulamento ou estatuto das caixas econômicas de 1915, o primeiro da era republicana, foi mais uma derrota sofrida pelos reformistas, depois de tantas outras. Parecia inexistir sensibilidade social da parte dos homens das finanças públicas brasileiras, mesmo depois do advento da República, os quais não se importavam com o destino dado ao dinheiro economizado pela população e confiado às caixas econômicas” (BORGES, 2004, p.114).
Segundo Borges (2004), os primeiros 100 anos da história da poupança no Brasil, de
1831 até 1930 pode ser resumida do seguinte modo: ao fracasso da iniciativa privada; o
surgimento oficial das caixas em 1861, porém com pouca importância para o
desenvolvimento econômico e social do país, uma vez que os depósitos da poupança eram
usados nas despesas ordinárias do Estado.
3.3 A MODERNIZAÇÃO DOS ANOS 30
Até a crise de 1929, as Caixas Econômias mantiveram o ritmo ascendente em suas
atividades. Porém, em 29 de outubro de 1929, primeiro os Estados Unidos, e depois o mundo
todo mergulhou em uma das maiores crises econômicas da história, fruto do movimento
especulativo em curso, que arrastou milhares de fábricas, fortunas, empregos. Somente no
Brasil, já haviam em 1929 mais de 2 milhões de desempregados, 579 fabricas levadas a
falência somente em São Paulo e no Rio de Janeiro. O poder de compra dos salários
despencaram cerca de 50% e o preço do café, principal produto de exportação agrícola do
país, despencou devido a crise internacional.
É neste cenário que a Caixa Econômica se deparou com aglomerações em suas
agências, com multidões que tinham a expectativa de retirar o que restava de suas economias.
O saque foi em massa, estimulado pelo medo da população de que as instituições não
tivessem recursos suficientes para todas os saques. Haviam boatos de que a situação da
instituição não estava boa e que ela não conseguiria honrar seus compromissos com os seus
depositantes, denegrindo sua imagem e colocando em dúvida a sua solidez financeira, o que
com o passar dos anos não se confirmou (GOMES; FREIRE, 2011).
A situação em que se encontrava o país preparou o campo para um golpe militar no
Brasil, porém, diferente das anteriores, a revolução que se estourou em 3 de outubro de 1930
traria grandes mudanças para as Caixas de todo o país.
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Os anos de 1930 foi um marco na história do Brasil e consequentemente para as
Caixas Econômicas, onde se inicia a centralização política e administrativa e a intervenção
estatal na economia por meio de uma política voltada à industrialização. São estas duas
mudanças que marcam o governo de Getúlio Vargas (LUZIO, 2001).
Militarmente, a Revolução de 30 configurou uma vitória das forças estaduais, aliadas aos contingentes rebeldes do Exército, sobre as forças federais legalistas do Rio de Janeiro (...) Getúlio Vargas, nomeado chefe do governo provisório em 3 de novembro, suspendeu a Constituição, designou interventores para todos os estados (exceto Minas Gerais, governada por seu aliado Olegário Maciel) e deu início à formação de um governo fortemente centralizado, com economia estatizada e ímpeto intervencionista. Foi o caso de uma época e a queda da República Velha: o fim da aliança café-com-leite e da política dos governadores. E seria ainda o início de uma nova era – uma era de grande desenvolvimeto também para a Caixa Econômica (BUENO, 2002, p.101).
Neste contexto, a Caixa passa a vivenciar mudanças e implantações que acabariam
rompendo com o perfil de atividades que tinha antes de 1930, desde a sua fundação, se
adequando às mudanças que o país estava passando, como a necessidade de modernização e a
situação econômica de crise mundial cujos efeitos foram devastadores também no Brasil. A
instituição passa a assumir novas funções, adaptadas ao esforço do novo Estado em
desenvolver o país, deixando de lado sua atuação que era taxada de estagnada e alvo de
muitas críticas desde a década de 1920.
Havia a intenção explícita por parte do governo em ampliar o escopo de funções das
Caixas, refletindo os novos parâmetros da política do país.
Getúlio Vargas queria mudar a estrutura das Caixas para dar-lhes uma atuação mais forte em termos sociais e econômicos. Ao seu ver, as Caixas Federais, até 1930, constituíam-se em lugares onde se imobilizavam valores. Se chegavam a ter utilidade imediata, era limitada ao governo (que recolhia e deixava nos estabelecimentos apenas as quantias necessárias ao serviço de retiradas). Vargas acreditava no senso de economia do povo brasileiro (LUZIO, 2001, p. 35).
O fato é que a Revolução de 30 incentivou o desenvolvimento industrial no país e
estabeleceu a base dos direitos dos trabalhadores. É neste contexto que as Caixas Econômicas
se tornam o orgão oficial do crédito popular brasileiro, no qual até então estava fadado a ser o
cofre seguro das classes menos favorecidas devido aos seus regulamentos anteriores que
levavam à sua estagnação, não permitindo que a instituição tivesse outras modalidades de
captação de recursos, como os empréstimos hipotecários, que futuramente, iriam ter papel
fundamental no progresso do país (BUENO, 2002).
Os primeiros passos para uma transformação radical do papel da Caixa para o país se
deu logo após a posse do novo governo, amparados por leis emitidas à partir de 1931. A
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primeira hipoteca da Caixa do Rio de Janeiro, por exemplo, foi assinada em 1º de junho de
1931, concedido à Real Sociedade Clube Ginásio Português para a compra de um terreno. O
valor do empréstimo concedido foi de 240 contos de réis, com juros de 10% pagos
semestralmente, no prazo estipulado de 8 anos (LUZIO, 2001).
O precursor da prática dos empréstimos sob hipoteca foi Francisco Solano da Cunha,
que em 1930 ocupava o cargo de Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Econômica
do Rio de Janeiro. Porém, até 1934 os empréstimos hipotecários funcionavam precariamente
(BUENO, 2002).
Em 1934 os empréstimos hipotecários finalmente tiveram respaldo da lei, através do
decreto nº 24.427, assinado por Getúlio Vargas e pelo novo ministro da Fazenda , Osvaldo
Aranha, em 19 de junho, marcando a história da Caixa Econômica. O novo regulamento
consolidava em muitos aspectos a reforma que vinha sendo implementada na instituição desde
o início do governo de Getúlio Vargas.
Segundo Borges (2004), o decreto introduziu novos parâmetros para o funcionamento
da instituição, garantindo que houvesse uma ampliação de suas funções.
“(...) colocou as caixas econômicas federais definitivamente em outro caminho. A partir de então, afinadas com a nova visão política, elas adotaram novos princípios: a) a finalidade social; b) garantia do governo federal; c) educação da população para os hábitos da poupança; d) fomento da atividade econômica e do desenvolvimento social; e) autonomia administrativa e uniformidade de operações em todo o país. Os objetivos das caixas econômicas federais passaram a ser claros: a) receber em depósitos economias populares e reservas de capitais, incentivando os hábitos da poupança; b) desenvolver e facilitar a circulação da riqueza, através da movimentação dos depósitos recebidos e da concessão de empréstimos” (BORGES, 2004, p.125).
As atividades executadas ainda estavam em vigor, e agora foram ampliadas para várias
modalidades de empréstimo: sob caução de títulos públicos da União, estados e Distrito
Federal; sob consignação dos juros dos mesmos títulos; sob penhor civil ou comercial de
jóias, pedras preciosas, metais, moedas e outros objetos; sob consignação de vencimentos de
funcionários públicos e de estabelecimentos de crédito; sob garantia hipotecária para imóveis
que não eram de natureza agrícola, delineando deste modo o perfil urbano da instiuição, uma
vez que o Banco do Brasil tinha o setor de empréstimo destinado à agricultura (GOMES;
FREIRE, 2011).
“Mas talvez o aspecto mais importante fosse aquele descrito pelo parágrafo único do artigo 57, segundo o qual, “além desses negócios, poderão as Caixas Econômicas operar em outras modalidades, sob proposta dos conselhos administrativos e aprovação do Conselho Superior”. Na prática, isso queria dizer que as Caixas estavam livres para realizar quaisquer operações financeiras, desde que aprovadas
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por seu conselho. Não havia mais o engessamento dos regulamentos draconianos aprovados anteriormente” (BUENO, 2002, p.110).
O decreto nº 24.427 além de dar um novo regulamento às Caixas Econômicas, definiu
a instituição do Conselho Superior e suas atribuições.
“Uma das mais importantes inovações verificadas na vida das Caixas Econômicas Federais foi, sem dúvida, a criação do Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais, através do Art. 3º do Regulamento baixado pelo decreto 24.427. A sua finalidade era a de orientar o desenvolvimento das operações das Caixas e fiscalizar o cumprimento da legislação e regulamentação que lhes fossem pertinentes” (LUZIO, 2001, p.39).
O conselho não representou o fim da autonomia das Caixas Econômicas de cada
Estado, que continuavam com suas respectivas direções, mas sim tinha como objetivo
fiscalizar e orientar a atuação das Caixas Econômicas como um todo, sendo esta a missão do
Conselho. Este era formado por 5 membros, sendo quatro destes nomeados pelo presidente da
República, e o quinto era o Presidente do Conselho Administrativo da Caixa Econômica do
Rio de Janeiro.
Outra mudança advinda do decreto foi a inovação na remuneração dos membros do
Conselho Superior, que passara a ser remunerados de acordo com a presença nas sessões do
Conselho, cabendo ao Ministro da Fazenda quantificar o valor desta remuneração e dos
Conselhos Administrativos, que eram remunerados de acordo com o movimento financeiro
das respectivas caixas (LUZIO, 2001).
Segundo Luzio (2001), a hierarquia administrativa na qual estavam embasadas as
Caixas Econômicas Federais poderia ser resumida do seguinte modo:
1) Ministério da Fazenda: as Caixas, segundo o decreto federal nº 24.036, estavam sob a
dependência deste ministério. A instituição era classificada como um dos
departamentos que o Ministério deveria exercer suas atividades, como por exemplo,
receber anualmente relatórios das Caixas para análise.
2) Conselho Superior: criado essencialmente para exercer fiscalizar e orientar as Caixas
Econômicas.
3) Conselhos Administrativos: eram orgãos autônomos de administração, tendo a missão
de superintender o funcionamento das unidades das caixas e autoridade e competência
para organizarem os serviços, decidirem sobre o patrimônio, aplicação e formação de
seus fundos de reserva, sobre negócios.
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Os funcionários administrativos também entraram em pauta no novo regulamento de
1934, além das penas e suas aplicações, a partir dele foi determinado que as novas admissões
deveriam ser feitas, obrigatoriamente, através da realização de concurso público, abertos por
determinação do Conselho Administrativo, divulgados por meio de editais publicados em
jornais de grande circulação e em orgão oficial. Ainda estabelecia algumas normas, como a
idade mínima de 18 anos e máxima de 30 para ingressar na Caixa, bem como o prazo de 2
anos de validade do concurso.
O ano de 1934 marca na história da Caixa o início da sua participação no
desenvolvimento urbano do Brasil. A partir deste momento, a instituição passa a priozar a
infra-estrutura e o saneamento, sendo fomentadora através de empréstimos concedidos à
estados e municípios. Uma prova disto é a geração de mais de 32 mil postos de trabalho em
obras públicas em todo o país.
Outra mudança introduzida pelo regulamento foi com relação ao penhor, no qual ficou
assegurado a exclusividade da Caixa Econômica sobre o penhor civil do país todo, com
excessão das cidades que não posuiam uma agência da Caixa, ficando estabelecido o prazo de
3 anos para que as operações das casas de penhores liquidassem suas atividades (GOMES;
FREIRE, 2011).
As inovações implementadas foram forçadas pela necessidade do governo provisório
em modernizar a economia do país e tentar se sobrepor aos efeitos da crise econômica
mundial. Estas mudanças introduzidas no sistema administrativo e operacional das Caixas
Econômicas implantou uma nova era de gestão pública nunca antes utilizada no Brasil,
através da utilização pelo governo federal de orgãos não diretamente ligados à administração
central.
A reestruturação jurídica e administrativa das velhas caixas econômicas serviu como uma espécie de experiência piloto daquilo que vieram a ser as grandes empresas estatais brasileiras, como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Petrobrás e BNDES, as quais, dominaram o cenário da economia brasileira pelo resto do século XX, executando políticas do governo com autonomia administrativa, financeira, e operacional em relação à administração direta (BORGES, 2004, p.127).
O princípio filantrópico que norteava os criadores da Caixa em 1861 já não era mais
visível na marca da instituição após 1930. Começava aos poucos a surgir o princípio de um
Banco Social, focado na promoção do desenvolvimento da população como um todo,
norteado pelo incentivo aos hábitos da poupança e a concessão de crédito para promover o
desenvolvimento do país.
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Os resultados apresentados após entrar em vigor o Regulamento de 1934 eram
positivos para a Caixa Econômica. A fase de expansão da instituição pode ser avaliada
quando verificamos o número de abertura de novas agências anualmente, principalmente em
São Paulo, Rio de Janeiro e Paraná.
“A Caixa Econômica Federal do Paraná começou, verdadeiramente, a viver a sua vida autônoma (...). Passou a tornar-se notável. E já sentia a necessidade imperiosa de acompanhar a sua expansão, dotando-a de instalações mais amplas, mais modernizadas”(GOMES, 2011, p.93).
Porém, a fase de espansão das agências foi interrompida na eclosão da II Guerra
Mundial, que inibiu a abertura de novas agências em todo o país, retomando a expansão
somente a partir de 1947.
Na década de 40 houve o primeiro esforço pelo Governo Federal em integrar as
Caixas Econômicas, com o objetivo de que estas se unissem nos esforços comuns para
resolver problemas na aquisição da casa própria pela população. Na época, não haviam
recursos financeiros suficientes oriundos da caderneta de poupança para suprir a demanda.
Sendo assim, como forma de aumentar o financiamento para aquisição da casa própria, foi
estabelecido um limite máximo para as aquisições de crédito hipotecário, e simultaneamente
foram reduzidos os valores e quantidades de empréstimos de outras modalidades (BORGES
2004).
Em 1951 há uma nova tentativa de integração das Caixas Econômicas, desta vez pelo
Deputado Dario de Barros, do Rio de Janeiro, que propôs no Congresso Nacional a criação da
Caixa Econômica do Brasil, porém sem sucesso, uma vez que “haviam inconsistências
jurídicas; não considerações da situação das caixas econômicas localizadas nos pequenos
Estados; proposta muito radical para os padrões do pensamento da época; resistência das
pessoas que concentravam em suas mãos o poder oriundo das caixas econômicas” (BORGES,
2004, p. 128).
Em 1953, o Ministro da Fazenda, Osvaldo Aranha organizou uma Comissão com o
intuito de adaptar as Caixas Econômicas às grandes transformações do período pós Segunda
Guerra Mundial.
Apesar destas tentativas, não houveram muitas mudanças nas Caixas nas décadas de
1940 e 1950, porém continuaram evoluindo e em 1953 já era a maior rede bancária do Brasil,
com 418 estabelecimentos em 21 Estados e no Distrito Federal (BORGES, 2004).
No início dos anos sessenta, por determinação do Governo Federal, o poder público
assumiu a administração da Loteria Federal. Desde o início, a justificativa da existências das
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loterias era para arrecadar fundos de diversas obras assistenciais, sendo a maioria dos
beneficiários as Santa Casas de Misericórdia e outras instituições de cunho social. A venda
dos bilhetes e o pagamento dos prêmios eram de responsabilidade de concessionários
particulares, selecionados e fiscalizados pelo Ministério da Fazenda (LUZIO, 2001).
Através do decreto nº 50.954 de 14 de julho de 1961, assinado pelo presidente Jânio
Quadros, o governo promove uma mudança significativa, passando a administração das
loterias federais para o Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais (CONSUPER),
acabando seu controle pelos concessionários particulares, tornando a Caixa responsável pelo
serviço de impressão dos bilhetes, sua distribuição e do sorteio.
A loteria passa a ter um papel social, mudando profundamente sua situação, uma vez
que anteriormente era considerada um desserviço para a econômica social, pois toda sua
arrecadação era destinada totalmente para os seus proprietários.
O objetivo social da loteria federal passou a ser o seguinte: formação de fundos destinados ao financiamento de serviços públicos de saneamento e operações relacionadas com a assistência social e a educação. As loterias deixavam de servir apenas ao vício do jogo e ao enriquecimento aos donos das casas de apostas. O Brasil descobria uma nova fonte para o financiamento dos serviços públicos e o desenvolvimento social (BORGES, 2004, p.129).
A quantidade de bilhetes vendidos entre 1962 e 1966 mostram a expansão da venda da
Loteria Federal no país, beneficiando as Caixas e os programas que eram contemplados com
os recursos advindo da venda dos bilhetes, cumprindo um papel importante em diversas áreas,
como por exemplo, para um programa de alimentação escolar, no qual foi criado um Fundo
Especial de Alimentação Escolar, beneficiando em 1968 cerca de 11,5 milhões de crianças
(LUZIO, 2001).
