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MODELOS DE GESTÃO E FINANCIAMENTO DE TRANSPORTES

COLETIVOS URBANOS

MAFALDA SOFIA DIAS MARTINS DUARTE

Dissertação submetida para satisfação parcial dos requisitos do grau de

MESTRE EM ENGENHARIA CIVIL — ESPECIALIZAÇÃO EM VIAS DE COMUNICAÇÃO

Orientador: Professor Doutor Américo Pires da Costa

JUNHO DE 2012

MESTRADO INTEGRADO EM ENGENHARIA CIVIL 2011/2012

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL

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Reproduções parciais deste documento serão autorizadas na condição que seja men-cionado o Autor e feita referência a Mestrado Integrado em Engenharia Civil - 2009/2010 - Departamento de Engenharia Civil, Faculdade de Engenharia da Univer-sidade do Porto, Porto, Portugal, 2012.

As opiniões e informações incluídas neste documento representam unicamente o pon-to de vista do respetivo Autor, não podendo o Editor aceitar qualquer responsabilidade legal ou outra em relação a erros ou omissões que possam existir.

Este documento foi produzido a partir de versão eletrónica fornecida pelo respetivo Autor.

Modelos de gestão e financiamento de transportes coletivos urbanos

“Soyons reálistes, demandons l’impossible”

Anónimo, Maio 68


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AGRADECIMENTOS

Aproveito este espaço para agradecer a todos os que contribuíram, direta ou indiretamente para con-cretização deste trabalho.

Ao meu orientador, Professor Américo Pires da Costa, pelo interesse, pela forma próxima e rigorosa que me acompanhou. A visão objetiva e clara que confrontou as minhas dúvidas no decorrer da elabo-ração da dissertação foram uma ajuda valiosa. Quero expressar a minha mais sincera gratidão pelo apoio e conhecimentos transmitidos.

Ao Eng.º Ricardo Sousa, da CCDR-N, pela disponibilidade, interesse e facilitação na obtenção dos dados necessários para a elaboração deste trabalho;

Ao Dr. Artur Silva, administrador da TUB, pela disponibilidade demonstrada, desde o primeiro mo-mento, em fornecer os dados necessários à realização deste trabalho e pela partilha de ideias;

À Engª. Sandra Lameiras, administradora da STCP, pela forma inexcedível como me recebeu e expôs a sua apreciação sobre o atual panorama do sector dos transportes;

Ao Eng.º João Queirós Lino, administrador da Corgobus, pela total cooperação na elaboração do caso de estudo e pela transmissão da visão estratégica da gestão de uma empresa de transportes;

Aos meus pais, pelo suporte e força dados em todos os momentos;

Ao meu irmão, pela descontração que me proporcionou nas alturas de maior pressão;

Aos meus amigos, pela amizade e apoio incondicional e pela compreensão que revelam perante as alturas que não estou tão presente devido às minhas variadas atividades.


iii

RESUMO

A forma como os transportes se organizam e funcionam constitui um elemento importante no desen-volvimento social e económico de uma região e país.

Este trabalho tem como propósito o estudo dos modelos de gestão e de financiamento dos transportes coletivos urbanos.

No estudo de alguns sistemas de transportes internacionais conclui-se que os modelos de gestão de-pendem fortemente da organização política e administrativa do país e verifica-se que as receitas co-merciais do serviço de transporte não são suficientes para financiar a totalidade dos custos operacio-nais.

Para além das tarifas e dos subsídios públicos resultantes das obrigações de serviço público é reconhe-cida a necessidade de encontrar outras fontes de financiamento que sejam equitativas e estáveis. Os modelos de financiamento devem assentar numa contribuição justa dos utilizadores e em simultâneo devem garantir que os beneficiários indiretos contribuam financeiramente.

No caso de estudo são analisadas as empresas de transporte do Porto (STCP e Metro do Porto) e de transporte urbano das cidades de Braga (TUB) e de Vila Real (Corgobus).

É objeto de estudo, para cada empresa, as várias fontes de receita e a repartição dos custos operacio-nais. É proposta uma simulação de financiamento tendo como base a afetação de parte das receitas fiscais dos municípios e a taxação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido, re-ceitas estas a reverter para o serviço de transporte de passageiros.

No quadro geral das recomendações para o setor de transporte coletivo de passageiros, em Portugal, é sugerido o aperfeiçoamento e atualização do quadro legislativo, bem como a implementação do di-ploma base da contratualização (Regulamento CE n.º1370/2007). É igualmente importante que os vários municípios sejam parceiros na discussão de novos modelos de financiamento e da organização do sistema de transportes que deverá ser estruturado ao nível intermunicipal.

PALAVRAS-CHAVE : transporte coletivo urbano, gestão e financiamento de transporte público, contratualização, subsídios públicos, fontes alternativas de financiamento


v

ABSTRACT

The way in which urban public transport is organized is an important element within the social and economical development of a country or a region.

The purpose of this essay is to analyze the way urban public transport is managed and funded.

By studying some international systems of transport we realize that the way they are managed depends heavily on the political and administrative organization of the country in question and we also come to the conclusion that the commercial revenue of the public system of transport is not enough to finance all the operational costs.

Besides fees and public subsidies (provided by the public service) the need of finding other income sources stable and fair is recognized. The funding of urban public transport must be made with the contribution of the ones that use public transport and also with the contribution of others that indirectly benefit from this service.

In the case-study the following companies, their income sources and the distribution of operational costs were analyzed: STCP and Metro do Porto (Public service transport from Porto), TUB (urban transport from Braga) and Corgobus (Urban transport from Vila Real).

In this work a financial simulation was created in order to fund the public transport by taking part of the profits from the city halls and charging an extra tax on the fuel that was used in the public transport. All of this would help to fund the public transport.

Within the context of urban public transport in Portugal, it is recommended that the legal framework should be improved and updated. It is also recommended that a legal document, regarding contracts (EU Regulation 1370/ 2007) should be implemented. Besides this it is important that the several town halls discuss new models of funding and managing urban public transport, which should be managed and controlled by those town halls.

KEY-WORDS : urban public transport, management and funding of public transport, contracting, public subsidies, alternative ways of funding public transport


vii

ÍNDICE GERAL

AGRADECIMENTOS ................................................................................................................................... i

RESUMO ................................................................................................................................. iii

ABSTRACT ............................................................................................................................................... v

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 1

1.1. MOTIVAÇÃO ...................................................................................................................................... 1

1.2. OBJETIVOS E ÂMBITO DA DISSERTAÇÃO ....................................................................................... 2

1.2.ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO .................................................................................................... 3

2. ENQUADRAMENTO E CARATERIZAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES ........................................................................................................ 5

2.1. NOTA INTRODUTÓRIA ...................................................................................................................... 5

2.1.1. DADOS GERAIS SOBRE TRANSPORTES ................................................................................................ 5

2.1.2. IMPORTÂNCIA DOS TRANSPORTES ...................................................................................................... 8

2.1.3. TRANSPORTE INDIVIDUAL VS TRANSPORTE COLETIVO .......................................................................... 9

2.1.4. DESAFIOS FUTUROS ........................................................................................................................ 11

2.2. DEFINIÇÕES PRÉVIAS .................................................................................................................... 12

2.2.1. TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS ......................................................................................... 12

2.2.2. SERVIÇO ECONÓMICO DE INTERESSE GERAL E OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO ............................. 13

2.2.3. SISTEMA DE TRANSPORTES ............................................................................................................. 14

2.3. LEGISLAÇÃO .................................................................................................................................. 14

2.3.1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 14

2.3.2. COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES TERRESTRES ............................................................ 15

2.3.2.1. Regulamento dos Transportes em Automóvel (RTA) ............................................................... 15

2.3.2.2. Lei das bases do sistema de transportes terrestres (LBSTT)................................................... 15

2.3.2.3. Regulamento CE n.º 1370/2007................................................................................................ 16

2.3.3. REGULADORES ............................................................................................................................... 16

2.3.3.1. Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) ................................................... 16

2.3.3.2. Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) .................................................................... 17

2.4. ESPECIFICIDADES DA ATIVIDADE DOS TRANSPORTES ................................................................. 17

2.4.1. ESPECIFICIDADES DO UTILIZADOR E DA PRODUÇÃO ........................................................................... 17

2.4.2. ESPECIFICIDADES DA PROCURA ...................................................................................................... 18

2.4.3. ESPECIFICIDADES DA OFERTA ......................................................................................................... 18

2.5. ECONOMIAS DE ESCALA ............................................................................................................... 19

2.6. CUSTOS DO TRANSPORTE ............................................................................................................ 19

2.6.1. TIPO DE CUSTOS ............................................................................................................................ 19

2.6.2. CUSTOS INTERNOS ......................................................................................................................... 20

2.6.3. CUSTOS EXTERNOS OU EXTERNALIDADES ........................................................................................ 21

2.6.3.1. Contexto ................................................................................................................................... 21

2.6.3.2. Conceito económico ................................................................................................................. 21

2.6.3.3. Conceito nos transportes .......................................................................................................... 22

2.6.3.4. Principais externalidades negativas ......................................................................................... 22

2.6.3.5. Principais externalidades positivas........................................................................................... 23

3. ORGANIZAÇÃO, GESTÃO E MODELOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ....................................................................................................................... 25

3.1. ORGANIZAÇÃO DO MERCADO ....................................................................................................... 25

3.1.1. NÍVEIS DE ATUAÇÃO E MODELOS DE GESTÃO .................................................................................... 25

3.1.2. INICIATIVA DO MERCADO VS INICIATIVA DA AUTORIDADE .................................................................... 27

3.1.3. TIPOLOGIAS DE REGULAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES ............................................................ 27

3.1.4. EXEMPLOS EUROPEUS E TENDÊNCIAS ............................................................................................. 30

3.1.5. MODELOS DE CONTRATO ................................................................................................................ 32

3.1.6. ORGANISMOS INTERNACIONAIS ....................................................................................................... 33

3.2. ORGANIZAÇÃO DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS EM PORTUGAL ................. 34

3.2.1. MODELOS DE GESTÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ............................................................................ 34

3.2.2. CONTRATUALIZAÇÃO ...................................................................................................................... 37

3.2.3. ESTRUTURA INSTITUCIONAL ............................................................................................................ 38

4. FINANCIAMENTO ........................................................................................................ 39

4.1. IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO .............................................................................................. 39

4.2. NÍVEIS DE ATUAÇÃO ...................................................................................................................... 40

4.3. BENEFICIÁRIOS DIRETOS E INDIRETOS ........................................................................................ 41

4.4. SUBSÍDIOS E TARIFAS .................................................................................................................. 43

4.4.1. PROPORÇÃO DAS RECEITAS TARIFÁRIAS E DOS SUBSÍDIOS ............................................................... 43


ix

4.4.2. SUBSÍDIOS PÚBLICOS ...................................................................................................................... 44

4.4.3. TARIFAS ......................................................................................................................................... 45

4.4.3.1. Objetivos e aspetos fundamentais da política tarifária ............................................................. 45

4.4.3.2. Tarifas segundo custo médio e custo marginal ........................................................................ 46

4.4.3.3. Elasticidade das tarifas ............................................................................................................. 47

4.4.3.4. Estruturas tarifárias ................................................................................................................... 48

4.4.3.5. Soluções para aumentar a taxa de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias .................. 49

4.5. MODELOS DE FINANCIAMENTO DOS TRANSPORTES PÚBLICOS ............................. 50

4.5.1. PORTUGAL ..................................................................................................................................... 50

4.5.2. OUTROS MODELOS EUROPEUS ........................................................................................................ 53

4.6. FONTES ALTERNATIVAS DE RECEITA ............................................................................................ 55

4.6.1. CONTEXTO ..................................................................................................................................... 55

4.6.2. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR RODOVIÁRIO ........................................................................................ 57

4.6.2.1. Contribuições dos automobilistas ............................................................................................. 57

4.6.2.2. Contribuições ligadas à posse de veículos ............................................................................... 57

4.6.2.3. Taxas sobre combustíveis ........................................................................................................ 57

4.6.2.4. Taxas ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas ........................................ 58

4.6.3. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR IMOBILIÁRIO ......................................................................................... 59

4.6.3.1. Contexto .................................................................................................................................... 59

4.6.3.2. Captura compulsiva ................................................................................................................... 59

4.6.3.3. Captura voluntária ..................................................................................................................... 60

4.6.3.4. Financiamento por doações ...................................................................................................... 60

4.6.4. CONTRIBUIÇÕES DOS COMERCIANTES .............................................................................................. 60

4.6.5. CONTRIBUIÇÕES DOS EMPREGADORES ............................................................................................ 61

4.6.6. PUBLICIDADE E RENTABILIDADE DE ESPAÇOS .................................................................................... 62

5. RECOMENDAÇÕES PARA PORTUGAL ............................................... 63

5.1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 63

5.2. COORDENAÇÃO ............................................................................................................................. 64

5.3. MODELO DE CONTRATUALIZAÇÃO ............................................................................................... 65

5.4. FONTES DE FINANCIAMENTO ......................................................................................................... 68

5.4.1. DIVERSIFICAÇÃO DE FONTES DE RECEITA ......................................................................................... 68

5.4.2. RECEITAS FISCAIS DE ÂMBITO MUNICIPAL ....................................................................................... 68

5.4.3. RECEITAS DE CAPTURA DE MAIS-VALIAS........................................................................................... 70

5.4.4. RECEITAS PROVENIENTES DA INTERNALIZAÇÃO DE CUSTOS EXTERNOS ............................................. 71

5.4.5. RECEITAS EXTRA-TARIFÁRIAS ......................................................................................................... 71

5.4.5.1. Contexto ................................................................................................................................... 71

5.4.5.2. Publicidade ............................................................................................................................... 71

5.4.5.3. Exploração de outras áreas de negócio ................................................................................... 73

5.4.5.4. Publicações gratuitas ............................................................................................................... 74

5.4.5.5. Exploração de negócios correlacionados ................................................................................. 75

5.5. AÇÃO SOBRE A PROCURA ............................................................................................................ 75

6. CASO DE ESTUDO .................................................................................................... 79

6.1. OBJETIVOS E METODOLOGIA ........................................................................................................ 79

6.2. TRANSPORTES URBANOS DO PORTO ........................................................................................... 80

6.2.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 80

6.2.2. STCP ........................................................................................................................................... 83

6.2.2.1. Caracterização e indicadores ................................................................................................... 83

6.2.2.2. Análise económico-financeira ................................................................................................... 84

6.2.3. METRO DO PORTO .......................................................................................................................... 87

6.3. TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA ........................................................................................... 89

6.3.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 89

6.3.2. TUB .............................................................................................................................................. 91


6.3.2.2. Análise económica- financeira .................................................................................................. 91

6.4. TRANSPORTES URBANOS DE VILA REAL .................................................................................... 94

6.4.1. ENQUADRAMENTO .......................................................................................................................... 94

6.4.2. CORGOBUS .................................................................................................................................... 97


6.4.2.2. Análise económico- financeira .................................................................................................. 98

6.5. COMENTÁRIOS À ATIVIDADE DAS EMPRESAS ........................................................................... 100

6.6. INDICADORES DA RECEITA TARIFÁRIA E GASTOS OPERACIONAIS ........................................... 101

6.7. SIMULAÇÃO DE FINANCIAMENTO ............................................................................................... 104


xi

7. CONCLUSÕES .............................................................................................................. 111

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 115


xiii

ÍNDICE DE FIGURAS

Fig.1- EU 27-Evolução do volume de pessoas transportadas por modo de transporte, 2000-2009 (mil milhões de pkm) ....................................................................................................................................... 6

Fig. 2 - Percentagens de energia consumida segundo sector de atividade, ano de 2008 ...................... 6

Fig.3 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte, Europa 27, ano de 2008........................................................................................................................................ 7

Fig. 4 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte em Portu-gal no ano de 2007 ................................................................................................................................... 8

Fig.5 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil milhões de pkm), EU 27, 2000 ............................................................................................................... 10

Fig. 6 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil milhões de pkm), EU 27, 2009 ............................................................................................................... 10

Fig.7 - Representação das componentes do sistema de transportes .................................................... 14

Fig.8 - Custos do transporte ................................................................................................................... 20

Fig.9 - Sistemas de regulação de acordo com a pressão competitiva e iniciativa do mercado ............ 28

Fig. 10 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa .......................................... 31

Fig. 11 - Cidades que integram a EMTA, em Novembro de 2011 ......................................................... 33

Fig.12 - Mapa das concessões do transporte público em Portugal, IMTT 2009 ................................... 36

Fig. 13 - Beneficiários diretos e indiretos do sistema de transportes .................................................... 42

Fig. 14 - Totais das indemnizações compensatórias no período de 2003 a 2010 ................................ 51

Fig.15 - Endividamento do SEE dos transportes públicos terrestres ..................................................... 53

Fig. 16 - Modelo de receitas a contratualizar para as OSP ................................................................... 66

Fig.17 - Modelo de receitas a contratualizar para o serviço comercial .................................................. 67

Fig. 18 - Exemplos de publicidade nas estações e interfaces ............................................................... 72

Fig. 19 - Exemplos de publicidade no material circulante ...................................................................... 72

Fig. 20 - Exemplos de exploração de comércio nas estações e interfaces ........................................... 73

Fig. 21 - Estação de metro da Baixa-Chiado concessionada para fins publicitários ............................. 73

Fig. 22 - Exemplos de merchandising da Mass Transit Railway ........................................................... 74

Fig. 23 - Publicações gratuitas com maior distribuição em Portugal ..................................................... 74

Fig. 24 - Publicações gratuitas distribuídas no metro de Hong Kong .................................................... 75

Fig. 25 - Ciclo virtuoso do sistema de transportes ................................................................................. 77

Fig. 26 - Volume de passageiros transportados por modo de transporte entre 2007 e 2010 (MP e STCP) ..................................................................................................................................................... 81

Fig. 27 - Distribuição percentual do volume de pessoas transportadas, por modo, no Porto ............. 82

Fig. 28 - Procura comparada entre 2010 e 2011 face ao aumento tarifário .......................................... 85

Fig. 29 - Proporção dos rendimentos da STCP 2011 ........................................................................... 86

Fig. 30 - Proporção dos gastos operacionais da STCP 2011 ............................................................... 86

Fig. 31 - Indicadores financeiros da STCP ............................................................................................ 87

Fig. 32 - Mapa do concelho de Braga ................................................................................................... 90

Fig. 33 - Proporção dos rendimentos dos TUB 2011 ............................................................................ 92

Fig. 34 – Proporção dos gastos operacionais dos TUB 2011 ............................................................... 93

Fig. 35 - Indicadores financeiros dos TUB ............................................................................................ 94

Fig. 36 - Mapa de Vila Real ................................................................................................................... 95

Fig. 37 - Distribuição modal em Vila Real no ano de 2004 ................................................................... 96

Fig. 38 – Proporção dos rendimentos da Corgobus 2011..................................................................... 98

Fig. 39 – Proporção dos gastos operacionais da Corgobus 2011 ........................................................ 99

Fig. 40 - Indicadores financeiros da Corgobus ...................................................................................... 99

Fig. 41 - Número de automóveis nos distritos do estudo .................................................................... 107


xv

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa ...................................... 32

Quadro 2 - Percentagens de cobertura das receitas em algumas cidades europeias .......................... 43

Quadro 3 - Conteúdos das receitas e custos operacionais ................................................................... 80

Quadro 4 - Intervenientes no sistema de transportes do Porto ............................................................. 83

Quadro 5 - Indicadores da rede da STCP .............................................................................................. 84

Quadro 6 - Análise comparativa dos rendimentos da STCP 11/10 (milhares de euros) ....................... 85

Quadro 7 - Indicadores da rede do Metro do Porto ............................................................................... 88

Quadro 8 - Contas de exploração Metro do Porto 2011 ........................................................................ 89

Quadro 9 - Indicadores demográficos de Braga .................................................................................... 89

Quadro 10 - Intervenientes no transporte público de Braga .................................................................. 90

Quadro 11 - Indicadores da rede dos TUB ............................................................................................ 91

Quadro 12 - Análise comparativa dos rendimentos dos TUB 11/10 ...................................................... 92

Quadro 13 - Indicadores demográficos de Vila Real ............................................................................. 95

Quadro 14 - Intervenientes do transporte público em Vila Real ............................................................ 96

Quadro 15 - Indicadores da rede da Corgobus ...................................................................................... 97

Quadro 16 - Análise comparativa dos rendimentos da Corgobus 11/10 ............................................... 98

Quadro 17 - Indicadores da receita tarifária e dos gastos operacionais ............................................. 103

Quadro 18 - Valores do montante a financiar ...................................................................................... 104

Quadro 19 - Percentagens de afetação para a receita fiscal dos municípios ..................................... 105

Quadro 20 - Concelhos servidos pela STCP e Metro do Porto ........................................................... 105

Quadro 21 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal dos municípios da AMP ............... 106

Quadro 22 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Braga ................ 106

Quadro 23 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Vila Real ............ 107

Quadro 24 - Receita gerada na taxação do combustível ..................................................................... 108

Quadro 25 - Balanço do financiamento necessário e receita gerada .................................................. 108


xvii

SÍMBOLOS E ABREVIATURAS

AMT- Autoridades Metropolitanas de Transporte

CCDR-N - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Norte

CE - Comissão Europeia

CO2 – dióxido de carbono

DEC - Departamento de Engenharia Civil

DL - Decreto Lei

EMTA - European Metropolitan Transport Authorities

EU – União Europeia

EUA – Estados Unidos da América

GEE - gases com efeito de estufa

IC - Indemnizações compensatórias

I&D – Investigação e desenvolvimento

IMI- Imposto municipal sobre imóveis

IMT- Imposto sobre as transmissões onerosas de imóveis

IMTT -Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres

IUC – Imposto único de circulação

LBSTT-Lei das bases do sistema de transportes terrestres

ºC – graus centígrados

OSP – Obrigações de serviço público

PET – Plano Estratégico de Transportes

PIB - Produto Interno Bruto

pkm- passageiro-quilómetro : unidade de medida 1 passageiro transportado à distancia de um quilo-metro

RCM – Resolução do Conselho de Ministros

RTA - Regulamento dos Transportes em Automóveis

SC – Serviços comerciais

SIGIMI – Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis

UITP-Union Internationale des Transports Publics


1

1 INTRODUÇÃO

1.1. MOTIVAÇÃO

Os transportes têm um papel fundamental no desenvolvimento económico de um país e têm um papel social, podendo agir sobre a melhoria das condições e qualidade de vida das populações. Concomitan-temente, trata-se de uma ferramenta que pode contribuir para a correção de assimetrias regionais e para travar o despovoamento de determinadas regiões do país. Por outro lado, o investimento e a pro-moção dos transportes públicos pode ser uma forma de racionalizar a mobilidade em transporte indivi-dual, reduzindo o consumo de energia e recorrendo a meios de transportes menos poluentes.

A forma como os transportes se organizam e funcionam constitui um elemento importante do processo de sustentabilidade do desenvolvimento económico. Os Estado em conjunto com as autarquias e enti-dades regionais devem contribuir para o ajustamento da oferta às necessidades da população. A orga-nização da oferta do transporte público precisa de ser articulada com a atividade dos diferentes opera-dores no que respeita à sua cobertura territorial.

A elaboração desta dissertação ocorre num momento em que existe alguma expectativa sobre o futuro do sector dos transportes. No atual contexto de crise internacional e da conjuntura do país, os recursos financeiros devem ser alocados com critérios de rigor e exigência.

Perante a dívida histórica acumulada pelas empresas de transportes públicos, aproximadamente esti-mada em 17 mil milhões de euros, é imprescindível formular um mecanismo para o resolver o quadro de financiamento dos serviços públicos de transporte. A integração das políticas de transporte deve assentar no caminho da maior racionalidade e sustentabilidade, compatível com as orientações comu-nitárias e diretrizes nacionais. É essencial a concertação entre os vários protagonistas do sector, nome-adamente a clarificação da intervenção do Estado que é o principal responsável por disponibilizar as infraestruturas de transportes, é a entidade que gere através de empresas públicas uma parte da oferta do transporte coletivo e atua como regulador da atividade transportadora.

Face à perda de poder económico dos cidadãos, resultante da atual conjuntura e do progressivo aumen-to do preço dos combustíveis, o transporte coletivo tem uma oportunidade para se relançar e responder às expectativas de novos utilizadores.

No contexto atual, a exploração e gestão racionalizada é o denominador comum das estratégias a ado-tar no sector, o que torna o tema em estudo num desafio aliciante. Por um lado, é uma oportunidade para o Estado repensar o seu papel e organizar-se: manter o papel regulador, as funções estratégicas do planeamento dos transportes e apreciar a possibilidade dos privados ficarem encarregues da operação dos transportes e analisar as concessões da exploração das infraestruturas. Por outro lado, verifica-se


2

que o esforço financeiro do Estado por indeminizações compensatórias às empresas públicas de trans-porte tem aumentado ao longo dos últimos anos. É interessante analisar se essas verbas se traduzem na melhoria do serviço prestado, na fidelização de mais utilizadores ou se são canalizadas para colmatar os passivos das empresas.

É fundamental que perante todas as medidas de corte na despesa, as entidades competentes tenham em conta a qualidade da oferta em termos espaciais e temporais, a qualidade do material circulante e a qualidade do serviço. O desafio é fazer mais com menos, quando se fala em matérias de serviço públi-co, a avaliação não pode ser feita apenas com base em indicadores financeiros.

O quadro legislativo aplicável ao sector dos transportes carece de atualização, aperfeiçoamento e de regulamentação. A par desta falha, existe um conjunto de intenções para que a nível das áreas metro-politanas, exista um patamar de eficiência na gestão e controlo da atuação do sector, as autoridades metropolitanas de transporte, que estão implementadas nas áreas metropolitanas do Porto e Lisboa. Os fenómenos associados à mobilidade assumem carácter supramunicipal e por isso, o Estado deverá promover a criação de autoridades territoriais de transporte, sejam regionais ou intermunicipais, que integrem os restantes municípios do território nacional, com fluxos de mobilidade comuns e que desta forma possam gerir de forma integrada as necessidades de transporte.

Por fim, com esta dissertação pretende-se que seja feita a reflexão a questões que assumem grande pertinência e que a resposta não é evidente: quanto é a despesa do serviço público de transporte públi-co? Quais são as fontes do financiamento e como se repartem? Quais os meios para atingir a autossu-ficiência económica do serviço de transporte público?

1.2. OBJETIVOS E ÂMBITO DA DISSERTAÇÃO

A presente dissertação de mestrado, com o título “Modelos de gestão e financiamento de transporte coletivo urbano” resulta do protocolo de cooperação entre a Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto com a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento da Região do Norte (CCDR-N).

A CCDR-N tem por missão promover as condições de desenvolvimento integrado e sustentável, no norte de Portugal, contribuindo para a coesão do território nacional. Tem um papel fundamental na articulação coordenada dos serviços desconcentrados de âmbito regional e dos membros do Governo, no que diz respeito às políticas de Planeamento e Desenvolvimento Regional, Ambiente, Ordenamento do Território, Cooperação Inter-regional e Transfronteiriça e de apoio à Administração Local e ao Associativismo Intermunicipal. Os seus domínios de intervenção contemplam ainda a gestão de pro-gramas operacionais regionais, provenientes dos fundos comunitários e de outros instrumentos de fi-nanciamento. É neste contexto, que a CCDR-N propõe um conjunto de temas prioritários, a desenvol-ver por alunos de mestrado.

O objetivo deste estudo é uma análise do atual funcionamento, no contexto europeu e nacional, da organização, da gestão e do financiamento da operação do transporte coletivo urbano. Pretende-se a abordagem integrada do enquadramento estratégico, legal e organizacional do transporte público, no que se refere aos papéis e atividades dos diferentes stakeholders do sistema de mobilidade urbana: operadores de transporte, reguladores, financiadores e utilizadores.