Em 1964, no campo econômico, havia o esforço de estabilizar a economia, sendo o
principal foco controlar o processo inflacionário e acelerar o ritmo de desenvolvimento
econômico, além de outras medidas financeiras destinadas à promoção do emprego (GOMES;
FREIRE, 2011).
Neste contexto, nasce o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), aprovado no
Congresso em abril de 1964.
“A criação da correção monetária, aprovada em julho do mesmo ano, buscava a viabilização dos investimentos a longo prazo, contribuindo também para a compra de casas pelo sistema de empréstimos, sem deixar que os altos índices inflacionários absorvessem o capital aplicado, e para a abertura de poupanças” (GOMES, 2011, p.149).
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A lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964 determinava que o SFH funcionaria através do
mecanismo de correção monetária, e teria como fontes de recursos os depósitos do sistema
financeiro de habitação, cadernetas de poupança e letras imobiliárias, a serem administrados
pelo Banco Nacional da Habitação (BNH), criado exclusivamente para atender esta demanda
(GOMES; FREIRE, 2011).
Este sistema provocou mudanças nas Caixas Econômicas, que antes concediam
empréstimos hipotecários sem preocupação com a destinação do dinheiro concedido, e agora
direcionariam seus recursos financeiros para a área habitacional. O SFH não tinha como
objetivo regular as operações das Caixas Econômicas, porém acabou sendo essencial para a
posterior atuação Caixa Econômica Federal, que iria substituir as antigas autarquias (GOMES,
2011).
No dia 13 de setembro de 1966 foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS), tornando-se um dos principais direitos da classe assalariada e uma das reformas
sociais mais importantes do Brasil, mudando a relação entre empregado e empregador e a
economia brasileira.
O sistema do FGTS foi criado na tentativa de sanar dois problemas. O primeiro era a
antiga reivindicação do empresariado, que pleiteava o fim do regime da estabilidade no
emprego; o segundo propunha a formação de um forte fundo de poupança, que seria privado,
compulsório e teria sua gestão pelo Governo Federal, tornando-se em um dos maiores fundos
colocados à disposição do governo brasileiro para o financiamento de políticas públicas.
O fundo era formado com a contribuição de 8% sobre os salários dos trabalhadores, e
que seria pago pelos empregadores. O FGTS foi criado para substituir a estabilidade do
emprego, no qual o assalariado deveria trabalhar na mesma empresa por 10 anos para adquiri-
la. Para os empresários, era mais vantajoso financeiramente contribuir para o FGTS do que
manter a estabilidade (LUZIO, 2001).
Este fundo, formado por essa poupança compulsória individual, teria seu uso pelo
trabalhador quando este perdesse seu emprego, e à formação de um fundo coletivo para
financiar moradias populares, através da gestão do Governo Federal.
Inicialmente, a criação do SFH e do FGTS não alteraram as funções e atividades da
Caixa Econômica, porém anos mais tarde tornaram-se vitais para a instituição por serem umas
das suas fontes de recursos. Em 1986, com a extinção do SFH, Caixa passa a assumir a gestão
deste fundo, assim como no caso do FGTS, que em 1990 a gestão das contas individuais de
todos os trabalhadores passam a ser exclusivamente da Caixa, que até então eram dispersas
pela rede bancária.
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3.3.1 A criação da empresa pública Caixa Econômica Federal
Em 1 de setembro de 1970, a empresa pública Caixa Econômica Federal inicia suas
operações, motivadas pelas profundas modificações introduzidas pelos militares, que
alteraram as condições políticas, sociais e econômicas do Brasil a partir de 1964. Via-se a
necessidade de fortalecer e ampliar a atuação da Caixa Econômica para que pudessem atender
às demandas dos diversos setores da sociedade (LUZIO, 2001).
Neste sentido, em 12 de agosto de 1969 foi editado o decreto-lei nº 759, que
autorizava o Poder Executivo a constituir a empresa pública Caixa Econômica Federal, dotada
de personalidade jurídica, com patrimômio próprio, proveniente do Conselho Superior das
Caixas Econômicas Federais e de todas as Caixas Econômicas em funcionamento, autonomia
administrativa e vinculada ao Ministério da Fazenda (LUZIO, 2001).
Segundo Borges (2004), as diretrizes do decreto-lei 759 definiam a unificação do
nome para Caixa Econômica Federal; a utilização da sigla e da marca CEF; a natureza jurídica
de empresa pública federal regida pelo direito privado; a lei orgânica ou estatuto, alterável
por decreto do presidente da República; princípios fundamentais fixados em lei ordinária
aprovada pelo Congresso Nacional; gestão mediante programação e coordenação das
atividades em todos os níveis administrativos, desconcentração da autoridade executiva,
rápidez das operações, economia de gastos, simplificação das estruturas e incentivo ao
aumento da produtividade dos serviços; habilitação legal para realizar operações nos
mercados financeiros, interno e externo, e no mercado de capitais; profissionalização e
valorização dos empregados.
Apesar das mudanças implementadas, não houve alterações quanto a sua função
social, sua propriedade exclusiva da União, a sua finalidade de incentivar a população aos
hábitos de poupança, recebendo depósitos e recolocando-os em circulação mediante
concessão de crédito, execução exclusiva das Loterias Federais e o monopólio do penhor
civil. Porém, a empresa ganhou novas atividades, como agente financiador da habitação,
administradora de programas e serviços delegados pelo governo federal e banco múltiplo.
O sucesso da integração das Caixas Econômicas é constatada pelo histórico da
instituição. No ano de unificação a CEF contava então com 526 agências, em 2001 esse
número passa a ser 1692 agências e atualmente, 2.229. Além disso, em 2001 a instituição
possuia 235 postos de atendimento bancário (PABs) e 7.518 casas lotéricas. Atualmente, a
instituiçao possui mais de 700 PABs, mais de 12 mil lotéricas e mais de 21 mil
correspondentes bancários em todo o país.
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Em 7 de setembro de 1970, através da Lei Complementar nº 007, o governo brasileiro
criou o Programa de Integração Social (PIS), que visava a participação dos trabalhadores nos
lucros das empresas, mediante uma poupança individual, que funciona como uma conta de
participação, aberta em nome de cada trabalhador com registro em carteira. O Fundo de
Participação criado à partir dos recursos arrecadados da contribuição das empresas era
administrado pela CEF (LUZIO, 2001).
“Um ambicioso programa, o PIS tinha como objetivo a formação de um fundo financeiro cujos recursos seriam utilizados para financiar a modernização empresarial e proporcionar a participação dos trabalhadores nos resultados das empresas, o que era feito depositando-se os valores arrecadados em contas individuais” (BORGES, 2004, p.157).
Em 1971, houve a criação do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor
Público, o PASEP, no qual era voltado para os funcionários públicos, se diferenciando do PIS,
criado para trabalhadores da iniciativa privada.
Porém, em 1975 há a junção dos dois programas, com a justificativa de racionalização
e uma melhor gestão, criando por denominação o Fundo de Participação PIS – PASEP. Para
administrar o novo fundo, foi criado um Conselho-Diretor, coordenado pelo Ministério da
Fazenda, mantendo como operadores dos programas a CEF e o Banco do Brasil (LUZIO,
2001).
A partir da promulgação da Constituição Federal, a contribuição realizada pelas
empresas para o Fundo do Programa PIS - PASEP passou a custear o Programa Seguro
Desemprego e o Abono Salarial, deixando os trabalhadores de receber novas quotas de
participação. Entretanto, os trabalhadores adquiriam o direito de saque mediante a ocorrência
da aposentadoria, falecimento, invalidez permanente, transferência para a reserva remunerada
ou reforma militar e tinham direito de receber com correção monetária e os rendimentos do
período (LUZIO, 2001).
A administração do PIS – PASEP foi de grande importância para a Caixa Econômica
Federal, uma vez que reforçou a imagem da instituição com Banco Social, aumentou sua
movimentação de recursos, e ampliou sue contato com o público e clientes em potencial, além
de ser um serviço oferecido exclusivamente pela CEF.
A Caixa Econômica Federal tornou-se responsável pela inscrição e cadastramento de
todos os trabalhadores vinculados às categorias de empregados estabelecidos por lei, no
Cadastro Nacional de Informações Sociais, o CNIS, além do pagamento da participação, ou
seja, o rateio feito de acordo com o salário e o tempo de serviço do trabalhador, creditado nas
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contas individuais dos participantes PIS – PASEP, o que vigorou até junho de 1989 (LUZIO,
2001).
Na década de 1980 o Sistema Financeiro da Habitação passava por uma crise,
desencadeada pelo não pagamento das prestações pelos mutuários. As razões da crise foram o
desemprego e achatamento salarial e a redução da atividade econômica no país, agravada pela
perda do valor aquisitivo da moeda, diante de um processo inflacionário, que foi o motivo de
fracassos do governo de todos os programas voltados para a habitação (BORGES, 2004).
A situação desencadeou indignação geral em relação ao SFH e às instituições
vinculados a ele. Os devedores deixavam de pagar suas prestações e entravam na justiça na
tentativa de impedir as execuções das dívidas, quintuplicando a inadimplência entre 1983 e
1985. Neste contexto, muitas pessoas se aproveitaram da crise enfrentada pelo SFH e
ingressaram com ações na justiça, deixando de pagar suas prestações devidas. Esta situação
acarretou na redução drástica dos valores das prestações, devido as ações judiciais, que na
maioria das vezes, eram proladatas em caráter genérico, não sendo decididas caso por caso,
resultando em prejuízos aos cofres públicos (BORGES, 2004).
A resposta do governo federal à insatisfação populacional viria em 1986, com a posse do presidente José Sarney – primeiro presidente civil depois de mais de 20 anos de regime militar – e com a instalação da chamada Nova República. No mesmo ano, o BNH foi extinto, após a implantação malsucedida de um plano econômico que pretendia combater a inflação (GOMES, 2011, p.174).
O Banco Nacional da Habitação foi extinto em 21 de novembro de 1986, através do
Decreto-Lei nº 2.291. As suas funções foram divididas entre vários orgãos de competência do
governo federal. O Banco Central ficou incumbido de normatizar e fiscalizar, enquanto o
Ministério da Habitação coube a responsabilidade pelo planejamento e fixação de políticas
para os setores habitacional e de desenvolvimento urbano. A Caixa Econômica Federal
assumiu a tarefa mais árdua, a incorporação do ativo e do passivo da instituição extinta
(BORGES, 2004).
A tarefa designada para a Caixa poderia ter sido um grande negócio, uma vez que a
CEF passou a ser depositária e administradora de um grande fundo. Porém, a realidade
mostrou-se muito diferente. Havia uma gravidade muito grande nos ativos do extinto SFH,
colocando em risco a instituição sucessora, uma vez que havia um descasamento da correção
do ativo e do passivo, fruto da redução do valor das prestações, não tendo retorno mensal do
dinheiro que havia sido aplicado.
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3.3.2 A Caixa para os trabalhadores: Agente Operador do FGTS
Em 1992, após o impeachement do presidente Collor e a posse de Itamar Franco, o
país passou pela implantação do Plano Real, que causou mudanças profundas na estrutura
bancária, resultando no desaparecimento de diversos bancos estatais e privados, o que levou a
Caixa absorver as carteiras imobiliárias de muitas destas instituições que passavam por
dificuldades financeiras.
A criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em 1966 teria como
objetivo a captação de recursos pelo governo para o financiamento da habitação popular após
a criação do Sistema Financeiro de Habitação, com o intuito de diminuir o déficit do país
neste importante campo da política social. O FGTS era um mecanismo de poupança
compulsória, substituindo a estabilidade do emprego e funcionando como um meio de
recolhimento mensal por parte do empregador, de 8% sobre o salário do empregado, a uma
conta vinculada no banco do qual a empresa tinha conta.
É um pecúlio que tem por objetivo proteger o trabalhador regido pela CLT (Consolidações das Leis do Trabalho) das demissões motivadas, mediante formação de um fundo que o trabalhador recebe quando ocorre a demissão, possibilitando ainda a captação de recursos para aplicação em programas sociais, na área de habitação popular, saneamento básico e infra-estrutura urbana (LUZIO, 2001,43).
A criação do FGTS resultou em um grande esforço do governo para tentar acabar com
o que eles denominavam de “ mito da estabilidade”. A estabilidade no caso era referente aos
trabalhadores que estavam há 10 anos na mesma empresa, no qual ganhava sua estabilidade e
só poderia ser demitido por justa causa. A criação do FGTS foi recebida pela maioria dos
empregadores como um instrumento de paz social, uma vez que eliminava o foco de atrito
entre patrões e empregados que atingiam a estabilidade, muitas vezes vistos como “aquele que
não produz”.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 promoveu uma mudança profunda no
FGTS, regulamentando – o como um direito dos trabalhadores, levando o governo federal e o
Congresso Nacional a criarem um arcabouço legal que acelerasse o processo de administração
e transparência da administração do Fundo. Sendo assim, foi ampliado os poderes de gestão
da Caixa Econômica Federal sobre o FGTS, passando a ser o agente operador do sistema.
A centralização das contas do fundo na Caixa foi crucial para tornar a gestão do fundo
mais transparente e eficaz. Segundo Paulo Mandarino, presidente da CEF no final da década
de 80, o “FGTS era um verdadeiro labirinto, com 76 bancos arrecadadores e 20 sistemas
72
diferentes de processamento”. Ainda havia uma grande dificuldade em repassar os recursos
para os trabalhadores, chegando em média 72 dias (GOMES; FREIRE, 2011, p.160).
Segundo Luzio (2001), atualmente o Ministério do Planejamento e Orçamento é
responsável pela gestão da aplicação dos recursos do FGTS, enquanto ficou a cargo da Caixa
ser o Agente Operador e prestar serviços como:1) Centralizar os recursos, manter e controlar
as contas vinculadas; 2) Informar aos empregados os saldos das contas vinculadas, emitindo
bimestralmente extratos regulares, que são enviados aos domícilios dos empregados; 3) Emitir
aos empregadores o Certificado de Regularidade do FGTS; 4) Elaborar as análises jurídicas e
econômico-financeira em relação aos projetos de habitação popular, infra-estrutura urbana e
saneamento básico que serão financiados com recursos do FGTS; 5) Efetuar o pagamento dos
saldos de conta vinculada do FGTS e arrecadação dos valores devidos pelo empregador.
O gerenciamento pela Caixa Econômica Federal do FGTS traz muitas vantagens para
a instituição, dentre elas: 1) O recebimento pelo serviço prestado na forma de tarefa; 2)
Produto e serviço exclusivo da CEF; 3) Fonte de recursos para aplicações em habitação,
saneamento básico e infra-estrutura urbana; 4) Movimentação de grande volume de recursos;
5) Proporciona um maior contato com o público e possibilidade de captação de novos
clientes; 6) reforça a imagem da instituição.
A imagem do FGTS perante os trabalhadores tem sido crescentemente melhorado,
através de políticas de modernização e transparência, mediante da disponibilização dos dados
e a utilização dos recursos. O acesso às informações e aos dados tem sido agilizado pelo uso
da internet e de outras tecnologias, além da facilidade do saque através do Cartão Cidadão
(GOMES; FREIRE, 2011).
Após inúmeras tentativas de controlar a inflação, em 1 de julho de 1994 foi lançado o
Plano Real, quando Fernando Henrique Cardoso já deixara o Ministério da Fazenda para
concorrer a presidencia do Brasil. Devido ao êxito do plano, ele se elegeu com facilidade. Em
seu governo ocorreram mudanças no cenário político e econômico do país. Além do Plano
Real, houve a abertura do mercado bancário, exigindo das instituições financeiras públicas
um reposicionamento. Seguindo o exemplo das empresas privadas, a Caixa passou a adotar
sistemas de controle de custos e receitas. Em 1995, com o objetivo de descentralizar e
racionalizar suas operações, houve a redução dos níveis hierárquicos e otimização dos
resultados, através da implantação de um novo modelo de gestão.
A mudança da logomarca de CEF para simplesmente, Caixa, e a adoção do “X” como
novo símbolo e a remodelagem de todas as agências foram apenas os sinais exteriores de
reformas maiores, dentre as quais se destaca o Plano de Racionalização e Competitividade, o
73
PRC, que aproximou-se ainda mais das diretrizes fixadas no Decreto-Lei 759, que visava
centralizar operações bancárias e os serviços delegados pelo Governo Federal, além de
diminuir custos operacionais e aumentar a eficiência comercial.