É feita a análise das várias formas de financiamento mais correntes e o levantamento das repartições de todas as contribuições tarifas, impostos, taxas diretas, subsídios público. Com base nos modelos de outros países são apresentadas propostas para novos instrumentos de financiamento, analisando as potencialidades e as limitações.


3

Constitui também um objetivo, formular um conjunto de recomendações e propostas que contribuam para a sustentação económica do sector dos transportes públicos, tendo em conta o atual quadro eco-nómico e as orientações estratégicas vigentes. Como também, a recolha de boas práticas de mode-los/instrumentos de financiamento de transportes, adotadas que tenham resultados operacionais e fi-nanceiros positivos.

No sentido de versar os conteúdos desenvolvidos na tese, é integrado o caso prático sobre a análise dos transportes coletivos do Porto e dos municípios de Braga e Vila Real.

1.3. ORGANIZAÇÃO DA DISSERTAÇÃO

A dissertação é organizada em seis capítulos. No capítulo 1, “ Introdução” expõem-se os objetivos e o âmbito e referem-se as várias temáticas sobre o qual versa este documento. São referidas, as principais motivações que dão razão ao estudo do tema, o levantamento das principais preocupações e objetivos em que consiste a atual política dos transportes.

O enquadramento e a caracterização do sector dos é feita no capítulo 2. São referenciadas a importân-cia, analisada a dicotomia entre o transporte coletivo e o transporte individual e são referidos alguns dos atuais desafios. É também exposto o enquadramento legal, sendo mencionados os principais regu-lamentos em vigor: Regulamento dos Transportes em Automóvel, Lei das Bases do Transporte Terres-tre e o Regulamento da CE n.º 1370/2007. Ainda neste capítulo, são expostas algumas das característi-cas principais do sector do transporte, no âmbito desta dissertação.

O capítulo 3, denominado “ Organização, gestão e modelos de prestação de serviços” descreve os vá-rios regimes de mercados de transporte quanto à organização, quanto à iniciativa e quanto às estruturas organizacionais. É também explorado a relação entre os vários intervenientes do sistema de transportes e as expectativas de cada um. É introduzido o tema dos modelos de gestão onde se descrevem os prin-cípios de gestão e tipos de prestação de serviço.

No capítulo 4, “ Financiamento” são escrutinados os beneficiários indiretos do transporte público e as possíveis contribuições no financiamento. É feita a análise de alguns modelos de financiamento de países europeus em que se averigua quais são as entidades envolvidas e as suas responsabilidades e as proporções das fontes de financiamento. São apresentadas as fontes alternativas de financiamento para além das tarifas e subsídios públicos tendo em conta o poluidor-pagador, o pagamento pelos beneficiá-rios e também com orientação para minimizar as externalidades negativas.

O capítulo 5, intitulado “ Recomendações para Portugal’’ são confrontadas as fontes alternativas de financiamento com a sua aplicabilidade a Portugal e apresentadas outras propostas com potencial para incrementar o desempenho do transporte coletivo urbano.

O capítulo 6 deste trabalho, “Caso de estudo” tem como objetivo identificar o modelo de gestão dos transportes do Porto, de Braga e Vila Real e os gastos e fontes de receita de cada empresa de transpor-tes. A análise será baseada nos relatórios de contas da TUB – Transportes Urbanos de Braga no caso do município de Braga e da Corgobus no caso do município de Vila Real. No caso do Porto, o estudo terá como base os relatórios de contas e de sustentabilidade da STCP e do Metro do Porto.

O último capítulo, apresenta as principais conclusões do trabalho desenvolvido.


4


5

2 ENQUADRAMENTO E

CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES

2.1. NOTA INTRODUTÓRIA

2.1.1. DADOS GERAIS SOBRE TRANSPORTES

O sector dos transportes assume uma importância relevante, tanto na sua dimensão de produtor quanto, e essencialmente, como prestador de serviços essenciais à sociedade e ao tecido económico. Em 2011, representava cerca de 5% do produto interno bruto da União Europeia e aproximadamente 10 milhões de postos de trabalho diretos [1].

O valor económico do transporte constitui uma percentagem elevada do orçamento das famílias e é uma alínea vultuosa do consumo de qualquer país. Uma percentagem de 13, 2 % do orçamento das famílias, em média, é destinada a produtos e serviços de transporte. Em 2009, gastaram 890 mil mi-lhões, cerca de um terço desse total foi gasto na compra de veículos, cerca de metade do valor repre-senta gastos operacionais com transportes (por exemplo combustível) e o restante em serviços de transporte (assinaturas mensais de transporte, bilhetes de viagem) [1].

A procura do transporte responde a necessidades da organização e funcionamento da economia e da sociedade: quanto mais desenvolvida e complexa é uma sociedade, maior tende a ser o número e a extensão das viagens de pessoas e de bens. Na Europa, a globalização das economias e o desenvolvi-mento do mercado interno, traduz-se no aumento da mobilidade, se bem que diferenciados segundo os vários modos de transporte, tal como retrata a figura 1.


6

Fig. 1 - UE27-Evolução do volume de pessoas transportadas por modo de transporte, 2000-2009 (mil milhões de

pkm) [3].

A figura 2 representa a repartição dos consumos de energia (fóssil, renovável e nuclear) por sector de atividade, os dados são representativos o ano de 2008 e dos 27 países da União Europeia. O sector dos transportes consome 32% da energia total consumida, sendo a segunda atividade a consumir mais energia.

Fig. 2: Percentagens de energia consumida segundo sector de atividade, ano de 2008 [1].

Os vários modos de transporte (aéreo, rodoviário, ferroviário, marítimo) têm rendimentos e necessida-des energéticas diferenciadas e cada um provoca implicações distintas no que se refere ao consumo

38,5%

27,2%

32,0%

2,2%

Consumo privado e de

serviços

Indústria

Transportes

Agricultura


7

energético e às emissões de gases do efeito de estufa (dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, en-xofre e outros).

As figuras 3 e 4 representam as proporções das emissões de gases de efeito de estudo, segundo modo de transporte, sendo a figura 3 representativa do ano de 2008 dos países da União Europeia e a figura 4 representativa do ano de 2007 de Portugal.

As emissões dos transportes representam mais de um quinto das emissões de gases com efeito de estu-fa na UE 27, 70.8% das quais causadas pelo transporte rodoviário. As emissões dos outros modos de transportes são menos significativas devido a serem também modos menos utilizados e menos poluen-tes [1].

Em Portugal, a proporção das emissões de gases de efeito de estufa é superior á média europeia resul-tado, em parte devido à expansão das infraestruturas rodoviárias nos últimos anos e poderá ser realiza-da a reflexão sobre a utilização do transporte público e o levantamento de dados sobre o parque auto-móvel e da frota das empresas de transporte público de passageiros. Estima-se que a idade média das viaturas de transporte coletivo é de 16 anos, uma idade superior à média europeia. Desde 2007, a Co-missão Europeia revelou um conjunto de iniciativas sobre energia e encorajando os países membros à sua adoção, avançou com o objetivo para cortar 30 % de emissões de gás causador de efeito de estufa em todos os países desenvolvidos do mundo, com uma redução mínima de 20 % na UE até 2020 [2].

Fig. 3 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte, EU 27, ano de 2008

[1].

70,8%

0,6%

15,2%

12,7%

0,7%

Rodoviário

Ferroviário

Marítimo

Aéreo

Outros modos


8

Fig. 4 - Proporção das emissões de gases de efeito de estufa segundo modo de transporte em Portugal no ano

de 2007 [4].

Na União Europeia, mais de 60 % da população vive em zonas urbanas e a circulação urbana está na origem de 40 % das emissões de CO2 e de 70% das emissões de outros poluentes resultantes dos transportes rodoviários [3].

2.1.2. IMPORTÂNCIA DOS TRANSPORTES

O transporte compreende a deslocação de pessoas e bens fomentando a ligação de entre cidadãos, regiões e atividades. Os sistemas de transportes e o seu planeamento estão diretamente relacionadas com as mudanças socioeconómicas e têm uma abrangência multidisciplinar:

� histórica, desempenhou um importante papel histórico na ascensão de algumas civilizações (Egipto, Roma e China), bem como na defesa nacional e tem um legado indiscutível no desen-volvimento da sociedade;

� social, determina o grau de desenvolvimento de uma sociedade, o transporte em conjunto com as infraestruturas é um meio facilitador no acesso à educação, ao emprego, à saúde e a atividades lúdicas, culturais e desportivas;

� ambiental, é uma das preocupações (qualidade do ar, do ruído, energia) que domina a atuali-dade, o transporte coletivo apresenta clara vantagem em relação ao transporte individual;

� económica, a evolução dos sistemas de transporte tem reflexo no desenvolvimento económi-co, na produção de bens e serviços. Revela-se um instrumento de promoção de regiões e de determinadas atividades económicas como turismo e o mercado imobiliário. O próprio sector dos transportes é um impulsionador de novas oportunidades na inovação tecnológica de siste-mas de controlo, na produção de veículos modernos, criação de emprego na exploração do transporte público (gestão, operação e manutenção de veículos e instalações);

� política, as decisões políticas são um fator determinante no investimento dos modos e nas in-fraestruturas de transporte, no planeamento do transporte e nas opções de subsidiar a mobili-dade dos cidadãos. Por outro lado, os governos centrais, regionais e locais têm um papel im-portante no que à regulação do sector e podem utilizar a oferta do transporte como uma ferra-menta para a correção de assimetrias.

78,7%

0,3%

8,5%

12,5%

0,0%

Rodoviário

Ferroviário

Marítimo

Aéreo

Outros modos


9

As regiões com sistemas eficientes de transporte e com bom nível de mobilidade, revelam-se mais competitivas do que as regiões que não são servidas por estas infraestruturas. A mobilidade é crucial em termos de crescimento e criação de emprego. O transporte público, quando planeado de uma forma eficaz é um motor na dinamização da vida urbana e um potenciador da otimização de recursos públi-cos. Permitem ainda cumprir com uma importante função da promoção da coesão social, transportar cidadãos que por razões físicas, económicas ou legais não têm a possibilidade de deslocarem em transporte individual.

A mobilidade nas zonas urbanas e rurais é essencial para que as cidades funcionem melhor e para a acessibilidade das zonas rurais. Uma das melhores formas de promover o integração territorial e a inclusão dos que lá vivem é assegurar o bom acesso às zonas urbanas e aos recursos, assumindo aqui relevância o transporte interurbano.

As oportunidades económicas tendem a surgir quando as infraestruturas de transportes são capazes garantir a acessibilidade aos mercados e recursos. Os sistemas de transportes foram essenciais para garantir as atividades económicas desde a revolução industrial à globalização. O transporte de carga e serviços de logística acessíveis, eficientes e em que esteja garantida a interoperabilidade são vitais para o comércio nacional e internacional, complemento de valor acrescentado para um país.

2.1.3. TRANSPORTE INDIVIDUAL VS TRANSPORTE COLETIVO

Nem todos os impactos dos transportes motorizados são positivos, existem impactos negativos que não podem ser negligenciados e devem ser alvo de reflexão tendo em vista a sua mitigação. Os mais signi-ficantes são as consequências ambientais, energéticas, no uso do solo, congestionamento e os aciden-tes.

Relatando sucintamente o curso histórico dos transportes, podemos registar fenómenos diferentes nas décadas de sessenta, setenta e oitenta. A década de sessenta caracterizou-se pelo abandono dos trans-portes coletivos devido à ação conjugada de vários fatores, entre os quais se salienta o acréscimo do poder de compra que permitiu a aquisição de viaturas particulares, a perfeita fluidez do tráfego, a faci-lidade e gratuitidade do estacionamento e a titularidade do automóvel como critério evidenciador de estatuto social. Na década de setenta, emerge de novo a importância dos transportes públicos, devido às inadaptações das cidades ao automóvel. Foi a década dos congestionamentos e da consciencializa-ção dos danos ambientais causados pelo automóvel, que se acentuaram nos anos oitenta. Neste perío-do, para além da saturação dos centros urbanos que originou uma redução da velocidade comercial das viaturas, a oferta de transporte alargou-se a áreas mais afastadas e menos densas. É a partir desta déca-da que surge a crise do financiamento, uma vez que o surto expansionista dos transportes iniciado nos anos setenta gerou uma necessidade adicional de financiamento de exploração sem o correspondente crescimento das receitas. [5]

Ao nível do transporte rodoviário, quer urbano quer interurbano, constata-se uma perda da importância do transporte público de passageiros em favor da utilização dos veículos particulares. Esta evolução pode ser explicada em parte pela construção de novas infraestruturas rodoviárias e pelo forte cresci-mento do consumo privado na década de 90, favorecido pela evolução positiva da situação económica nacional e do rendimento disponível, o qual levou a um forte aumento do número de veículos particu-lares a circular em Portugal [5].

Os gráficos seguintes apresentam a repartição modal do transporte terrestre de pessoas, em 2000 e 2009, nos países do sul da Europa onde Portugal se localiza, verificando-se que a tendência europeia


10

de crescimento relativamente ao transporte privado (+0.8 p.p.) foi mais significativa em Portugal (+3.3 p.p) e na Grécia (+9 p.p). Na UE o maior decréscimo ocorreu na utilização dos autocarros, com uma quebra de 0,9 p.p., tendência que, com exceção da França e da Itália, foi observada nos restantes três países do sul da Europa, com destaque para Portugal, onde o decréscimo foi de -3,2 p.p.. Inversamen-te, é de salientar a tendência crescente do transporte do metro na EU 27 e nos restantes países do sul da Europa (com exceção da Grécia) [4].

Fig. 5 - Repartição modal do transporte de pessoas nos países do Sul da UE (mil

milhões de pkm), EU 27, 2000 [4].

Fig. 6 - Repartição Modal do Transporte de Pessoas nos Países do Sul da UE (mil

milhões de pkm), EU 27, 2009 [4].

A utilização intensiva do transporte individual, muitas vezes para além do racionalmente admissível, constitui um problema dos tempos atuais e que não tem sido bem gerida. A sua vantagem competitiva


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é elevada, uma vez que o automóvel está sempre disponível, é flexível, cómodo e confortável. Porém, mais carros trazem mais poluição, mais consumo energético, mais necessidade de espaço para circula-ção e estacionamento que se reflete na degradação dos centros urbanos, no congestionamento do tráfe-go e no aumento da sinistralidade rodoviária.

É urgente quebrar a primazia do uso do transporte particular nas deslocações das pessoas, sobretudo nas deslocações urbanas, e substitui-lo, progressivamente, por meios alternativos que sejam mais efi-cientes do ponto de vista económico e ambiental. A solução passa pelo recurso ao transporte público que tem a capacidade de transportar um elevado número de pessoas precisando de menos espaço por passageiro que se reflete na ocupação da rede viária, a nível energético e ambiental e também em mui-tos casos constitui a melhor alternativa na deslocação em zonas urbanas muito densas. O transporte coletivo apresenta-se como uma boa solução para estruturar o território enquanto o transporte indivi-dual dispersa e desorganiza.

Com o abuso da utilização do transporte individual, é vulgar as infraestruturas estarem sobre utiliza-das, ou seja acima da capacidade de dimensionamento, que se traduz no congestionamento da rede viária. Para uma determinada infraestrutura, o congestionamento pode ser medido através da diferença entre a velocidade de referência e a velocidade média medida num determinado período (hora de ponta nomeadamente).Tal situação tem um conjunto de inconvenientes para os condutores como os atrasos e custos associados ao tempo e ao desperdício de combustível.

A condução de veículos motorizados é um elemento de perigo acrescido devido a falhas humanas, falhas mecânicas do veículo ou até falhas físicas da infraestrutura. A ocorrência de acidentes é propor-cional à intensidade do uso do transporte, logo se pode concluir que menos carros na estrada traduz-se em menos acidentes. No ano de 2009, em Portugal, as vítimas mortais ascenderam a 737 e registaram-se 2 436 feridos graves e 39 726 feridos ligeiros [6]. A segurança depende do modo de transporte, nenhum modo é completamente seguro, mas o transporte rodoviário é o mais perigoso. Numa análise simplista, ainda se pode dizer que o transporte público coletivo é mais seguro em comparação como transporte individual pelo facto das empresas de transportes estarem certificadas e sujeitas a apertados controlos de qualidade no serviço prestado. O estabelecimento e o reforço de normas técnicas de segu-rança, a imposição de regras de trânsito mais adequadas e uma maior fiscalização contribuíram para a redução das taxas de acidentes ao nível comunitário.

O aumento do volume de tráfego e o alargamento da oferta das infraestruturas têm conduzido a um agravamento do problema do ruído causado pelos transportes, nomeadamente em meio urbano. Con-tudo, os progressos tecnológicos ao nível dos veículos, a colocação de barreiras acústicas e implemen-tação de certas medidas restritivas de circulação permitem uma redução dos níveis sonoros.

É neste quadro que a utilização dos transportes coletivos tem vindo a ser uma prioridade e o centro da agenda política da Comissão Europeia e de vários governos. É fundamental que sejam adotadas medi-das estruturantes para uma política de transportes que assente na equidade, eficiência e sustentabilida-de.

2.1.4 DESAFIOS FUTUROS

O desafio está em encontrar o transporte globalmente eficaz (financeiro, ambiental, energético, urba-no) e que corresponda às expectativas dos utilizadores. Existem dois cenários opostos e que devem ser balizados: com que recursos económicos se obtém um sistema de transportes público que corresponda


12

às exigências do mercado? Em contraponto, quais são as consequências económicas e sociais que re-sultam de um sistema de transporte inoperante?

O rumo a seguir na política dos transportes, no contexto nacional e europeia, deve ser centrado nas pessoas, nas empresas e nas instituições. No cômpito de estratégias e políticas públicas de acessibili-dade sustentável das cidades e das regiões, as opções de coerência e integração territorial e social, do financiamento do investimento e da exploração do transporte público, são os temas que assumem prin-cipal destaque. Esta abordagem tende a privilegiar as medidas preventivas e orientadoras do sector sobre as medidas corretivas à posteriori.

A mobilidade tende a aumentar e alguns dos desafios que o sector europeu dos transportes enfrenta são:

� o petróleo provém de regiões instáveis do mundo e os acontecimentos atuais demonstram a volatilidade extrema dos preços do petróleo, tendencialmente com valor crescente;

� o sector dos transportes tornou-se mais eficiente do ponto de vista energético, mas continua a depender do petróleo para a satisfação de 96% das suas necessidades energéticas;

� é necessário reduzir drasticamente as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) à escala mundial. A Europa tem o compromisso de reduzir as emissões, até 2050, 80-95% abaixo dos níveis de 1990, a fim de limitar as alterações climáticas a 2 ºC;

� o congestionamento custa à Europa cerca de 1 % do seu produto interno bruto (PIB) anual. � o congestionamento, das estradas e do céu, constitui uma grande preocupação. Prevê-se que o

sector do transporte de mercadorias aumente, em relação a 2005, cerca de 40% em 2030 e pouco mais de 80% até 2050. O transporte de passageiros aumentará ligeiramente menos do que o de mercadorias: 34% até 2030 e 51% até 2050;

� o sector dos transportes da EU enfrenta uma concorrência crescente nos mercados dos trans-portes mundiais, que se estão a desenvolver rapidamente [7].

São várias as ferramentas que podem ser utilizados para melhorar a sustentabilidade do sector dos transporte, principalmente criar ou alterar instrumentos legislativos e regulamentares. Um sistema de transportes eficiente, eficaz e flexível deverá, em simultâneo, respeitar os princípios do desenvolvi-mento sustentável, ou seja, as preocupações sociais e não apenas a componente material.

Em termos globais, a tendência adotada pela Europa tem sido em repensar os padrões de mobilidade urbana, passa pela introdução de medidas que induzam um equilíbrio modal mais sustentável, com especial incidência nos grandes geradores de tráfego, no tráfego interurbano e nas deslocações pendu-lares. Outro dos principais desafios que se colocam é a definição de princípios comuns para uma tari-fação mais justa dos vários modos de transporte e que contribua para a utilização de modos menos poluentes.

2.2. DEFINIÇÕES PRÉVIAS

2.2.1. TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS

Num sentido lato, transportes públicos são definidos como sendo todos aqueles transportes que não devam ser classificados como particulares. Designam-se por transportes públicos, os efetuados por empresas habilitadas a explorar a atividade de prestação de serviços de transportes, com ou sem carac-ter de regularidade, e destinados a satisfazer, mediante remuneração, as necessidades dos utentes. E por transportes particulares, os efetuados por pessoas singulares ou coletivas para viabilizar a satisfa-ção das suas necessidades ou complementar o exercício da sua atividade específica ou principal [8].


13

Pretende-se analisar, em concreto nesta dissertação, o caso do transporte público regular de passagei-ros que se designa por serviços de transporte operados por meios que suportam um número elevado de passageiros simultaneamente (por exemplo: autocarro, metropolitano, comboio, elétrico), acessíveis a toda a população, segundo itinerários, paragens, frequências, horários e preços previamente definidos. [8].

Segundo a definição do Regulamento (CE) n.º1370/2007 de transporte público de passageiros são “os serviços de transporte de passageiros de interesse económico geral prestados ao público numa base não discriminatória e regular” [9].

Quanto ao âmbito espacial da deslocação, considera-se transportes urbanos os que visam satisfazer as necessidades da deslocação em meio urbano, definido pela área de transportes urbanos ou pela área metropolitana de transportes. Considera-se área de transportes urbanos a que tenha sido qualificada e delimitada como área de um centro urbano, ou de um conjunto de aglomerados populacionais geogra-ficamente contíguos, o mesmo se refere a área metropolitana de transportes [8].

2.2.2. SERVIÇO ECONÓMICO DE INTERESSE GERAL E OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO

A Constituição da República Portuguesa, não inclui o conceito de transporte público como um direito constitucionalmente consagrado, no artigo 65º, no entanto, o Estado assume o papel de “programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e equipamento social” [10]. O impacto e a importância social que os transportes coletivos têm na sociedade permitem concluir que se trata de serviços de claro interesse público, ou seja, de serviços de interesse geral. E nesse sentido, o Estado assumiu a responsabilidade da prestação direta, ou garantia da prestação, à coletividade.

O conceito de serviço púbico passa a ter uma finalidade de serviço de interesse geral, sendo que estes serviços passam a englobar as atividades públicas ou privadas que tenham uma missão de interesse geral e que, estejam submetidas a obrigações de serviço público. Atualmente, no contexto da legisla-ção portuguesa, não existe uma definição expressa de serviços de interesse geral, nem mesmo a defini-ção objetiva e unívoca de obrigações de serviço público. A Comissão Europeia, no livro verde sobre serviços de interesse geral, refere o sector dos transportes como sendo serviço económico de interesse geral, pelo facto de que a expressão se refere a serviços de natureza económica aos quais os Estados-Membros ou a Comunidade impõem obrigações de serviço público, por força de um critério de inte-resse geral. Como tal, a legislação comunitária em vigor nesta matéria apresenta vários elementos que podem servir de base para a definição do conceito: serviço universal, continuidade, qualidade do ser-viço, acessibilidade de preços, proteção do utilizador e do consumidor, visando a eficácia económica, a coesão social e territorial e a segurança para todos os cidadãos [11].

Em vigor, está o regulamento CE n.º 1370/2007, de 23 de Outubro, que trata das obrigações de serviço público e contratos de serviço público para o transporte de passageiros por via-férrea, estrada e via navegável interior [9]. Este regulamento define obrigação de serviço público “como a imposição defi-nida ou determinada por uma autoridade competente com vista assegurar serviços públicos de trans-porte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem compar-tidas”. As contrapartidas serão as indemnizações compensatórias que são vantagens financeiras, con-cebidas direta ou indiretamente por uma autoridade competente através de recursos públicos [9].


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2.2.3. SISTEMA DE TRANSPORTES

O sistema de transportes compreende o conjunto de infraestruturas destinadas à circulação de pessoas e mercadorias e pode ser analisado por duas óticas. Pelas características da oferta, ou seja as caracte-rísticas relacionadas com os veículos e com a infraestrutura e pela procura que engloba o tipo de usuá-rio, o tipo de viagem, o tipo de ligações a estabelecer entre outros [12].

Existem várias classificações para os sistemas de transporte segundo o tipo de infraestrutura, segundo a tecnologia, por tipo de usuário, por tipo de procura, por tipos de serviço. No entanto, não existe uma classificação que seja unânime [13].

Fig. 7 - Representação das componentes do sistema de transportes

2.3. LEGISLAÇÃO

2.3.1 INTRODUÇÃO

A regulamentação do sector determina como estes serviços vão ser planeados, concebidos e explora-dos. Para tal, devem estabelecer-se regras transparentes entre os diferentes agentes do sistema de transportes, em particular a alocação das responsabilidades, a partilha de custo e riscos e a forma como contribuem para o desenvolvimento de determinada região. Nesta secção serão referenciados os prin-cipais diplomas em vigor, no que diz respeito à atividade do transporte público de passageiros.

Modos de transporteRodoviário

Ferroviário

Marítimo

Áereo

Modos suaves

TiposIndividual

Coletivo

Público

Passageiros

Mercadorias

Rede/LigaçõesUrbano

Interurbano

Regional

Nacional

Internacional

InfraestruturasRede viária

Estações

Interfaces e Terminais

Espaços de imobilização


15

2.3.2. COORDENAÇÃO DO SISTEMA DE TRANSPORTES TERRESTRES

2.3.2.1 Regulamento dos Transportes em Automóveis (RTA)

Em 1945 foi publicada a Lei de Coordenação dos Transportes Terrestres (Lei 2008), regula a interven-ção do Estado no domínio dos transportes coletivos e em período consequente à 2.ª Guerra Mundial (1939-45). Esta Lei, veio ser Regulamentada pelo Decreto n.º 37272, de 31 de Dezembro de 1948, que estabeleceu o Regulamento de Transportes em Automóveis (RTA).

Eram medidas, da Lei n.º 2008, no que refere aos transportes coletivos urbanos: a concentração em-presarial das exploradoras de transportes coletivos rodoviários; a imposição de um regime de conces-são de serviço público; a definição de um esquema de harmonização fiscal, pela criação de impostos específicos dos transportes rodoviários; e a disposição de instrumentos de organização do mercado por acordos interempresariais (repartição de tráfego), com intervenção tutelar e supletiva do Estado [14].

O Regulamento dos Transportes em Automóveis está em vigor desde o ano de 1948, tendo sofrido várias alterações, não no sentido do desenvolvimento da disciplina dos transportes em automóveis, mas no sentido de expurgar do seu conteúdo subsectores que passaram a ter um regime jurídico pró-prio e mais autónomo [15].

As normas que o RTA apresenta estão ultrapassadas, desfasadas da realidade dos transportes e colo-cam obstáculos às empresas que atuam no sector. Estes diplomas são típicos do regime do protecio-nismo económico da época, desconfiado em relação ao papel regulamentador do mercado. Partindo do princípio que a atividade transportadora tende para o monopólio natural, a concorrência não se consi-dera possível e também são definidas no regulamento vocações modais e mecanismos tributários para evitar a concorrência [16].

O RTA, sendo um diploma incompatível com o novo conceito de funcionamento do mercado dos transportes, foi revogado pela Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (Lei 10/90 de 17 de Março). Porém, alguns artigos do diploma, não estão ainda regulamentados, pelo que se mantém em vigor, conceitos da Lei das Bases de 1945 e do Decreto n.º 37272, de 31 de Dezembro de 1948, no RTA. Acresce que a Lei de 1990, até à atualidade, tem vindo a ser criada legislação avulsa mais ao sabor de questões pontuais do que uma estratégia consistente, o que contribuiu decisivamente para a falta de transparência do sistema e para um certo caos legislativo [16].