Em 1995 foram extintas 31 Superintendências Regionais, que ficavam nas capitais dos
estados e desempenhavam funções administrativas, criando-se apenas 6 coordenadorias e 84
escritórios de negócios para substituir, o que gerou uma economia enorme de pessoal, uma
vez que cada superintendência empregava cercade 1.500 a 2.000 empregados, e um escritório
de negócio empregava somente 12 pessoas e eram capazes de coordenar o trabalho das
agências na realização de operações bancárias, financiamentos de interesse da comunidade da
região geo-econômica onde estavam instaladas.
Como consequencia desta reforma, a empresa passou a ter três segmentos bem
definidos nas suas operações: serviços financeiros (operações bancárias); desenvolvimento
urbano (habitação, saneamento ambiental e infra-estrutura); e transferência de benefícios
(serviços delegados pelo governo federal na área social). Esta segmentação tornou possível o
entendimento melhor da sociedade brasileira em relação ao papel da Caixa e entender o por
que ela atua como banco comercial, banco social e também fornece serviços delegados pelo
Governo Federal (BORGES, 2004).
No final da década de 80 e no decorrer da 90, os bancos públicos federais, inclusive a
Caixa Econômica Federal passaram por uma onde neoliberal, no qual havia a ideia de
privatização destas empresas. No caso da Caixa, os serviços antes prestados pelas lotéricas,
passaram a ser feitos por empresas privadas; houve a separação das atividades bancárias das
áreas de desenvolvimento urbano e de pagamento dos benefícios sociais; diante de uma maior
competição entre as instituições financeiras, houve a diminuição da sua participação no
mercado; houve aumento do número de empregados terceirizados e consequentemente,
diminuição de ingressos por concurso público, entre outras mudanças. No período mais
recente, a Caixa passou a ter destaque no papel de executora de políticas públicas e operadora
de programas sociais, no qual se empenha em ser um agente de inclusão social e promover a
diminuição da desigualdade e a pobreza do país (GOMES; FREIRE, 2011).
74
3.4 A CAIXA NO SÉCULO XXI
Nos últimos anos, o governo federal, em parceria com a Caixa, aumentou
significativamente o acesso dos mais pobres aos serviços bancários. Dentre os seus clientes,
65% tem renda até R$ 700 reais, confirmando o esforço da Caixa em ações de bancarização,
ou seja, de massificação de contas e microcrédito.
Em 2000, com a justificativa de que haviam no país cerca de 25 milhões de famílias
sem acesso a um domicílio bancário e os custos operacionais elevados de se abrir e manter
uma agência bancária, foi aprovado em março do mesmo ano o decreto nº 2.707 do Conselho
Monetário Nacional, autorizando que as instituições bancárias contratassem correspondentes
bancários.
Em 2012, a Caixa possuia uma rede de correspondentes bancários constituidas de mais
de 12.000 lotéricas espalhadas em 5.561 municípios, com o objetivo de oferecer serviços
financeiros para milhões de famílias, principalmente aquelas de baixa renda, o
microempresário ou o cidadão que não possui rendimento necessário para ser aceito como
cliente por um banco convencional, colocando a Caixa muito à frente das instituições
financeiras neste sentido (BUENO, 2002).
A Caixa possui mais de 17 mil pontos de atendimento, entre agências, lotéricas e correspondentes Caixa Aqui, programa lançado em 2002 que permite que pessoas que não tenham comprovante de renda ou de residência abram sua primeira conta bancária. Um procedimento utilizado pela Caixa em mais de 2 mil municípios do interior do país, onde moram mais de 12 milhões de pessoas e não havia agências bancárias e nem casas lotéricas, foi credenciar como correspondentes bancários estabelecimentos comerciais como postos de gasolina, padarias, farmácias, mercadinhos etc. Eles são especialmente importantes nas regiões mais pobres do Norte e Nordeste do Brasil, onde a presença dos bancos é relativamente pequena (BUENO, 2002, p.232-233).
Com relação ao microcrédito, a Caixa é o banco público que mais atua no setor. Em
2003, após a medida que ampliava o microcrédito para as populações de baixa renda, houve a
mudança do conceito de microcrédito. Anteriormente, era associado como um crédito
produtivo, para alavancar a renda, no governo Lula, passou a ser entendido como um crédito
de pequeno valor, produtivo ou não, o que passou a incluir uma parcela considerável de
pessoas no sistema financeiro do país.
Em 2008, após a crise financeira que se alastrou no mundo todo, a Caixa pôde mostrar
sua importância para o desenvolvimento do país. Diferente das outras instituições bancárias, a
instituição manteve sua oferta de crédito com a liberação de R$ 24,3 bilhões de recursos
destinados à habitação, superando em mais de 15% do que em 2007; aplicou R$ 11,3 bilhões
75
com recursos do FGTS e mais de R$ 10 bilhões com recursos da Caixa. Além disso, para
amenizar os impactos da crise no país, houve o incentivo à construção civil, criando novas
linhas de crédito para o segmento.
O ano de 2008 foi um ano marcante para a Caixa, no qual foi possível enfatizar o que
esta vêm fazendo desde a década de 90, no qual a empresa busca oferecer alternativas
importantes para a gestão pública, oferecendo suporte para a implementação de gestões
públicas do governo, sendo uma das instituições mais importantes dentre aquelas que operam
em programas de transferência de renda do governo federal (GOMES; FREIRE, 2011).
(...) se por uma lado as teorias liberais subestimaram a importância que os bancos públicos teriam, por outro também não atentaram para os espaços que o modelo liberal geraria em termos de mercado em sociedades marcadas por extremas desigualdades sociais e econômicas. Assim, é justamente a situação drámatica da sociedade brasileira, com profundas desigualdades sociais e econômicas e extrema pobreza, que aumenta a importância de instituições como a Caixa (GOMES; FREIRE, 2011, p.244).
As primeiras tentativas de modelos de transferência de renda pelo governo federal se
iniciaram em 1997. Estes programas visam integrar políticas de proteção social e combate à
pobreza, tendo como objetivo retirar da condição de pobreza e vulnerabilidade famílias e
pessoas que se encontram em um patamar que não condiz com a riqueza da nação, mostrando
– se eficaz no fortalecimento da economia local a baixos custos operacionais, além do
impacto positivo causado na saúde e na educação.
O Bolsa Família, o programa de transferência de renda mais amplo do país, tem como
objetivo combater a fome e a pobreza para minimizar as desigualdades sociais, através da
união de procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda.
Segundo o Relatório de Administração divulgado pela Caixa em 2012, os programas
de transferência de renda distribuíram R$ 5,7 bilhões, no total de 43,0 milhões de benefícios
pagos, com destaque para o Programa Bolsa Família, com o pagamento de 39,4 milhões de
benefícios no total de R$ 5,3 bilhões, aumento de 23,5% em relação ao valor pago no mesmo
período de 2011.
Operacionalizar um programa inovador como o Bolsa Família, que atende 12 milhões
de famílias em todo território nacional, demanda uma estrutura bancária capilarizada, que
atenda as necessidades do programa. É neste sentido que a Caixa atende as demandas do
programa, uma vez que possui uma ampla rede de agências e caixas eletrônicos no país;
disponibiliza profissionais que atuam de forma adequada em situações de complexidade e em
76
relação às informações locais; e adota procedimentos internos que se adéquam aos custos,
benefícios e riscos, tornando a operação viável (GOMES; FREIRE, 2011).
Dentre os programas de cunho social na área habitacional, destaca-se o Programa
Minha Casa Minha Vida, lançado pelo governo federal em março de 2009, que tinha como
meta realizar a construção de um milhão de moradias até 2012. Com a meta alcançada, a meta
atualmente é viabilizar a construção de mais 2 milhões de moradias até 2014.
Segundo a Caixa Econômica Federal, em apresentação publicada sobre o programa, o
PMCMV tem como objetivos:
a) reduzir significativamente do déficit habitacional crônico brasileiro;
b) favorecer a regularização fundiária urbana;
c) criar uma fonte de demanda de capital e trabalho, como medida anticíclica frente aos
impactos sofridos pelo país devido à crise mundial de 2008;
d) aumentar o investimento na construção civil.
A Caixa Econômica é um grande agente nas políticas sociais do governo federal,
auxiliando na inclusão social e no desenvolvimento financeiro do país, ao mesmo tempo que
se aproveitou de sua marca e sua extensa rede na política, na sociedade e entre as empresas e
entidades públicas para se destacar entre as instituições financeiras e ter vantagens
competitivas entre estas.
3.5 SÍNTESE CONCLUSIVA
O quadro 1 mostra os acontecimentos que se destacaram na história da Caixa
Econômica Federal– 1861/2000.
77
Quadro 1- Principais acontecimentos da Caixa Econômica Federal – 1860 à 2009.
Período Fatos importantes na série histórica da Caixa Econômicaa Federal
1860 Autorização da criação da Caixa Econômica administrada pelo poder público;
1861 Criação da Caixa Econômica e um Monte de Socorro na Corte, através do decreto nº 2.723;
1874 Abertura de Caixas e Montes de Socorro em outras províncias;
1887 A Caixa Econômica que não tivesse junto um Monte de Socorro deveria se juntar às Tesourarias de Fazenda de sua província;
1898 Foi autorizada a transferência do depósito da caderneta de poupança de uma Caixa para outra;
1915 Regulamento que dividiu as Caixas Econômicas em dois grupos: as Autônomas e as anexas às Delegacias Fiscais e ampliou as operações, principalmente dos empréstimos;
1925 Aprova o regulamento das consignações em folha de pagamento;
1934 Novo regulamento para as Caixas Econômicas Federais, no qual: instituiu o Conselho Superior, determinou-se a realização de concurso público para ingressar na Caixa e exclusividade nas operações de penhor;
1938 Dispunha sobre o serviço de loterias e atribuia a sua exploração por concessionários;
1961 Transferência para o Conselho Superior das Caixas Econômicas Federais a administração da Loteria Federal;
1964 Criação do Banco Nacional da Habitação - BNH e do Sistema Financeiro da Habitação -SFH;
1966 Criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS;
1970 Criação da Caixa Econômica Federal, dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimômio próprio, autonomia e vinculada ao Ministério da Fazenda.
1970 Criação do Programa de Integração Social – PIS
1971 Criação do Programa de Formação do Patrimômio do Servidor Público – PASEP;
1975 Junção do PIS-PASEP;
1986 Extinção do BNH
1988 Promulgação da Constituição e a Caixa como agente operador do FGTS;
1994 É lançado o Plano Real;
2000 Autorização da criação de correspondentes bancários.
2003 Lançamento do Bolsa Família
2009 Lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida
Fonte: Elaboração própria (2013)
Em suma, pode-se dizer que a história da Caixa Econômica do Brasil é baseada na
intenção de ensinar e estimular às classes populares o hábito de poupar, aumentar a liquidez e
78
estimular o crescimento econômico. O papel da instituição passou por transformações desde a
sua criação, em 1861, propiciando políticas alternativas para a gestão econômica e a inclusão
social. No decorrer dos anos, o banco passou por modernizações e reformas, reafirmando sua
posição de banco social e dando maior confiança para seus clientes e os cidadãos que utilizam
os seus serviços.
Desde a sua criação, em 1861, a Caixa foi designada à receber pequenas economias de
classes menos abastadas, passando por mudanças e se adaptando à realidade que vivia o país,
no qual se destacam a necessidade de abertura de novas Caixas e Montes de Socorros em
outras províncias, em 1874; a divisão feita em 1915, que separava as Caixas entre autonômas
e as anexas às delegacias Fiscais; a necessidade de concurso público para ingressar na
empresa e; a criação do Conselho Superior e da administração da Loteria Federal em 1961.
Após a década de 60, a instituição ganhou maior destaque e importância ao
desenvolvimento do país, através da criação da Caixa Econômica Federal, que passava a ter
autonomia administrativa e vinculada ao Ministério da Fazenda; a administração dos fundos
PIS- PASEP e do FGTS; a incorporação do Banco Nacional da Habitação, em 1986; o papel
como agente operador e pagador dos programas de transferência de renda criados pelo
Governo Federal, como o Bolsa Família e o Programa Minha Casa Minha Vida.
79
4. A CAIXA COMO INSTRUMENTO DE APOIO AO DESENVOLVIM ENTO DO
PAÍS
4.1 INTRODUÇÃO
A importância dos bancos federais é um dos temas recorrentes nas pautas de
discussões sobre a organização institucional na condução da política econômica do país. Neste
sentido, este capítulo tem como objetivo apresentar o comportamento da Caixa Econômica
Federal a partir de 2000, mostrando sua importância no estímulo ao desenvolvimento do país,
através de sua função como agente operador e administrador de fundos dos programas de
transferência criados pelo Governo Federal, no setor habitacional e na infraestrutura do país.
Para tanto, a análise se concentra sobre o período de 2000/2012, onde predominou o
governo liderado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que trouxe de volta ao país o
pensamento desenvolvimentista do Estado brasileiro. O período analisado busca mencionar as
atividades desenvolvidas pela Caixa Econômica Federal, único banco brasileiro 100%
público, focando nos programas de transferência de renda, onde a CEF atua como agente
operador e administradora dos fundos e o seu papel na estrutura econômica e financeira do
país.
Este capítulo está dividido em 9 seções, sendo que na seção 4.1 faz-se a introdução, na
seção 4.2 apresenta-se a distribuição da Rede de atendimento da Caixa, na seção 4.3 busca-se
averiguar o quadro de empregados, na seção 4.4 averigua-se os Programas de transferência de
renda, na seção 4.5 analisa-se as Transferências dos benefícios dos serviços delegados à
Caixa, na seção 4.6 busca-se averiguar os Programas habitacionais, na seção 4.7 faz-se a
comparação da CEF com outras instituições bancárias e na seção 4.8 faz-se as considerações
finais.
4.2 DISTRIBUIÇÃO DA REDE DE ATENDIMENTO CEF
A Caixa Econômica Federal é a instituição bancária de maior capilaridade do país,
estando presente em todos os municípios do país, através da sua rede de atendimento
composta por agências, lotéricas, pontos de atendimento bancário, agência barco, pontos de
atendimento eletrônico e correspondentes bancários Caixa Aqui, buscando oferecer a todos os
cidadãos, serviços financeiros para milhões de famílias, inclusive aqueles que não possuem
80
rendimento suficiente para ter relacionamento bancário em bancos convencionais,
destacando-se a Caixa neste sentido.
4.2.1 Evolução da Rede de Atendimento de 2001 a 2012
Tabela 1- Quantidade de agências, PAB’s e Lotéricas da CEF, Brasil, 2001 - 2012
Ano Agências Variação Percentual Agências
PAB's Variação Percentual
PAB's
Lotéricas Variação Percentual Lotéricas
2001 1.658 0,00% 380 0,00% 8.950 0,00%
2002 1.700 2,53% 381 0,26% 8.952 0,02%
2003 1.744 2,59% 382 0,26% 8.922 -0,34%
2004 1.787 2,47% 400 4,71% 8876 -0,52%
2005 1.937 8,39% 409 2,25% 8.865 -0,12%
2006 1.957 1,03% 459 12,22% 8.856 -0,10%
2007 2.051 4,80% 444 -3,27% 8.851 -0,06%
2008 2.074 1,12% 470 5,86% 8.910 0,67%
2009 2.084 0,48% 460 -2,13% 10.226 14,77%
2010 2.206 0,58% 532 15,65% 10.671 4,35%
2011 2.300 0,42% 569 6,95% 11.273 5,64%
2012 2.868 24,70% 661 16,17% 12.385 9,86%
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Relatórios de Administração da CEF (2001-2012)
No intuito de expandir as oportunidades de negócios, oferecer maior comodidade para
os seus clientes e viabilizar a operacionalização dos diversos programas sociais do governo,
pode-se ver através da Tabela 1 que a Caixa vem estendendo continuamente seus canais de
atendimento, a fim de disponibilizar serviços e produtos para toda a população brasileira,
inclusive para o enorme número de pessoas que, até então, não tinham acesso aos serviços
bancários.
Em 2002 a Caixa encerrou o ano como a primeira e única instituição presente em
todos os 5.561 municípios do país. Através do projeto Caixa Aqui, em torno do qual se
promoveram parcerias com Correspondentes Bancários, tornou-se possível a viabilização da
efetivação de transações em tempo real em todo o território nacional, propiciando à população
o acesso aos produtos e serviços financeiros.
O ano de 2003 foi marcado pelo crescimento da quantidade de transações nas lotéricas
espalhadas por todo o país, cerca de 17,77%, resultado da política de qualidade no
atendimento aos empresários lotéricos que, dentre outras medidas, os credenciou a
81
participarem dos cursos na Universidade Caixa, capacitando e qualificando os serviços
prestados à população.
Em 2007 a instituição substituiu 2.497 equipamentos de auto-atendimento
terceirizados por equipamentos de propriedade da instituição, resultando em uma redução de
custos de cerca de R$ 42 milhões. Além disso, com o intuito de ampliar as possibilidades de
atendimento e reduzir custos, a Caixa e o Banco do Brasil passaram a compartilhar canais de
atendimento alternativo, sendo 9.697 “pontos” da Caixa e 5.073 do Banco do Brasil.