2.3.2.2 Lei das bases do sistema de transportes terrestres (LBSTT)

A década de 90 e com a LBSTT, caracterizou-se pelo crescimento do número de operadores privados, fomentado pela abertura do sector dos transportes às privatizações. A LBSTT, inspirada no quadro ideal de objetivos e princípios da Política Comum de Transportes da Comunidade Europeia, a que Portugal aderira em 1986. Visou renovar o quadro legal básico dos transportes terrestres, formulando em moldes atualizados os conceitos e princípios em que assenta a disciplina jurídico-económica do setor. As mais importantes linhas de atuação são:

� O equacionamento das soluções adotadas, não só com a especificidade de modos de transpor-tes, mas também com o âmbito espacial e político administrativo em que se desenvolvam as operações de transporte (diferenciação de transportes urbanos, locais, regionais e inter-regionais). Esta ótica conjuga-se com a redefinição, em termos descentralizados, das atribui-ções, competências e responsabilidades das Administrações Central, Regional e Local;


16

� A reformulação do regime fiscal específico dos transportes terrestres deverá constituir um as-peto especialmente significativo da execução da lei, que lança os critérios definidores daquela tributação, com dupla perspetiva: a da harmonização, pela via fiscal, das condições de partici-pação no mercado das empresas transportadoras; e a sustentação financeira do sector, caracte-rizado pela elevada onerosidade e escassa recuperabilidade dos investimentos;

� A desregulamentação das atividades transportadoras, ou seja a redução da complexidade e onerosidade administrativa da regulamentação em vigor. Traduz-se na igualização do trata-mento dos operadores públicos e privados; na liberalização da instalação e exploração dos ser-viços de transporte; na intervenção complementar, dos poderes públicos, no planeamento dos transportes de forma a satisfazer as necessidades das populações que não se mostrem satisfei-tas pela iniciativa das empresas;

� Propugnou um tratamento autónomo do regime legal dos transportes nas regiões metropolita-nas de Lisboa e Porto [14].

A lei constitui uma referência legislativa para o sector, ao consagrar uma perspetiva de concorrência entre empresas públicas e privadas produtoras de serviços de transporte, reconhecendo o direito de estabelecimento e de acesso ao mercado. A lei considera como objetivo geral do sistema de transportes terrestres, estar garantida a contribuição para o desenvolvimento económico, promovendo o bem-estar da população, através de uma adequada e eficiente oferta dos serviços de transporte, às necessidades dos utentes numa perspetiva quantitativa e qualitativa e, de assegurar o fundo do serviço universal numa justa relação qualidade/preço. Na LBSTT, estão também estabelecidas as competências do poder central e do poder local, nomeadamente no que toca à organização e exploração dos transportes de passageiros.

2.3.2.3 Regulamento CE n.º1370/2007

O Regulamento CE n.º 1370/2007, de 23 de Outubro trata as obrigações de serviço público e contratos de serviço público para o transporte ferroviário e rodoviário de passageiros. Tem como objetivo defi-nir o modo como as autoridades competentes, podem intervir no domínio dos transportes público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral, e que sejam com mais frequên-cia, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível com base nas leis do mercado. Com este regulamento foi criado o quadro regulamentar geral que irá permitir o esta-belecimento de regras claras e objetivas para a fixação das compensações financeiras a atribuir às em-presas de transporte público de passageiros pela prática de serviço público, através da contratualização dos respetivos serviços, sendo a contratualização a grande novidade [9].

2.3.3. REGULADORES

2.3.3.1. Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT)

O IMTT- Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, foi criado pelo Decreto-Lei n.º 147/2007, de 27 de Abril. Iniciou a atividade a 1 de Novembro de 2007, assumindo as atribuições de três organismos extintos: Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais (DGTTF), do Instituto Nacional Ferroviário (INTF) e organismos dependentes do MOPTC, que se extinguem, e assume, em matéria de veículos e de condutores, as atribuições que eram exercidas pela Direção-Geral de Viação (DGV) [17].


17

O IMTT é um organismo da Administração Central, dotado de autonomia administrativa e financeira, com atribuições no âmbito das atividades de transporte terrestres de passageiros, mercadorias e com-plementares, incluindo habilitação de condutores, certificação de veículos e infraestruturas ferroviárias [18].

No quadro das suas atribuições, e visando satisfazer as necessidades de mobilidade de pessoas e bens, o IMTT tem por missão regular, fiscalizar e exercer funções de coordenação e planeamento do sector dos transportes terrestres. É também responsável pela supervisão e regulamentação das atividades deste sector, competindo-lhe a promoção da segurança, da qualidade e dos direitos dos utilizadores dos serviços de transportes terrestres [18].

2.3.3.2. Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT)

As Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) têm um papel fundamental na promoção da in-termodalidade, assegurando a articulação física e tarifária entre os diferentes modos de transporte, na avaliação da eficiência e da qualidade dos serviços de transporte público de passageiros e na gestão do financiamento do sistema.

A Lei n.º26/2002, de 2 de Novembro, autoriza o Governo a criar entidades coordenadoras de transpor-tes nas áreas de Lisboa e Porto e a transferir para essas entidades as competências municipais necessá-rias ao exercício das suas atribuições.

As Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT) foram criadas pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de Outubro, como “pessoas coletivas de direito público dotadas de autonomia administrativa e fi-nanceira”, tendo como objeto principal “o planeamento, a coordenação e organização do mercado e o desenvolvimento e a gestão dos sistemas de transportes no âmbito metropolitano” [19]. Com a publi-cação do referido diploma, as AMT entraram em regime de instalação, sendo dirigidas por uma Co-missão Instaladora, com poderes de direção, organização, e gestão corrente. Com a publicação do De-creto-Lei n.º 232/2004, de 13 de Dezembro, que introduziu alterações ao Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de Outubro, ficaram aprovados os estatutos das Autoridades Metropolitanas de Transportes de Lis-boa e do Porto, transformando-se o seu estatuto jurídico em empresas públicas empresariais. Posteri-ormente, este enquadramento jurídico das AMT foi alterado, através da publicação da Lei 1/2009 de 5 de Janeiro que estabeleceu um novo regime jurídico das AMT de Lisboa e Porto.

2.4. ESPECIFICIDADES DA ATIVIDADE DOS TRANSPORTES

2.4.1. ESPECIFICIDADES DO UTILIZADOR E DA PRODUÇÃO

As especificidades da atividade dos transportes podem ser avaliadas do ponto de vista do utilizador e do ponto de vista da produção dos transportes.

Do ponto de vista dos utilizadores, fazem-se as seguintes considerações: � o transporte configura um meio para atingir um fim, em linguagem económica, denomina-se

um bem intermédio. Não teria esta classificação, se a exceção se transformasse em regra, ou seja, se a maioria dos utilizadores do transporte circulasse unicamente pelo prazer de conduzir ou viajar.

� a existência de picos de ponta (hora do dia, dia da semana, época sazonal) e de períodos atípi-cos resulta do facto do transporte não ser um bem armazenável e não transportável.


18

� A procura apresenta características específicas, varia consoante determinados parâmetros em função da importância que tem para os utilizadores.

� o transporte é uma passagem obrigatória para a maior parte das atividades de produção e con-sumo [5] [20].

Por sua vez, quanto à produção outros aspetos surgem: � a produção do transporte tem inconvenientes (problemas ambientais, congestionamento, aci-

dentes). � as infraestruturas de transporte assinalam a geografia socioecónomica e ocupam um espaço

bem definido pela sua longa duração de vida e pelo facto de a substituição ter custo elevado. � na economia dos transportes, a atividade pode ser analisada como um mercado, ou de prefe-

rência como um conjunto de mercados, em que sobre cada um deles são propostos bens substi-tutos (modos de transporte, preço, fiabilidade, segurança).

� a atividade do transporte introduz a variável do espaço que por sua vez determina várias ques-tões relacionadas com a sua influência na localização das atividades, no preço dos bens, na es-trutura urbana e no desenvolvimento económico [5] [21].

2.4.2. ESPECIFICIDADES DA PROCURA

A teoria económica define a procura como a quantidade de um bem ou serviço, pelo qual os consumi-dores estão dispostos a comprar em determinadas condições. No contexto da economia dos transpor-tes, a procura apresenta várias particularidades: características físicas do bem a transportar, do preço, razão da viagem, da duração da viagem, qualidade da viagem, das barreiras geográficas [22].

A escolha do modo de transporte depende substancialmente do bem a transportar e da distância que tem de percorrer até chegar ao consumidor final. Quanto ao transporte de pessoas, a escolha do modo de transporte também recai essencialmente na distância do trajeto, no tempo que pretendem disponibi-lizar e no custo da viagem. Em suplemento a essa escolha existem outros fatores determinantes, que são ponderados consoante os critérios de cada utilizador, tais como a segurança, qualidade do serviço (conforto, fiabilidade, frequência) e diferença de preços entre os vários modos e operadores [22].

O custo generalizado do transporte é dado pelo custo de utilização do veículo e pelo tempo gasto no trajeto, pelo que é o custo combinado do tempo e do dinheiro. O custo generalizado aumenta, por via de regra, com o tráfego, uma vez que a entrada de um utente suplementar numa estrada origina um abrandamento das condições de tráfego nesse troço. Do mesmo modo, o conforto depende do nível de tráfego e a segurança depende do comportamento dos outros utentes [5].

A análise da procura, na medida que o transporte é intransportável, não armazenável e na oferta sobre um mercado é constituída por outros modos substitutos (modos de transporte), deve ter em conta a origem e o destino, o período de tempo e o modo [5].

2.4.3. ESPECIFICIDADES DA OFERTA

Os serviços de transporte podem ser providenciados pelos órgãos do governo (no caso de Portugal, pelo Estado e câmaras municipais), pelas empresas privadas, por pessoas individuais para o seu pró-prio uso ou mesmo por empresas que não têm como principal atividade o transporte de géneros, mas utilizam os seus veículos para transportar a sua produção. Na oferta do transporte estão envolvidos vários elementos como a infraestrutura, veículos, espaços de logística, entidades que regulam a ativi-


19

dade, etc. Devido ao diversificado número de intervenientes, torna-se obrigatório um planeamento estratégico em todo o processo.

A gestão da oferta pode decompor-se na gestão das infraestruturas e na gestão do material circulante. No desempenho da atividade, o responsável pela oferta, tem que ter em conta a duração da vida útil da infraestrutura e a sua manutenção. Com uma duração mais curta, o material circulante, também é alvo de cautela para assegurar o serviço com segurança e qualidade.

2.5. ECONOMIAS DE ESCALA

As economias de escala, surgem quando a organização do processo produtivo permite aumentar a quantidade produzida, de um produto ou serviço, sem consequentemente aumentar o custo médio de produção, ou seja, o custo médio do produto ou serviço diminui com o aumento da produção [5].

Uma empresa que se encontre no mercado de transportes e cujo investimento inicial, já se encontre diluído pelo número de cidadãos transportados, possui uma grande vantagem em relação a uma possí-vel concorrente que entre no mercado, pois esta última terá com certeza custos médios por produto maiores. Nestes casos diz-se que existe um monopólio natural quando uma empresa consegue fornecer um bem ou prestar um serviço com um custo inferior ao que seria praticado se houvessem mais em-presas a concorrer com o mesmo bem ou serviço. Os monopólios naturais existentes no sector surgem devido a outros fatores, nomeadamente, pelo facto de serem necessários elevados investimentos em infraestruturas que justificam a intervenção do Estado. Estes investimentos são normalmente conside-rados custos irrecuperáveis, devido à inviabilidade económica e geográfica da existência de duas redes de operadores numa mesma área geográfica, devido também à necessidade ou à obrigação da presta-ção deste tipo de serviço público e devido à existência de economias de escala provocadas por empre-sas que conseguem absorver toda a procura ao menor custo possível, provocando barreiras à entrada de novos concorrentes.

2.6. CUSTOS DO TRANSPORTE

2.6.1. TIPO DE CUSTOS

A produção do transporte exige a utilização de um conjunto de recursos e que variam de acordo com a tecnologia, o modo de transporte e em função da rede em que operam. A estrutura dos custos do trans-porte podem ser classificados e analisados segundo diferentes abordagens e diferentes perspetivas, como a do utilizador, a do operador de transporte, a da administração pública ou a da sociedade no seu conjunto. É possível identificar os custos de transporte diretos ou internos, aqueles que são percebidos e financeiramente suportados pelos utilizadores, pelos operadores de transporte e pela administração através da intervenção pública no sector dos transportes, dos custos indiretos ou externos, que são suportados por outros que não os seus causadores.

A figura 8 sintetiza os diferentes tipos de custo dos transportes.


20

Fig. 8 - Custos do transporte

2.6.2. CUSTOS INTERNOS

Os custos internos constituem os valores dos recursos necessários à realização de uma deslocação e que são percebidos e pagos pelos intervenientes no processo de transporte. Para o utilizador, o custo de transporte constituiu o valor da tarifa cobrada pelo operador de transporte para a realização da viagem. Para o operador de transporte, os custos apresentam uma estrutura complexa, que se reflete nas suas contas de exploração, é o conjunto do investimento em equipamentos, instalações e infraestruturas, custos com o pessoal, a aquisição de serviços a terceiros, os combustíveis, a manutenção, os impostos, as licenças e os custos inerentes à utilização da infraestrutura. Para a administração pública, os custos correspondem aos investimentos em infraestruturas, bem como os custos de funcionamento dos órgãos de regulação do sector e à compartição do financiamento da operação do serviço de transporte. No conjunto, o custo direto de uma deslocação é englobado todos os recursos despendidos para a sua rea-lização, como também o fator tempo [21].

Independentemente da perspetiva em análise, a natureza dos recursos necessários à produção do trans-porte permite diferenciar os custos diretos em custos de investimento e custos de operação.

Os custos de investimento correspondem aos valores das infraestruturas (estradas, sistemas de sinali-zação e controlo, vias-férreas, etc.) e aos custos do material circulante. Estes custos não advêm apenas do custo inicial, podem decorrer da necessidade de responder ao crescimento de volume da procura ou da necessidade de adaptar as condições de produção ao serviço de transporte à alteração das caracterís-ticas/necessidades da procura.

Os custos de operação correspondem aos gastos necessários à realização da operação de transporte e neles se incluem os salários e remunerações diversas, o combustível e a energia, a manutenção, os seguros, as rendas e as taxas de utilização das infraestruturas e a aquisição de serviços. As amortiza-ções do investimento, afetas ao crédito, geralmente não estão descritas nos custos de operação, como se pode observar em alguns relatórios de empresas de transporte.

Por sua vez, os custos de operação podem ser diferenciados, segundo a sua sensibilidade à variação da produção, em custos fixos e custos variáveis. Os primeiros correspondem àqueles que são invariáveis com o aumento ou diminuição da produção, como por exemplo as remunerações do pessoal adminis-

Custos do

transporte

Custos internos

Investimento

Operação

-fixos

-variáveisCustos externos


21

trativo e parte do pessoal que faz as operações de transporte, os seguros, as amortizações e as rendas de locação. Os custos variáveis são aqueles que variam com a alteração do nível de produção como o consumo de combustível, a manutenção dos veículos e parte das remunerações dos motoristas, por exemplo.

A importância relativa dos custos variáveis na estrutura dos custos das empresas de transporte, deter-mina a maior ou menor sensibilidade em relação à variação da oferta de transporte, o maior ou menor controlo dos custos através da redução das frequências ou da extensão dos percursos.

2.6.3. CUSTOS EXTERNOS OU EXTERNALIDADES

2.6.3.1. Contexto

Os custos associados à deslocação e que não são percebidos nem pagos pelo utilizador, pelo operador ou pela administração, constituem custos indiretos a essa deslocação – externalidades.

As externalidades ocorrem quando a produção ou o consumo de um bem ou serviço causa custos ou benefícios involuntários a terceiros não ocorrendo qualquer pagamento ou compensação por esse facto e, por isso, não se reflete no seu preço de mercado [23].

A existência de externalidades no domínio dos transportes conduz necessariamente a que considere-mos as suas implicações no financiamento do transporte público e por isso, justifica-se fazer-lhes uma referência.

Os transportes oferecem um dos exemplos típicos em que as decisões individuais transcendem os in-tervenientes diretos, o que em termos económicos, se exprime dizendo que o consumidor não assume diretamente todos os custos ou não aufere todos os benefícios inerentes às suas opções. A restante parte denomina-se, do ponto de vista do consumidor, uma externalidade, porque não é contabilizada por ele e, portanto, não afeta o seu comportamento [23].

Os transportes coletivos urbanos produzem efeitos externos sobre os agentes económicos que não dão lugar a contrapartidas financeiras diretas. Assim, um dos vetores que aconselha a atribuição dos subsí-dios aos transportes públicos prende-se não só com razões sociais, mas também como as externalida-des desenvolvidas pelos transportes. Por outro lado, uma vez que os transportes públicos geram exter-nalidades positivas importantes, torna-se lícito, para além dos utentes, solicitar uma contribuição a quem beneficia indiretamente da existência da rede de transportes (comerciantes, empregadores, au-tomobilistas, proprietários imobiliários). No caso dos automobilistas, defende-se que a viatura particu-lar deve financiar o transporte público, tanto pelas vantagens que retira da existência da rede, como pelos custos sociais que gere, especialmente em centro urbano. A Comissão Europeia tem vindo a consciencializar de que é urgente reduzir os custos sociais do sistema de transportes, sobretudo os da viatura particular, que são muito superiores aos do transporte coletivo [5].

2.6.3.2. Conceito económico

Existem muitos casos que que as ações de um individuo ou de uma empresa afetam outros indivíduos ou outras empresas, mas não as compensa. O mesmo se verifica, quando uma empresa confere outro beneficio a outra empresa, mas não recebe nenhuma recompensa por fornecer esse serviço. Desenca-deiam-se, assim, efeitos externos ou externalidades, tanto no consumo como na produção. As externa-lidades podem ser positivas (quando originam benefícios externos) ou negativas (quando provocam custos externos) [5].


22

Em síntese, a ideia fundamental que preside à noção de externalidade, seja na produção, seja no con-sumo, baseia-se no facto dos seus custos ou benefícios não se refletirem nos preços do mercado e, por isso, a decisão do consumidor ou da empresa que provoca a externalidade não toma em conta, em re-gra geral, o seu efeito [5].

2.6.3.3. Conceito nos transportes

As externalidades nos transportes referem-se a uma situação na qual o utilizador do transporte não recebe na íntegra os benefícios dessa escolha ou não suporta na íntegra os custos do uso do transporte, mais precisamente não paga os custos dos impactos ambientais, do congestionamento e dos acidentes. [24].

A atividade dos transportes gera benefícios e custos. No entanto, nem todos os custos e benefícios recaem apenas nas pessoas que pagam a utilização da atividade de transporte (utilizadores do transpor-te), parte dos custos podem incidir noutras pessoas ou na sociedade em geral. Neste contexto, existem custos internos que são os suportados pela própria pessoa que participa na atividade do transporte e os custos externos que são suportados por terceiros. Os custos sociais resultam da soma destes dois tipos de custos [24].

Entra aqui a possibilidade ao recurso de um instrumento regulamentar, fiscal ou tarifário que provoque a compensação monetária. Para a implementação das políticas de internalização, existem dois tipos de abordagens que podem ser implementadas. A primeira, corresponde à visão de maximização da efici-ência económica dos mercados: o preço dos produtos deve ser igual ao seu custo social, o qual tem que ser calculado ao nível do utilizador individual. A segunda, consiste na fixação de uma regulação quantitativa dos mecanismos geradores de custos externos. Ou seja, é fixado à priori um limite quanti-tativo de externalidade que não pode ser ultrapassado – cria-se assim um mercado operado com base na restrição de recursos escassos [24].

2.6.3.4. Principais externalidades negativas

As principais externalidades são, de uma forma geral, os custos externos do congestionamento, os custos dos acidentes e os custos ambientais (poluição atmosférica e o ruído). Existem também custos associados à construção e presença de infraestruturas e veículos os quais se refletem na natureza e paisagem e nos efeitos urbanos [24].

Alguns estudos efetuados concluem que a ordem da grandeza das externalidades varia significativa-mente em função dos modos de transporte, das horas e dos locais, e que os custos externos do conges-tionamento, representam, de uma maneira geral, a externalidade especifica mais importante, seguidos pelos custos dos acidentes e pelos custos ambientais [5].

A emissão de poluentes atmosféricos associados ao uso dos transportes é uma externalidade que atua a nível local e global. A emissão de partículas poluentes, monóxido de carbono, dióxidos de azoto e de enxofre são responsáveis, a nível local, por perturbações na saúde das populações e danos no ambiente e edifícios. A nível global, a emissão de gases com efeito de estufa sobretudo dióxido de carbono, contribui para o impacte do clima da Terra aumentando a desertificação e o aumento do nível médio da água do mar [24].

Os custos do congestionamento ocorre quando um utilizador opta por utilizar uma via com elevado tráfego, este serão afetados por um consumo elevado de tempo, a par de impor aos restantes utilizado-


23

res uma redução de velocidade de circulação e, por isso, um acréscimo de tempo consumido. No en-tanto, o congestionamento não impõe só custos ao utilizador do sistema viário, em termos de tempo e combustível, o nível de poluição atmosférica agrava-se nas paragens e arranques. [24].

As externalidades associadas aos acidentes acarretam elevados custos sociais, não quantificáveis, co-mo a perda humana ou outras fatalidades associadas à vida humana. Existem outras componentes de custo ao nível da produção (perdas capital e tempo) ou também riscos envolvidos no acidente durante o transporte de mercadorias perigosas ou de resíduos tóxicos [24].

2.6.3.5. Principais externalidades positivas

As externalidades positivas são os benefícios que as ações de algum agente económico causam sobre os demais e às quais não correspondem compensação. A localização das diferentes atividades é quase sempre dependente do sistema de transportes, tanto ao nível da existência de infraestruturas como pelo tipo do serviço prestado. O aumento da acessibilidade e da mobilidade permite a expansão de merca-dos, de oportunidades de emprego, a valorização de imóveis, sendo estas algumas das externalidades positivas. A valorização fundiária resultante da melhoria de condições de acessibilidade, sem que com isso ocorra qualquer compensação financeira por parte dos beneficiários, constitui a externalidade mais evidente e perfeitamente mensurável sob o ponto de vista económico.


24


25

3

ORGANIZAÇÃO, GESTÃO E

MODELOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

3.1. ORGANIZAÇÃO DO MERCADO

3.1.1. NÍVEIS DE ATUAÇÃO E MODELOS DE GESTÃO

A eficiência de um sistema de transportes depende da estrutura do mercado em que se insere e da sua própria organização interna.

A regulamentação e a gestão determinam o modo como os serviços de transporte são concebidos, pla-neados e produzidos. Para tal, devem estabelecer-se objetivos estratégicos entre as autoridades e ope-radores e regras transparentes entre os diferentes agentes do sistema de transportes.

O Estado intervém no sector dos transportes de forma a assegurar o serviço público e também de for-ma a corrigir ou atenuar falhas de mercado produzidas pela existência de externalidades, de monopó-lios naturais e de forma a garantir o equilíbrio entre a oferta e a procura dos serviços fornecidos pelas empresas.

Seja qual for a definição legal e as condições institucionais locais a alocação do poder de tomada de decisão no controlo e no planeamento pode ser desagregada em três níveis distintos: estratégico, tático e operacional. A estes níveis de competências e decisão encontram-se associados distintos graus de atuação na mobilidade, nas necessidades dos recursos humanos e técnicos.

O nível estratégico envolve a formulação de objetivos que se pretendem atingir com a organização do sistema de transportes no âmbito da produção e da articulação com o desenvolvimento económico, social e ambiental. Quanto à produção do serviço de transporte é necessário definir a área a servir, a capacidade a disponibilizar, as definições da repartição modal e o grau do financiamento do sistema. É o nível com mais importância, sendo que daqui partem as orientações da política de mobilidade e dos princípios gerais do serviço de transporte público que vão servir os cidadãos [25].

No nível tático são tomadas decisões na aquisição de meios que possam auxiliar na prossecução dos objetivos gerais e como utilizar esses meios da forma mais eficiente. São definidas as opções modais e as redes de transportes, os horários e a sua coordenação, as tarifas a serem aplicadas, a avaliação dos custos da prestação do serviço, o estabelecimento de concursos e a contratualização de serviços de transporte, bem como a gestão e controlo dos respetivos contratos [25].


26

Ao nível operacional são produzidos e comercializados os serviços definidos anteriormente, são ainda estabelecidas as condições de prestação dos serviços, os padrões de segurança e as informações a dis-ponibilizar aos utilizadores. A monitorização da produção do transporte constitui uma tarefa funda-mental a este nível, no sentido de serem atingidos os padrões de qualidade e de eficiência [25].

As relações entre os vários níveis de decisão permitem a configuração de diferentes modelos de orga-nização do sistema de organização e de distintos regimes de exploração. Na Europa, os cinco modelos de gestão são:

� uma entidade pública, seja um município ou entidade regional, administra de forma direta a prestação do serviço de transporte público. Os objetivos estratégicos são definidos pela admi-nistração central em parceria com as entidades locais. São os serviços municipalizados que de-finem o planeamento e as ações para a sua concretização, bem como a responsabilidade da produção de transporte Esta forma de gestão é concretizada nos sistemas de transportes urba-nos de Coimbra e Barreiro;

� uma empresa de transportes , onde os acionistas são entidades públicas (normalmente os mu-nicípios), sendo esta responsável pela definição dos objetivos estratégicos (em colaboração com a administração central), pelo planeamento e pela operação do transporte. A participação nas decisões estratégicas e no planeamento por parte dos representantes eleitos é normalmente, conseguida pela presença destes nos órgãos da empresa de transportes. Os sistemas de trans-porte urbano de Braga e Aveiro possuem esta forma de gestão;

� modelo em que os três níveis de decisão estão separados, com duas entidades públicas, uma com a responsabilidade na definição dos objetivos estratégicos e outra com responsabilidade pelo planeamento e contratualização da prestação dos serviços de transporte, estes assegurados por empresas de transportes públicas ou privadas. É corrente, neste modelo, as funções do ní-vel estratégico e tático não estarem bem definidas, como nos países Escandinavos. Em Portu-gal, são exemplos deste modelo Vila Real e Covilhã, em que os transportes são realizados por uma empresa privada;

� modelo em que ocorre a separação entre o nível de decisão estratégico, garantido por uma en-tidade pública e os outros dois níveis, tático e operacional, garantido por uma empresa de transportes, pública ou privada. Esta empresa garante o planeamento e a operação, seguindo as diretrizes definidas pela autoridade pública, podendo ainda estabelecer contratos de prestação de serviços de transporte com outros operadores. Este modelo é caraterístico de algumas aglomerações francesas;

� modelo caracterizado pela existência de uma entidade reguladora do sistema de transporte, que procura garantir o cumprimento das regras de concorrência, o controlo tarifário e a contratua-lização, enquanto os diferentes operadores competem no mercado, definindo os objetivos da prestação do serviço, o planeamento e a operação do transporte. É um modelo característico de situações de menor regulação de mercado e ocorre nos modelos de organização dos sistemas de transporte britânicos [25].

Na prática, a divisão em três níveis não é clara, na maioria das cidades europeias, o nível estratégi-co e tático é comum. A definição clara do quadro regulamentar e organizacional é um fator deter-minante na implementação de um sistema de mobilidade e na interação eficaz entre as diversas partes do sistema. A forma de organização do nível tático reveste a maior importância e depende de dois parâmetros principais:

� internos: iniciativa do mercado na criação de novos serviços de transporte e o grau de pressão competitiva no sistema;


27

� externos: organização política e administrativa do país.