O ano de 2009 se iniciou sob o impacto do aprofundamento da crise financeira de
2008, que já havia extrapolado os limites do setor imobiliário norte-americano para assumir
proporções mundiais. Os reflexos da crise começaram a aparecer no último trimestre de 2008,
onde o PIB e as exportações do país caíram, interrompendo o ritmo de crescimento acelerado
que o Brasil vinha apresentando.
No segundo trimestre de 2009, a economia brasileira deu início a uma lenta
recuperação e esse movimento, junto ao câmbio com viés em queda, formou um cenário
propício para uma redução da taxa de juros, tanto da taxa Selic quanto aos juros futuros.
A crise de 2008 teve grande importância para a Caixa, uma vez que a partir daí a
instituição encontrou no cenário vigente a oportunidade de expansão sustentável de sua
carteira de crédito e passou a tomar a decisão estratégica de atuar com as menores taxas de
juros do mercado.
A partir de então, a instituição passa a investir na abertura de novas agências, baseado
na estratégia de “Estar entre os três maiores bancos brasileiros até 2022, mantendo a liderança
como agente de políticas públicas”. Dentre as medidas para alcançar esta meta, era abertura
de uma agência por dia no ano de 2012, que foi superada, através da inauguração de 564
novas agências, no qual 130 foram abertas somente no mês de dezembro, um recorde de
aberturas para um mês (CEF, 2013).
Além da rede de atendimento bancário “em terra”, a Caixa conta com a agência-barco,
que iniciou suas atividades em dezembro de 2010 em Manaus (AM). O objetivo da agência é
fornecer atendimento bancário para as populações ribeirinhas, que vivem em municípios da
Bacia Amazônica, promovendo a prestação de serviços, o desenvolvimento sócio econômico
e a inclusão bancária. Devido à relevância dos serviços prestados às estas populações
ribeirinhas, a CAIXA aprovou a instalação de mais duas unidades barco, uma na Ilha Marajó,
no estado do Pará e a outra no Rio São Francisco, na Bahia.
82
4.2.2 Distribuição das Agências e PAB’s no Brasil em 2013
A rede de distribuição das agências e Pontos de Atendimento Bancário da Caixa Econômica Federal pode ser analisada na Tabela 2.
Tabela 2– Quantidade de Agências e PAB’s por Unidade Federativa da CEF, Brasil (até 31.05.2013)
UF Agências PAB's
AC 13 6
AL 43 11
AM 34 6
AP 8 3
BA 207 23
CE 84 8
DF 58 30
ES 69 13
GO 128 40
MA 40 6
MG 313 78
MS 37 14
MT 46 6
PA 55 6
PB 40 5
PE 85 14
PI 36 7
PR 219 115
RJ 239 18
RN 33 6
RO 24 4
RR 7 5
RS 254 61
SC 151 42
SE 33 6
SP 769 128
TO 17 7
Total 3042 668
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados do Banco Central e CEF (2013)
Neste contexto, a Caixa possuí 3.042 agências e 668 Pontos de Atendimento Bancário
em 2013, com o objetivo de prestar um atendimento de excelência, através da distribuição de
seus pontos de atendimento baseado na necessidade e na quantidade de habitantes em cada
estado, se concentrando em grandes estados como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Rio Grande do Sul e Bahia.
83
As Figuras 2 e 3 mostram a distribuição das agências e PAB’s de acordo com as
regiões do país.
Figura 2- Distribuição das Agências da CEF, Brasil, 2013.
Fonte: Elaboração Própria (2013)
Figura 3 - Distribuição dos PAB’s da CEF, Brasil, 2013.
Fonte: Elaboração Própria (2013)
É possível verificar que cerca da metade das agências da Caixa se concentram no
Sudeste, onde residem mais de 80 milhões de habitantes. Regiões como o Norte e o Centro
Oeste, que possuem, respectivamente, cerca de 15 milhões e 14 milhões de residentes,
possuem um número menor de agências e Pontos de Atendimento, proporcional ao seu
número de habitantes.
84
4.3 QUADRO DE EMPREGADOS
Um dos desafios estratégicos da Caixa Econômica Federal é ser reconhecida como
uma das melhores empresas para se trabalhar. Baseada nesta perspectiva, a Caixa atua de
modo a manter uma política de gestão de pessoas que valorize o desenvolvimento pessoal e
profissional, valorizando a diversidade, e as diferenças sociais e culturais (CEF, 2011).
A interação da CEF com o seu público interno é regida através das Políticas de
Relacionamento com o Empregado e de Reconhecimento e Valorização de Pessoas e Equipes
na Caixa. Além disso, há orientações específicas e da enumeração das responsabilidades da
empresa e dos empregados, possuindo documentos que visam incentivar a gestão
participativa, capaz de criar um diálogo aberto entre gestores e funcionários.
Atualmente, a Caixa possui mais de 120 mil colaboradores, entre empregados
concursados, prestadores de serviço, adolescentes e jovens aprendizes e estagiários. Deste
total, a empresa possuía em 2012 mais de 92 mil funcionários que ingressaram mediante
concurso público, no qual é obrigatório para fazer parte do quadro de funcionários da CEF,
exceto os integrantes da alta administração e os membros dos conselhos de Administração e
Diretor, que ocupam cargos de natureza estatutária e são nomeados pelo presidente da
República (CEF, 2012).
Tabela 3 – Funcionários da CEF, Brasil, 2001-2012
Ano Quadro de Empregados Variação Percentual
2002 54.529 0,00%
2003 57.382 5,23%
2004 59.927 4,44%
2005 68.257 13,90%
2006 72.252 5,85%
2007 74.949 3,73%
2008 78.175 4,30%
2009 81.306 4,01%
2010 83.185 2,31%
2011 85.633 2,94%
2012 92.900 8,49%
Fonte: Elaboração Própria com Dados dos Relatórios de Administração da CEF
85
A Caixa também possui empregados contratados a termo, ou seja, com contratos que
possuem prazo determinado, como por exemplo, consultores, que fazem jus aos mesmos
benefícios que os profissionais concursados (CEF, 2011).
Em todos os anos analisados na Tabela 3, a Caixa Econômica Federal apresentou
expansão em seu número de funcionários, sempre com a preocupação de capacitá-los,
especialmente para a melhoria na qualidade do atendimento, através da disponibilização de
Cursos na Universidade Caixa, no qual permite que o empregado realize cursos dos mais
diversos assuntos, como na área de conhecimentos bancários, segurança bancária, na área de
língua portuguesa, entre outros.
Em 2003, a Caixa criou o Programa Adolescente Aprendiz, que tem como principal
objetivo proporcionar a oportunidade do primeiro emprego, com qualificação em serviços
bancários e administrativos, visando a inserção do adolescente aprendiz no mercado de
trabalho, além de incentivá-lo à prática da cidadania, valores éticos e profissionais, dentro e
fora do ambiente de trabalho (CEF, 2003).
Em 2006 a Caixa ganhou o prêmio de “Melhores Empresas para se Trabalhar” da
Revista Exame, na categoria de Gestão de Pessoas. O Prêmio foi resultado de vários projetos
implementados neste ano, dentre eles a Implantação do SIPON – Sistema de Ponto Integrado;
Programas de diversidade e equidade de gênero; Programas de Reconhecimento e
Valorização, entre outros (CEF, 2006).
A Caixa ainda patrocina planos fechados de previdência complementar, administrados
pela Fundação dos Economiários Federais – FUNCEF, alcançando 96% do quadro de
empregados no ano de 2012.
Além dos diversos programas voltados para saúde e segurança dos seus empregados, a
instituição também busca integrar a educação corporativa, a gestão do desempenho e das
competências e a gestão do conhecimento, por meio de incentivos à capacitação, criação e
manutenção de sistemas e processos de disseminação do conhecimento e do desenvolvimento
de habilidades (CEF, 2010).
A caixa terminou o ano de 2012 com quase 93 mil funcionários concursados, 14,4 mil
estagiários e aprendizes, e a remuneração fixa do pessoal, somada aos encargos e benefícios,
totalizou R$ 13,3 bilhões, destacando-se os benefícios sociais proporcionados aos
colaboradores e seus dependentes no valor de R$ 1,5 bilhão. Adicionalmente, foram
investidos R$ 116,7 milhões em programas de formação, treinamento e desenvolvimento
(CEF, 2012).
86
Tabela 4- Perfil dos funcionários por escolaridade e faixa etária da CEF, Brasil, 2010 e 2011
Por Escolaridade 2010 % 2011 %
Analfabeto(a) 0 0,0 0 0,0
Ensino Fundamental 156 0,2 151 0,2
Ensino Médio 18.949 22,8 23.035 26,9
Ensino Técnico 0 0,0 0 0,0
Ensino Superior 43.760 52,6 42.826 50,0
Pós-graduação 19.236 23,1 18.606 21,7
Mestrado ou doutorado 1.082 1,3 1.012 1,2
Outros 0 0,0 0 0,0
Não informado 2 0,0 3 0,0
Total 83.185 100,0 85.633 100,0
Por Faixa Etária % %
Menor de 18 anos 0 0,0 0 0,0
De 18 a 35 anos 31.869 38,3 33.312 38,9
De 36 a 60 anos 50.886 61,2 51.734 60,4
Maior de 60 anos 430 0,5 587 0,7
Total 83.185 100,0 85.633 100,0
Fonte: Elaboração Própria com Base dos Dados dos Relatórios de Sustentabilidade de CEF de 2010 e 2011.
A caixa ainda possui programas de incentivo ao curso superior, que atualmente
contempla 3,9 mil empregados, investindo cerca de R$ 12 milhões. Já o programa de
incentivo à Pós-Graduação contemplou em 2012 cerca de 895 empregados, totalizando o
investimento de R$ 4,2 milhões.
Além de incentivar cursos de graduação e pós graduação, a Caixa ainda oferece
auxílio para 1,2 mil empregados estudarem um idioma estrangeiro, no qual o investimento foi
de R$ 1,5 milhão.
A Tabela 4 mostra o perfil dos empregados da instituição nos dois últimos anos
divulgados, 2010 e 2011. Existem ainda no quadro de funcionários da instituição, empregados
com ensino fundamental, que ingressaram na empresa em concursos antigos, sendo a
tendência a diminuição deste número conforme estes empregados se aposentarem.
Entre o ano de 2011 e 2012, ingressaram na empresa 2.448 novos empregados,
justificando o aumento do número de empregados com ensino médio e diminuição dos
empregados com pós graduação.
Além disso, é possível analisar a partir da tabela 8 o perfil dos funcionários da
instituição por faixa etária, que se concentra entre 36 e 60 anos.
Os gráficos abaixo destacam o perfil dos funcionários da Caixa Econômica Federal:
87
Gráfico 1 - Perfil do Funcionário por Escolaridade da CEF, Brasil, 2010 e 2011
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados dos Relatórios de Administração da CEF
Gráfico 2- Perfil do Funcionário por Escolaridade da CEF, Brasil, 2011
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados dos Relatórios de Administração da CEF
Os Gráficos 1 e 2 ilustram de forma clara a distribuição dos funcionários da Caixa
Econômica Federal de acordo com a sua escolaridade, destacando-se a proporção de
funcionários com Ensino Superior, cerca de metade do quadro de funcionários, apesar do
ingresso à empresa exigir apenas o Ensino Médio completo.
Gráfico 3 - Perfil do Funcionário por Faixa Etária da CEF, Brasil, 2010
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados dos Relatórios de Administração da CEF
2010
2011
2010
88
Gráfico 4 - Perfil do Funcionário por Faixa Etária da CEF, Brasil, 2011
É possível analisar de forma clara, através dos Gráficos 3 e 4 o perfil dos funcionários
da Caixa por faixa etária, no qual mais de 60% possuem cerca de 36 a 60 anos nos dois
períodos analisados.
4.4 PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
Os programas de Transferência de Renda surgiram no país em 1995, porém sem larga
escala, se concentrando em cidades como Campinas (SP), Ribeirão Preto (SP), Santos (SP),
Salvador (BA), Distrito Federal e Recife (PE). Contudo, somente em 2001 foram criados de
fato dois programas de âmbito nacional: o Bolsa Escola, vinculado ao Ministério da Educação
e o Bolsa Alimentação, vinculado ao Ministério da Saúde.
Alguns autores como Santos (2008) afirmam que o governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso não deu a devida atenção à agenda social do Brasil em seu primeiro
mandato, entre 1995 a 1998, e que ainda se estendeu até os dois primeiros anos do seu
segundo mandato, entre 1999 e 2002. Porém, em 2001 houve a tentativa de reverter a
situação, criando os programas nacionais de transferência de renda com amplitude nacional,
dentre eles o Bolsa Alimentação, o Bolsa Escola, o Auxílio Gás e o Bolsa Renda.
Com a posse do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, houve uma maior
preocupação ao combate à fome, e em 2003, quatro programas de transferência de renda, o
Auxílio Gás, o Programa Bolsa Alimentação, o Programa Bolsa Escola e o Cartão
Alimentação foram unificados em outubro de 2003, criando o Bolsa Família, vinculado ao
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em 23 de janeiro de 2004.
O Governo do Presidente Luiz Inácio ainda foi responsável pela criação do Garantia
Safra, em 2002, que vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), visa
2011
89
subsidiar os agricultores e agricultores familiares quando há perdas nas safras por fenômenos
naturais.
Em 2004, foi criado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), que visa
beneficiar famílias que possuem filhos com até 16 anos, com o objetivo principal de acabar
com o trabalho infantil no país.
4.4.1 Bolsa Alimentação
O Programa Nacional de Renda Mínima, vinculado à Saúde, o Programa Bolsa
Alimentação, foi instituído pela Medida Provisória nº 2.206-1 em 6 de setembro de 2001, e
tinha como objetivo, segundo o Ministério da Saúde (2002), complementar a renda familiar
para a melhoria da alimentação e consequentemente, melhoria nas condições de saúde e
nutrição de 3,58 milhões de pessoas, dentre elas 2,77 milhões de crianças de seis meses a 6
anos e onze meses e 803 mil gestantes e mulheres e nutrizes.
O programa consistia em dois eixos principais, onde o primeiro buscava apoiar
financeiramente as famílias de baixa renda com características de desnutrição e o segundo,
visava tornar as famílias contempladas mais conscientes de suas responsabilidades na
melhoria de suas condições nutricionais.
O funcionamento do Programa ocorreu da seguinte forma:
• Após o ingresso do município no Programa, cada família cadastrada recebia mensalmente
R$ 15,00 por beneficiário, até o limite de três Bolsas-Alimentação, ou seja, R$ 45,00;
• O dinheiro era pago diretamente para a mãe ou o responsável pelo recebimento do benefício
para a família, em qualquer dia útil do mês, que tinha um cartão magnético para a retirada em
qualquer posto de atendimento da Caixa Econômica Federal;
• A Bolsa Alimentação tinha duração de seis meses, podendo ser renovada por períodos
iguais, desde que o responsável pelo seu recebimento cumprisse uma “agenda de
compromissos”, no qual eram monitorados por uma equipe do Programa Saúde da Família e
pelos Agentes Comunitários de Saúde.
Segundo o Ministério da Saúde, as atividades da Agenda de Compromissos para cada
tipo de beneficiário eram:
• Gestante
a) fazer a inscrição no pré-natal e comparecer às consultas, de acordo com o
acordado pelo Ministério da Saúde;
90
b) participar de atividades educativas sobre aleitamento materno e orientação alimentar e
nutricional da gestante.
• Nutriz
a) apresentar Registro de Nascimento da criança;
b) estar amamentando no momento da inscrição e manter a amamentação;
c) levar a criança à unidade de saúde para a realização do acompanhamento do crescimento e
desenvolvimento, conforme preconizado pelo Ministério da Saúde;
d) cumprir o calendário vacinal da criança;
e) participar de atividades educativas sobre alimentação e nutrição da nutriz, aleitamento
materno e cuidados gerais com a saúde da criança.
• Responsável pela criança de 6 meses a 6 anos
a) apresentar Registro de Nascimento da criança;
b) cumprir o calendário vacinal e a suplementação com vitamina A, nas áreas onde esta ação é
executada;
c) levar a criança à unidade de saúde para o acompanhamento do crescimento e
desenvolvimento;
d) participar de atividades educativas sobre aleitamento materno e cuidados gerais com
alimentação e saúde da criança com menos de 7 anos.
Em 2002, o Bolsa Alimentação repassou 6.247.918 benefícios para a população,
contemplando quase 1 milhão de famílias (CEF, 2002).
No mês de setembro de 2003, último mês em que foi efetuado somente o pagamento
do Bolsa Alimentação, antes do início do pagamento do Programa Bolsa Família, que
unificou os programas de transferência de renda do Governo Federal, estimou-se ter um total
de 2,3 milhões de beneficiários.