No domínio dos parâmetros internos, a divisão principal é entre regimes onde a iniciativa é do merca-do e o regime onde a iniciativa é da autoridade [26] [27].

3.1.2. INICIATIVA DO MERCADO VS INICIATIVA DA AUTORIDADE

No caso da iniciativa do mercado, a principal vantagem reside no facto de que é permitido uma parti-cipação ativa do operador na conceção de serviços, proporcionando o estímulo para a melhoria do serviço. Dentro desta classificação, existem dois regimes regulatórios: desregulamentado e a concor-rência limitada [27].

A desregulamentação é um exemplo da principal desvantagem dos sistemas de iniciativa do mercado no que diz respeito à integração e coordenação da rede com a consequente falta de qualidade. A cria-ção de serviços, partindo da iniciativa do operador, é gerada de acordo com os interesses comerciais e económicos dando prioridade à maximização do lucro. Em sistemas de concorrência limitada, a auto-ridade pode atenuar este inconveniente, sujeitando a concessão de licença ou autorização para explorar e sujeitar ao cumprimento de requisitos específicos em matéria de integração do sistema e de qualida-de do serviço [27].

Nos casos em que a criação dos serviços parte da iniciativa da autoridade, o cumprimento dos requisi-tos estabelecidos em conformidade com os objetivos estratégicos é mais facilmente alcançado. A prin-cipal vantagem é que dão prioridade à integração estrutural e estabilidade da oferta, procurando a efi-ciência de custos através de vários instrumentos, que irão ser analisados nesta dissertação. Nestes sis-temas o grau de pressão competitiva pode variar, uma vez que a autoridade tem várias alternativas para assegurar o planeamento e a produção do serviço de transporte: por conta própria, delegar a ope-ração a uma empresa por ajuste direto ou abrir concurso para a concessão da prestação de serviços [27].

3.1.3. TIPOLOGIAS DE REGULAÇÃO DO SECTOR DOS TRANSPORTES

No Maretope “Managing and assessing regulatory evolution in local public transport operations in Europe (2003)”, um projeto europeu que investigou de forma integrada o enquadramento legal e or-ganizacional do transporte público no que se refere aos papeis e atividades dos vários intervenientes, identifica três tipos básicos de regulação do transporte público de passageiros:

� mercado fechado, em que os operadores são protegidos por direitos exclusivos e não existe elementos de concorrência;

� mercado de concorrência limitada ou competição pelo mercado, em que os serviços a pres-tar são abertos a todos os operadores mediante um contrato;

� desregulamentação ou competição no mercado, em que o mercado é livre, não existindo quaisquer direitos exclusivos [26].

Os tipos de regulação variam por um lado com o nível de pressão competitiva para entrada no merca-do (contratos) e no mercado (entre operadores na procura de carreiras) e na adoção de mecanismos contratuais de desempenho (qualidade, benchmarking). Por outro lado, variam consoante a liberdade de iniciativa do operador que se relaciona com a iniciativa de este propor ou criar novos serviços.

No regime de mercado fechado, os operadores públicos ou privados, têm direitos exclusivos de opera-ção por um tempo indeterminado concebido através da concessão do serviço. Este mecanismo regula-


28

tório tem a vantagem de proporcionar maior coordenação e integração da rede e dar seguimento às políticas definidas para o sector, bem como a prestação de serviço público. São exemplos desta tipolo-gia regulatória, os serviços de transporte urbano assegurado pelas empresas monopolísticas públicas, nas cidades de Lisboa e Porto [26].

Na competição limitada é concedido o direito de operação em determinada área e por tempo determi-nado, sendo que ao final do período contratual é realizado novo concurso aberto a todos os interessa-dos que reúnam os requisitos essenciais. A coordenação da rede e a qualidade dos serviços são de res-ponsabilidade da autoridade pública e cabe aos operadores apresentar desenvolvimentos e melhorias tanto na oferta como na qualidade dos serviços, uma vez que são estes que estão em contacto direto com os utilizadores e têm o feedback das expectativas e necessidades. Neste modelo existe pressão competitiva, por meio de licitações sucessivas pelo menor preço para prestar o serviço, induzindo a que sejam as empresas que apresentam menores custos a operarem e é o que apresenta melhores pos-sibilidades de otimizar a relação oferta-custo [26].

Na desregulamentação não existem controlos económicos por parte dos órgãos de governo (de tarifas ou oferta de serviço), existe apenas controlo de qualidade e segurança. Este modo apresenta o máximo de liberdade de iniciativa para os operadores e o máximo de pressão competitiva (competição no mer-cado). Nos locais onde foi aplicada (Reino Unido, com exceção de Londres), os serviços apresentaram instabilidades e descontinuidades na oferta, impedindo a integração e a coordenação da rede. Apesar disso, os custos operacionais reduziram-se e a oferta para as áreas mais densas e rentáveis aumentou. Foram verificadas também inovações na oferta, com utilização de diferentes tipos e tecnologias de veículos [26].

A figura seguinte sintetiza a variedade de sistemas de regulação existentes de acordo com a pressão competitiva e com a capacidade de iniciativa do operador. Verifica-se que independentemente do re-gime regulatório em vigor, o seu sucesso depende fortemente da eficácia do relacionamento entre as autoridades e operadores, tendo a autoridade um papel estratégico em induzir ao operador os objetivos do sistema de transporte que integra [27].

Fig. 9 - Sistemas de regulação de acordo com a pressão competitiva e iniciativa do mercado [27].


29

O tipo de regulação adotado no serviço de transporte reflete-se na oferta, na qualidade e nos custos. De um modo geral, a regulação conduz à eficiência da operação e da qualidade de serviço; na concorrên-cia limitada resultam bons resultados na eficiência do custo, da qualidade de serviço e da oferta; na desregulamentação os custos de produção são mais baixos adicionando o facto de não serem atribuídas compensações monetárias, da parte do Estado, pelo serviço público prestado.

Segundo a teoria económica, o modelo de concorrência perfeita assenta na existência do equilíbrio concorrencial perfeito, no qual os consumidores maximizam os seus níveis de satisfação e simultane-amente, os produtores maximizam os seus benefícios. O ideal seria que o sector dos transportes fosse regulado pelas regras da concorrência (auto regulação), ou seja, através da livre atuação dos diversos intervenientes do mercado de cuja interação se esperaria o equilíbrio, no entanto as especificidades da procura, da oferta e das externalidades dificulta esta via. A regulação pelo mercado permite, ainda, que os prestadores de serviço selecionem os clientes pela sua capacidade de aquisição, destinos, duração de serviço que pode resultar na oferta desequilibrada. A liberdade que cada um dos intervenientes no mercado assume para realizar a satisfação dos seus interesses em detrimento da concorrência e do sistema de transportes, fazendo com que a cooperação entre os diversos operadores seja possível, torna este modelo organizacional indesejável para um mercado de transportes. A existência de um regulador é fundamental para atenuar estes comportamentos, as falhas de mercado entre outros aspetos como a conservação das infraestruturas, assegurar a implementação das políticas ambientais e a qualidade do serviço.

É conveniente que sejam distinguidos os serviços comerciais de transporte que são rentáveis das obri-gações de serviço público. As OSP serão sempre serviços não rentáveis do ponto de vista económico devido a servirem áreas populacionais pouco densas ou com baixa mobilidade ou por abrangerem períodos horários de procura ocasional diminuta. Contudo, estes serviços, de acesso universal, devem ser assegurados de forma a reduzir assimetrias e como um mecanismo social para os cidadãos que por diversas razões não têm outra alterativa.

A importância da intervenção do Estado como regulador tem como principais eixos de atuação: o con-trolo do excesso de concorrência, necessidade de conter as tendências monopolistas, a regulação das externalidades, a prestação do serviço público, assegurar a necessidade de transporte público das clas-ses mais desfavorecidas e a coordenação dos vários fornecedores de serviço. A intervenção do Estado nos transportes pode desenvolver-se de várias formas:

� por via da sua política orçamental que inclui impostos, subsídios e indemnizações compensa-tórias;

� através da sua qualidade de produtor/prestador de serviço e transporte, seja ao nível central, seja ao nível regional e local, criando empresas públicas de transporte (do sector empresarial do Estado) ou empresas municipais;

� através da sua função reguladora, com leis e regulamentos específicos de licenciamento ou de proteção do consumidor;

� com investimentos em I&D, aplicados ao sector com ações de formação para operadores ou, de uma forma geral, com políticas de regulação estratégica [21] [28].

A atividade sendo regulada por regulador independente, quer dos operadores do mercado quer dos operadores do Estado, favorece a transparência, tem independência na proteção do cliente quer na prestação do serviço como na manutenção do custo da tarifa controlado [28].


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3.1.4. EXEMPLOS EUROPEUS E TENDÊNCIAS

A análise do modelo organizacional da prestação do serviço de transporte europeu mostra que existe variados modelos consoante a organização política e administrativa do país. No entanto, existem ca-racterísticas comuns e tendências observadas sobre a responsabilidade institucional na tomada de deci-sões e planeamento do transporte público. Na maioria áreas geográficas analisadas, existe uma autori-dade de transporte descentralizada com maior ou menor grau de responsabilidades em relação ao go-verno central, regional e local. As competências atribuídas às autoridades de transporte e o grau de dependência de cada nível administrativo é reflexo do processo de criação, do desenvolvimento e ma-turação das atividades exercidas e da consolidação dessa atuação. Em algumas cidades, as autoridades de transporte assumiram as funções das empresas municipais de transporte, em outros casos, foram os departamentos de transporte das administrações competentes que constituíram as autoridades [29].

Nos casos analisados, as autoridades de transporte são responsáveis diretas da gestão dos transportes públicos urbano (rodoviários, metro e elétricos) e em outros casos com menos responsabilidades da gestão, coordenação e integração de outros modos de transporte interurbano (comboios e modo rodo-viário periférico). Na maioria dos casos, a administração, a gestão e o financiamento das infraestrutu-ras dos serviços de transporte ferroviário estão a cargo da administração central.

Nesta secção é descrito a organização dos serviços de transporte público do Reino Unido, da Alema-nha e da França que apresentam características diferentes e são representativos dos diferentes tipos de regulação. O Reino Unido e a Alemanha são exemplos da iniciativa do mercado enquanto a França é um caso da iniciativa da autoridade.

O Reino Unido é um exemplo da iniciativa do mercado num regime desregulamentado, em todas as regiões com exceção de Londres. A legislação aplicável distingue o serviço de transporte comercial e o não comercial. As operações do serviço comercial são da total responsabilidade dos operadores e não existe contrato com a autoridade. Os operadores são livres de escolher o itinerário, o preço da tarifa e a frequência. A autoridade pode depois analisar quais são as carências de transporte de forma a cumprir o serviço de transporte público eventualmente estabelecer um contrato com os operadores de transporte [29].

A Alemanha possui um mercado regulado em que a iniciativa é do mercado. Sendo um mercado regu-lamentado o serviço de transporte cumpre determinados requerimentos como as obrigações de serviço público, segurança e a preocupação ambiental. A legislação, desde 2006, distingue os serviços de transporte realizados para cumprir o serviço público e os de serviço comercial. A lei estabelece que os transportes comerciais são auto-suficientes, ou seja todos os serviços prestados são cobertos pelas receitas operacionais. Apenas as reduções tarifárias são cobertas por compensações provenientes da autoridade [29].

Estes serviços comerciais não estão sujeitos concurso iniciar a atividade nem a obrigações de serviço público, apenas requerem uma permissão da autoridade responsável para poderem operar. Os requisi-tos obrigatórios para iniciar a atividade são situação financeira e confiabilidade da empresa e que a atividade a desenvolver não afete negativamente os interesses públicos e tenha uma boa relação custo-eficácia. A autoridade tem funções de regulação e define as regras de forma a controlar e a coordenar a oferta dos operadores [29].

No caso de não existir um serviço de transporte adequado a ser fornecido comercialmente pode ser operado como serviço público, neste caso a autorização é emitida em virtude de um contrato de servi-ço público. A adjudicação do serviço é concebida ao operador que apresente um menor custo mediante os requisitos previamente definidos [29].


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A França é um exemplo de um regime de iniciativa da autoridade, a lei em vigor atribui a responsabi-lidade de regulação às autoridades locais, incluindo o dimensionamento da oferta, a escolha modal e a política tarifária. A operação do serviço é classificada em duas categorias: operação do serviço reali-zado por administração pública ou a operação é delegada mediante um acordo a uma empresa pública ou privada [29].

A legislação em vigor exige que se formule um concurso sob certas condições para que a autoridade delegue a realização do serviço de transporte por um período médio de cinco anos [29].

Nas últimas décadas, nos vários países, a tendência nos modelos de gestão e organização tem-se base-ado na criação das autoridades de transporte, na abertura do mercado de transportes à concorrência e a contratualização do serviço público de transportes sustentado pelo Regulamento da CE n.º 1370/2007.

A figura 10 apresenta o mapa europeu em que faz a distinção do regime de concorrência do sistema de transporte nos vários países.

Fig. 10 – Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa [30]


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Quadro 1 - Regimes de concorrência dos sistemas de transporte na Europa [30]

Portugal

Concorrência controlada na maioria dos segmentos.

Mercado ainda muito fechado nas cidades de Porto e Lisboa (exceção do metro do Porto e nos comboios suburbanos em Lisboa).

Espanha Concorrência controlada nas áreas urbanas.

França Concorrência controlada para o transporte urbano fora de Paris.

Alemanha Concorrência controlada apenas para os segmentos que são subvencionados.

Bélgica Ainda é um mercado fechado mas é esperado que a liberalização ocorra até 2019.

Dinamarca Concorrência controlada na maioria dos segmentos.

Irlanda No mercado inter-regional o mercado esta desregulamentado.

Reino Unido Mercado desregulamentado e concorrência limitada em Londres.

Finlândia Processo de liberalização em curso

Suécia Mercado liberalizado em todos os segmentos com regime de concorrência controla-da.

Holanda Regime de concorrência controlada na maioria das cidades.

Aústria Mercado fechado e fragmentado.

Luxemburgo Mercado fechado e dominado por monopólios públicos.

Itália Atualmente em fase de transição para o regime de concorrência controlada.

Grécia Mercado fechado com monopólios públicos e privados.

3.1.5. MODELOS DE CONTRATO

Os regimes de exploração configuram um conjunto diferenciado de situações em que as entidades públicas responsáveis pela organização do sistema de transportes podem intervir estabelecendo os regimes de operação ajustados aos objetivos definidos. O contrato entre a autoridade competente e o operador determina a alocação de riscos assumidos por cada um e o tipo de exploração do serviço, bem como as questões do esforço financeiro de cada uma das partes.

Não existem modelos de contratos standart, entre as autoridades e os operadores é sempre estabeleci-do uma ampla gama de objetivos que variam consoante a estratégia adotada e da caracterização da zona onde atuam. No entanto, podem ser distinguidos três principais contratos:

� Contrato de gestão, este regime de exploração caracteriza-se pela transferência de responsa-bilidade da gestão da operação de transporte para um operador, mantendo-se a entidade públi-ca como proprietária das infraestruturas e assumindo os riscos comerciais da operação.

� Contrato a custos brutos, carateriza-se pelo estabelecimento de um contrato entre a entidade pública responsável pela prestação do serviço de transporte público e um operador de trans-porte. O operador é responsável pela produção do serviço e pela cobrança das receitas da ope-ração e pela sua transferência para a entidade contratante, não incorrendo dos riscos comerci-ais. É a entidade contratante que assume os riscos ou benefícios da operação.


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� Contrato a custos líquidos é um regime semelhante ao de custos brutos, mas neste caso o operador de transporte é responsável pela cobrança e retenção das receitas de operação, parti-lhando os riscos comerciais com a autoridade contratante. Para além dos valores das tarifas cobradas, o contrato pode envolver o pagamento de um subsídio por parte da entidade contra-tante, caso esta imponha limites tarifários ou prestação de serviços mínimos [26] [29].

3.1.6.ORGANISMOS INTERNACIONAIS

A nível europeu foi criada em 1998 a European Metropolitan Transport Authorities (EMTA), uma associação sem fins lucrativos com finalidade de formar um ponto de encontro na troca de informa-ções acerca das melhores práticas entre as autoridades públicas responsáveis pelo planeamento, inte-gração e financiamento de serviços de transportes urbanos nas grandes cidades europeias. Neste con-texto realiza estudos sobre temas que são conjuntamente solicitados pelos seus membros de forma a encontrarem soluções para os problemas que enfrentam, podendo depois fazer recomendações, tomar iniciativas no que diz respeito a institucionais europeias e internacionais, no domínio da investigação e do desenvolvimento. Entre as várias atividades da associação encontra-se a emissão de pareceres sobre novos documentos, regulamentos ou mediadas introduzidas pela União Europeia [31].

A figura 11 mostra as cidades que integram a EMTA, a autoridade metropolitana de Lisboa é um ob-servador da organização, desde 2003, tendo acesso a toda a documentação disponível e à participação nas reuniões dos grupos de trabalho [31].

São várias as entidades que estão envolvidas na formação, no estudo da melhoria da prestação de ser-viço, na iniciativa da promoção do transporte público, das quais se destaca a Union Internationale des Transports Publics (UITP). Esta organização reúne autoridades políticas, operadores de serviço trans-porte nos vários modos (rodoviário, ferroviário, fluvial e marítimo), institutos científicos e entidades ligadas à indústria do transporte, constituindo 3400 membros em 92 países. No seu relatório de ativi-dades realizadas à escala mundial, constam diversos estudos científicos, cursos de formação para os stakeholders do sector, publicações regulares e conferências [32].

Fig.11 - Cidades que integram a EMTA, em Novembro de 2011 [31].


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3.2. ORGANIZAÇÃO DOS TRANSPORTES COLETIVOS DE PASSAGEIROS EM PORTUGAL

3.2.1. MODELOS DE GESTÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO

A gestão da mobilidade em áreas urbanas constitui uma tarefa multifacetada da qual a organização e gestão do transporte coletivo urbano é uma das funções visíveis e cuja intervenção abrange os que de forma direta ou indireta usufruem do sistema de transportes. O sistema de transporte coletivo de uma região caracteriza-se pelos modos de transporte, pela configuração, qualidade e facilidade de utilização das suas redes, resultado da integração dos distintos serviços, das coordenação dos trajetos, dos horá-rios e do sistema tarifário.

A organização, gestão e regulação do sector reveste a maior importância devido à necessidade que este requere de um eficiente funcionamento para que seja garantido o interesse público.

O mercado dos transportes urbanos nas áreas metropolitanas é diferente daquele que existe em outras regiões do país pelo facto do número de cidadãos que se desloca diariamente, no mesmo espaço urba-no, ser muito maior nos centros urbanos face às zonas menos densas. De uma forma geral, em Portu-gal, observam-se três modelos:

� Gestão e produção pública e serviços de transporte produzidos por empresas estatais ou sob o seu controlo.

� Gestão Municipal que pode configurar a produção do transporte segundo operadores munici-pais responsáveis: -pelos serviços municipais, geridos diretamente pela Câmara Municipal; -pelos serviços municipalizados, geridos por uma unidade autónoma da Câmara com autono-mia administrativa e financeira, mas sem personalidade jurídica; -pelas empresas municipais e intermunicipais, onde a gestão é delegada em empresas munici-pais, com autonomia administrativa e financeira com personalidade jurídica. Pode haver a par-ticipação privada, levando à criação de empresas mistas (parceria publico privada).

� Gestão privada e operação privada que exercem a sua atividade por meio de um contrato-licença ou arrendamento. Como exemplo podem ser concessões municipais e intermunicipais, onde a autoridade concedente da exploração é o município ou comunidade intermunicipal, o processo de seleção é através de um concurso.

O artigo 72º do RTA, determina que todos os transportes coletivos em automóveis serão considerados como serviço público e só pode ser explorado através do regime de concessão, outorgada pela entidade pública com competências. E exclui as câmaras municipais do regime de concessão. Esta imposição é desapropriada à atual atividade comercial das empresas de transporte e não respeita o princípio da igualdade. Acresce ainda, o facto de este regulamento não descrever a noção legal do que é transporte coletivo, serviço público e concessão de serviço público [15].

O artigo 98º do RTA, anuncia que quanto às concessões de carreiras deverão ser as câmaras munici-pais a requerer ao IMTT a autorização das concessões dentro da área das sedes de concelho e dentro dos limites de outras povoações que, pelas suas dimensões e caraterísticas demográficas justifiquem a existência da rede de transporte. Refere ainda que a concessão dentro de uma localidade deve ser feita a um único concessionário [15].

A municipalização dos serviços de transporte coletivos, também depende da autorização da tutela e depende de duas circunstâncias: de ter viabilidade económica e desde de que não prejudique a coorde-nação dos transportes [15].


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A legislação atual, a Lei 159/99 de 14 de Setembro estabelece o quadro de transferências de atribui-ções e competências para as autarquias locais referindo que é da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão e a realização de investimentos na rede de transportes regulares locais que se desenvolvam exclusivamente na área do município. O mesmo diploma, no artigo 19º, inclui também no domínio de competências dos municípios, os transportes escolares [33].

A legislação atual coloca sob a alçada das autarquias as redes de transportes e as respetivas infraestru-turas que se desenvolvam dominantemente no interior do seu território, dando especial ênfase à neces-sidade de coordenação de intervenções, de modo a evitar a sobreposição de atuações entre a adminis-tração central e a local. No caso de redes e infraestruturas de carácter supramunicipal (nacionais e regionais), o planeamento, gestão e realização de investimentos encontra-se fora da alçada dos muni-cípios, sendo estas tarefas da responsabilidade da administração central.

A prestação de serviços de transporte apresenta características próprias que a distinguem da prestação de outros serviços, nomeadamente a impossibilidade de a sua produção poder ser armazenada e do facto de os custos médios tenderem a diminuir à medida que aumenta a produção do serviço, promo-vendo deste modo a concentração em um operador de transporte, configurando-se assim a situação definida como monopólio. O número de operadores varia consoante a procura e a dimensão da região e não é desejável a exploração numa situação de monopólio, sem a intervenção da parte de entidades públicas com responsabilidades na fiscalização e controlo da prestação do serviço e do preço.

Apesar da atual tendência para a diminuição da presença de entidades públicas com responsabilidade direta na produção e transporte, o reconhecimento da necessidade da prestação do serviço público, que em condições comerciais, não seriam prestados da mesma forma e medida, tem continuando a justifi-car a intervenção pública quer seja através da imposição das obrigações de serviço público acompa-nhadas pelo pagamento das indemnizações compensatórias, quer pela contratualização dos serviços com os diferentes operadores de transporte.

Os regimes de exploração configuram diferenciadas situações em que as entidades públicas responsá-veis pela organização podem intervir estabelecendo os regimes de operação mais ajustados a objetivos estratégicos definidos. Em Portugal, os regimes de exploração mais usuais são a exploração direta e a concessão. A exploração direta geralmente é feita por um único operador, normalmente uma câmara municipal ou empresa púbica, sobre a qual é delegada a função de prestação de serviços pela autorida-de competente sem que para isso ocorra concurso. O contrato em regime de concessão pressupõe o estabelecimento do direito de exploração em regime de exclusividade a um operador numa área geo-gráfica, ou numa linha, assumindo-se como uma situação de monopólio temporário e geograficamente limitado. Este contrato não prevê o pagamento de qualquer valor por parte da autoridade concedente, podendo esta estabelecer limites tarifários ou exigir níveis de serviço mínimo e poderá ainda ocorrer o estabelecimento de indemnizações aos operadores a título de compensação por prestação do serviço público.

A limitação da atividade dos transportes é um constrangimento vigente no RTA. Nos conceitos técni-cos, o RTA perde pela falta de rigor e capacidade técnica, permitindo deixar em aberto situações para o concedente decidir. A linha protecionista do Estado, seguida no documento, não está adequada à atual realidade e precede a dificuldades e limitações da iniciativa privada e do livre desenvolvimento da economia dos transportes [15].

A figura 12 apresenta a cartografia dos tipos de exploração existentes nos centros urbanos em Portu-gal. O conteúdo é do IMTT, do ano de 2009, verifica-se os regimes de exploração em concessões do


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Estado (áreas metropolitanas do Porto e Lisboa), municipais e pelo IMTT. A produção do transporte é realizada diretamente pelo município em onze concelhos.

Fig. 12 - Mapa das concessões do transporte público em Portugal, IMTT 2009 [34]


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3.2.2. CONTRATUALIZAÇÃO

Ao nível da política europeia de transporte e aplicado em Portugal, o Regulamento do (CE) n.º 1370/2007 (desde a entrada em vigor), define o modo como as autoridades competentes podem inter-vir no domínio do transporte público de passageiros para assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos que não seria pos-sível prestar apenas com base nas leis de mercado. Este regulamento, como impulsionador da contra-tualização na UE, define contrato de serviço público como um ou vários atos juridicamente vinculati-vos que estabelecem o acordo entre uma autoridade competente e um operador de serviço público de transporte de passageiros sujeito às obrigações de serviço público [9].

Os contratos de serviço público devem ser adjudicados pelas autoridades competentes com base num concurso, exceto os casos de contratos de pequeno valor, tendo em conta a dimensão do contrato em termos de valor médio anual e de número de quilómetros abrangidos. A outra exceção à abertura do concurso é quando existe a possibilidade de prestação direta dos serviços de transporte pelas autorida-des competentes ou, em alternativa, adjudicação direta pelas autoridades competentes de contratos de serviço público a operadores que cumpram os requisitos para serem considerados operadores internos (operadores sobre os quais as autoridades competentes exerçam um controlo semelhante ao que exer-cem sobre os seus próprios serviços). O concurso deve ser aberto a todos os operadores, ser imparcial e respeitar os princípios de transparência e de não discriminação. [9].

Os contratos de serviço público devem acolher uma definição clara das obrigações de serviço público que os operadores devem cumprir, estabelecer as zonas geográficas abrangidas, fixar de modo objetivo e transparente os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação e definir a natureza e extensão dos direitos exclusivos [9].

A hipótese de subcontratação está prevista no Regulamento, uma vez que pode contribuir para aumen-tar a eficácia do transporte público de passageiros e permite a participação de empresas distintas do operador de serviço público ao qual tenha sido adjudicado o contrato de serviço público. As autorida-des competentes determinam as modalidades de subcontratação do serviço de forma a melhor utiliza-ção dos dinheiros públicos e a seleção do subcontratante dever ser feita em conformidade com o direi-to comunitário [9].

A aplicação do diploma base da contratualização, o Regulamento n.º 1370/2007, está num fase de transição que será concluída em 2019. As medidas necessárias de implementação diferem consoante o país da UE, da cidade e do próprio sistema vigente. Em Portugal, a iniciativa da exploração de deter-minada carreira parte do operador, estando sujeita a apreciação e aprovação da entidade competente. O processo de implementação da contratualização iniciou-se em 2009, ainda não tendo conseguido con-trariar as práticas comuns do ajuste direto e de concessão de carreira. A adoção do modelo de contra-tualização europeu, em Portugal, necessita que haja o impulso dos órgãos governamentais e ordena a revisão e a criação da legislação nacional reguladora dos serviços de transportes públicos, que se en-contra desatualizada e desadequada para a promoção da transparência e realização do serviço no mer-cado dos transportes.

O modelo da contratualização apresenta-se como uma ferramenta potenciadora da melhoria da quali-dade dos serviços de transporte e também o meio para a gestão do transporte mais transparente, com-petitiva e exigindo a cooperação entre os vários intervenientes para conseguir alcançar uma rede de transportes economicamente sustentável.


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3.2.3. ESTRUTURA INSTITUCIONAL

Atualmente as entidades que administram os transportes coletivos em Portugal são:

� o Estado, cuja responsabilidade se baseia nas decisões do financiamento do sector; � o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres (IMTT) que regula o setor dos transpor-

tes terrestres; � as autarquias locais, responsáveis pelas concessões de exploração, pelo traçado de percursos e

pelo financiamento de infraestruturas consideradas da sua responsabilidade. � as autoridades metropolitanas de transportes, responsáveis pela regulação, organização e coor-

denação dos sistemas de transportes urbanos da sua área de atuação.

O IMTT para além de prosseguir as atribuições do ministério com a tutela dos transportes deve ter em conta nas suas tomadas de decisão, a posições das autarquias face às decisões que pretendem tomar.

As AMT são pessoas coletivas dotadas de autonomia administrativa, financeira e de património pró-prio, estão criadas autoridades nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. As AMT têm atribuições de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do transporte público de passageiros. Visam uma menor intervenção do Estado, como autoridade central e uma maior intervenção das autarquias locais. O facto de atuarem numa determinada área restrita tem maior potencial de regulação e intervenção no que diz respeito aos sistemas tarifários e interfaces in-termodais que asseguram a intermodalidade e a multimodalidade adaptando as redes às necessidades dos cidadãos [35].


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4 FINANCIAMENTO

4.1. IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO

O transporte na mobilidade urbana e no desenvolvimento sustentável é amplamente reconhecido, no entanto os recursos financeiros alocados para a sua manutenção e desenvolvimento são escassos. Em muitos Estados-Membros o transporte público não só é considerado como um serviço para todos, mas também como um direito básico para a população.

Um sistema de transportes públicos que seja capaz de satisfazer os seus utilizadores e ainda capaz de atrair novos utilizadores do transporte individual, traz benefícios económicos importantes. No caso português traduz-se em menos importações de combustíveis, menos poluição, menos perdas de tempo de elevado valor económico, menos despesas de saúde, menos acidentes e melhor qualidade de vida. O transporte público beneficia os utentes, mas também vários grupos de beneficiários indiretos como empresas, comerciantes e a população como um todo, uma vez que os sistemas de transportes contri-buem para o crescimento da produtividade e a competitividade da zona onde se inserem.

Neste capítulo pretende-se fazer uma análise do atual sistema de financiamento de transporte públicos em Portugal e noutros países, descortinando as frações do custo global do transporte que são subsidia-das pelo Estado e pelas tarifas. No passado, surgia o apoio sistemático a subsídios de exploração da parte do orçamento de Estado, atualmente esse apoio é limitado e a atual política de tarifação não per-mite que os custos sejam cobertos pelas receitas tarifárias. É reconhecida a necessidade de encontrar outras fontes de financiamento que sejam equitativas e estáveis. A concretização da ideia-chave para melhorar as receitas assenta no desenvolvimento e implementação de um conjunto de instrumentos e práticas que solicitem uma maior contribuição dos utentes e procurando em simultâneo o chamamento à participação de quem beneficia indiretamente com a existência de uma rede de transportes.

O défice de exploração registado sistematicamente pelas empresas de transporte que prestam um ser-viço público resulta das obrigações a que estão adstritas. Essas obrigações decorrem do facto deste tipo de empresas dever garantir um serviço nas linhas e horários em que a procura é insuficiente, abrangendo parcelas de mercado não atrativas do ponto de vista empresarial e ter ainda de assegurar um serviço a preços inferiores ao nível necessário para a integral cobertura dos custos.

A produção e o consumo de transportes representam um orçamento significativo para o Estado, para as empresas e utentes. As opções sobre a questão financeira devem ser alinhadas com os objetivos estra-tégicos do sistema de transportes.


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Os sistemas de transporte urbano, no mundo, não geram receitas comerciais suficientes para financiar a totalidade dos custos operacionais. As tarifas são insuficientes para cobrir os custos porque o nível das tarifas que o conseguiria fazer é impraticável, devido essencialmente a três razões:

� se o custo do transporte público se aproximar ou exceder o custo do uso do automóvel, o cida-dão tenderia a preferir o transporte individual (se for possuidor de um automóvel) pela confor-to e disponibilidade e consequentemente haveria redução dos passageiros do transporte coleti-vo, diminuindo a receita;

� no caso do uso do transporte individual ser dominante implica custos externos suportados pela sociedade;

� as tarifas elevadas do transporte público acarreta custos socias elevados para as cidadãos com carências financeiras e económicas.

4.2. NÍVEIS DE ATUAÇÃO

O financiamento do transporte público consiste num desafio de gestão que envolve a formulação e produção de políticas públicas nas quais devem estar articulados os interesses dos diversos interveni-entes. Os utilizadores procuram trajetos mais curtos, tarifas mais baratas, mais oferta e serviços com qualidade e segurança, em contrapartida os operadores procuram a maximização de lucros na produ-ção do serviço. A intervenção das autoridades públicas é importante com a função de mediadora dos vários interesses desempenhando o papel de ordenador, regulamentador e regulador do sistema a par dos casos em que acumula responsabilidade financeira, como o caso de Portugal. A este propósito cabe referir que existem diferentes formas de participação de tomada de decisão e financiamento, ao nível dos órgãos centrais, regionais e locais e autoridades metropolitanas, com modelos de financia-mento adaptados aos países e às regiões. Aos decisores cabe também a responsabilidade financeira no que diz respeito à viabilidade económica financeira do sistema e captar o maior número possível de utilizadores para promover a utilização de transportes menos poluentes diminuindo os danos ambien-tais e promovendo a eficiência em termos energéticos.

O desafio para a formulação de mecanismos de financiamento tem duas dimensões: financiar um sis-tema de transportes urbano sustentável e financiá-lo de forma sustentável. Um sistema de transporte é sustentável quando usa recursos de maneira eficiente para transportar pessoas e bens, quando apoia a igualdade de acesso para atender as necessidades de toda a sociedade e quando protege o meio ambi-ente. A concretização destes objetivos deve ser conduzida de maneira financeiramente sustentável e economicamente saudável. A definição de um regime de financiamento do sistema de transportes pú-blicos deverá seguir um conjunto de princípios que possibilite a concretização dos objetivos da mobi-lidade, o planeamento da operação da rede e a prestação do serviço com qualidade. Na escolha de um acordo financeiro para o transporte público urbano, devem ser tido em conta alguns princípios:

� garantir a capacidade de gerar recursos necessários para que, de forma estável e sustentada, se-ja possível a prestação do serviço de transporte, de acordo com os objetivos estratégicos defi-nidos;

� permitir que seja garantida a contribuição proporcional dos diferentes beneficiários (diretos e indiretos) no financiamento do sistema de transportes públicos;

� permitir a concretização da política de transportes definida para a aglomeração urbana através da coordenação e da transparência dos custo das diferentes opções modais, evitando a distor-ção na escolha dos diferentes modos, em particular a utilização do transporte individual, pos-sibilitando a internalização dos custos da sua utilização;


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� prever eventuais incentivos financeiros aos operadores quando cumpram os objetivos fixados pelas autoridades públicas;

� impor mecanismos de co-responsabilidade entre as operadores, as autoridades e com a entida-de financiamento [25].

A formulação das políticas de financiamento pode ter estratégias distintas de forma a alcançar objeti-vos específicos, pode ser concretizada através de instrumentos económicos, instrumentos reguladores ou acordos de cooperação. Os instrumentos económicos podem ser os meios mais flexíveis e céleres para atingir objetivos estratégicos do financiamento de transportes, podendo ser adotados na internali-zação dos custos externos negativos dos transportes (congestionamento, ruídos, acidentes), na formu-lação do sistema do poluidor-pagador, no estabelecimento de incentivos ao uso do transporte público aumentando por esta via a receita e maior eficiência ambiental e existem outros incentivos possíveis que irão ser tratados nesta dissertação. Estes instrumentos sob a forma de impostos e taxas devem ser usados como um meio para desincentivar o uso de transportes poluentes, como o caso do transporte individual. A implementação das taxas pode ser no âmbito do município (tarifas de estacionamento, circulação em zonas restritas, etc) ou nacionais. Os acordos de cooperação pressupõem negociação entre os vários grupos de interesse de forma a atingir determinados objetivos e por fim a intervenção através de instrumentos reguladores elaborados pelas autoridades que podem ter diversas finalidades consoante os parâmetros a atingir.

4.3. BENEFICIÁRIOS DIRETOS E INDIRETOS

Na década de 80, muitas empresas de transporte atingiram níveis de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias bastante baixos, o que adensou preocupações dos responsáveis das empresas de transporte coletivo urbano. Se a fonte tradicional, para além dos utentes, eram os subsídios públicos, estes vieram a sofrer, graves críticas e posteriormente fortes limitações. Face a este panorama, tendeu-se a reclamar uma maior participação aos utentes e a equacionar novas modalidades de financiamento assentes na ótica dos beneficiários indiretos, tendo fundamento nas muitas externalidades que o sistema de trans-portes produz, os transportes públicos trazem vantagens não só aos utentes, mas também a quem bene-ficia indiretamente com a existência da rede [5].

Os beneficiários diretos de um sistema de transportes públicos são aqueles que usufruem do serviço mediante o pagamento de uma tarifa. Contudo, os beneficiários do sistema não se esgotam nas pessoas que são transportadas, existindo igualmente os beneficiários indiretos que podem ser:

� automobilistas: os transportes públicos asseguraram uma grande proporção de viagens pendu-lares nos centros urbanos, sem esta alternativa o fluxo de veículos individuais durante as horas de ponta seria muito dificultado. Os condutores beneficiam do congestionamento reduzido e assim de menos tempo dispensado e menores custos de viagem;

� proprietários de imóveis, servidos por serviços públicos de transporte usufruem de melhores acessos e capitalizam este benefícios através de valores de arrendamento e valor da proprieda-de superiores;

� promotores imobiliários que realizam negócios de transação de imóveis servidos por infraes-truturas de transportes têm retornos mais elevados e simultaneamente são mais facilmente permutados pela procura ser superior;

� habitantes da cidade que vivem na área abrangida por transporte gozam de melhor qualidade de vida e de um ambiente menos poluído;


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� comerciantes, a acessibilidade através do sistema de transportes permite-lhes melhorar o seu volume de negócios através da captações de novos clientes e de alguns casos também derivado do transporte dos bens;

� empregadores, um sistema de transportes eficiente permite um melhor acesso ao local de tra-balho e as empresas têm a possibilidade de ter os empregadores a chegar ao serviço a um pre-ço reduzido e podem pagar salários que não cobrem o custo real das viagens.

Fig.13 - Beneficiários diretos e indiretos do sistema de transportes

O modelo de financiamento deve garantir que os beneficiários diretos e indiretos contribuam financei-ramente, mas nem sempre as vantagens indiretas são avaliadas e estimadas (custo do congestionamen-to, danos ambientais, etc.). Os numerosos efeitos produzidos pelo sector dos transportes conduzem necessariamente a implicações, tanto na tarifação, como nas outras formas de financiamento do trans-porte público, entre as quais constam os subsídios públicos e o contributo dos beneficiários indiretos. Assim, a regulamentação das tarifas, a atribuição de subsídios públicos e a participação dos beneficiá-rios indiretos no financiamento dos transportes públicos encontram todas elas justificação nas externa-lidades produzidas pelos transportes. Os instrumentos privilegiados de internalização assumem nature-za fiscal. Assim, o modo de contribuição dos beneficiários indiretos para o financiamento reveste so-bre a forma de taxas que admite um largo espectro de incidência: sobre a massa salarial, no caso dos empregadores; sobre as vendas, no caso dos comerciantes; sobre a volumetria dos imóveis e nível de acessibilidade do local, para os utilizadores da propriedade imobiliária; e sobre o uso da rede viária e sobre o tempo de permanência em zonas urbanas densas, no caso dos automobilistas [25].

Beneficiários Diretos

Vantagens reaisUtizadores

Beneficiários Indiretos

Vantagens Reais

Utilizadores do veículo individual

Habitantes da cidade

Vantagens Fincanceiras

Comerciantes

Empregadores

Promotores ImobiliáriosProprietários


43

4.4. SUBSÍDIOS E TARIFAS

4.4.1. PROPORÇÃO DAS RECEITAS TARIFÁRIAS E DOS SUBSÍDIOS

Na generalidade, os sistemas de transporte urbano não geram receitas comerciais suficientes para fi-nanciar a totalidade dos seus custos operacionais, a restante parte é tradicionalmente compensada pe-los subsídios públicos.

Quadro 2 - Percentagens de cobertura das receitas em algumas cidades europeias [31]

Receitas (M €) Subsídios (M €)

Cid

ade

Ano

Tra

nspo

r-te

s

Cus

to to

tal

Rec

eita

s ta

rifas

Out

ros

Coe

f. de

co

bert

ura

Est

ado

Reg

ião

Loca

l

Amesterdão 2011 metro,

bus, elé-trico

372 198,8 ND 53% 173,6 51,3 -

Bruxelas 2006

bus, elé-trico, me-tro, com-

boio

ND 174 92 37% - 207 -

Budapeste 2006


boio

ND 5 ND 50% 2/3 dos

subsídios 1/3 do

subsídio -

Copenhaga 2008 metro,

comboio, bus

ND 206 ND 56% - 34,5 122,8

Helsínquia 2009

bus, me-tro, com-

boio e elétrico

366 207 ND 56,50% - 159 -

Londres 2008


boio

ND 434,3 ND ND 2481 14,8 -

Madrid 2010 bus, me-tro, com-

boio 2062 855 ND 41,50% ND ND ND

Oslo 2008 bus, me-tro, elétri-

co 606,5 353,5 45,2 65% - 207,8 -

Praga 2010 bus, me-tro, com-

boio 520 155 ND 30% - - 364

Varsóvia 2011

bus, me-tro, com-

boio e elétrico

ND ND ND 32% ND ND ND


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O quadro 2 sintetiza os dados do coeficiente de cobertura das receitas comerciais pelos custos operaci-onais e apresenta dados sobre os valores dos subsídios públicos, de algumas zonas metropolitanas de transporte europeias (dados disponíveis no site da EMTA). Conclui-se que a receita comercial dos operadores urbanos de transportes, na Europa, cobre os custos operacionais em valores próximos dos 50 %. Nas áreas metropolitanas de Bruxelas, Praga e Varsóvia a cobertura das receitas tarifárias situa-se entre os 30 e 40 %, as restantes têm cobertura tarifária superior, sendo Oslo a que tem melhor co-bertura, com 65% [31].

A parte do financiamento respetiva aos subsídios públicos pode variar, sendo proveniente da adminis-tração central ou da regional ou da local, em outros casos os subsídios podem ser repartidos pelas vá-rias administrações

4.4.2. SUBSÍDIOS PÚBLICOS

O benefício coletivo resultante da operação do transporte público constitui a principal razão que justi-fica o financiamento do sistema de transportes através das transferências financeiras da administração pública. São reconhecidas as consequências do impacto na sociedade: oferta de um serviço de trans-porte urbano fornecido a custos reduzidos e com garantida de qualidade a todos os cidadãos, à prote-ção ambiental, aos menores gastos energéticos, ao melhor ordenamento do território e melhores aces-sibilidades.

Em todos os países, independentemente da organização económica, mais ou menos liberalizada, admi-te-se a existência de subsídios públicos para o financiamento das operações de transporte e construção das infraestruturas. Também, em todos, se admite a existência de externalidades positivas do transpor-te coletivo e de beneficiários indiretos e portanto se conclui que não são apenas os usuários que são beneficiados. Portanto, os países têm formas diferentes de obter fundos para o financiamento da rede de transportes, quer por via de internalizar as externalidades e/ou por via de mecanismos fiscais e ten-do adotados diversos sistemas de pagamento de subvenções.

A experiência mostra que os operadores urbanos de transporte público da União Europeia não conse-guem cobrir os custos operacionais com a receita comercial, variando o nível de subsidiação entre 30 % e 80% do total dos custos que é proveniente do orçamento de Estado, mediante um contrato de ser-viço público.

A figura jurídica utilizada na maioria dos países do espaço europeu é o contrato de serviço público, é um contrato estabelecido entre o Estado e um operador de transporte (público ou privado) que estabe-lece um conjunto de obrigações e direitos. É esta a abordagem do Regulamento (CE) n.º 1370/2007, que entrou em vigor em Dezembro de 2009. A partir desta data todos os operadores de transportes terrestre de passageiros sujeitos a obrigações de serviço público com compensação financeira em re-sultado das OSP ficariam sujeitos á imposição da celebração de contratos de serviço público. Estes contratos, baseados no conceito de OSP, obrigarão ao pagamento de compensações para garantir a oferta de serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral. É um sistema que permite satisfazer as necessidades de acessibilidade das pessoas independentemente da área onde resi-dem/trabalham ou da sua capacidade financeira. O operador não pode otimizar a função lucro como faria num mercado livre e torna-se difícil que a receita comercial proveniente da receita tarifária, cubra os custos operacionais. As receitas geradas por outras vias, como a publicidade e aluguer de serviços ou espaços, têm pouca expressividade na receita global dos operadores. Daí, o contrato prever, como direito do operador, o pagamento de uma indemnização compensatória que pretende compensar o


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operador pelo facto de praticar serviços que são comercialmente deficitários ou por não fazer subir as tarifas a qualquer momento.

A regra orçamental, do pagamento de indemnizações pela parte do Estado, ou seja por todos os contri-buintes é a prática corrente em alguns sistemas de transportes (caso de Lisboa e Porto) e tem algumas desvantagens como a instabilidade dos pagamentos e com a justiça fiscal. Em períodos de recessão, o tipo de transferências para as componentes sociais (como o caso de transporte público), tende a dimi-nuir por falta de liquidez e por sinal coincide com fase em que a população, em geral, tem mais neces-sidade da disponibilidade. A instabilidade dos pagamentos no que concerne ao montante, também é influenciada pelas orientações políticas do executivo do governo. Por último, o facto de o serviço pú-blico de transporte urbanos ser financiado com verbas dos impostos gerais pode gerar alguma contro-vérsia na justiça fiscal, dado que o financiamento é proveniente, por igual, dos beneficiários e não beneficiários de um sistema local de transportes.

4.4.3. TARIFAS

4.4.3.1. Objetivos e aspetos fundamentais da política tarifária

A tarifação dos transportes públicos consiste em fixar um preço a um serviço que se presta ao cliente, sob a forma de aquisição de um título de transporte. A tarifação permite assim evitar as perversões da utilização do serviço de transporte, com um fim ou em circunstâncias que não respondem à sua função primordial de transportar passageiros que se desloquem de um ponto a outro da aglomeração com um objetivo determinado [5].

As tarifas constituem a principal fonte de receita proveniente do utilizador dos serviços de transporte, à partida deveriam ser definidas para que a receita comercial cobrisse o custo total da viagem. Mas como já foi apresentado anteriormente não é favorável que isso aconteça derivado das obrigações de serviço público, das funções socias do transporte público, da existência de políticas públicas que privi-legiam transportes menos poluentes e também derivado à concorrência entre os diversos modos de transporte rodoviário, ferroviário e fluvial.

A política tarifária é uma das componentes essenciais do financiamento dos transportes coletivos ur-banos, pelo que é merecedora de uma análise precisa nesta dissertação. E também pelo facto de uma diminuição da contribuição dos utentes conduzir inevitavelmente a uma transferência de encargos sobre os outros financiadores de transporte público. É também de referir que a tarifa deva ter um valor justo para que não ocorra diminuição da procura do serviço, com a consequente redução de passagei-ros transportados e da receita tarifária, bem como um acentuado crescimento dos défices de explora-ção das empresas de transporte.

A política tarifária deve atender a três objetivos: o comercial, o económico e o social. O primeiro res-peita à cobertura dos custos de produção pelas receitas, o segundo concerne à orientação da escolha dos utentes e o último prende-se com a redistribuição social dos rendimentos. Tornar-se-á difícil uma orientação que compatibilize os três objetivos de forma equilibrada, no entanto é fulcral a existência de compromissos entre eles. Esta análise exprime o teor das possíveis escolhas com que se depara a autoridade decisória no momento em que é chamada a exercer a sua competência tarifária: preservação das finanças públicas, aumento da frequentação através da transferência modal e utilização para fins mais amplos (redistribuição social, competitividade e atratividade da cidade) [5].

A política tarifária consiste em determinar qual deve ser o nível de cobertura tarifária, em função do custo do serviço, quer seja médio ou marginal. Nesta análise das tarifas, é apenas considerado o custo


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médio, que é o mais suscetível de atingir o equilíbrio orçamental e satisfazer com que a tarifa verifique a aproximação entre o preço e o custo do serviço, refletida pela taxa de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias [5].

A receita das tarifas constitui a principal fonte de receita. O preço e estrutura da tarifa têm supervisão das autoridades, no entanto os operadores também estão envolvidos na definição das tarifas. Nas redes de transportes coletivos nacionais são distinguidos três tipos de exploração a que corresponde, também diferentes entidades a fixação dos parâmetros de exploração, designadamente os valores das tarifas. Nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em que as empresas são públicas é o governo central a entidade que tem essas competências, nos restantes serviços de transporte (explorados diretamente pelo município e por empresas municipais) é o município que tem a função de definir o preço, tal co-mo refere o artigo n.º 11 do decreto-lei n.º 8/93. O decreto-lei n.º 8/93, de 11 de Janeiro define o regi-me tarifário dos transportes coletivos de passageiros, o diploma confere às empresas que os exploram uma maior participação no processo decisório da fixação dos preços no tocante às sucessivas altera-ções dos preços dos diferentes títulos de transporte resultante das revisões tarifárias. Neste contexto são os operadores que determinam o preço de cada título de transporte, desde que o aumento médio ponderado de todos os títulos respeite a percentagem máxima indicada no regulamento. Após a defini-ção do preço do título, os operadores propõem às autoridades e ao IMTT para estes aprovarem. Em termos teóricos, esta forma de conceber a fixação das tarifas deveria conduzir a uma maior flexibilida-de na gestão dos títulos de transporte da oferta de cada operador, dado que poderia produzir uma ade-quação mais perfeita à realidade em função da diferente procura de títulos. [5] [36].

4.4.3.2. Tarifas segundo o custo médio e custo marginal

O custo médio do transporte é igual ao custo total do fornecimento do serviço dividido pelo número de utilizadores. O custo marginal corresponde ao acréscimo de custos totais do sistema resultante da utili-zação de uma unidade suplementar. As tarifas podem ser definidas em função do custo médio de pro-dução do serviço ou em função do custo marginal do mesmo.

No caso de as tarifas serem definidas em função do custo médio de produção serão tidos em conta os custo variáveis e os custos fixos de produção dos bens, em relação à quantidade produzida. Este tipo de tarifas resulta normalmente em receitas suficientes para cobrir os custos, no entanto, pode induzir a ineficiência se os consumidores pagarem todos os custos de produção, independentemente do seu va-lor [5].

Se as tarifas forem definidas pelo custo marginal de produção do serviço, apenas incluem os custos variáveis de produção em relação à procura do mesmo. No caso dos transportes coletivos urbanos as tarifas pelo custo marginal irão produzir tarifas que maximizam o bem estar dos cidadãos utilizadores, pois permitem o acesso de mais cidadãos ao transporte e irão conduzir a uma utilização mais eficiente dos recursos públicos, dado que o custo da tarifa diminui com o transporte de mais utilizadores. Isto deve-se ao facto do custo marginal de produção do transporte não ter em conta os custos fixos da em-presa. No entanto, as tarifas quando definidas pelo custo marginal de produção do bem, apesar de be-neficiarem o utilizador produzem desequilíbrios nas contas das empresas operadoras, tornando-as de-pendentes de outras receitas [5].


47

4.4.3.3. Elasticidades das tarifas

São vários os fatores que influenciam a forma como os preços afetam as decisões dos utilizadores de transportes, a decisão de utilizar o transporte público é influenciada não só pelo valor da tarifa cobra-da, mas também pela característica da viagem, da qualidade do serviço, pelo custo dos semelhantes substitutos, entre outros. Estes fatores são alguns que afetam a elasticidade da procura e consequente-mente da receita. No que diz respeito à sensibilidade da frequentação dos transportes à tarifa distingue-se quatro tipos de elasticidades: as elasticidades associadas aos motivos da deslocação, as elasticidades preço, as elasticidades qualitativas e, por fim, as elasticidades ligadas ao rendimento. Segundo as rela-ções entre as diferentes elasticidades, pode-se diferenciar em elasticidades diretas as que se prendem com a variação da quantidade procurada de um modo de transporte em função da variação do preço desse modo; as elasticidades indiretas ou cruzadas que exprimem a oscilação da procura de um modo em função da variação das tarifas de um outro; as elasticidades compostas, as mais ajustadas no domí-nio dos transportes, manifestam-se nas elasticidades qualitativas. As variações da oferta são avaliadas de forma diferente pelas diversas camadas da população em função da estrutura etária, do rendimento e da disponibilidade de meios próprios, ou seja a atratividade qualitativa desdobra-se em componentes de vária índole [5].

Na elasticidade ligada à mobilidade, para cada motivo de deslocação seja de ordem geral ou ocasional, profissional ou escolar, existe uma possibilidade, maior ou menor, de substituição. Ao utilizador cabe ponderar diversos fatores aquando a seleção da viagem, pode-se concluir que o facto de se dispor de meios de transportes próprios oferece uma maior possibilidade de opção, em termos espaciais ou tem-porais e é também nos grandes centros urbanos que a oferta de transportes públicos responde melhor às necessidades [5].

Em matéria de transportes públicos urbanos, a elasticidade preço da procura apresenta um valor médio de cerca de -0,3, o que significa que um aumento de 10% das tarifas conduz a uma perda de passagei-ros de 3%. Este valor de -0.3 da elasticidade foi observado em várias cidades dos Estados Unidos, durante cerca de duas décadas, em que foi utilizada a fórmula de “Simpson & Curtin” para prever os efeitos dos aumentos das tarifas e tem sido confirmada por vários trabalhos da área. Todavia, o valor da elasticidade pode variar dentro de um intervalo, compreendido entre valores inferiores ou superio-res ao valor médio. As razões para essa oscilação do valor da elasticidade resultam de se terem efetua-do as medições desse valor em locais ou em épocas diferentes, ou ainda de se haver recorrido a distin-tas formas de tratamento dos dados. As elasticidades preço apenas têm significado no caso dos passa-geiros que pagam título de transporte, para os passageiros que viajam gratuitamente esta perde o seu significado como fator influenciador do mercado [5].

A elasticidade está ligada à qualidade da oferta do modo de transporte e dos modos concorrentes. A atratividade de uma rede de transportes mede-se através da conjugação de aspetos como a ocupação de lugares, o tempo de transporte, a frequência, a distância entre paragens e o tempo de espera nos trans-bordos. Também se verifica que num aglomerado com escassez de estacionamento, o automóvel parti-cular oferece nesse caso uma utilidade menor, a atratividade do meio de transporte público adquire um valor mais elevado [5].

No estudo da elasticidade da procura de uma prestação de transporte expressa-se a alteração quantita-tiva da procura desta prestação quanto o rendimento total aumenta ou diminui uma unidade e todos os restantes fatores de influencia consideram-se constantes. A elasticidade do rendimento diminui quando o aumento do rendimento atinge o ponto de saturação da necessidade de um determinado bem ou ser-viço. Neste caso, a partir de um determinado nível de rendimentos, que permita comprar uma viatura particular, a procura dos serviços de transporte público diminui, transferindo-se sobretudo para as


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prestações de maior qualidade, do transporte individual. Em suma, os transportes coletivos são consi-derados como uma despesa de base para a qual a procura diminui a partir de um certo nível de rendi-mento, em benefício de uma procura de um produto de valor qualitativo superior [5]

A desagregação das elasticidades às tarifas assume uma extrema importância na condução de uma correta política tarifária de transportes públicos, porquanto uma tarifação adaptada às categorias dos utentes, ao seu rendimento, à sua utilização do transporte público conduz a melhores resultados. A segmentação de mercado permite conhecer as elasticidades por tipos de viagens e por grupo de utentes [5].