91
Gráfico 5 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Alimentação por Região pela CEF, Brasil, 2004 -2008
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2008)
Em 2004, ano em que foi criado o Bolsa Família, já se iniciou a incorporação gradual
dos beneficiários do Bolsa Alimentação ao novo programa unificado, o que pode ser
visualizado através do Gráfico 5, que mostra a diminuição dos pagamentos efetuados do
Bolsa Alimentação, até gradualmente acabar em 2008.
A região Nordeste, que apresentava um número considerável de famílias excluídas,
vulneráveis, e com altos índices de desnutrição, recebeu maior atenção do Programa.
Segundo o Ministério da Saúde (2005), o déficit no crescimento das crianças menores de
cinco anos de idade era mais acentuado no Nordeste do que no Brasil em geral, indicando que
quase 35% das crianças tinham retardo de crescimento linear em 1998.
Em todos os anos analisados, pôde-se perceber que a região Nordeste recebe em média
cerca de 57,2% da distribuição total do Programa, o Sudeste cerca de 19,8%, a região Norte
cerca de 8,2%, a região Sul 10,3% e o Centro Oeste com 4,5%.
Neste sentido, o Programa Bolsa Alimentação destinou grande parte de seus recursos
para a região do Nordeste, onde as crianças eram mais vulneráveis do ponto de vista
socioeconômico, ou seja, famílias de renda muito baixa.
0,00
500000,00
1000000,00
1500000,00
2000000,00
2500000,00
2004 2005 2006 2007 2008
Norte
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Centro - Oeste
Sudeste
Sul
92
4.4.2. Bolsa Escola
O Programa Bolsa Escola estava vinculado ao Ministério da Educação, por meio da
Secretaria do Programa Nacional de Bolsa-Escola, e instituído pela Lei nº 10.219, em 11 de
abril de 2001 e regulamentado pelo Decreto nº 3.8.23, em 28 de maio de 2001.
O programa tinha como meta beneficiar 10,7 milhões de crianças e adolescentes de 6 a 15
anos de idade, e 5,9 milhões de famílias, com renda per capita familiar de meio salário
mínimo, tendo cada família o direito de receber R$ 15,00 por criança e até no máximo para
três filhos, totalizando R$ 45,00. Em contrapartida, para se ganhar o benefício, a criança
deveria ter uma freqüência escolar mínima de 85%.
Para este controle, deveriam ser enviados, trimestralmente, ao Governo Federal,
relatórios municipais que informassem a frequência das crianças e adolescentes que faziam
parte do programa, sendo esta condição primordial para que houvesse o repasse dos recursos,
feito diretamente para as mães ou os responsáveis das crianças, repassado através da Caixa
Econômica Federal através de um cartão magnético personalizado (COSTA, 2006).
A Caixa, ao vencer o desafio de desenvolver estratégia e solução tecnológica e
operacional do Bolsa Escola em 45 dias, ganhou em proporção crescente a delegação para
distribuir outros programas da Rede de Proteção Social. O fato tornou possível a implantação
da estratégia governamental para mais esse problema social.
O programa tinha abrangência nacional, portanto, todos os municípios do país
poderiam ser incluídos, através do cadastramento das famílias realizado pelas prefeituras.
Cabia ao Governo Federal, mais especificamente, ao Ministério da Educação: o
pagamento dos benefícios, por intermédio da Caixa Econômica Federal; a supervisão e
acompanhamento do Programa; auditorias nas concessões e pagamentos e nos cadastros das
famílias.
Aos municípios, cabia elaborar e aprovar a Lei Municipal para a instituição do
Programa; desenvolver o cadastro das famílias a serem contempladas; desenvolver ações
sócio-educativas com as crianças; assinar o Termo de Adesão; criar o Conselho de Controle
Social e nomear um órgão municipal que seria encarregado pelo cadastramento das famílias e
pelo controle de freqüência das crianças à escola (PASQUIM, 2006).
As escolas também tinham papel fundamental no programa, se responsabilizando pela
realização de ações que buscassem orientar, informas e mobilizar as famílias em relação ao
Programa; discutir e desenvolver alternativas que atraíssem e estimulassem a matrícula e a
93
permanência na escola das crianças e dos adolescentes; controlar e encaminhar as freqüências
dos alunos que faziam parte do programa para a prefeitura, que posteriormente iria
encaminhar ao Ministério da Educação (COSTA, 2006).
Os objetivos do programa eram:
• Possibilitar o acesso e permanência de crianças excluídas da escola pela sua condição social;
• Envolver as famílias no processo educacional dos seus filhos;
• Reduzir os custos decorrentes da evasão e repetência escolar;
• Colaborar no combate ao trabalho infantil;
• Evitar a permanência de crianças na rua, protegendo-as de situações de risco pessoal e
social;
• Melhorar a qualidade de vida de famílias com menor nível de renda;
• Resgatar a dignidade e auto-estima das camadas excluídas da população, podendo ter a
esperança no futuro dos filhos, o que significa a “a inclusão social pela via da educação”
(SILVA, YAZBEK, GIOVANNI, 2004, p.106).
Gráfico 6- Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Escola por Região pela CEF, Brasil,
de 2004 - 2009
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2009)
Criado em 2001, o Bolsa Escola estava vinculado ao Ministério da Educação, e tinha
como objetivo aumentar a freqüência das crianças na escola. De maneira geral, os Estados em
que a expansão seria maior seriam aqueles que verificavam uma baixa freqüência dos alunos
na escola, como o Amapá, Amazonas e o Rio de Janeiro. O programa não visava expandir
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94
uniformemente um determinado valor percentual, ao invés disso, a meta do governo era
estabelecer um valor quantitativo para um número de crianças a serem beneficiadas em cada
estado (TAVARES E PAZELLO, 2006).
O meio rural Nordeste, que possuia quase metade da população rural de todo o país,
cerca de 47,2% (PNAD, 2006), apresentava inúmeras características que o distingue,
desfavoravelmente, das demais regiões em termos de desenvolvimento social. É neste sentido
que o Governo Federal buscou repassar a maior parte do seu benefício para o Nordeste, onde
há baixos níveis de escolaridade na população.
Conforme mostra o PNAD (2006), a região do Nordeste apresentou uma média de 2,5
anos de estudos para a população que possui 25 anos ou mais, contra 3,5 anos no caso da
população rural brasileira e 6,7 anos para a população de todo o país, considerando a mesma
faixa etária. Ou seja, o atraso escolar chega a ser mais de quatro anos de estudos quando
comparado com o nível de escolaridade do país.
De acordo o Gráfico 6, pôde-se constatar que a região Nordeste fica em média com de
47,5% da distribuição total do Programa, o Sudeste com cerca de 24,6%, a região Norte com
cerca de 11,3%, a região Sul 10,5% e o Centro Oeste com 6,1%, ressaltando o foco do
programa, que é diminuir o déficit de escolaridade das populações mais pobres.
O Bolsa Escola repassou em 2002 cerca de 96.600 benefícios, em 2003 cerca de
92.500, em 2004 cerca de 62.390, diminuindo gradativamente até chegar em 2009, último ano
em que repassou o benefício, cerca de 1.030, justificado pela incorporação do programa pelo
Programa Bolsa Família, em 2004.
4.4.3 Auxílio-Gás
Segundo o Decreto nº 4.102, de 19 de novembro de 2001, artigo 1º, o Auxílio Gás foi
implementado pelo Governo Federal, com o intuito de subsidiar o preço do gás liquefeito de
petróleo para ajudar as famílias carentes na compra de um botijão de gás para conseguirem
cozinhar. Esta medida foi tomada uma vez que na época, foram feitos estudos onde
constataram que muitas famílias que recebiam outros benefícios do Governo Federal, como o
Bolsa Alimentação, não tinham recursos suficientes para adquirir botijão de gás, continuando
a apresentar sinais de desnutrição.
O Programa era coordenado, acompanhado, avaliado e controlado pelo Ministério de
Minas e Energia, que pagava R$ 15,00 a cada dois meses para as famílias com renda até meio
95
salário mínimo (R$ 90), pudessem comprar o botijão, que na época subsidiava metade do
preço deste.
O Auxílio Gás era voltado para as famílias que já recebiam benefícios como o Bolsa
Escola ou o Bolsa Alimentação, ocorrendo os pagamentos nas mesmas datas dos demais
programas. Porém, famílias não cadastradas em nenhum programa social do governo federal
poderiam procurar a prefeitura e se inscreverem para serem potenciais beneficiárias dos
programas. Desta forma, as famílias recebiam um cartão magnético para sacar o dinheiro em
qualquer posto de atendimento da Caixa Econômica Federal do país.
A Caixa Econômica Federal atuava como agente operador do programa, mediante
condições a serem pactuadas com o Ministério de Minas e Energia, cabendo-lhe: desenvolver
os sistemas de processamento de dados para operacionalização, pagamento de benefícios e de
gestão do programa; organização e operação da logística de pagamento dos benefícios;
elaboração de relatórios necessários ao acompanhamento e avaliação da execução do
programa “Auxílio Gás” pelo Ministério de Minas e Energia e; confeccionar e distribuir os
cartões magnéticos necessários para o pagamento do auxílio.
Gráfico 7 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Auxílio Gás por Região, pela CEF, Brasil,
2004-2009.
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2009)
O Programa Auxílio Gás foi criado mediante a dificuldade que as famílias tinham de
comprar um botijão de gás para cozinhar. Para receber o benefício, a família deveria estar
cadastrada previamente em outro programa de transferência de renda, sendo o Auxílio Gás
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96
mais um complemento à renda da família. É neste sentido que se observa a distribuição dos
benefícios pelas regiões do país.
O Gráfico 7 mostra a distribuição do Auxílio Gás em cada região do país,
evidenciando que o Programa tem como foco o atendimento às famílias que se encontram em
situação de pobreza, uma vez que os benefícios não foram distribuídos de forma regular, por
número de habitantes por exemplo, e sim de acordo com a diversidade econômica de cada
região e a pobreza que se encontra nela
Neste sentido, a distribuição na região Nordeste confirma o que é analisado nos outros
programas, no qual fica evidente a necessidade de repassar mais recursos frente à uma
população que apresenta altos índices de desnutrição e pobreza. Sendo assim, o Nordeste
recebeu em média, 50% do benefício total disponibilizado, a região Sudeste recebe em média
25% dos benefícios, o Centro Oeste 12%, o Norte 6% e o Sul 12%.
4.4.4. Bolsa Família
O Programa Bolsa Família foi criado pela lei nº 10.836, em 9 de janeiro de 2004 e o
Decreto nº 5.209, em 17 de setembro de 2004, com a finalidade de unificar os procedimentos
de gestão e execução de ações de transferência de renda do Governo Federal, principalmente
as dos Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e o Cartão Alimentação.
Segundo Carneiro (2009), os principais objetivos do programa são:
• Promover o acesso à rede de serviços públicos, principalmente na área da saúde, educação e
assistência social;
• Combater a fome, promovendo a segurança alimentar e nutricional;
• Estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e
extrema pobreza;
• Combater a pobreza; e
• Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder
Público.
O Bolsa Família tem a finalidade de beneficiar famílias em situação de pobreza, ou
seja, aquelas que possuem renda mensal por pessoa de R$ 70,00 a R$ 140,00, e de extrema
pobreza, no qual são aquelas que se enquadram com renda mensal por pessoa de até R$ 70,00,
promovendo a segurança alimentar e nutricional destas famílias, além de incluir-las na
sociedade e na conquista da cidadania.
97
Desta maneira, o programa se articula em três eixos no combate à pobreza e superação
da fome: 1) Promovendo melhora imediata da pobreza, através da transferência de renda
direta às famílias; 2) reforçando o exercício de direitos sociais básicos nas áreas da saúde e da
educação, através de cumprimento das condicionalidades que o programa estabelece,
contribuindo para que as famílias consigam romper o ciclo de pobreza nas próximas gerações;
coordenando programas complementares, que têm o intuito de desenvolver as famílias, de
modo que seus beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade e de pobreza.
As famílias com renda mensal de até R$ 140 reais por pessoa pode fazer parte do
Programa Bolsa Família. A inclusão dessas é feita exclusivamente por meio de um sistema
informatizado, conhecido como Cadastro Único, que concede os benefícios de acordo com
um cronograma de expansão do programa, no qual prioriza as famílias de acordo com a sua
renda per capita, da menor para a maior renda, podendo fazer parte do Bolsa Família:
• As famílias com renda de até R$ 70,00 por pessoa, por mês;
• As famílias com renda de até R$ 70,00 (setenta reais) por pessoa, considerando, inclusive,
os valores dos benefícios do PBF;
• As famílias com renda entre R$ 70,01 a R$ 140,00 por pessoa, por mês, e que tenham
crianças e adolescentes com idade entre zero e 15 anos ou gestantes;
• As famílias com renda entre R$ 0,00 a R$ 140,00, por pessoa, por mês, e que tenham
adolescentes entre 16 e 17 anos;
• Famílias que atendem aos critérios do programa e estão inscritas em outros programas
federais.
O Programa possui ainda quatro tipos de benefícios: o Básico, o Variável, o Variável
para Jovem e o Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância.
• Básico: concedido para as famílias em situação de extrema pobreza. O valor do benefício é
de R$ 70,00 por mês, independente da composição dos membros da família.
• Variável: é destinado à famílias que se encontram em situação de pobreza ou extrema
pobreza e que tenham em seu grupo familiar gestantes, nutrizes, crianças e adolescentes de até
15 anos. O valor mínimo do benefício é de R$ 32,00 e cada família pode acumular até cinco
benefícios, ou seja, R$ 160,00.
• Variável para Jovem: é destinado às famílias que se encontram em situação de pobreza ou
extrema pobreza e que tenham em sua composição adolescentes entre 16 e 17 anos. O valor
do benefício é de R$ 38,00, podendo acumular até dois benefícios, ou seja, R$ 76,00.
• Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância: destina-se às famílias que se
encontram em situação de extrema pobreza. Cada família pode ter direito a um benefício,
98
sendo variável o valor deste, que irá oscilar de acordo com o cálculo da renda per capita da
família e do benefício já recebido no Programa Bolsa Família.
Dentre as condicionalidades do programa, estão:
• Educação: a freqüência escolar mínima deve ser de 85% para crianças e adolescentes entre 6
e 15 anos e mínima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos.
• Saúde: deve ocorrer o acompanhamento do calendário de vacina e do crescimento e
desenvolvimento para crianças menores de 7 anos; e pré-natal das gestantes e
acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos.
• Assistência Social: freqüência mínima de 85% da carga horária relativa aos serviços
socioeducativos para crianças e adolescentes de até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho
infantil.
A gestão dos benefícios do Programa Bolsa Família, ou seja, o conjunto de processos e
atividades que garantem a continuidade e expansão do programa de transferência de renda às
famílias são responsáveis pelo bloqueio, desbloqueio, cancelamento, reversão de
cancelamento, suspensão e reversão de suspensão de benefícios, baseados na conformidade
dos dispositivos da legislação vigente.
Dentre os principais processos que compõem a Gestão de Benefícios do Programa,
destacam-se:
• Concessão de Benefícios Financeiros: A concessão se baseia em um plano de
expansão do Programa, que analisa a estimativa de famílias em cada município, na
disponibilidade orçamentária e na existência de Programas Remanescentes na localidade. A
execução da concessão é realizada de maneira automatizada, com preferência àquelas famílias
que possuem menor renda por pessoa e que esteja cadastrada no Cadastro Único.
• Gestão de benefícios pelos municípios: Cabe aos gestores municipais descontinuar a
transferência de renda às famílias beneficiárias do Programa, temporária ou
permanentemente.
• Pagamento dos Benefícios Financeiros: A Caixa Econômica Federal realiza o
pagamento dos benefícios financeiros do Programa Bolsa Família e dos Programas
Remanescentes em todo o país.
99
Gráfico 8 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Bolsa Família por Região pela CEF, Brasil, 2004 - 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
O Programa Bolsa Família, lançado em 2004 pelo Governo Federal tem como o foco
diminuir a pobreza e a fome, garantir a toda população o exercício de seus direitos básicos,
como saúde e educação, e desenvolver as famílias, fazendo com que consigam superar a sua
situação de vulnerabilidade, através de programas de geração de trabalho e renda,
alfabetização de adultos, fornecimento de registro civil e outro documentos, entre outras
ações.
O que se pode notar no Gráfico 8, é que desde o surgimento do Programa, houve
estímulos crescentes para atingir a meta de se estar presente em todas as regiões do país,
aumentando o repasse de benefícios em todos os anos, desde a sua implementação.
O Programa, por ter como foco o atendimento às famílias que se encontram em
situação de pobreza e de extrema pobreza, acaba neste sentido, não abrangendo de forma
regular todo o território nacional, como se pode analisar no gráfico acima, devido a
diversidade econômica de cada região e a pobreza nela concentrada.
Em todos os anos analisados, pôde-se perceber que a região Nordeste fica com em
média com cerca de 50,5% da distribuição total do Programa, o Sudeste com cerca de 25,7%,
a região Norte com cerca de 9,8%, a região Sul 8,7% e o Centro Oeste com 5,3%.
Segundo o relatório de Gestão do Programa Bolsa Família, apresentado pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome em 2007, os 9 estados nordestinos
concentram mais de 45% da população considerada pobre do Brasil.
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4.4.5 Garantia Safra
O Garantia Safra foi criado em 2002, está vinculado ao Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA) e é uma ação do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF), voltado para os agricultores e agricultores familiares. O
benefício social busca garantir que o agricultor familiar receba um auxílio pecuniário, por
tempo definido, caso perca sua safra em razão de fenômenos naturais, como a estiagem ou o
excesso hídrico (MDA, 2008).
Para que o agricultor tenha direito ao benefício, deve aderir ao Garantia Safra, sendo
necessária a participação do seu município no programa. Além disso, o programa é destinado
aos agricultores familiares cuja renda média bruta mensal nos últimos 12 meses que
antecederam sua inscrição não seja maior que um salário mínimo e meio.
Ainda, para ter direito aos recursos, é necessário aderir ao programa antes do plantio,
que poderá ser de feijão, arroz, milho, mandioca ou algodão. A área plantada deve ser maior
que seis décimos de hectares e menor que dez hectares.
O benefício será liberado quando houver situação de emergência ou estado de
calamidade por parte do município, e que seja reconhecido pela Secretaria de Defesa Civil do
Governo Federal e quando houver a constatação de que houve perda de pelo menos 50% do
plantio. Neste caso, o agricultor preencherá um documento declarando a perda de sua
produção agrícola e poderá usufruir do benefício, que será pago em 5 parcelas, uma por mês,
para que enfrente o período de estiagem ou excesso hídrico.
A Caixa Econômica Federal é a instituição responsável, desde 2003, pela gestão dos
recursos do fundo, que provêm das contribuições dos agricultores (taxa de adesão), dos
municípios, dos estados e da União, que juntas formam o Fundo Garantia Safra (FGS). Além
da gestão, a CEF ainda é responsável pelo pagamento do benefício.
101
Gráfico 9 - Quantidade de Pagamentos Efetuados do Garantia Safra por Região pela CEF, Brasil, 2004 - 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
Apesar de estar presente em todas as regiões do país, o Programa Garantia Safra é
voltado para os agricultores e agricultores familiares localizados na região Nordeste do Brasil,
no norte do estado de Minas Gerais, no Vale do Mucuri e no Vale do Jequitinhonha, e na área
norte do estado do Espírito Santo.
Neste sentido, ao analisar o Gráfico 9, pôde-se constatar que os pagamentos efetuados
no Nordeste do benefício é cerca de 97% do total do benefício, o Sudeste com cerca de 2,8%,
a região Centro Oeste com cerca de 0,2%, a região Sul com 0,020%, e o Norte 0,017%.
Uma vez que o Governo Federal repassa aos agricultores benefícios de acordo com a
safra, o aumento significativo do número de benefícios repassados aumentou em 2010 e 2012
devido a um pagamento adicional no valor de R$ 280,00 para cada agricultor, pago nas
mesmas datas definidas pelo calendário de benefícios sociais da Caixa Econômica Federal,
devido a gravidade e a duração da seca na região Nordeste nestes anos, visando diminuir o
impacto na renda e no consumo das famílias, e consequentemente, na economia regional.
4.4.6 PETI Urbano
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), criado em 2004, é um
programa de transferência de renda para famílias que possuem filhos de até 16 anos
trabalhando. Seu principal objetivo é acabar com todas as formas de trabalho infantil no
Brasil, através de um processo de resgate da cidadania e inclusão social dos seus
beneficiários, através do pagamento mensal de um auxílio em dinheiro, a Bolsa Criança
0
500000
1000000
1500000
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2500000
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Centro - Oeste
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102
Cidadã, e também de ações sócioeducativas que promovam e incentivam a manutenção da
criança na escola.
O benefício do Programa é destinado às famílias com renda per capita mensal superior
a R$ 120,00 e que tenham filhos com idade inferior a 16 anos em situação de trabalho. Além
disso, as famílias que possuem crianças trabalhando devem ser inseridas no Cadastro Único
pelas prefeituras.
O valor do benefício em áreas rurais ou urbanas é de R$ 25,00 por criança, em
municípios que tenham menos de 250.000 habitantes, e em área urbana o benefício é de R$
40,00 por criança, em municípios que tenham mais de 250 mil habitantes.
Em contrapartida, a família que participa do programa deve assumir compromissos
como: retirar todas as crianças do trabalho e/ou de exploração; garantir que a criança tenha
freqüência mínima de 85% na escola e nas ações socioeducativas e de convivência
promovidas pelo programa.
O pagamento do benefício às famílias é efetuado pela Caixa Econômica Federal, que
recebe do programa, mensalmente, o auxílio financeiro das famílias. A efetuação do
pagamento se dá através do Cartão Cidadão, pela mãe ou o responsável, e ocorre de acordo
com o calendário definido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Gráfico 10- Quantidade de Pagamentos Efetuados do PETI Urbano por Região pela CEF, Brasil, 2004 a 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
Assim como a maioria dos Programas de transferência de renda no país, o PETI
Urbano buscou repassar os benefícios aos estados de acordo com a necessidade, buscando
alcançar o foco do programa, ou seja, reduzir o trabalho infantil no país.
0
100000
200000
300000
400000
500000
600000
700000
800000
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Norte
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Sudeste
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103
Este fato pode ser observado no Gráfico 10, onde o pagamento do benefício foi em
seus primeiros anos de implantação concentrados no Nordeste, no qual teve em média, 39%
do total dos benefícios do programas. A região Centro Oeste recebeu em média 22% dos
benefícios, o Sul 16%, o Sudeste 14% e o Norte 9%.
O Programa, apesar de estar ainda em vigor, foi perdendo força desde o seu primeiro
ano de implantação, justificado pela criação do Programa Bolsa Família.
Assim como o PETI Urbano, uma das condições para receber o benefício do Programa
Bolsa Família é a freqüência escolar das crianças, no qual deve ser de 85% para crianças e
adolescentes entre 6 e 15 anos e mínina de 15% para adolescentes entre 16 e 17 anos, o que
resultou na diminuição do trabalho infantil no Brasil, que segundo o IBGE teve uma queda de
13,4%, entre 2001 e 2011.
4.5 TRANSFERÊNCIA DE BENEFÍCIOS – SERVIÇOS DELEGADOS
4.5.1 Abono Salarial
O pagamento do benefício do Abono Salarial foi estabelecido pela Lei nº 7.998, de 11
de janeiro de 1990, no qual estabelece o direito de um salário mínimo anual para
trabalhadores dos setores público e privado que recebem até dois salários mínimos de
remuneração mensal e que contribuem para o Programa de Integração Social (PIS) ou para o
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP).
O Abono Salarial, segundo a CEF, é liberado anualmente, aos trabalhadores
cadastrados que cumpram os requisitos previstos em lei, que segundo a Caixa Econômica
Federal são:
• Estar cadastrado no PIS/PASEP há pelo menos cinco anos;
• Ter recebido de empregador contribuinte do PIS/PASEP (inscrito sob CNPJ), remuneração
mensal média de até dois salários mínimos durante o ano-base que for considerado para a
atribuição do benefício;
• Ter exercido atividade remunerada, durante pelo menos 30 dias, consecutivos ou não, o ano
base considerado para apuração;
• Ter seus dados informados pelo empregador corretamente na Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS) do ano-base considerado.
104
O pagamento do Abono Salarial pode ser realizado através de crédito em conta,
quando o trabalhador possuir conta individual na Caixa; através do crédito na folha de
pagamento caso a empresa tenha vínculo com a Caixa PIS-Empresa; nos terminais de
autoatendimento, Correspondente Caixa Aqui e Loterias, através do uso do Cartão Cidadão
ou; em qualquer agência da Caixa, mediante o número do PIS e de um documento de
identidade.
Gráfico 11- Quantidade de Benefícios Pagos do Abono Salarial por Região pela CEF, Brasil, 2004–2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
O número de benefícios pagos nos anos analisados são influenciados de acordo com o
número de habitantes e a quantidade de trabalhadores com carteira assinada nas regiões.
Segundo o Censo 2010 do IBGE, o Sudeste, região mais populosa do Brasil, concentra
40% dos habitantes do país e, 50% dos seus trabalhadores com idade maior de 10 anos
possuem carteira assinada. Neste sentido, pode-se observar baseado no Gráfico 11 que a
média de abonos salariais repassados no estado foi cerca de 50% do valor total. Em
contrapartida, no Norte e no Centro-Oeste, estados menos populosos do país, houve o repasse
de 7% e 4%, respectivamente.
4.5.2 Seguro Desemprego
O Seguro Desemprego foi instituído pela Lei nº 998, em 11 de janeiro de 1990, e
alterado pela Lei nº 8.900, em 30 de junho de 1994, tendo a finalidade de prover assistência
financeira temporária para os trabalhadores que foram demitidos sem justa causa, e auxiliá-los
0100000020000003000000400000050000006000000700000080000009000000
10000000
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Norte
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Centro - Oeste
Sudeste
Sul
105
na manutenção e na busca de emprego, através de ações integradas de orientação, recolocação
e qualificação profissional.
Sendo um dos mais importantes direitos dos trabalhadores brasileiros, é um beneficio
que oferece auxílio em dinheiro e por um período determinado, sendo repassado de três a
cinco parcelas, e seu valor oscila conforme o caso.
O benefício se destina aos trabalhadores formais e domésticos, que são dispensados
sem justa causa; ao trabalhador formal com contrato de trabalho suspenso em virtude de
participação em curso ou programa de qualificação profissional oferecido pelo empregador;
pescador profissional durante o período do defeso e; para o trabalhador resgatado em
condição de escravidão, em decorrência da ação de fiscalização do Ministério do Trabalho e
Emprego.
O trabalhador formal tem direito de três até cinco parcelas do benefício, a cada período
aquisitivo de 16 meses, sendo este o período mínimo para o recebimento mínimo, contado a
partir da data de demissão. O número de parcelas é referente a quantidade de meses
trabalhados nos últimos 36 meses antes da demissão, no qual de 6 a 11 meses trabalhados, o
trabalhador tem direito a 3 parcelas do benefício; de 12 a 23 meses trabalhados, o trabalhador
tem direito a 4 parcelas e; de 24 a 36 meses, o trabalhador tem direito a 5 parcelas do
benefício. O valor da parcela ainda será calculado com base na média dos salários dos últimos
três meses anteriores à demissão, que varia de R$ 678,00 a R$ 1.235,91.
Para o pescador, a quantidade de parcelas é de acordo com a duração do período de
defeso. Se o período de proibição da pesca durar mais que o prazo determinado pelo IBAMA,
o pescador terá direito a mais uma parcela.
Para o empregado doméstico e o trabalhador resgatado, o número de parcelas não
ultrapassa de três.
O calculo do valor das parcelas do pescador artesanal, para o empregado doméstico e
para o trabalhador resgatado é sempre de um salário mínimo.
106
Gráfico 12 - Quantidade de Benefícios Pagos do Seguro Desemprego por Região pela CEF, Brasil, 2004 - 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
De modo geral, pode se observar baseado no Gráfico 12 que a participação das regiões
na quantidade de requerimentos do Seguro Desemprego é proporcional a quantidade de
estoque de trabalhadores com carteira assinada por região do Brasil.
Neste sentido, a região Sudeste, que possui quase 50% da população total do país, e
cerca de 50% dos seus trabalhadores com mais de 10 anos de idade com carteira assinada, foi
responsável por, em média, 47% das requisições ao Seguro Desemprego.
Em contrapartida, as regiões Norte e o Centro Oeste, representando cerca de 8% e 6%,
respectivamente, do total da população do país, apresentam menores índices de transferência
de benefícios do Seguro Desemprego, 7% no Norte e 8% no Centro Oeste.
4.5.3 Pis – Quotas
Trata-se do saldo acumulado na conta individual do trabalhador cadastrado no PIS
decorrente dos valores creditados por ocasião das distribuições feitas pelo Fundo de
Participação PIS-PASEP entre os anos de 71/72 a 88/89, calculados com base no tempo de
serviço registrado na conta e com o salário anual do empregado (CEF).
Segundo a CAIXA, o saque pode ser solicitado a qualquer momento pelo trabalhador
cadastrado como participante do Fundo até 04/10/1988, que ainda não sacou o saldo de
Quotas na conta individual de participação, além de poder sacar independente do calendário
quando ocorrer um dos eventos abaixo:
• Aposentadoria;
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2000000
4000000
6000000
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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Norte
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Centro - Oeste
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107
• Invalidez Permanente ou Reforma Militar;
• Transferência de militar para a reserva remunerada;
• Idade igual ou superior a 70 anos;
• Morte do participante;
• Titular ou dependente(s) portador(es) do vírus HIV(SIDA/AIDS);
• Titular ou dependente(s) portador(es) de Neoplasia Maligna (câncer);
• Benefício Assistencial à pessoa portadora de deficiência e ao idoso.
Gráfico 13- Quantidade de Benefícios Pagos do Pis Quotas por Região pela CEF, Brasil, 2004 a 2012.
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
No Gráfico 13 é possível analisar a quantidade de pagamentos das Quotas do Pis desde
2004. Pode-se perceber foi na região Sudeste onde ocorreu a maioria dos repasses, cerca de
59% do total pago, seguido pela região Sul com 19%, Nordeste 15%, e o Centro Oeste e o
Norte com 4% e 2%, respectivamente.
4.5.4 Pis – Rendimentos
O trabalhador cadastrado no Fundo PIS-PASEP até 04/10/88 e que ainda não tenha
sacado o saldo de quotas na conta individual de participação, tem direito ao saque dos
Rendimentos do PIS, que são disponibilizados de acordo com um calendário de pagamentos,
e depende do mês de nascimento do trabalhador cadastrado.
0
50000
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108
O saque pode ocorrer por meio de crédito na conta do trabalhador, caso ela possua
conta na CAIXA; através de crédito na folha de pagamento, caso a empregadora tenha
convênio CAIXA PIS-Empresa; na rede de atendimento da Caixa Econômica Federal, através
do Cartão Cidadão.
Gráfico 14 - Quantidade de Benefícios Pagos do Pis Rendimentos por Região pela CEF, Brasil, 2004 a 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Relatórios Gerenciais da CEF (2004-2012)
No Gráfico 14 é possível analisar a quantidade de pagamentos dos Rendimentos do
PIS, desde 2004. Pode-se perceber que foi na região Sudeste onde ocorreu a maioria dos
repasses, cerca de 58% do total pago, seguido pela região Sul com 18%, Nordeste 15%, e o
Centro Oeste e o Norte com 5% e 3%, respectivamente.
4.6 PROGRAMAS HABITACIONAIS
A primeira iniciativa no Brasil de criação de uma política habitacional de abrangência
nacional com objetivos e metas definidos, fontes de recursos estabelecidos, ocorreu em 1964,
com a edição lei nº 4.380/64. A lei vigorou o Sistema Financeiro de Habitação - SFH, o
Banco Nacional da Habitação - BNH e a correção monetária nos contratos imobiliários de
interesse social, dentre outras medidas.
A partir de então, o Governo Federal passou a ter atribuições na formulação de
políticas voltadas para a habitação, além de coordenar as ações públicas e privadas que
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
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9000000
10000000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Norte
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Centro - Oeste
Sudeste
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109
estimulassem o financiamento e a construção de unidades habitacionais de interesse da
população.
A crise econômica desencadeada na década de 70 provocou inflação, desemprego,
queda dos salários, gerando desestruturação no SFH, o que acarretou na distribuição da
questão habitacional para vários órgãos do governo, cabendo a Caixa a administração do
passivo, do ativo, do pessoal e dos bens do Banco Nacional de habitação, além da gestão do
FGTS.
Na época, o país passou pela crise econômica, altos índices de desemprego e aumento
do custo do solo urbano, associados a ausência de políticas habitacionais voltadas as famílias
de baixa renda, acarretando à favelização, a ocupação irregular na periferia, e transformando o
cenário que podemos ver atualmente (CEF, 2012).
No período de 1986 à 2002, pouco se fez para suprir as necessidades habitacionais do
país. Em virtude disto, o setor privado acabou ocupando esta lacuna, provendo habitação para
setores que interessava, o segmento de maior renda (CEF, 2012).
A mudança passou a ser vista em 2003, com a criação do Ministério das Cidades e a
aprovação da Política Nacional de Habitação (PNH), em 2004, que propôs uma visão
ampliada e integrada no que concerne o desenvolvimento urbano nas cidades. A PNH utiliza
recursos por meio do Sistema Nacional da Habitação e também Desenvolvimento
Institucional, Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento, Plano Nacional da
Habitação – PLANAB e através da regulamentação do Estatuto das Cidades.