Nos grandes centros urbanos, os utilizadores são mais sensíveis às tarifas do que nas pequenas cida-des, deve-se às distâncias a percorrer, ao maior congestionamento e aos maiores custos com estacio-namento. A proporção de viagens de trabalho e o nível de serviço apresentam-se mais elevados nas grandes cidades do que nas pequenas, o que reforça o argumento de que a dimensão da cidade e as elasticidades às tarifas estão inversamente relacionadas. É de salientar que a elasticidade da procura à tarifa declina com a distância, uma vez que os utentes das viagens de curta duração são mais sensíveis às tarifas do que os utentes das viagens de longa duração e também os passageiros com passes sociais são menos sensíveis às tarifas. Existem outros fatores de elasticidade da procura como horas de ponta, modos de transporte alternativos, trajetos, deslocações de fim de semana, horários de trabalho, será necessário avaliar consoante cada tipo de rede de transporte [5].

4.4.3.4. Estruturas tarifárias

A política tarifária traduz-se, essencialmente, na escolha de um nível tarifário e de uma estrutura tari-fária. A tarifa paga pelo utente resulta da aplicação de uma estrutura tarifária a um preço de base ou nível tarifário. A estrutura tarifária serve ainda para moldar a natureza da diferenciação tarifária, que em dado momento, se ache conveniente estabelecer de um modo ajustado a uma determinada rede. Na definição da estrutura tarifária, pode-se intervir no tipo de trajeto realizado (distância e hora de reali-zação), no tipo de utentes (diferenciação comercial ou social) ou ainda uma com base no tipo de servi-ço (serviços básicos ou mais rápidos, qualidade do serviço prestado percebida pelo passageiro). Usu-almente, no caso do transporte urbano a diferenciação tarifária reduz-se ao tipo de trajeto e ao tipo de utente, é consensual que as políticas tarifárias não podem evoluir se não forem acompanhadas de uma política coerente sobre o conjunto das deslocações urbanas [5].

A diferenciação de tarifas, segundo a distância ou hora do dia, justifica-se por um lado, pelo facto dos custos de produção serem superiores nos trajetos de longa distância em hora de ponta, por outro lado, as elasticidades às tarifas apresentam-se menores nestes tipos de trajetos. As tarifas diferenciadas, embora mais complexas, sobrelevam as vantagens das tarifas únicas, em diversos estudos verificou-se que a tarifa única não é eficiente, nem equitativa e é possível obter uma receita superior ajustando as tarifas às elasticidades que caracterizam os diferentes segmentos da procura [5].

Nos produtos tarifários existem reduções tarifárias, podendo ser de dois tipos: reduções comerciais que são resultantes da política comercial da rede e as reduções sociais que dizem respeito à política social.

As reduções de carácter comercial são geralmente corporizadas nos bilhetes pré-comprados e nas assi-naturas mensais, pois estes produtos apresentam um valor mais baixo que o bilhete simples. Em Por-tugal, como noutros países, as reduções tarifárias de caracter comercial têm também um alicerce soci-al, uma vez que a receita média por passageiro transportado com passe é bastante baixa do que a resul-


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tante da utilização do pré-comprado ou do bilhete comprado na hora (geralmente com valor superior ao pré comprado).

As reduções de carácter social, é uma prática habitual utilizada nos transportes públicos, que consiste na diminuição do preço do serviço prestado às classes sociais desfavorecidas, terceira idade e estudan-tes, cidadãos portadores de deficiência, reformados, em valores inferiores aos praticados nos bilhetes e assinaturas mensais comuns. As medidas de redução tarifária ou até de gratuitidade, incluindo os gru-pos sociais a que se destinam, diferem de rede para rede e consoante as diretrizes estratégicas.

As tarifas reduzidas podem revelar-se um instrumento eficaz para atrair os automobilistas para o transporte coletivo consequentemente os níveis de congestionamento e poluição podem ser melhora-dos, assim como os níveis de consumo energético. São também um meio de promover/aumentar a mobilidade dos mais desfavorecidos e um incentivo a enraizar hábitos de mobilidade sustentáveis (no caso dos passes sociais dos estudantes).

4.4.3.5. Soluções para aumentar a taxa de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias

Perante as limitações inerentes aos subsídios públicos e o défice operacional das empresas de transpor-te é necessário fazer-se uma análise centrada na escolha da estrutura tarifária adequada, de modo a garantir a melhoria das taxas de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias.

A subida generalizada das tarifas configura a solução mais simples para alcançar o objetivo comercial da política tarifária, isto é, de alcançar uma maior cobertura dos custos. No entanto, o aumento da re-ceita por esta via pode também reduzir a procura do transporte coletivo no conjunto das deslocações, isso provocará consequências nefastas na saturação dos centros das cidades e na produção de efeitos externos nefastos. O efeito desta medida no equilíbrio modal também depende do facto dos utentes possuírem ou não outro meio de transporte e ainda do preço da utilização da viatura particular. No caso de estar implementada a prática do estacionamento pago, nos centros urbanos, o transporte públi-co será à partida o modo preferencial. Em acrescento, também é contraditória quanto ao objetivo do transporte em cumprir as funções sociais, a que lhe são designadas.

Neste contexto, mais do que aumentar as tarifas é obrigatório estudar as estruturas tarifárias mais ade-quadas a cada empresa de transportes e modular o aumento em função das especificidades a que estão sujeitas. A adequação da estrutura tarifária apresenta-se como outra solução para o problema do finan-ciamento, sendo adequada à procura e de forma a potenciar novos utentes.

Vários estudos apontam para que a estrutura tarifária diferenciada sobreleva na eficácia a estrutura única. As tarifas são eficientes se forem fixadas tendo em conta o custo do fornecimento do serviço e mostram-se equitativas se os utentes participarem nos custos de serviço de acordo com a sua capaci-dade de pagar. A questão que se levanta e que é fulcral ser respondida é sobre qual o tipo de diferenci-ação, segundo a distância ou a hora de realização do trajeto e se serão tomados em conta os dois ou apenas um dos fatores [5].

Verifica-se que o custo do fornecimento do transporte é superior nas horas de ponta devido às condi-ções de congestionamento em que os veículos operam, devido ao maior número de veículos e motoris-tas requeridos para o período de ponta. A desagregação das tarifas verifica que os mercados são menos sensíveis aos aumentos de tarifas nas horas de ponta e de longa distância. A solução será assim estabe-lecer tarifas diferenciadas, porque os custos e as elasticidades do preço nos diferentes submercados se apresentam diferentes, nestes casos os preços diferenciados podem não só melhorar a eficiência como melhorar a performance financeira. Por conseguinte, colocar uma tarifa mais alta no período de ponta


50

pode aumentar a receita, porque os utentes deste período tendem a ser menos sensíveis à subida de preços do que os outros utentes, uma vez que efetuam viagens de trabalho ou de natureza diversa que se revestem de carácter essencial e por sua vez, a diminuição da tarifa nas horas mortas pode aumentar o número de utentes neste período. O mesmo acontece em relação às viagens de longa distância, os utentes são menos sensíveis aos preços. A tarifa única pode revelar-se onerosa no caso do mercado das distâncias curtas, neste âmbito os utentes de curta distância sentem que estão a pagar pelos de longa duração [5].

No caso das empresas de transporte coletivo urbano, em Portugal, a diferença entre o custo entre as horas de pontas e as horas mortas não é repercutida nas tarifas e quanto à diferença de custos entre as distâncias curtas e as distâncias longas só é considerada em algumas redes.

O princípio tarifário pode ser sustentado na adoção de combinações múltiplas, para satisfazer o objeto de cobertura dos custos pelas receitas tarifárias, no entanto podem ser difíceis de introduzir, por via de diversos fatores, o facto de se praticarem tarifas mais altas às horas de ponta ou nas longas distâncias pode levar a uma menor equidade, porque nesses trajetos viajam provavelmente os utentes de menores recursos económicos. O facto de não haver precedentes na aplicação de tarifas horárias diferenciadas, também poderá ser mal compreendida entre os utilizadores de transporte.

A aplicação da estrutura tarifária que otimize a receita terá que ser elaborada caso a caso, as elastici-dades dos utentes em diversas cidades e entre vários submercados do transporte público dentro da mesma cidade reagem de forma diversa ao preço, o que se conclui que os impactos ao nível dos passa-geiros e ao nível da receita devem ser observados de modo desagregado. Para incrementar as receitas através do aumento das tarifas sem diminuir os passageiros, o mercado deve ser devidamente identifi-cado e segmentado, uma vez que a segmentação de mercado ocupa um lugar importante no equilíbrio entre as receitas e passageiros.

4.5. MODELOS DE FINANCIAMENTO DOS TRANSPORTES PÚBLICOS

4.5.1. PORTUGAL

O financiamento do transporte público, em Portugal, provém da combinação das receitas das tarifas, das receitas da publicidade e rendas de espaços e das indemnizações compensatórias baseadas no con-trato público. É um contrato estabelecido entre o Estado e um operador de transporte (público ou pri-vado) que estabelece um conjunto de obrigações (obrigações de serviço público) e direitos, o que na realidade nem sempre acontece. Em Portugal, as obrigações de serviço público compreendem a obri-gação de transportar, o valor recomendado da tarifa a aplicar e o cumprimento dos percursos e horá-rios. Estes contratos, baseados no cumprimento de obrigações de serviço público, estão sujeitos ao pagamento de compensações, por parte do Estado, para garantir a oferta de serviços públicos de trans-porte de passageiros de interesse geral. O serviço público assenta no princípio de satisfazer as necessi-dades das acessibilidades das pessoas independente da área onde residem ou trabalham, ou da sua capacidade financeira. O operador não pode otimizar a função lucro como faria num mercado livre e o atual padrão das receitas comerciais (essencialmente constituídas pelas receitas tarifárias) não cobre integralmente os custos operacionais. Daí o contrato prever, como direito do operador, o pagamento de uma indemnização compensatória que pretende compensar o operador pelo facto de ter de praticar serviços que são comercialmente deficitários ou por não poder fazer o ajuste do preço da tarifa a qual-quer momento.


51

Em Lisboa e Porto, os serviços de transporte são realizados por empresas do Estado, enquanto nos demais centros do país podem ser realizados por serviços municipalizados ou por empresas privadas mediante um contrato. A legislação vigente indica que, contrariamente ao que acontece nas cidades do Porto e Lisboa, em que as indemnizações compensatórias provêm do Estado, nos restantes meios ur-banos onde existem serviços de transporte coletivo, são os municípios os responsáveis pela política de preços e pelas opções de indemnizações compensatórias caso os preços praticados não cubram os en-cargos da exploração dos serviços.

Em Portugal, existem assim critérios diferentes em relação à cobertura dos défices de transportes cole-tivos urbanos, com consequências de relevo nos planos da equidade, das distorções do mercado e do estímulo à eficiência na prestação dos serviços. Nos restantes centros urbanos, também surgem défices nos serviços prestados que ao contrário do que acontece em Lisboa e Porto, não têm a compartição financeira que onera a generalidade dos cidadãos do país [5].

O facto de os transportes serem da responsabilidade das autarquias pode ter efeitos positivos na articu-lação indispensável entre as várias componentes urbanas e pode revelar-se um modelo de gestão mais próximo da racionalização, dado que não existem receitas exteriores.

As indemnizações compensatórias (IC) pagas pelo orçamento de Estado aos operadores de transporte público, são anualmente fixadas através de Resolução de Conselhos de Ministros. A figura 15 mostra as indemnizações compensatórias dos transportes públicos pagas anualmente desde 2003 até 2010. Os dados foram obtidos na informação disponibilizada pelo IMTT (até 2009) e na RCM 96/2010, respei-tante aos valores de 2010 [37] [38].

Fig. 14 - Totais das indemnizações compensatórias no período de 2003 a 2010 [37] [38].

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

20

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08

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20

10

10

3 €

Totais IC


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Pode-se explicar o aumento da IC de 2004 em relação a 2003 pelo início da atividade do Metro do Porto. Em 2005 começaram a ser pagas IC aos operadores privados da região de Lisboa, como contra-partida pela sua inclusão nos sistemas de passes intermodais. Em 2007 começaram a ser pagas IC aos operadores públicos e privados do grande Porto pela sua entrada no sistema andante. Em 2009, como medida de apoio às famílias e derivada da crise desencadeada em 2008, foi criado um sistema de apoio social ao transporte escolar, o passe 4_18 e seguido em 2010 pelo sub_23, que dão origem a pagamen-tos aos operadores públicos, privados e ainda a câmaras municipais que aderiram ao sistema.

Apesar das IC registarem um crescimento grande ao longo dos últimos anos, elas são insuficientes para cobrir o défice operacional, o que logo se conclui que não há margem para as empresas públicas investirem na infraestrutura e material circulante. As empresas públicas de transporte para satisfaze-rem as necessidades de investimento recorreram ao financiamento bancário, com o aval do Estado, em alguns casos com rendimentos avultados para os financiadores. Esta é causa das situações líquidas negativas da maioria das empresas e da dívida elevada do sector dos transportes. Na atual conjuntura que Portugal enfrenta, este modelo é insustentável e torna-se urgente colmatar e alterar o défice a que o sector carrega.

Com uma situação financeira depauperada, o governo, administrações e alguns estudos têm ido ao encontro de soluções para encontrar novas fontes de receita para equilibrarem as contas do sector, além das vendas de títulos de transporte e do orçamento de estado. As propostas para viabilizar a sus-tentabilidade financeira são na direção do financiamento direto de impostos e taxas e para além da contribuição do Governo, das autarquias e dos utentes, os utilizadores do transporte individual não serão esquecidos (ou omitidos), numa perspetiva de incentivo à utilização de transportes públicos.

O Plano Estratégico dos Transportes, com o horizonte a 2015, tece inúmeras orientações que preten-dem concretizar um conjunto de reformas estruturais no sector dos transportes, face à situação crítica a que as empresas do sector empresarial do Estado na área de infraestruturas e transportes apresentam: défices de exploração elevadas e, dívidas acumuladas que geram encargos com juros, com forte ten-dência de agravamento [39].

A oferta dos serviços de transporte, disponíveis às populações e à economia, deverá ser prestada da forma mais eficiente possível e sem desperdício de recursos para a sociedade. Ao contrário da evolu-ção em outros sectores públicos, o Estado ainda assegura a responsabilidade de prestar diretamente uma parte significativa da oferta de serviços de transporte, através de um conjunto de empresas per-tencentes ao sector empresarial do Estado. O PET refere ainda que pela experiencias das últimas déca-das mostra que, na generalidade das situações, os níveis de eficiência com o que o faz encontram-se abaixo de outros sectores da sociedade e da economia. Nesse sentido, a orientação que o Estado deve seguir é a transferência para a iniciativa privada a prestação dos serviços de transportes em que aquela que se revele mais competente a assegurar, contribuindo de igual forma para a sustentabilidade eco-nómica [39].

Ao longo dos últimos 10 anos, os níveis das empresas públicas de transportes terrestres e da infraestru-tura ferroviária triplicaram, atingindo em 2010 um montante de 16 700 milhões de euros, caso não seja invertida o atual panorama de gestão, as projeções com base na tendência dos últimos anos indicam que em 2015 é atingindo um endividamento estimado em mais de 23 000 milhões de euros [39].


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Fig. 15 - Endividamento do SEE dos transportes públicos terrestres [39].

O investimento necessário à construção de infraestruturas de transporte, enquanto bens e ativos do domínio público, é uma responsabilidade do Estado, como consta na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres. Nos últimos anos, foram realizados um largo conjunto de investimentos sem a cabimentação do orçamento de estado, as empresas do sector empresarial do Estado na área dos trans-portes têm assumido o ónus de suportar nos seus balanços, através da emissão de dívida, os encargos decorrentes dos investimentos, por conta do Estado. Tendo em conta que é necessário estancar o au-mento do endividamento, estabeleceram-se algumas regras nas atividades de investimento que condu-zem à contenção de custos [39].

O equilíbrio-operacional do sector será atingido pela introdução de reformas, em que na primeira fase será implementada uma reestruturação das empresas do SEE na área dos transportes públicos terrestres e da infraestrutura ferroviária e na segunda fase será alterado o papel do Estado, abrindo à iniciativa privada as iniciativas de operação e exploração dos serviços de transporte público de passageiros. Se-rão ainda realizadas intervenções na oferta em que serão descontinuados os serviços para os quais existam alternativas de transporte disponíveis às populações, prestados de uma forma mais eficiente, alteração do tarifário ao custo do serviço prestado aos valores médios equiparáveis europeus, ajustados pela paridade de poder de compra [39].

4.5.2. OUTROS MODELOS EUROPEUS

Os modelos de financiamento de transporte são formulados de acordo com a aglomeração urbana, com a forma de organização do Estado e da administração pública do país. Nos países europeus são distin-guidos diferentes modelos de gestão e de financiamento, uma vez que a gestão não pode estar dissoci-ada do financiamento, variando as competências ao nível da administração central, regional ou local ou a associação das várias entidades.


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No sistema centralizado, o controlo, a gestão e o financiamento são assumidos predominantemente pela administração central, assim como a definição do regime tarifário e a subsidiação dos custos de operação. O financiamento de infraestruturas e equipamentos resulta de um processo tripartido, pelo recurso a capitais da própria empresa, recurso a empréstimos ou pelo suporte da administração central. É um sistema característicos em países com pouca dimensão populacional como em cidades belgas e holandesas [40].

No sistema descentralizado, a definição do tarifário, o controlo e gestão do sistema de transportes são assumidos maioritariamente pela administração local ou regional. O financiamento também é da res-ponsabilidade destas entidades, recorrendo para isso às receitas fiscais próprias, nomeadamente a prá-tica do financiamento cruzado com a prestação de outros serviços municipais. Os recursos necessários ao investimento nas infraestruturas pode ter origem em capitais próprios, de empréstimos comerciais, empréstimos às autarquias ou de transferências da administração central. Este sistema é característico dos países escandinavos bem como das aglomerações suíças [40].

Outro modelo é o sistema intermédio caracterizado pela partilha de responsabilidades na gestão, con-trolo e financiamento do sistema de transportes, repartida pelos organismos de administração central, regional e local. Neste modelo podem ser encontrados duas situações distintas: uma onde o controlo tarifário é definido ao nível local e o financiamento da responsabilidade da administração central, co-mo nos exemplos espanhóis e italianos; outra onde a responsabilidade, o controlo e o financiamento é partilhado entre os níveis de administração central e os de administração local e regional, como no caso alemão. No sistema intermédio de financiamento maioritariamente central o financiamento de infraestruturas resulta essencialmente da transferência de verbas do governo central e o financiamento das operações é acompanhado de subvenções por parte da administração central. Quando se verifica a partilha da responsabilidade por parte dos organismos locais e nacionais é caracterizado pela autono-mia, por parte das entidades locais e regionais, no que respeita à gestão e definição do regime tarifário. Os subsídios de exploração, nestes casos, são partilhados pelos dois níveis administrativos e o mesmo sucede com os investimentos [40].

Existe ainda outra possibilidade caracterizada pela diminuição da presença pública no controlo e ges-tão do sistema de transportes, na definição do tarifário e no financiamento do sistema. A regulação pública pode-se verificar no acesso ao mercado, na verificação das condições de segurança e da quali-dade da prestação do serviço. Na configuração deste modelo, o financiamento da operação resulta tendencialmente nas receitas diretas, competindo às entidades públicas a contratualização do serviço de transporte e a subsidiação às franjas de população mais desfavorecidas. O financiamento público de infraestruturas é limitado, sendo os investimentos tendencialmente suportados pelos beneficiários indi-retos através de mecanismos fiscais. Este modelo é seguido em várias cidades britânicas [40].

O modelo de financiamento francês resulta do estabelecimento de relações contratualizadas entre a autoridade pública e as empresas privadas, em que os contratos habituais são: os por conta e risco das empresas, os de arrendamento e os de exploração com subvenção pública. A gestão do sistema carac-teriza-se pela existência de uma entidade responsável pela concessão e organização do serviço público, a Autorité Organisatrice de Transports (AOT), representada por cada município. As AOT são respon-sáveis pelo controlo e fiscalização do serviço de transporte, podendo este ser assegurado por operado-res que podem assumir distintas formas jurídicas (empresas municipais ou privadas). O estabelecimen-to de contratos de concessão a empresas privadas é mais frequente nas aglomerações de pequena di-mensão, enquanto que nas aglomerações de maior dimensão é mais frequente a constituição de empre-sas de capital público municipal ou regional. O sistema de financiamento da operação é proveniente de diversas fontes, essencialmente do valor das tarifas, do versement de transport e de transferências da


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administração central. Este modo de financiamento também é válido para a construção de novas infra-estruturas e aquisição de equipamentos. Em 2000, a Lei de Solidatité et Renouvellement Urbain indica a constituição de sindicatos mistos entre regiões, departamentos ou AOTs para melhor coordenação do transporte e melhor responder à gestão entre o planeamento territorial e a gestão do transporte [40] [41].

O modelo alemão pressupõe a existência de uma cadeia de responsabilidade hierarquizada segundo o nível federal, o nível regional e o nível local (municípios e unidades supra municipais) ou em algumas cidades que devido à sua dimensão económica e demográfica se assumem como territórios autónomos. As entidades locais podem associar-se de forma a melhor gerirem as suas responsabilidades e compe-tências dando lugar a associações de municípios ou à associação de uma cidade com os municípios contíguos. A responsabilidade pela prestação do serviço público de transporte é partilhada pelo nível local e o nível regional, cabendo ao nível regional, a responsabilidade pela concessão da exploração do serviço de transporte e ao nível local, as tarefas de planeamento, a definição tarifária e a coordenação dos sistemas de transporte locais. No modelo alemão é comum a constituição de comunidades de transporte formadas pelos diferentes operadores e pelos representantes das autarquias locais. Estas comunidades possuem competências por delegação das entidades que as constituem, assumindo a res-ponsabilidade da definição do planeamento e integração das redes, dos níveis de serviço, da integração do sistema tarifário, da decisão e calendarização dos investimentos a realizar, bem como na gestão das subvenções a atribuir aos diferentes operadores de transporte. Os subsídios à exploração são partilha-dos pelos dois níveis administrativos, a administração responsável pelos subsídios para o caminho-de-ferro e a administração local responsáveis pelos modos rodoviário e ferroviários ligeiros. O financia-mento das infraestruturas é garantido parcialmente por um fundo federal sendo o restante da responsa-bilidade da administração local e regional [40] [41].

4.6. FONTES ALTERNATIVAS DE RECEITA

4.6.1. CONTEXTO

Em quase todos os países desenvolvidos provou-se que os utentes não suportam o encargo do financi-amento dos transportes públicos sem que seja colocado em causa a existência deste serviço e o equilí-brio económico e social das empresas do sector. Por outro lado, o modelo dos orçamentos provenien-tes da administração está esgotado e atinge os seus limites, é neste contexto que se equacionam novas formas de financiamento.

Os recursos necessários ao financiamento dos sistemas de transporte público urbano provêm de dois tipos de receitas: receitas diretas que resultam da operação comercial dos serviços prestados e as recei-tas indiretas que decorrem da transferência de recursos financeiros dos distintos níveis da administra-ção pública, seja pelo resultado da aplicação de taxas ou de impostos [25].

O financiamento através de receitas indiretas afigura-se um instrumento da política de transportes que contribuiu para a concretização dos objetivos associados ao modelo de mobilidade definidos em cada cidade, através da escolha modal, da intervenção do mercado e da redistribuição social.

A aplicação de taxas e impostos específicos incide geralmente sobre a utilização do automóvel, sobre as empresas geradoras de fluxos significativos de pessoas ou sobre pessoas ou cidadãos que, de algu-ma forma, beneficiam indiretamente do sistema de transportes, sem que para tal tenham realizado qualquer contribuição diferenciada. A necessidade de os beneficiários indiretos participarem nos cus-tos de operação e de investimento e necessidade dos utilizadores do transporte individual compensa-


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rem, parcialmente, as externalidades negativas associadas à opção pela utilização do automóvel, cons-tituem as principais razões que legitimam a aplicação de medidas fiscais.

No momento de propor novas fontes alternativas de receita é necessário que estes tenham viabilidade e aceitabilidade política e a receita deve ser avaliada tendo em conta:

� eficácia financeira, é desejável que a fonte de receita que gere os fundos necessários previstos seja estável ao longo do tempo e ao mesmo tenho pode ser avaliado o seu potencial de cresci-mento;

� eficiência do transporte, as taxas impostas no serviço de transporte influenciam o comporta-mento dos utilizadores, estas fontes de receita devem ser estruturadas de forma a encorajar o uso eficiente do sistema de transportes;

� equidade, os benefícios e impostos de transporte devem ser bem planeados de forma a que a distribuição seja justa pela sociedade, dando especial atenção a cidadãos com carências eco-nómicas;

� demonstração da necessidade do financiamento, se a razão de qualquer ação de procura de receita for explicada à sociedade (melhoria dos padrões de mobilidade, qualidade do ar, etc) será mais facilmente aceite e alvo de cooperação;

� eficiência fiscal, as taxas e impostos por esta via devem ser facilmente elegíveis e resistentes à fraude fiscal;

� aceitabilidade política, nos casos em que a iniciativa da implementação de novas receitas não provém dos órgãos governamentais e também é necessária a regulamentação das medidas a aplicar [25].

Algumas redes de transporte são financiadas através de outras formas de financiamento para além das receitas: fontes associadas a atividades complementares ao sistema de transportes, concentração de serviços e criação de taxas. Entre outros exemplos de recursos de financiamento, podem destacar-se os seguintes exemplos:

� nos Estados Unidos, as autoridades de transporte público fazem a gestão das estações, interfa-ces e das portagens de determinadas infraestruturas urbanas (túneis, pontes, autoestadas) e to-da a receita gerada é direcionada para o transporte público;

� em algumas regiões da Alemanha, as empresas de transporte coletivo integram outros serviços públicos mais rentáveis como a distribuição elétrica, distribuição da água. As receitas exce-dentes destes serviços cobrem os défices do sector dos transportes;

� em algumas cidades, as empresas de transporte obtiveram receitas da venta de ativos imobiliá-rios, por exemplo em Nova Iorque e Londres [42].

Quanto a soluções de financiamento com afetação de taxas, os exemplos mais interessantes são o ver-sement transport francês e os seguintes aplicados nos Estados Unidos:

� em Los Angeles existe uma taxa sobre o volume de venda nos estabelecimentos comerciais servidos por uma rede de transportes e outra taxa sobre os bens imobiliários;

� em Hollywood existe uma taxa sobre as mais valias que afeta todos os proprietários imobiliá-rios;

� em Nova Iorque existe uma taxa sobre as permissões ou licenças de remodelação ou amplia-ção [42].


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4.6.2. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR RODOVIÁRIO

4.6.2.1. Contribuições dos automobilistas

Os transportes coletivos, ao utilizarem um espaço reduzido da via pública proporcionam aos automo-bilistas melhores condições de circulação, sendo desta forma beneficiários indiretos do sistema de transporte. Esta vantagem é de difícil quantificação, uma vez que varia com a frequentação dos trans-portes coletivos, com a hora a que se realiza a viagem e ainda com a localização da deslocação. Quan-do se aborda o custo da circulação automóvel na cidade associa-se aos custos de congestionamento (tempo perdido pelos utentes da via pública), nos acidentes, nos danos ambientais (poluição, ruído) e também é indissociável o sobrecusto de exploração gerado pelas dificuldades acrescidas de circulação que estes provocam às empresas de transporte (sobretudo os que circulam sobre os itinerários percor-ridos pelos transportes públicos) [42] [5].