Os programas do Sistema de Habitação de Interesse Social contemplam ações de
urbanização de favelas, realocação de famílias que estão em áreas de risco, alagados, cortiços,
entre outros. Para tanto, utiliza-se recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS), do Fundo do Amparo ao Trabalhador (FAT), do Fundo de Desenvolvimento Social
(FDS), do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), do Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (FNHIS) e do Orçamento Geral da União (OGU).
Após a crise financeira de 2008, o Governo colocou em prática medidas anti-cíclicas
para manter o ritmo de crescimento econômico que o país vinha apresentando antes da crise,
estimulando significativamente o setor da construção civil.
É neste contexto que foi lançado o Programa Minha Casa Minha Vida, operado pela
Caixa Econômica Federal, representando um marco na política de acesso à moradia no Brasil,
através da articulação entre o Governo Federal, os Estados, municípios e iniciativa privada
(CEF, 2012).
110
A produção de imóveis residenciais impulsiona a economia e proporciona
oportunidades de desenvolvimento para o país. Somente de abril de 2009 até 2010, foram
contratadas mais de um milhão de unidades habitacionais, gerando milhares de empregos e
contribuindo significativamente para o aquecimento da economia, minimizando os impactos
da crise no Brasil.
Os investimentos realizados entre 2001 e 2009 equivalem a um valor nominal de R$
139,84 bilhões. Em três anos, após o lançamento do PAC e do Programa Minha Casa Minha
Vida, o montante investido é 68% do que foi investido nos últimos 9 anos. É neste sentido
que se destaca o esforço da CAIXA, refletindo no crescimento das operações financiadas no
setor habitacional, alcançando a liderança de mercado no segmento e proporcionando acesso a
moradia para milhares de famílias.
Gráfico 15 - Quantidades de Unidades Habitacionais Financiadas pela CEF, Brasil, 2001 - 2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Dados de Relatórios Gerenciais (2001-2012)
No Gráfico 15 é possível observar a expansão das unidades habitacionais financiadas
pela Caixa Econômica Federal após 2008, aumentando cerca de 45% as unidades
habitacionais entregues em 2009.
4.6.1 Carta de Crédito FGTS Individual
O Programa Carta de Crédito individual tem como objetivo destinar recursos
financeiros para a concessão de financiamentos de imóveis residenciais em áreas urbanas e
rurais para famílias que possuem renda bruta mensal de até R$ 4.300,00, com exceção dos
267.712 290.118301.888 335.720
433.175
595.664 648.963 596.087
1.047.037
1.275.3691.133.474
1.299.332
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
111
imóveis localizados em municípios de regiões metropolitanas, ou seja, aqueles que possuem
mais de 250 mil habitantes, no qual o limite de renda passa a ser R$ 5.400,00.
Os recursos provenientes do FGTS podem ser utilizados para:
• Aquisição de unidade habitacional;
• Construção de unidade habitacional;
• Conclusão, ampliação, reforma ou melhoria de unidade habitacional;
• Aquisição de lote urbanizado;
• Aquisição de material de construção.
O valor do financiamento é definido pelo Agente Financeiro, que efetua a análise da
capacidade de pagamento do mutuário, respeitando os limites da renda bruta da família e o
valor de venda e avaliação.
Tabela 5 – Repasses e Financiamentos da Carta de Crédito Individual pela CEF, Brasil, 2000-2012
Ano Imóvel Novo Imóvel Usado Construção 2000 20.825 79.322 7.375 2001 12.389 61.785 5.304 2002 15.010 67.080 5.975 2003 20.879 55.024 5.811 2004 21.894 42.163 6.337 2005 21.177 83.562 12.545 2006 17.066 102.117 19.474 2007 23.202 85.611 23.303 2008 28.705 105.773 21.448 2009 29.295 119.225 11.883 2010 9.120 98.336 5.299 2011 9.719 83.688 4.924 2012 11.622 63.803 4.194 Total 240.903
1.047.489
133.872
Fonte: Elaboração Própria com Base dos Dados dos Relatórios de Administração da CEF (2000 a 2012)
Na Tabela 5 é possível analisar a quantidade de financiamentos realizados através da
Carta de Crédito FGTS Individual entre 2000 e 2012. Pode-se perceber que a maioria dos
imóveis financiados são usados, cerca de 74% do total financiado. Já o financiamento de
imóveis novos representa cerca de 17% do valor total, e os financiamentos destinados à
construção do imóvel, cerca de 9%.
112
4.6.2 Programa Minha Casa Minha Vida
O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) consiste em um conjunto de medidas
do Governo Federal com foco na habitação, instituído pela Lei nº 11.977, em 7 de julho de
2009, e criado em 25 de março do mesmo ano, pela Medida Provisória nº 459 e
regulamentado pelo Decreto nº 6.819, em 13 de abril de 2009, e continua passando por
alterações por meio de decretos e portarias.
O objetivo do Programa é incentivar a produção e compra de unidades habitacionais
novas por famílias com renda mensal de até 10 salários mínimos. Para atingir este objetivo, o
Governo Federal determinou uma meta inicial, que consistia em 1 milhão de moradias, no
qual em 2012 foi estendido para 2 milhões de moradias entregues até 2014, através da
extensão do Programa, com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida 2
(PMCMV2), em 2011.
É importante ressaltar que o Programa visa financiar e subsidiar apenas imóveis
novos, ou seja, além de estimular a compra destes imóveis, o programa ainda estimula a
construção de novas moradias. Neste ponto é possível notar que o governo busca além de
contribuir para a redução do déficit habitacional no país, fomenta a geração de novos
empregados e renda, através do estímulo ao investimento na construção civil.
Em sua formulação inicial, o PMCMV subdividiu sua meta em 1 milhão de moradias
de acordo com as faixas de renda da população. Sendo assim, 400 mil moradias seriam
destinadas às famílias com renda bruta de até três salários mínimos; mais 400 mil unidades
seriam destinadas às famílias que possuem uma renda bruta entre três e seis salários mínimos;
e 200 mil moradias restantes seriam destinadas às famílias com renda entre seis e dez salários
mínimos.
Essa distribuição retrata o objetivo do PMCMV, que visa atender de maneira
prioritária às camadas mais pobres da população, que vivem em situações precárias de
moradia. Com o lançamento do PMCMV2, este objetivo foi reforçado, uma vez que o
governo ampliou a meta para 2 milhões de unidades habitacionais para famílias com renda
mensal bruta de até R$ 1.600,00.
O PMCMV2, que passou a vigorar em junho de 2011, passou por modificações e
melhoras. Dentre as mudanças, destaca-se o fato de que os contemplados pelo programa não
podem vender o imóvel adquirido via subsídio antes dos dez anos, com excessão daqueles que
estejam quitados, incluindo o subsídio. Ainda permite a aquisição de imóveis em áreas em
processo de desapropriação, como em operações de urbanização de favelas e assentamentos
113
precários. Nestes casos, o imóvel será transferido ao proprietário ao final do processo de
desapropriação.
4.6.3.1 Modalidades do Programa Minha Casa Minha Vida
De acordo com o art. 1º da Lei nº 11.977 de 2009, o Programa Minha Casa Minha
Vida possui as seguintes modalidades:
• O Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) e a autorização para a União participar
do Fundo Garantidor da Habitação Popular (FGHab);
• O Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR);
• Recursos ao Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e ao Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS), para financiar unidades habitacionais com estes recursos;
Os produtos habitacionais acima possuem particularidades quando o seu público alvo,
no qual a origem dos recursos que viabilizam as operações firmadas dentro do programa,
definindo também a característica do grupo de pessoas que será atingida.
Os recursos provenientes do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), no qual
quem gerencia é a Caixa Econômica Federal se destinam ao subsídio para a produção de
unidades habitacionais às famílias com renda de até três salários mínimos. Estas famílias
também podem ser beneficiadas com recursos do FGTS, no qual se destinam aos
financiamentos do PNHU, que enquadra famílias que possuem renda bruta de zero até dez
salários mínimos, e tem como objetivo financiar a aquisição de imóvel novo, para isto, o
PNHU combina condições específicas estabelecidas pelo PMCMV com condições dos
Programas Carta de Crédito FGTS (CCFGTS) Individual e Imóvel na Planta (CEF, 2010).
O FDS é o responsável pela distribuição de recursos para a modalidade de habitação
popular, denominada PMCMV Entidades, no qual atende famílias com rende de até três
salários mínimos, porém as famílias contempladas devem ser organizadas por meio de
entidades sem fins lucrativos.
O PNHR já é voltado exclusivamente para moradias rurais, e recebe subsídios
diretamente do orçamento Geral da União, no qual visa atender a demanda por moradias
existente nas áreas rurais do país. De acordo com a CEF (2010), o principal objetivo é
conceder ao agricultor familiar subsídio destinado à produção de unidades habitacionais,
através de aquisição de material de construção.
114
Cada produto habitacional que faz parte do PMCMV apresenta características
específicas de acordo com seu público-alvo. A origem dos recursos que viabilizam as
operações firmadas dentro do programa também se define de acordo com a população a ser
atingida, conforme pode ser observado na Figura 4.
Figura 4 - Origens de recurso e modalidades do PMCMV
Fonte: CEF (2010)
A distribuição das contratações de unidades habitacionais através do PMCMV foram
estabelecidas de acordo com o déficit habitacional em cada estado do país, ou seja, de acordo
com a necessidade de construção de novas moradias, em busca da solução dos problemas
sociais específicos de habitação (CEF, 2012).
Em 2009, quando o Programa foi lançado, a meta estipulada pelo Governo Federal era
construir 1 milhão de novas unidades habitacionais, distribuídas de acordo com os estudos
realizados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do IBGE, referente ao
estudo mais recente do assunto naquele período, que ocorreu em 2005.
Gráfico 16 – Origens dos Recursos do Programa Minha Casa Minha Vida Brasil –2009-2012
Fonte: Elaboração Própria com Base em Dados Gerenciais da CEF (2000
O Gráfico 16 mostra a origem dos recursos do Programa Minha Casa Minha V
qual foram analisados os recursos do FGTS, FAR e FDS. Pode
FGTS é responsável por mais da metade dos repasses para o Programa. Em média, o fundo
repassou 55% dos recursos totais para a execução do Programa. Em seguida, o
corresponde a 44% dos recursos totais, e o FDS com apenas 1% com relação aos outros
fundos analisados.
A Tabela 6 mostra a distribuição das moradias do Programa Minha Casa Minha Vida
com base nos estudos sobre o déficit habitacional realizados pelo P
perceber que as regiões que apresentam valores de déficit habitacional maiores no país,
consequentemente foram as que receberam mais moradias dentro do Programa. Sendo assim,
as regiões onde foram alocadas mais moradias foram o Sude
Na região Sul foram 12%, no Norte 10,3% e no Centro
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
2009
78.219
262.959
145.661
309
dos Recursos do Programa Minha Casa Minha Vida
a com Base em Dados Gerenciais da CEF (2000-2012)
mostra a origem dos recursos do Programa Minha Casa Minha V
qual foram analisados os recursos do FGTS, FAR e FDS. Pode-se constatar que
FGTS é responsável por mais da metade dos repasses para o Programa. Em média, o fundo
repassou 55% dos recursos totais para a execução do Programa. Em seguida, o
44% dos recursos totais, e o FDS com apenas 1% com relação aos outros
mostra a distribuição das moradias do Programa Minha Casa Minha Vida
com base nos estudos sobre o déficit habitacional realizados pelo PNAD em 2005. É possível
perceber que as regiões que apresentam valores de déficit habitacional maiores no país,
consequentemente foram as que receberam mais moradias dentro do Programa. Sendo assim,
as regiões onde foram alocadas mais moradias foram o Sudeste, 36,4% e o Nordeste, 34,3%.
Na região Sul foram 12%, no Norte 10,3% e no Centro –Oeste, 6,98%.
2010 2011 2012
262.959
297.736 314.726
255.090
84.047
271.068
5.532 2.641 2.858
Programa Minha Casa Minha Vida
Programa Minha Casa Minha Vida
Programa Minha Casa Minha Vida
115
dos Recursos do Programa Minha Casa Minha Vida Repassados pela CEF,
mostra a origem dos recursos do Programa Minha Casa Minha Vida, no
se constatar que o fundo do
FGTS é responsável por mais da metade dos repasses para o Programa. Em média, o fundo
repassou 55% dos recursos totais para a execução do Programa. Em seguida, o FAR
44% dos recursos totais, e o FDS com apenas 1% com relação aos outros
mostra a distribuição das moradias do Programa Minha Casa Minha Vida
NAD em 2005. É possível
perceber que as regiões que apresentam valores de déficit habitacional maiores no país,
consequentemente foram as que receberam mais moradias dentro do Programa. Sendo assim,
ste, 36,4% e o Nordeste, 34,3%.
Programa Minha Casa Minha Vida - FGTS
Programa Minha Casa Minha Vida - FAR
Programa Minha Casa Minha Vida - FDS
116
Tabela 6 - Distribuição da meta inicial do PMCMV por Unidade Federativa e Regiões, repassado pela CEF, Brasil
UF Déficit Habitacional
Meta inicial do PMCMV
Percentual de UH da região em
relação ao total do PMCMV
Rondônia 59.959 8.495 0,85% Acre 30.051 3.939 0,39% Amazonas 212.487 22.238 2,22% Roraima 22.874 2.793 0,28% Pará 427.327 50.667 5,07% Amapá 15.546 4.589 0,46% Tocantins 82.111 10.297 1,03% Norte 850.355 103.018 10,30% Maranhão 539.571 72.756 7,28% Piauí 165.177 21.837 2,18% Ceará 424.321 51.644 5,16% Rio Grande do Norte 143.319 19.224 1,92% Paraíba 153.320 21.306 2,13% Pernambuco 427.923 44.706 4,47% Alagoas 131.963 19.679 1,97% Sergipe 99.998 11.301 1,13% Bahia 657.555 80.744 8,07% Nordeste 2.743.147 343.197 34,32% Minas Gerais 682.432 88.485 8,85% Espírito Santo 125.412 16.846 1,68% Rio de Janeiro 580.621 74.657 7,47% São Paulo 1.510.463 183.995 18,40% Sudeste 2.898.928 363.983 36,40% Paraná 325.681 44.172 4,42% Santa Catarina 179.794 24.049 2,40% Rio Grande do Sul 368.233 51.795 5,18% Sul 873.708 120.016 12,00% Mato Grosso do Sul 87.182 12.244 1,22% Mato Grosso 108.183 13.390 1,34% Goiás 220.198 27.613 2,76% Distrito Federal 120.998 16.538 1,65% Centro-Oeste 536.561 69.785 6,98% BRASIL 7.902.699 1.000.000 100,00%
Fonte: Corrêa (2012) e Relatório de Demanda Habitacional no Brasil (CEF, 2012).
Além de utilizar como critério os estados que possuem déficit habitacional
maior, a alocação das moradias também considerou as faixas de renda das famílias, no qual
40% das unidades habitacionais foram destinadas para famílias com renda bruta mensal de até
três salários mínimos, 40% para aquelas que possuem entre três e seis salários mínimos, e
20% para as que possuem renda bruta de seis a dez salários mínimos.
Em 3 de outubro de 2011 foi lançado o Programa Minha Casa Minha Vida
2,estabelecendo como meta a entrega de mais 860 mil unidades com recursos FAR, destinadas
117
exclusivamente para famílias com renda bruta de até três salários mínimos, devendo a meta
ser cumprida até 31 de dezembro de 2014.
Tabela 7 – Distribuição da meta física do PMCMV2 (Recursos FAR), por unidade federativa e regiões pela CEF, Brasil
UF Déficit Habitacional
Meta PMCMV2/ Recursos FAR
Percentual de UH4 da região em relação ao total do PMCMV
Rondônia 31.229 5.136 0,60% Acre 19.584 3.348 0,39% Amazonas 132.224 18.117 2,11% Roraima 13.969 2.586 0,30% Pará 284.166 41.269 4,80% Amapá 14.277 2.350 0,27% Tocantins 59.681 7.131 0,83% Norte 555.130 79.937 9,30% Maranhão 434.750 39.468 4,59% Piauí 124.047 13.616 1,58% Ceará 276.915 36.547 4,25% Rio Grande do Norte 104190 14436 1,68% Paraíba 104.699 17.900 2,08% Pernambuco 263.958 43.609 5,07% Alagoas 85.780 13.021 1,51% Sergipe 66.492 11.835 1,38% Bahia 485.904 68.247 7,94% Nordeste 1.946.735 258.679 30,08% Minas Gerais 474.427 84.857 9,87% Espírito Santo 84.868 13.691 1,59% Rio de Janeiro 426.518 76.710 8,92% São Paulo 1.060.499 182.146 21,18% Sudeste 2.046.312 357.404 41,56% Paraná 213.157 35.334 4,11% Santa Catarina 140.770 20.105 2,34% Rio Grande do Sul 226.966 35.555 4,13% Sul 580.893 90.994 10,58% Mato Grosso do Sul 77.206 12.860 1,50% Mato Grosso 73.376 11.493 1,34% Goiás 162.762 30.677 3,57% Distrito Federal 103.896 17.956 2,09% Centro-Oeste 417.240 72.986 8,49% BRASIL 5.546.310 860.000 100,00%
Fonte: Corrêa (2012) e Relatório de Demanda Habitacional no Brasil (CEF, 2012).