Os automobilistas deveriam participar no financiamento pela concorrência que move à utilização dos transportes públicos, pelos custos externos que provoca, especialmente em centro urbano e finalmente pelas vantagens que estes retiram da existência de uma rede de transportes públicos.

4.6.2.2. Contribuições ligadas à posse de veículos

No domínio das contribuições ligadas à posse dos veículos, o conjunto de possibilidades que pode ser exequíveis, revelam-se pouco satisfatórias do ponto de vista da equidade e da adequação dos benefí-cios retirados aos custos engendrados [5].

Uma solução seria aplicar uma taxa adicional sobre os contratos de seguros, segundo a residência, o tipo de utilização do veículo e a categoria. Constituiria, porém, uma medida que não teria ligação dire-ta à utilização do automóvel em zona densa e que levaria um problemas na repartição das receitas pe-las entidades responsáveis pelo financiamento [5].

A outra alternativa seria estabelecer uma taxa local suportada pelos proprietários dos automóveis que residissem no interior do perímetro da área servida pela rede de transportes públicos. Esta medida, tal como anterior, não está ligada à utilização da viatura na cidade e por outro lado, não seria totalmente eficaz quanto ao risco de evasão fiscal, nomeadamente no caso dos automobilistas que possuíssem uma segunda residência no exterior desse perímetro [5].

4.6.2.3. Taxa sobre combustíveis

A alternativa de fonte de financiamento sobre a taxa de combustíveis está associada à utilização dos veículos, logo quem mais usa o carro mais paga. É uma solução já com precedentes de aplicação, co-mo no caso da Alemanha que existe uma taxa designada de taxa sobre os produtos petrolíferos [43].

A taxa proveniente dos combustíveis pode ser aplicada a montante, na distribuição ou a jusante, sendo a taxa refletida apenas no preço final do consumidor. Nos EUA, é corrente o imposto sobre o combus-tível, é uma fonte de receita em que a receita é proporcional à distância percorrida e tem cobrança direta e fácil. No entanto dado o elevado preço dos combustíveis esta via pode ter efeito controverso. Este imposto sobre as vendas do combustível pode funcionar como um meio de encorajar os utilizado-res do transporte individual a procurarem outros modos de transporte mais económicos e eficientes [43].


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Esta medida não é totalmente equitativa, na medida que são abrangidos por esta taxa, quer os automo-bilistas que se deslocam em vias servidas pelos transportes públicos, quer os automobilistas que se deslocam em vias mal servidas.

4.6.2.4. Contribuições ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas

As contribuições ligadas à utilização dos veículos nas zonas congestionadas podem atuar sobre o esta-cionamento, portagens afetas a equipamentos e taxas de circulação em zonas urbanas densas.

Em Portugal, à semelhança de outros países, é usual a cobrança de tarifas ou taxas de estacionamento nos parques e artérias dos centros mais congestionados das cidades. A adoção destes encargos tem demonstrado ser uma prioridade ao transporte coletivo e apresenta uma boa relação entre os benefícios retirados pelos automobilistas que circulam na cidade e os custos que eles ocasionam, constituindo assim um dos objetivos de uma política de estacionamento que deve ser favorável aos modos de trans-porte mais económicos.

A tarifa de estacionamento deve ser adequada e deve ser estabelecida a determinado valor, para que alguns lugares estejam disponíveis para os que estão dispostos a pagar o seu preço, mas não excessi-vamente elevado, de forma a que o acesso ao estacionamento se conserve aberto ao maior número possível de utentes. A tarifa pode ser assim modulada em função da procura às diferentes horas do dia. Nesta medida, os automobilistas são também beneficiários, visto que podem facilmente encontrar um lugar próximo para estacionar junto do seu local de destino, desde que paguem a tarifa. O outro bene-fício seria que o congestionamento das vias de acesso, às horas de pontas, podia ser diminuído, uma vez que os automobilistas para não suportar a tarifa de estacionamento, deslocar-se-iam de transporte coletivo [5].

Na mesma vertente de adotar uma política eficiente de transportes com ganhos evidentes para a mobi-lidade, o ambiente, a fatura energética do país e para as contas públicas sugere-se a aplicação de taxas de uso urbano, podendo ser sobre a forma de licenças ou de portagens urbanas. São medidas também que têm a função de gestão de tráfego, devendo ser aplicadas a polos de média e alta geração de tráfe-go.

Esta solução pode consistir no pagamento de uma licença aplicável aos veículos que circulam nos centros urbanos, sendo este pagamento comprovado através de qualquer sinal distintivo, designada-mente uma informação que seja identificável com facilidade, por exemplo um selo no pára-brisas. Deve-se admitir a hipótese da existência de licenças de diversas utilizações e duração, para que se alcancem uma maior justiça e um maior equilíbrio económico [5] [44].

Nos mesmos moldes, sob a forma de portagens urbanas, pode consistir em prever uma taxa de uso da superfície urbana ou de determinados equipamentos (pontes e túneis), internalizando assim os custos do congestionamento e os custos ambientais. Esta portagem pode ter duas formas: portagens urbanas simples, taxando todos os carros que entram num determinado perímetro (na cidade de Londres e na Noruega nas cidades de Bergen, Trondheim e Oslo) ou portagem eletrónica tal como é utilizada em Hong-Kong, tributando-se o tempo de permanência dos veículos particulares nos centros mais conges-tionados [5] [44].

Uma contribuição dos automobilistas desta natureza revela-se equitativa e congruente com os benefí-cios retirados, bem como os custos seriam mais justos do que se optasse por um aumento uniforme do custo de posse do veículo ou da utilização do veículo particular. Atualmente, os custos económicos e


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sociais do automóvel são reconhecidos por parte da população, pelo que aceitação deste tipo de co-brança não é muito controversa.

Na Florida, Estados Unidos da América, onde o sistema rodoviário está bastante desenvolvido, é co-brada uma taxa a todos os automobilistas que queiram circular num via completamente desobstruída. Neste caso particular, as receitas são utilizadas para amortizar os investimentos rodoviários, noutra formulação estas taxas poderiam reverter para o sector dos transportes [5].

4.6.3. CONTRIBUIÇÕES DO SECTOR IMOBILIÁRIO

4.6.3.1. Contexto

Os proprietários de imóveis (terrenos, habitações, escritórios) situados em zonas servidas por uma rede de transporte têm a sua propriedade valorizada e atualmente não têm nenhum encargo afeto a esse proveito.

Os promotores imobiliários beneficiam de mais-valias geradas pela rede de transportes. Num artigo publicado no Global Urban Development Magazine o autor aborda a questão das mais-valias realiza-das em terrenos a partir do momento em que se decide fazer passar uma infraestrutura de transportes, relata o enriquecimento de um agente imobiliário com a valorização de terrenos. Wetzel cita o livro Don Riley (Taken for a Ride) onde este autor, um agente imobiliário, reflete o seu enriquecimento com a valorização de terrenos nos arredores de Londres, quando se decidiu construir a Jubilee Line Exten-sion (JLE). Segundo o relato, num raio de 900 metros em torno de cada uma das onze estações da no-va linha os terrenos valorizaram 13 milhões de libras, conclui-se que os terrenos tiveram uma mais-valia de 557 euros por metro quadrado. De referir que o custo total da construção desta linha foi cerca de 27 % (3,5 milhões de libras) da valorização fundiária. Se o Estado tivesse arrecado 27% da valori-zação dos terrenos, teria construído a linha sem recorrer aos impostos da generalidade dos contribuin-tes [45].

A cobrança de mais-valias de terrenos consignando as receitas ao financiamento de transportes têm-se revelado efeitos positivos como instrumentos de gestão territorial. Um sistema de apropriação pública destas receitas desmobiliza os proprietários de terrenos a fazerem pressões para verem as suas proprie-dades beneficiadas com estações de metro ou mesmo sugestões à alteração do traçado e revela-se um sistema transparente e redutor de oportunidades de corrupção. É também uma forma de contrariar a tendência de espalhamento da cidade: terrenos não utilizados no espaço urbano e que se situem na esfera de influência de acesso ao transporte público devem ser taxados com a mesma carga de outros terrenos na mesma área, mas já utilizados, e com esta medida cria-se um desincentivo à especulação imobiliária e promove-se a ocupação do centro [46].

Existem vários métodos para a participação do mercado imobiliário no financiamento, distinguem-se três modelos de apropriação pelo Estado de uma parte das mais-valias, que se analisam de seguida.

4.6.3.2. Captura compulsiva

A captura compulsiva é assegurada através do lançamento de taxas locais (municípios) sobre a propri-edade, que podem ser consignadas no todo ou em parte dos transportes.

� taxa para o desenvolvimento de negócios locais: trata-se de um pagamento feito pelas em-presas de uma área geográfica definida, proposta e votada pelas empresas e que posteriormen-te é aprovada pela autoridade competente e a partir deste processo está sujeita a um pagamento


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obrigatório. O pagamento de uma taxa sobre determinada área contribuiu para financiar inves-timentos considerados necessários para a melhoria do ambiente e do negócio. Este exemplo “Business Improvement District, BID” foi implementado pela primeira vez em Toronto, poste-riormente nos Estados Unidos e recentemente começaram a ser utilizados no Reino Unido, sendo os resultados positivos. Trata-se de obter receitas para serem utilizadas na obtenção de melhorias que não se restringem aos transportes;

� taxa plana, consiste numa taxa única para todas as propriedades, mas pode ser majorada para residentes em áreas melhores servidas de transporte público. Existem diversos exemplos desta aplicação. Nas cidades norte-americanas (Minneapolis, Minnesota), aponta-se que o principal inconveniente desta taxa é que varia apenas quando se registam alterações no valor da propri-edade, e estas variações tendem a ocorrer em novos bairros periféricos, longe do centro onde as necessidades de transportes públicos são maiores;

� avaliação do benefício, ao contrário da taxa plana, este tipo de taxa é pontual e resulta da avaliação específica de benefícios registados como consequência de investimentos em infraes-truturas de transporte. Esta variante de taxa “Benefit Assessment District, BAD” é aplicado em vários estados dos EUA, como na Califórnia, em que previamente à decisão da implementação é sempre necessária uma audição pública. De forma a responder às variações da propriedade, este sistema fiscal impõe que o valor da taxa seja definido com base num estudo específico [47].

4.6.3.3. Captura voluntária

Os promotores imobiliários e empresas estabelecidas são as primeiras entidades a reconhecer os bene-fícios que poderão obter com um sistema de transportes operacional. Parte da iniciativa dos promoto-res contribuir com recursos para o desenvolvimento e construção da rede, podendo ter várias configu-rações, como por exemplo:

� pagamento para acessos, uma ou várias empresas pagam uma contribuição para obter uma li-gação a uma estação de metro;

� partilha de benefícios, as autoridades de transportes e os promotores imobiliários desenvolvem em conjunto os planos de urbanização a fim de obter uma boa articulação do planeamento ur-bano com o sistema de transportes.

Mais uma vez, é um exemplo de acordo aplicado nos EUA, com sucesso em que os acordos são gera-dores de benefícios mútuos para as entidades privadas, públicas e utilizadores da rede [47].

4.6.3.4. Financiamento por doações

Nos casos em que o operador público ou a autoridade de transportes possui terrenos em áreas por onde uma infraestrutura vai ser construída ou melhorada. A entidade pública vende terrenos quando o de-senvolvimento urbano ocorre, ou então estabelece acordos com os privados no sentido de obter um rendimento fixo sobre a propriedade [47].

4.6.4. CONTRIBUIÇÕES DOS COMERCIANTES

Os comerciantes beneficiam da rede transporte, na medida que estes aumentam a acessibilidade a um número maior de clientes. A estimação dos benefícios seria possível comparando a faturação de esta-belecimentos comerciais similares com melhor e pior servidão de transportes públicos ou antes e de-


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pois da construção das infraestruturas de transporte. Seria também necessário distinguir entre os co-mércios pequenos, de compras diárias, dos que não são afetados pela rede de transporte e dos comér-cios de grande dimensão e muito especializados.

Nos Estados Unidos, implementaram do este tipo de contribuição “Special Benefit Assesment” ou um imposto sobre os particulares para financiar a construção de linhas do metro em Los Angeles e Miami. Consistiu em estabelecer uma taxa correspondente à área de influência da área servida pelo transporte público, foi aplicada aos comerciantes e a empresas da região. Posteriormente este imposto serve para garantir o pagamento das indemnizações compensatórias pagas pelo Estado [5].

O estado da Califórnia implementou um acréscimo sobre a taxa normal de 0,5% nas vendas de bens, aplicados aos estabelecimentos situados num raio entre 500m e 800m. Estas receitas representam 20% dos custos totais de funcionamento do sistema de transportes da cidade de Los Angeles [42].

Na implementação desta técnica é necessário a definição da área de aplicação de forma a não penalizar alguns comércios. Em termos de exequibilidade prática, é defensável, no caso dos comerciantes em que as instalações de comércio sejam bem servidas por transportes públicos, a implementação de uma taxa sobre o volume de negócios.

4.6.5. CONTRIBUIÇÕES DOS EMPREGADORES

Os empregadores são beneficiários indiretos da existência de uma rede de transportes público, os seus colaboradores mais facilmente chegam atempadamente aos postos de trabalho com deslocação fácil e também as melhores acessibilidades ao local da empresa proporcionam maior atratividade para os contatos comerciais. Perante estas vantagens surge a solução de criar uma contribuição, voluntária ou obrigatória, derivada dos empregadores no sentido de subsidiar (na totalidade ou parte) as despesas dos transportes dos seus funcionários que usam o transporte público e consequentemente aumentar a receita fixa das empresas que operam o serviço. São exemplos deste modelo, o Passenger Transport Executive (PTE) britânico e o vale transporte brasileiro. Outra forma de financiamento por via das empresas consiste na imposição obrigatória de uma taxa sobre os salários pagos pelas empresas, desta forma é possível gerar uma fonte significativa e fiável de receita para financiar os custos operacionais e porventura os de investimento, como é o caso do versement transport francês [44].

O argumento utilizado para justificar tal imposição sobre os salários é a possibilidade de assegurar que as empresas contribuam financeiramente os custos das viagens pendulares e para fins profissionais. As deslocações relativas às empresas sediadas nos grandes centros urbanos são uma parte significativa dos custos operacionais abrangidos pela receita comercial.

O versement transport francês é um sistema de financiamento que corresponde a uma taxa sobre salá-rios pagos pelas empresas que possuem mais de nove trabalhadores e que estejam situadas no interior do perímetro urbano dos transportes. O modelo do versement transport cobre cerca 38 % dos encargos das empresas de transporte coletivo e a taxa máxima da contribuição é fixada por lei e depende da população do aglomerado. Verifica-se que os empregadores podem ser isentos deste imposto em dois casos: sempre que asseguram a habitação ou transporte dos seus assalariados [48].

A ampla difusão e a sobrecarga financeira imposta às empresas deste encargo originaram diversas críticas, aplicadas aos vários territórios em que o sistema está em vigor, relacionada com o facto de subvencionarem todos os tipos de deslocação e não só as de trabalho. Os críticos argumentavam que as empresas, desta forma, suportavam uma parte do custo das deslocações que nada tinham a ver com o processo produtivo, serviam também para financiar as deslocações com outros propósitos. Surge


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ainda outro argumento, de extrema relevância, que é o peso deste encargo na fiscalidade das empresas, revelando-se assim um desencorajador do emprego. O versement transport e os modelos similares adotados em outros países representam assim uma taxa que favorece o desemprego, porque mantendo-se tudo o resto igual, uma taxa ou um encargo que tem por efeito encarecer o custo de um fator produ-ção estimula a substituição desse fator por outros [5] [43].

O versement transport sendo uma taxa local, repercute um necessário impacto sobre a localização das empresas, penalizando as empresas que são pior servidas pelos transportes coletivos (e em que os co-laboradores se deslocam para o local de trabalho na sua viatura particular) em relação às empresas localizadas no centro da rede de transportes (em que a maioria dos trabalhadores utiliza o transporte coletivo). Em Lyon, França, há indícios que levam a concluir que as empresas tenderam a localizar-se no exterior da aglomeração, de forma a contornar esta taxa [5].

4.6.6. PUBLICIDADE E RENTABILIDADE DE ESPAÇOS

A publicidade e a disponibilidade de espaços mediante uma renda, pode ser uma fonte de receita para o financiamento dos serviços de transporte. A exploração desta solução tem várias alternativas como a cedência de espaço para publicidade ou promoção de serviços de entidades e empresas que estejam interessadas, podendo ser no interior ou exterior do material circulante, nas paragens, nas bilheteiras ou nas interfaces.

O espaço disponível nas interfaces, caso exista, pode também ser alvo de fonte de rendimento. As entidades que gerem estas infraestruturas podem conceder à exploração determinada área para comér-cio ou mesmo para promoção de eventos e a receita gerada seria direcionada para o orçamento das empresas de transporte sob a forma de verbas ou para a manutenção das estações.

É necessário que existam regras na disponibilização do espaço público para publicidade e serviços a terceiros, para que não haja uma apropriação do espaço de todos de uma forma abusiva nem a desca-racterização de espaços com história e de cariz cultural.


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5 RECOMENDAÇÕES

PARA PORTUGAL

5.1. INTRODUÇÃO

Os modelos de gestão e de financiamento bem estruturados são a base da sustentabilidade do sistema de transportes. A estratégia a implementar deve responder às expectativas dos cidadãos, das empresas de transporte e a todo o programa ambiental, urbanístico e económico da região.

Os transportes públicos devem ser encarados como potenciadores da produtividade na economia, co-mo um instrumento social ao serviço de quem tem mais dificuldades e como um mecanismo indutor de ganhos ambientais e como agente ao serviço da poupança energética. Todas estas mais-valias são coletivas e devem responsabilizar o Estado no sentido de implementar medidas concretas de promoção integrada dos serviços de transporte e que favoreçam o uso do transporte coletivo em detrimento do transporte individual.

As orientações para o planeamento dos transportes devem ser centradas no ponto de vista do utilizador e na importância dos aspetos sociais, culturais, económicos e do meio ambiente. As decisões a desen-volver, tem de ser simultaneamente:

� integradas, tanto em relação aos vários modos de transporte (incluindo os modos suaves), como ao nível do urbanismo e do ordenamento de território;

� coerentes, no sentido de não conter em si medidas contraditórias que se anulem mutuamente ou que transmitam sinais de sentido contrário para os diferentes agentes a mobilizar na sua execução;

� contínuas, dado que os resultados só se veem a longo prazo, é necessário manter o rumo certo até que as medidas aplicadas possam começar a produzir resultados;

� claras e participadas, numa democracia, as mudanças de hábitos e a aceitação de sacrifícios individuais em nome do interesse coletivo e da Natureza, só se conseguem se a população compreender o que está em jogo e o que lhe é pedido, bem como se sentir parte da solução e não do problema [49].

Neste capítulo é pretendido formular um conjunto de sugestões para a coordenação, modelo de contra-tualização, fontes alternativas de financiamento e para a ação sobre a procura.


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5.2. COORDENAÇÃO

A ausência de um quadro institucional adequado ao planeamento e gestão do sistema de transportes urbanos é uma fraqueza e bloqueio que repercute na qualidade de vida das populações. É necessário o desenvolvimento de um plano conjunto de ação para as empresas de transportes que aumente a eficá-cia e utilização do serviço público, melhore os resultados económicos da empresas e otimize os inves-timentos realizados pelo Estado.

As políticas de gestão do espaço público e de ordenamento de território são cruciais para o desenvol-vimento e rentabilidade do sistema de transportes urbanos. Não é suficiente nem justo atuar apenas no desincentivo do transporte individual sem que sejam criadas soluções de transporte coletivo que res-pondam as necessidades de mobilidade e acessibilidade das populações. A implementação de sistemas de mobilidade deve ter como foco as redes de transporte público e a estratégia para o sucesso de cres-cimento sustentável das cidades.

Atualmente, muitas das deslocações são dependentes do uso do automóvel face à tendência das resi-dências e de alguns serviços estarem localizados nas periferias, motivados pela procura de investimen-tos menores. Esta disposição só será contrariada através do planeamento do uso do solo, de políticas impulsionadoras e de investimento no transporte público e pela eficaz articulação dos vários modos de transporte. Só com a aglutinação das várias vertentes é o que o transporte coletivo se apresenta como uma solução para a efetiva mobilidade das pessoas, disponibilizando uma alternativa competitiva ao transporte individual e gerando, pela sua atividade, benefícios sociais e ambientais num quadro de racionalidade económica e desempenho.

Em Portugal, com exceção das áreas metropolitanas do Porto e Lisboa, prevalece a decisão centraliza-da, a nível nacional, que gere todas as concessões de serviços, programação e gestão das infraestrutu-ras. A par da acumulação de funções numa entidade central, a multiplicidade de intervenientes no se-tor apresenta visível descoordenação o que impede o planeamento integrado do urbanismo afeto aos transportes.

Dada a multiplicidade de intervenientes e necessidade de visão integrada das várias operações e pelo facto da maioria dos fenómenos associados à mobilidade assumirem carácter supramunicipal, o Estado deverá promover a criação de autoridades territoriais de transporte podendo ser regionais ou intermu-nicipais (de acordo com as comunidades intermunicipais) que integrem os vários municípios com flu-xos de mobilidade comuns e que assim possam gerir, planear e coordenar de forma integrada as neces-sidades de transporte e a contratualização do serviço de acordo com as diretrizes europeias.

A entidade supramunicipal deve ser dotada de um estatuto que permita promover a efetiva coordena-ção de políticas de intervenção para o setor em sintonia com o planeamento urbano e dispor de meios e reconhecimento para a decisão relativamente aos diversos tipos de problema do sistema. A estrutura organizacional deverá estar apta para responder às questões relacionadas com a mobilidade, a acessibi-lidade, o ordenamento território, qualidade ambiental e às questões das deslocações pendulares diárias, bem como os modos de transporte utilizados e os tempos médios gastos nas deslocações. As compe-tências de tomada de decisão serão centradas no planeamento integrado da oferta, na organização do sistema de transportes e na fiscalização no âmbito da prestação de serviços.

É estritamente necessário que haja estreita colaboração entre a entidade supramunicipal e as autarquias locais nomeadamente ao nível da sua representatividade nos órgãos gestão e o incremento da coopera-ção entre os vários agentes envolvidos no desenvolvimento da política de transportes.


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A gestão das infraestruturas e dos serviços exige que a autoridade tenha capacidade financeira sufici-ente para modernizar as redes viárias existentes, mas também para promover a coordenação técnica e tarifária dos diversos serviços de transporte. O financiamento, nestes moldes, remete para um modelo regional em que as autarquias sejam parceiras ativas na angariação de receitas dos beneficiários indire-tos e da compartição das receitas fiscais municipais.

O trabalho desenvolvido pelas Autoridades Metropolitanas de Transporte de Lisboa e Porto será um ponto de partida referencial para implementação de outras unidades territoriais semelhantes no resto do país.

Acresce ainda a recomendação para aperfeiçoar e adaptar o quadro legislativo vigente, o RTA deve ser completamente revisto e nessa sequência desenvolver um conjunto de regras mais aptas e próximas da realidade e com maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos. Presentemente estão a ser desenvolvidos estudos que encaminham para a descentralização e cooperação intermunicipal no que diz respeito ao planeamento, gestão e coordenação do sistema de transportes, é a oportunidade para regulamentar a atividade do setor dos transportes ajustada ao abrigo das diretrizes europeias.

5.3. MODELO DE CONTRATUALIZAÇÃO

No desenvolvimento do presente trabalho já foram levantadas as principais problemáticas sobre a atual exploração dos serviços de transporte, das quais se destacam:

� os valores dos subsídios atribuídos não obedecem a uma fórmula de cálculo e a parâmetros previamente estabelecidos;

� não existe contratualização detalhada e transparente das obrigações de serviço público e do respetivo financiamento;

� sobreposição da oferta de serviço público de transporte.

É fundamental um financiamento público justo das obrigações de serviço público cumpridas pelas empresas, assentes em contratos onde estejam claramente discriminados os custos subvencionados. A contratualização é importante para a definição da qualidade dos serviços e para a mudança da cultura empresarial das empresas de transporte, pelo que é necessário colocar em prática o Regulamento CE n.º1370/2007. Do conteúdo do regulamento realça-se os principais pontos essenciais a conter no con-trato de serviço público:

� definição das obrigações de serviço público que os operadores de serviço público devem cum-prir e as zonas geográficas abrangidas;

� definição dos parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação; � definição da natureza e a extensão dos direitos exclusivos concedidos; � estabelecer o regime de repartição dos custos ligados à prestação de serviços; � modalidades de repartição das receitas provenientes da venda de bilhetes; � duração do contrato; � definição dos padrões sociais e de qualidade; � informação da possibilidade de subcontratação e, caso esta seja possível, deverá ser apresenta-

da a sua extensão [9].

Os modelos de contratualização não devem incidir em apenas criar regras sobre o serviço a prestar, índices da oferta e preço do mesmo, devem igualmente criar mecanismos que permitam melhorar a eficiência do operador e, em consequência proporcionar um sistema de transportes de qualidade.


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O período de contrato deve ser ponderado para que os operadores consigam alcançar o nível de serviço pleno, a estabilidade da oferta e amortização do investimento do material circulante. Por outro lado, os períodos não devem ser longos para que permita a concorrência entre os operadores no acesso ao mer-cado dos transportes. A legislação limita a duração a 10 anos.

É recomendável o recurso a concursos públicos para a contratualização do serviço público em detri-mentos dos ajustes diretos. Estes concursos devem ser abertos a todos os operadores, imparciais e res-peitar os princípios da transparência e não discriminação. A autoridade competente deve estabelecer o caderno de encargos a levar a concurso e após a apresentação de propostas da eventual seleção, pode existir negociações com base nos princípios estabelecidos, a fim de determinar a melhor forma de dar resposta à especificidade das exigências. [9].

Na definição do modelo de contratualização recomenda-se a distinção entre os serviços que constitu-em serviços públicos de interesse económico geral (obrigações de serviço público) e, por consequência não passíveis de exploração comercial (não rentáveis) e dos restantes serviços, passíveis de exploração comercial (rentáveis) denominados serviços comerciais.

Após o estudo sobre os serviços a prestar e distinção dos dois tipos de serviços (OSP e SP), é necessá-rio definir o modelo de contratualização que suporte os vários parâmetros ao longo do período de con-trato. Nesta base é concebível um modelo de contratualização dos serviços que englobe as duas com-ponentes e lógicas de contratualização diferentes.

É concretizada neste trabalho uma proposta generalista para o modelo de contratualização mista foca-da nos parâmetros da partilha dos riscos da gestão, nos riscos comerciais e operacionais.

Para as obrigações de serviço público o contrato deve especificar um montante anual fixo traduzido pela diferença dos custos de operação (€ por veículo*Km ou por lugar*Km) e as receitas diretas das OSP mais uma percentagem de lucro a definir pela entidade pública responsável e o operador, tal co-mo representa a figura 16. Neste caso o operador não terá a preocupação com a comercialização do serviço, isto é não se preocupa diretamente com as receitas nem com o volume de passageiros trans-portados.