A Tabela 7 mostra a distribuição da meta física de 860 mil moradias entre os estados e
regiões, no qual foi baseada na estimativa do déficit habitacional urbano para as famílias com
renda bruta de até três salários mínimos, de acordo com o PNAD (2008).
Pode-se perceber que a distribuição segue o mesmo padrão adotado no primeiro
programa, se concentrando principalmente nas regiões Sudeste, com 41,56%, Nordeste
30,08%, seguindo da região Sul, com 10,58%, Norte 9,30% e Centro Oeste 8,49%. A
118
distribuição é de acordo com o déficit habitacional de cada macrorregião do Brasil, indo de
acordo com o objetivo do Programa, que é atender de maneira prioritária as regiões que
possuem os maiores índices de déficit habitacional.
4.7 COMPARATIVO DA CEF COM OUTROS BANCOS
4.7.1 Comparativo do Ativo Total
No Gráfico 17 é possível analisar o resultado que as quatro maiores instituições
bancárias no Brasil tiveram em seu Ativo Total. O Banco do Brasil apresentou em todos os
anos analisados, um ativo total maior quando comparado aos outros bancos. Entre os anos
2000 e 2012, a instituição apresentou um aumento de 676% em seus ativos.
Gráfico 17 – Comparativo do Ativo Total do Banco do Brasil, Itaú, Bradesco e CEF, 2000-2012 (em bilhares de reais)
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados do Banco Central (2000-2012)
Até 2005, a Caixa Econômica ficava em segundo lugar entre as instituições financeiras
analisadas, chegando a quarto lugar em relação ao Ativo Total no ano de 2012. Dentre os
bancos analisados, foi o que apresentou crescimento menor nos anos analisados, com 471%
entre no ano 2000 e 2012.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Banco do Brasil S.A.
Itaú Unibanco BM S.A.
Banco Bradesco S.A.
Caixa Economica Federal
119
Os bancos privados apresentaram índices de crescimento expressivos. O Banco
Bradesco apresentou crescimento de 1250% em relação ao seu ativo total no período
analisado. Já o Banco Itaú Unibanco apresentou crescimento de 1444%, crescimento este
acentuado após a fusão entre o Itaú e o Unibanco em 2008, que rendeu a instituição a disputa
pelo primeiro e segundo lugar junto ao Banco do Brasil em relação ao Ativo Total.
4.7.2 Comparativo dos Depósitos à Vista
No Gráfico 18 é possível analisar os resultados obtidos pelas quatro maiores
instituições financeiras em relação aos depósitos à vista efetuados nos bancos. Em todos os
anos analisados, o Banco do Brasil foi a instituição financeira que mais recebeu depósitos a
vista, com crescimento de 397% entre 2000 e 2012. Em segundo lugar, em todos os anos,
ocupou o Banco Bradesco, que apresentou crescimento de 489% em seus depósitos a vista
entre 2000 e 2012. Até 2009, o Banco Itaú Unibanco ocupava o terceiro lugar em relação aos
depósitos a vista. A instituição apresentou crescimento de 276% entre 2000 e 2012, o mais
baixo entre os quatro bancos.
Gráfico 18 – Comparativo dos Depósitos à Vista do Banco do Brasil, Bradesco, CEF e Itaú, 2000-2012 (em bilhares de reais)
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados do Banco Central (2000-2012).
A Caixa Econômica Federal, apesar de ocupar entre a terceira e quarta posição, foi a
instituição que apresentou o maior crescimento em relação aos depósitos a vista, 637%. Entre
2011 e 2012 a instituição apresenta o crescimento expressivo de 33% em seus depósitos à
R$ -
R$ 0,01
R$ 0,02
R$ 0,03
R$ 0,04
R$ 0,05
R$ 0,06
R$ 0,07
R$ 0,08
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Banco do Brasil S.A.
Banco Bradesco S.A.
Caixa Economica FederalItau Unibanco BM S.A.
120
vista, justificado pela conquista de 3,5 milhões de novas contas correntes, atingindo 22,6
milhões de contas correntes ao final do período, que influenciou no crescimento da captação
de recursos.
4.7.3 Comparativo dos Depósitos na Poupança
A Caixa Econômica Federal, em todos os anos analisados, ocupou o primeiro lugar em
relação aos depósitos na poupança, conforme pode ser visto no Gráfico 19. Entre 2000 e
2012, a instituição apresentou crescimento de 486% na captação deste recurso, encerrando o
ano de 2012 com 35,4% do mercado e aumento entre 2011 e 2012 de mais de 34% no valor
dos depósitos.
Gráfico 19 – Comparativo dos Depósitos na Poupança da CEF, Banco do Brasil, Itaú e Bradesco, 2000-2012 (Em bilhares de reais)
Fonte: Elaboração Própria com Base nos Dados do Banco Central (2000-2012).
Ocupando o segundo lugar em todo o período analisado, o Banco do Brasil apresentou
crescimento de 504% entre 2000 e 2012. Já o Banco Bradesco, que ficou em terceiro lugar
desde 2000, foi a instituição financeira que apresentou menor crescimento neste tipo de
captação, com 322%. Apesar de ocupar o quarto lugar desde 2000, o Itau Unibanco foi a
instituição que mais cresceu em relação a captação de recursos sob depósitos na poupança,
apresentando crescimento de 557%.
R$ -
R$ 0,02
R$ 0,04
R$ 0,06
R$ 0,08
R$ 0,10
R$ 0,12
R$ 0,14
R$ 0,16
R$ 0,18
R$ 0,20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Caixa Economica FederalBanco do Brasil S.A.
Itaú Unibanco BM S.A.
Banco Bradesco S.A.
121
4.8 SÍNTESE CONCLUSIVA
É possível visualizar no Quadro 2 os principais programas de transferência de renda e
no setor habitacional e os principais resultados alcançados por estes.
Quadro 2 – Resultados dos Principais Programas da CEF, Brasil
Programa Resultados
Bolsa Alimentação
• Melhorias nas condições de saúde e nutrição de gestantes, nutrizes;
• Efetuou, desde 2002, 29.010.343 de pagamentos;
• Melhoria na saúde e alimentação de 3,58 milhões de pessoas.
Bolsa Escola
• Benefício para famílias carentes para incentivar a freqüência escolar das crianças;
• Efetuou desde 2004, 111.871.926 de pagamentos.
• Beneficiou 10,7 milhões de crianças
Auxílio Gás • Ajuda de custo para a compra de gás liquefeito para famílias necessitadas;
• Efetuou, desde 2004, 139.327.707 de pagamentos.
Bolsa Família
• Unificou os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação; • Efetuou, desde 2004, 1.070.142.273 de pagamentos.
Garantia Safra
• Visa garantir que o agricultor familiar receba um auxílio pecuniário, por tempo definido, caso perca sua safra em razão de fenômenos naturais; • Efetuou, desde 2004, 13.245.557 de pagamentos.
PETI Urbano
• Eliminação do trabalho infantil em atividades perigosas, insalubres, ou degradantes;
• Efetuou, desde 2004, 6.692.388 de pagamentos;
• Contribuiu para a diminuição do trabalho infantil no país, que teve queda de 13,4% entre 2001 e 2011.
Seguro Desemprego
• Realoca o trabalhador no mercado de trabalho, promovendo sua requalificação e assistência. • Efetuou, desde 2004, 254.992.159 de pagamentos.
Programa Minha Casa
Minha Vida 1
• Entregou 1 milhão de unidades habitacionais para: famílias com renda até 3 salários mínimos: 400 mil moradias; famílias com renda de 3 a 6 salários mínimos: 400 mil moradias; Famílias com renda de 3 a 10 salários mínimos: 200 mil moradias.
• Contribuiu para a diminuição do déficit habitacional do Brasil, desfavelização e retirada de famílias em áreas de risco.
Programa Minha Casa
Minha Vida 2
•Meta de 860 mil moradias para famílias com renda bruta até 3 salários mínimos;
• Entrega de todas as unidades até 31 de dezembro de 2014.
• Contribuirá para a diminuição do déficit habitacional do Brasil, desfavelização e retirada de famílias em áreas de risco.
Fonte: Elaboração Própria (2013)
122
Uma vez que a atuação dos Bancos de Desenvolvimento configura a característica de
instrumento de Estado, e os recursos destes bancos são direcionados de acordo com as
diretrizes de política econômica social a partir da definição do governo, estas instituições
possuem papel fundamental para estimular a melhoria do desempenho econômico e social.
A Caixa Econômica Federal se destaca entre os Bancos de Desenvolvimento, fazendo
parte de uma política de governo que priorize o desenvolvimento econômico através dos
programas de transferência de renda, investimentos no setor habitacional e infraestrutura.
Através dos programas de transferência de renda, o Estado é capaz de responder às
dificuldades individuais e das famílias que se enquadram na linha de pobreza e extrema
pobreza, garantido o acesso destas famílias à direitos básicos como moradia, alimentação,
saúde e educação.
Dentre os programas analisados, destaca-se o Bolsa Família, pela quantidade de
benefícios pagos e famílias beneficiadas desde 2004, repassando somente em 2012 cerca de
R$ 20,3 bilhões à famílias de baixa renda. No setor habitacional, destaca-se o Programa
Minha Casa Minha Vida, financiando em sua primeira versão 1 milhão de moradias,
destinadas principalmente às famílias que ganham até 6 salários mínimos por mês, e em sua
segunda versão, com a meta de financiar mais de 860 mil moradias para famílias que ganham
até três salários mínimos.
Em suma, mostrou-se neste capítulo a importância da Caixa Econômica Federal nos
programas de transferência de renda do Governo Federal, no qual possui papel crucial para
que os programas tenham êxito na implementação em todo o país, principalmente em regiões
onde não tem estrutura para se abrir uma agência bancária. Neste sentido, a Caixa, através da
capilaridade em sua rede de atendimento, tornou possível beneficiar famílias de baixa renda
em todas as cidades do país, auxiliando na promoção da inclusão social, combate a pobreza e
a fome, na redução do trabalho infantil, e na diminuição do déficit habitacional.
123
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado de Bem-Estar Social pressupõe o reconhecimento do papel do Estado na
busca do bem estar dos indivíduos, com base nos direitos sociais da mesma. Sendo assim, a
justiça social é pautada em torno do Estado e do mercado, uma vez que o primeiro intervém
de maneira mais agressiva sobre os resultados gerados pelo jogo de mercado, que tem como
pressuposto uma distribuição antecedente de recursos e vantagens e que desta forma,
determinaria as chances de sucesso dos indivíduos, gerando desigualdades “injustas” de
chances de realização, ou seja, aquelas que não foram resultados da escolha e
responsabilidade do indivíduo.
Para que as escolhas individuais fossem efetivamente livres, seria necessário que estes
tivessem acesso a um conjunto significativo de opções em questões como oportunidades reais
de obtenção de vantagens socioeconômicas, principalmente a igualdade de oportunidades
políticas, sociais e econômicas.
Neste sentido, o Estado como indutor do desenvolvimento procura conduzir o país ao
crescimento econômico, e para atingir este objetivo, o Estado de Bem-Estar social busca
através de Programas de transferência de renda, enfrentar problemas sociais, tendo como eixo
central o repasse monetário às famílias que se enquadram na pobreza e extrema pobreza,
possibilitando o seu acesso aos seus direitos básicos, nas áreas de saúde, educação,
alimentação, moradia, entre outros.
Na trajetória das ações do Estado Desenvolvimentista, figura a execução de política
social, tendo a Caixa Econômica Federal como principal executora. As ações executadas
configuram nos programas de transferência de renda e outros programas do Governo Federal,
como no setor habitacional e de infra-estrutura, apresentou aumento nas formas de
participação de estados e municípios em prol da inclusão social e na garantia da equidade,
justiça social e autonomia das famílias beneficiadas. Todavia, ainda são muitos os desafios
que ainda interpõem na direção ao combate à pobreza, tento em vista a magnitude e a
complexidade desta questão social e a histórica fragilidade do Estado brasileiro em colocar
em prática propostas eficazes e efetivas.
A Caixa Econômica Federal, única instituição bancária cem por cento pública do país,
destaca-se como referência de agente de políticas públicas no Brasil. Fundada em 4 de
novembro de 1861, é o agente operador, pagador e administrador de fundos de vários
programas do Governo Federal, tornando possível a implementação das estratégias
governamentais para programas sociais, participando da retirada de milhões de brasileiros da
124
situação da pobreza e extrema pobreza, na diminuição do déficit habitacional e melhorias na
infra–estrutura do país, estimulando ainda a geração de emprego e renda. Desde a sua criação,
constata-se que a instituição passou por diversos momentos dos quais sempre buscou se
adaptar à conjuntura econômica atual.
Os programas que vigoram no país atualmente, com destaque para o Bolsa Família e o
Minha Casa Minha Vida, foram lançados com o intuito de desenvolver o país
economicamente, através da solução dos seus principais problemas, dentre os quais se
destacam o déficit habitacional e a pobreza. Para a realização dos programas, o Governo
Federal delegou à Caixa Econômica Federal a gestão operacional dos programas e seus
recursos, visto que essa instituição é dotada de uma série de características que a tornam a
única do país capaz de executar os compromissos propostos pelo Programa.
Através na análise feita neste estudo, pôde se constatar o foco dos programas de
transferência de renda, que consiste em atingir famílias que se enquadram na linha de pobreza
e extrema pobreza. Sendo assim, os recursos destinados aos programas são repassados
principalmente para a região do Nordeste, onde se encontra 45% do total da população
considerada pobre no país. É possível constatar que os repasses não abrangem de forma
homogênea todo o território nacional, devido a diversidade econômica social de cada região e
a pobreza nela concentrada, sendo distribuído de acordo com a necessidade da população.
Dentre os programas de transferência de renda, destaca-se o Bolsa Família, criado em 2004,
unificou os programas Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Auxílio Gás e Cartão Alimentação,
no qual pagou mais de 1 bilhão de benefícios até 2012, desembolsando somente em 2012
mais de R$ 20,3 bilhões.
No setor habitacional, destaca-se o Programa Minha Casa Minha Vida 1, criado em
2009 com o intuito de diminuir o déficit habitacional do país. É responsável pela entrega de
mais de 1 milhão de moradias para famílias que possuem renda de até 10 salários mínimos. O
sucesso do PMCMV1 justificou a criação do PMCMV2, que tem como meta a entrega de 860
mil moradias para famílias com renda de até três salários mínimos até o fim de 2014,
contribuindo para a desfavelização do país e a retirada de famílias que residem em áreas de
risco.
Portanto, ao delegar à Caixa a gestão operacional dos recursos disponibilizados para
os programas, o governo federal confia a ela um importante papel como agente transformador
da sociedade brasileira, uma vez que a instituição assume importante papel como agente de
desenvolvimento, mediante o repasse feito dos recursos para programas sociais no país.
125
Contribui para tanto o fato da Caixa ser importante instrumento de apoio às políticas
do Estado a característica de se constituir cem por cento pública, composta por funcionários
concursados, garantindo ao Governo Federal um controle maior sobre a gestão dos recursos
disponibilizados para o programa, com a possibilidade de evitar possíveis desvios na
aplicação, caso estivessem sob a responsabilidade de prefeituras ou governos estaduais.
Percebe-se também, nos últimos anos, uma ação estratégica da Caixa para se tornar
parceira do governo federal, estreitando seu relacionamento com prefeitos e governadores,
gerando uma troca mútua de interesses, uma vez que operacionalizar a execução dos
programas sociais ou da folha de pagamento de uma prefeitura torna possível o acesso a
grande contingente de pessoas que se tornam seus futuros clientes.
Sendo assim, com esta investigação pode-se afirmar que a Caixa, ao participar como
agente operador do Programas lançados pelo Governo Federal, assume importante papel na
história do desenvolvimento econômico brasileiro, cumprindo papel essencial no
desenvolvimento do país. Isso ratifica a função social dessa instituição criada para ser o banco
das classes menos favorecidas da sociedade, mas que, ao longo de sua história, tem assumido
compromissos cada vez mais importantes, sempre ligados à sua capacidade de abranger todos
os brasileiros. Além disso, executa também programas para outras faixas da população em
melhor posição social, como um dos agentes financiadores do sistema habitacional do país.
126
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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