Fig. 16 - Modelo de receitas a contratualizar para as OSP


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Para os serviços comerciais, a receita a contratualizar deve ser um valor de receita unitária por passa-geiro que tem em conta a diferença da receita tarifária face a valores de mercado, nos casos em que os tarifários não são definidos pelo operador ou são subsidiadas. Entende-se por diferença da receita tari-fária, a diferença entre a tarifa de mercado (valor usual que seria praticado caso o operador fosse livre para fixar as suas tarifas) e as tarifas praticadas que são impostas pela entidade competente. Para de-terminar o valor a contratualizar, o operador deve estimar, com base em estudos sobre a procura, o nível de receitas e custos que pensa obter, sendo depois remunerada pelas receitas do serviço desse nível. A figura 17 demonstra o modelo e receita a contratualizar para o serviço comercial.

Fig. 17 - Modelo de receitas a contratualizar para o serviço comercial

Uma vez que o valor contratualizado é €/passageiro, o operador assume o risco sobre os custos e recei-tas, sendo da sua responsabilidade suportar os custos extras que venha a ter, acima do previsto e as perdas de receita que venha a ter, por transportar menos passageiros que o previsto. Sendo o valor contratualizado por estimativa da receita, é conveniente salvaguardar que esse valor só é válido dentro de uma banda de passageiros (sendo permitidos balizamentos pequenos, por exemplo entre 2 a 5%), em que nesse intervalo o risco é partilhado com a tutela e se os resultados forem acima do previsto também seria partilhado o lucro. O risco a definir deverá ser previamente acordado, sugere-se que seja repartido em igual parte (50%).

Em ambos os casos, o operador assume o risco pela gestão dos níveis de eficiência e os riscos sobre os custos operacionais, sendo da sua responsabilidade suportar os custos extras que venha a ter acima do previsto.

Custos Operacionais Receitas

Receitas comerciais

Lucro potencial Diferença da receita tarifária

+ Compensações de tarifas

subsidiadas


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5.4.FONTES DE FINANCIAMENTO

5.4.1. DIVERSIFICAÇÃO DE FONTES DE RECEITA

Uma das questões fundamentais do financiamento dos transportes coletivos urbanos é a determinação das origens de fundos mais adequados. É indiscutível que as obrigações de serviço público têm de ser subsidiadas. É recomendável que se tomem medidas nesta área tão fundamental, as receitas devem ser provenientes dos dois grandes grupos já identificados anteriormente: mecanismos de pagamento de todos os beneficiários e mecanismos de internalização dos custos externos.

A tendência internacional de financiamento é essencialmente pelo lançamento de taxas de âmbito lo-cal, pelas razões também fundamentadas na secção anterior que relata as recomendações para a orga-nização do sistema. As medidas aqui elencadas são compatíveis e reforçam-se mutuamente, no entanto a sua aplicabilidade tem que ser analisada caso a caso e é necessária a calibração de todos os parâme-tros intervenientes para que sejam eficazes e equitativas.

5.4.2. RECEITAS FISCAIS DE ÂMBITO MUNICIPAL

Para colocar em prática os modelos de financiamento de âmbito local é necessário verificar se a legis-lação portuguesa prevê a acomodação de sistemas de tributação local consignando parte das receitas recebidas pelos municípios ao financiamento das obrigações de serviço público de transporte.

Na perspetiva da verificação desta proposta é analisado o contexto das principais receitas fiscais de âmbito local e que são rendimentos dos municípios: imposto municipal sobre imóveis (IMI), o impos-to sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT) e o imposto único de circulação (IUC).

O IMI é um imposto municipal, de carácter regular, que incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos. A taxa do imposto sobre o valor patrimonial tributário é de 0,4% caso de trate de um prédio rústico ou de 0,8% caso de trate de um prédio urbano. A determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos para habitação, comércio, escritórios e serviços, valor no qual incide o IMI, resulta da seguinte expressão:

�� = �� × � × �� × � × � × ��

Em que:

Vt=valor patrimonial tributário; Vc=valor base dos prédios edificados; A=área bruta de construção mais a área excedente à área de implantação; Ca=coeficiente de afetação Cl=coeficiente de localização Cq=coeficiente de qualidade e conforto Cv=coeficiente de vetustez

Os valores atribuídos aos coeficientes podem ser superiores ou inferiores a 1, conforme se pretenda majorar ou minorar a base da incidência. Para cada coeficiente estão estipulados parâmetros que de-terminam o valor a atribuir. No âmbito deste trabalho, importa centrar no coeficiente de localização (Cl), este varia entre 0,4 e 2, podendo, em situações de habitação dispersa em meio rural, ser reduzido até 0,35 e em zonas de elevado valor de mercado imobiliário ser elevado até 3. O coeficiente pode variar conforme se trate de edifícios destinados a habitação, comércio, industria ou serviços. A fixação deste coeficiente tem em consideração as acessibilidades (qualidade e variedade das vias rodoviárias, fluviais e marítimas e a proximidade a serviços de transportes públicos). Concluindo, o valor a fixar,


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caso a caso, do IMI, é uma responsabilidade da autarquia e leva em consideração a qualidade do sis-tema de transportes e a valorização imobiliária do prédio em causa, o que leva a defender que os mu-nicípios tenham em conta a receita deste imposto para a provisão para a rede de transportes [50].

O IMT é um imposto que tributa as transmissões onerosas do direito de propriedade, ou de figuras parcelares desse direito (usufruto, uso e habitação, direito de superfície, servidões prediais) sobre bens imóveis. A taxa a aplicar é variável em função, principalmente, do valor da transação e é aplicável nos casos em que o valor é superior a 92.402€ [50] [51].

Enquanto o IMI explicita a componente acessibilidades e serviços de transportes públicos como crité-rio na quantificação do valor a cobrar, o IMT não faz essa referência, apenas é referido que depende do valor da transação (entre 0 e 8%). Contudo, é sabido que o valor da transação/valor do prédio refle-te para além das suas características de construção, a sua localização, acessibilidades e zona envolven-te valorizada [50].

O IUC é um imposto que incide sobre o uso e fruição de automóveis ligeiros de passageiros e automó-veis ligeiros mistos, aeronaves de uso particular, barcos de recreio de uso particular e motociclos. Este imposto tem duas componentes: uma respeitante às emissões de CO2 destinada à administração central e outra componente relativa à cilindrada. É da titularidade do município de residência do sujeito passi-vo ou equiparado a receita gerada pelo IUC incidente sobre os veículos da categoria A, E, F e G, bem como 70% da componente relativa à cilindrada incidente sobre os veículos da categoria B. A receita gerada pelo IUC sobre os veículos das categorias C e D é da administração central. [52].

Perante esta exposição parece aceitável que os municípios consignem parte da receita fiscal colhida através destes impostos ao financiamento de sistemas de transportes, embora que seja necessário a existência de regulamentação que suporte esta via. Outros documentos legislativos, suportam a cober-tura legal para que os municípios e as áreas metropolitanas criem taxas específicas para o financia-mento do sistema de transportes, os quais se analisam de seguida.

A lei das bases do sistema de transportes terrestres estabelece no artigo 6ª “Nos termos a definir por lei, podem ser lançados impostos e taxas visando garantir a manutenção e o desenvolvimento dos sis-temas de transportes públicos de passageiros, em áreas urbanas e metropolitanas, revertendo as respe-tivas verbas para as entidades responsáveis pelo seu funcionamento” [8].

A Lei n.º159/99, de 14 de Setembro, estabelece o quadro de transferências de atribuições e competên-cias para as autarquias locais em vários domínios, nomeadamente que devem gerir a rede de transpor-tes regulares urbanos, que se desenvolva exclusivamente na área do município e rede de transportes escolares. Esta matéria não está totalmente regulamentada [33].

No caso das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, as entidades com tais competências são as auto-ridades metropolitanas de transporte correspondentes, tal como está estabelecido na Lei n.º 1/2009, que menciona:

� “sem prejuízo de outras legalmente previstas, as AMT têm atribuições em matéria de planea-mento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do transporte público de passageiros.” (artigo n.º 4 relativo às atribuições das AMT);

� “estabelecer regras, nos termos da lei, em matéria de coordenação de taxas de mobilidade, pe-las áreas metropolitanas e pelos municípios delas integrantes.” (artigo n.º 7 relativo às atribui-ções em matéria de financiamento e tarifação);

� “as taxas, coimas e outras receitas cobradas no exercício das suas atribuições e competências, bem como a participação nas tarifas cobradas aos utilizadores dos serviços de transporte pres-


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tados na área metropolitana, a participação de receitas das entidades gestoras dos sistemas de bilhética na área metropolitana e quaisquer outras receitas que, por lei ou contrato, lhe venham a ser atribuídos” (artigo n.º21 relativo ao regime financeiro e patrimonial) [35].

Numa primeira iniciativa relativa à Lei das Bases do Sistema de Transportes Terrestres, o Decreto-Lei n.º 439/83, de 22 de Dezembro estabeleceu a criação da taxa municipal de transporte, referin-do tratar-se de uma das soluções para o financiamento do sistema de transportes. Este diploma nunca foi regulamentado e, por isso, nunca entrou em vigor. No âmbito do presente decreto-lei, apontava-se para que a atribuição de indemnizações compensatórias fosse da competência dos municípios onde existissem redes de transportes urbanos, criando-se para o efeito uma taxa muni-cipal de transportes a ser suportada pelos empregadores. Seria assim, um imposto-benefício, con-trariamente ao que acontece quando o orçamento é efetuado através do orçamento do estado, que implica que todo o contribuinte qualquer que seja a região onde resida seja chamado a contribuir quando os principais beneficiários se circunscrevem aos centros urbanos de Lisboa e Porto. Nesta ótica, a TMT tenderia a corrigir a distribuição injusta dos encargos com subsidiação dos sistemas de transportes urbanos, evitando que os beneficiários diretos sejam os únicos a pagar, chamando a contribuir os empregadores, que são também beneficiários do sistema. No entanto também não é o cenário perfeito, pois os empregadores não constituem os únicos beneficiários não utentes da rede de transporte. E uma vez, que a taxa incidiria sobre as empresas, parece que no atual contexto eco-nómico não é uma medida plausível [5].

5.4.3. RECEITAS DA CAPTURA DE MAIS-VALIAS

A exploração de receitas geradas pela captura de mais-valias é uma linha de ação com grande potenci-al, podendo ser através da canalização de taxas e impostos já existentes para os transportes, seja crian-do novas taxas. As taxas locais sobre propriedade compreende 3 subtipos:

� Taxa plana em que a receita é direcionadas para os transportes, a taxa incide sobre o valor de todos os terrenos e/ou construções e pode ter um valor mais elevado em zonas mais bem ser-vidas por transportes. É passível de ser aplicada ao IMI, em que a receita criada seria resultan-te dos imóveis com coeficiente de localização superior a 1. No caso do IMT, também poderia ser afetada uma parte da atual taxa aplicada no caso das transações mais onerosas e com prova da valorização pela servidão da rede de transportes. A criação de uma nova taxa específica pa-ra a consignação de receitas para o transporte público não parece de fácil aceitação e imple-mentação;

� taxa pela avaliação do benefício consiste no lançamento de uma taxa sobre certas proprieda-des especialmente valorizadas pela rede de transportes na sequencia de estudo especifico. É uma via justa para taxar prédios que revelem beneficiar de mais-valias adjacentes das boas acessibilidades. Para a implementação desta solução será necessário avaliar a melhor forma de operacionalização;

� taxa para o desenvolvimento de negócios locais trata-se de um pagamento obrigatório surgi-do pela iniciativa de promotores urbanos ou de empresários de uma zona geográfica especifica contratualizado com a autoridade competente. Em contrapartida é concebido o desenvolvi-mento de infraestruturas de transporte. Esta figura não é corrente em Portugal necessitará de instrumentos legais para a concretização [47].

A outra possibilidade, designada de captura de mais-valias voluntária, em que o promotor entende que o investimento em infraestruturas de transporte beneficiará o valor dos seus empreendimentos e


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nesta base participa no financiamento ou co-financiamento de infraestruturas. Pode consistir num acordo em beneficiar obras adicionais que facilitem o acesso a uma estação, este sistema tem já algu-ma prática em Portugal, mais comum nos que diz respeito as acessibilidades exteriores. É uma oportu-nidade para as autoridades de transporte e os promotores reunirem sinergias de forma a promoverem redes de infraestruturas mais abrangentes. [47]

5.4.4. RECEITAS PROVENIENTES DA INTERNALIZAÇÃO DE CUSTOS EXTERNOS

O uso do transporte individual origina um conjunto de custos externos elevados, isto é, custos que a sociedade, como um todo financia, mas que não percebidos pelo utilizador do automóvel. São vários os custos já descritos neste trabalho, o congestionamento, acidentes e a emissão de gases poluentes. O incentivo do transporte público e o desincentivo do uso do transporte individual através da criação de taxas visando internalizar estes custos constituiu um instrumento de política de mobilidade. Em simul-tâneo, a receita obtida constitui um recurso que pode ser consignado ao financiamento do sistema de transporte público. A internalização dos custos externos é traduzida num aumento do custo das via-gens em transporte individual, constituindo assim um incentivo ao abandono deste modo de transporte e deste ponto de vista o transporte público assume-se como uma alternativa mais rentável. As soluções preconizadas para a internalização dos custos externos negativos são:

� a taxação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido reverter para o servi-ço de transporte público

� portagens urbanas que visam regular o tráfego e penalizar a aproximação do transporte indi-vidual nos centros urbanos. Esta medida, deve ser aplicada apenas em centros urbanos conges-tionados e em que esta medida não prejudique a economia local. Para além de gerar receita di-reta atua também no sentido encaminhar os utilizadores do transporte individual para o trans-porte coletivo.

� estacionamento na via pública dos centros urbanos, assim como as multas neste campo de ação deverão ser direcionados para o serviço de transportes do município em questão. As tari-fas a cobrar deverão ser de acordo com os objetivos a atingir e também consoante o tipo de oferta.

5.4.5. RECEITAS EXTRA-TARIFÁRIAS

5.4.5.1. Contexto

No atual panorama económico, a alocação de parte das receitas dos municípios e a criação de novas taxas para o financiamento dos transportes públicos, pode não ser consensual junto da população. A fim de gerar receita sem onerar diretamente os beneficiários e as autoridades é por via do incremento das receitas de publicidade, abertura de exploração de negócios correlacionados ou de novas áreas de negócio.

5.4.5.2. Publicidade

A receita gerada por via da publicidade tem maior potencial nos grandes centros urbanos com infraes-truturas de transporte expandidas do que em pequenas/médias cidades. Este tipo de produto é apetecí-vel às grandes marcas que pretendem divulgar os produtos e serviços, a estratégia a adotar pode ser


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mais ou menos agressiva, as opções de escolha são variadas: formato de outdoor, painéis digitais com mensagens variadas ou a três dimensões.

A exploração da publicidade nos espaços disponíveis, quer nos veículos, quer nos edifícios, interfaces ou estações têm potencial porque a mensagem cobre massas e várias franjas da população, está em ambiente fechado estando o público-alvo menos sujeito a distrações e há a possibilidade de adotar uma mensagem segundo interesses dos utilizadores. Os interesses dos utilizadores podem ser facilmente averiguados, por via de inquérito, por levantamento dos equipamentos existentes junto das estações e mesmo através dos pontos de interesse ao longo de determinada linha.

Fig. 18 - Exemplos de publicidade nas estações e interfaces [53]

Fig. 19 - Exemplos de publicidade no material circulante [54]


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5.4.5.3. Exploração de outras áreas de negócio

Os espaços de estações/interfaces de transportes públicos com dimensão espacial relevante podem incluir espaços dedicados à instalação de lojas de pequeno comércio ou de quiosques, garantindo as-sim a sustentabilidade da infraestrutura de apoio e uma mais-valia associada aos utilizadores.

Fig. 20 - Exemplos de exploração de comércio nas estações e interfaces [53]

Uma das soluções para gerar uma nova fonte de receita é a concessão de estações para a comunicação publicitária e que tragam valor acrescentado aos seus utilizadores, nomeadamente com operadoras de rede móvel, disponibilizando serviços wi-fi gratuitos nas estações. Este modelo foi a primeira vez implementado em Portugal, em 2011, a estação Baixa-Chiado (Metro de Lisboa) passou a servir como suporte publicitário para a PT através da caracterização de vários elementos. O contrato publicitário, com duração de quatro anos, inclui a manutenção e dinamização do espaço [55].

Fig. 21 - Estação de metro Baixa-Chiado concessionada para fins publicitários [55]

O merchandising é uma fonte de receita e em simultâneo uma forma de reconhecer a marca, este tipo de negocio é explorado por diversas empresas de metropolitano internacionais (Metro de Berlim, Lon-don Underground, JR East, Metro de Madrid, Mass Transit Railway). É um negócio especialmente direcionado para turistas, crianças e fãs de transportes, os produtos a comercializar podem ser varia-dos, tal como sugerido na figura 22. São comercializados em museus, hotéis, livrarias, postos turísti-cos e de informação nas estações e também loja online no sítio da internet do operador. [56].


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Fig. 22 - Exemplos de merchandising da Mass Transit Railway [56]

5.4.5.4. Publicações gratuitas

Em Portugal, nos grandes centros urbanos, já é comum a prática da distribuição de publicações gratui-tas nas estações de metro e paragens de autocarro. É uma oportunidade para as entidades gestoras das infraestruturas promoverem parcerias com os editores para que as publicações possam ser um meio de promoção do serviço de transporte dispondo, por exemplo, de informação atualizada sobre a oferta e produtos turísticos. A autorização da distribuição deste tipo de publicações, nas estações e interfaces, pode ser feita mediante um acordo entre as partes e sob o pagamento de um valor a contratar.

As publicações distribuídas gratuitamente disponibilizam conteúdos com notícias e entretenimento e têm como principal fonte de receita a publicidade a empresas e marcas, como se observa com clareza na figura 23.

Fig. 23 - Publicações gratuitas com maior distribuição em Portugal [57]


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Esta estratégia, explorada pela operada de Metro de Hong-Kong (MTR), não fica apenas pelas publi-cações generalistas, abrange outras áreas como economia, recursos humanos e uma publicação com a informação sobre a rede, permitindo assim fornecer serviços com valor agregado aos passageiros. A figura 24 mostra as publicações distribuídas, em Hong Kong [53].

Fig. 24 - Publicações gratuitas distribuídas no Metro de Hong Kong [53].

5.4.5.5. Exploração de negócios correlacionados

A exploração de negócios geradores de receitas adicionais como os circuitos turísticos: sightseeing tours, elétricos, teleféricos, funiculares e elevadores podem estar agregados à exploração do transporte urbano. A oferta deste tipo de produtos interligada à rede urbana de transporte proporciona aos turistas um serviço mais cómodo e atraente.

As receitas geradas dos parques de estacionamento associados a estações e interfaces também são receitas que devem ser tomadas em conta para o transporte público e daí é oportuno a oferta de títulos combinados de transporte (viagem de transporte público + estacionamento da viatura particular).

5.5. AÇÃO SOBRE A PROCURA

O quadro de organização, de gestão e de financiamento bem definido é um contributo grande para a eficiência o setor dos transportes de passageiros, mas não é suficiente. As empresas de transporte têm de ser agentes proactivos na captação e fidelização de novos clientes, incentivando o uso do transporte público para impulsionar o proveito de economias de escala.

Em menos de um ano, em 2011, nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, houve um aumento de tarifário generalizado na ordem dos 20 por cento e alguns dos títulos de transporte a atualização tarifá-ria superou os 40 por cento. Se por um lado, esta subida de preços trouxe um aumento de receitas ex-


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traordinário, por outro lado, estão a ser registadas quebras acentuadas da procura. Esta estratégia ado-tada necessita de avaliação: será a quebra da procura devida a uma transferência de passageiros para o transporte individual ou antes um decréscimo na utilização do transporte coletivo devido à atual situa-ção de desemprego registada? [58].

A UITP anuncia “a percentagem de conquistar passageiros que deixaram de utilizar regularmente o transporte público, passando para o transporte individual, é significativamente mais baixa e leva o dobro do tempo, do que a conquista de novos clientes que nunca foram utilizadores” [58].

O aumento da receita por via dos aumentos tarifários e a diminuição da oferta têm sido o caminho seguido pelas empresas de transporte do sector empresarial do estado, para conseguir a sustentabilida-de operacional e financeira. Esta não é a solução mais adequada para atingir os objetivos. Para alcan-çar maiores rendimentos, do lado da receita, deve ser elaborado um plano que tenha em conta todos os fatores que agem sobre a procura e é necessário afirmar, a longo prazo, o compromisso claro com as políticas favoráveis à utilização do transporte coletivo.

Agir sobre a procura significa conhecer os padrões de mobilidade da população e por conseguinte responder às suas necessidades da forma mais eficiente. Estando cumpridos estes propósitos, natural-mente o serviço de transporte capta mais clientes significando também mais receita. Os pontos princi-pais a cumprir são:

� configuração eficiente da rede promovendo a acessibilidade aos cidadãos, considerando os fatores de tempo de deslocação, a ligação com outros modos de transporte, garantir a boa legi-bilidade das redes pelos diferentes utilizadores, garantir serviços adequados aos principais po-los geradores de tráfego;

� qualidade da prestação do serviço abrangendo a fiabilidade do sistema (regularidade, pontu-alidade e tempos de espera), segurança, sistemas de informação ao público, atendimento do utente, limpeza, conforto e comodidade no material circulante e nas paragens;

� soluções de transporte adaptadas ao contexto urbano versando a densidade da procura, dias úteis e fins de semana e períodos do dia;

� promover a integração tarifária (utilização do mesmo título de transporte), física (funciona-lidade das interfaces) e lógica (informação e integração de horários).

A cooperação conjunta dos operadores de transporte e entidades planeadoras e reguladoras é requisito obrigatório para a eficiência e sustentabilidade do sistema de forma a criar um círculo virtuoso como sugere a figura 25.


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Fig. 25 – Ciclo virtuoso do sistema de transportes [60]


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6 CASO DE ESTUDO

6.1. OBJETIVOS E METODOLOGIA

O conhecimento da estrutura das empresas de transporte e da sua situação económico-financeira é crucial para a tomada de decisões no setor.

O presente caso de estudo consiste na apresentação dos resultados sobre a atividade económica e fi-nanceira, das empresas STCP, Metro do Porto, TUB e Corgobus. Todas estas empresas têm como função prestar serviço de transporte público de passageiros na zona urbana onde se inserem.

Para concretizar o objetivo deste estudo, propor um conjunto de recomendações para a formulação de mecanismos de financiamento do transporte público, é necessário descortinar qual é o esforço financi-amento do Estado/município para a prestação do serviço e qual é a parte que o utente paga. A análise aqui concretizada pretende chegar alguns indicadores que possam, na medida do possível, comparar entre as várias empresas o gasto operacional por passageiro/Km percorrido/passageiro.km ou lu-gar.km. A diferença entre a rendimentos operacionais e os gastos operacionais é o valor que necessita de ser financiado, no quadro da política tarifária adotada e não sendo contabilizados os custos de in-vestimento nas infraestruturas.

A análise tem como informação base os relatórios de contas das empresas no ano 2011 e de dados recolhidos junto das empresas em questão. Para cada um dos casos, será retratado os rendimentos do operador e os gastos operacionais do serviço, conforme o discriminado no quadro 3.

É apresentada a atual situação das empresas com base em alguns indicadores financeiros:

� resultado operacional que reflete os ganhos ou perdas resultantes da atividade principal da empresa, simplificadamente é a diferença entre o total de rendimentos operacionais e os gastos operacionais.

� resultado líquido é o lucro (positivo) ou prejuízo (negativo) que a empresa apresenta no perío-do, o que resta da sua receita depois de considerados todos os custos e encargos que têm de ser deduzidos, tal como os impostos.

� encargos financeiros são resultantes de empréstimos bancários, juros, serviços e operações bancárias.

Depois de analisados os indicadores financeiros das empresas, são apresentadas as principais debilida-des que estão sujeitas as empresas em análise.


80

Na secção “Indicadores da receita tarifária e gastos operacionais’’ apresentam-se alguns indicadores referentes às ofertas das várias empresas. Não é possível fazer uma análise comparativa exata, uma vez que as redes analisadas, os serviços e suas caraterísticas que compõem a oferta, ainda que atuantes no mesmo segmento, são distintos, quer porque o volume da população é discrepante quer pela sua pró-pria estrutura organizacional.

Por fim, é feita uma simulação de financiamento sustentada numa proposta para gerar receita em fun-ção do que se precisa. tendo como base as receitas fiscais recebidas pelos municípios e a contribuição de 1 cêntimo por cada litro de combustível vendido.

Quadro 3 - Conteúdos dos rendimentos e gastos operacionais

Contém

Ren

dim

ento

s do

oper

ador

Prestação de serviços rendimentos derivados dos títulos de transporte

Subsídios à exploração subsídio atribuído pelo Estado (IC)

subsídio atribuído pelo município

Outros rendimentos e ganhos

publicidade, arrendamentos de espaços e receitas de outros serviços prestados que não sejam a prestação do serviço público

Gas

tos

oper

acio

nais

Custos da operação e materiais consumidos

combustíveis, pneus, órgãos mecânicos e outras matérias consumidos necessários para a atividades

Fornecimento de servi-ços externos

quantias relativas ao uso de bens e serviços destinados ao desenvolvimento do transporte de passageiros

Gastos com o pessoal encargos com os recursos humanos ao serviço da empresa

Outros gastos e perdas outros encargos que não incluídos nos custos do pessoal, nos fornecimentos de serviços externos, matérias consumidas e da prestação direta do serviço.

6.2.TRANSPORTES URBANOS DA ÁREA METROPOLITANA DO PORTO

6.2.1. ENQUADRAMENTO

A área metropolitana do Porto integra 16 municípios (Arouca, Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos, Oliveira de Azeméis, Porto, Póvoa de Varzim, Santa Maria da Feira, Santo Tirso, São João da Madei-ra, Trofa, Vale de Cambra, Valongo, Vila do Conde e Vila Nova de Gaia), a que corresponde uma superfície de 1 885 Km2, onde residem cerca de 1,7 milhões de habitantes.

Não existem estudos disponíveis relativos à mobilidade com a atual configuração territorial, o último inquérito geral à mobilidade realizado em 2000 regista cerca de 3 milhões de viagens diárias em dia útil com origem nos 9 concelhos que integravam a área metropolitana do Porto naquela altura. Extra-polando para os 16 concelhos que atualmente pertencem a esta unidade territorial, proporcionalmente à população residente, pode-se estimar que o número de deslocações diárias com origem no território atual será de 4,1 milhões, em 2000, ou seja, ou valor médio de 2,4 viagens por pessoa e por dia útil. O estudo refere que do conjunto de viagens realizadas internamente na AMP, mais de 1/3 têm origem e/ou destino na cidade do Porto [61].


81

Ainda o mesmo estudo diz que o transporte individual é o principal modo de transporte da AMP, o transporte público é responsável por apenas 20% do total, sendo que, apenas na cidade do Porto, en-tram diariamente nos dias úteis cerca de 235 000 veículos de transporte individual (25 % provenientes do sul e 43% do norte) [61].

A rede de infraestruturas rodoviárias teve um desenvolvimento excecional nas últimas duas décadas resultado da construção de uma densa rede de vias de alta capacidade, o que permitiu aumentar de forma muito expressiva as acessibilidades interconcelhias e às regiões exteriores. Como contrapartida, este crescimento da rede rodoviária potenciou também uma maior atração pela utilização do transporte individual e um aumento da mobilidade, na medida em que, reduzindo os tempos de viagem das des-locações, torna-se possível aos agregados familiares passarem a residir em áreas mais distantes dos locais de trabalho.

Ao contrário do que ocorre com a rede rodoviária, a rede ferroviária cobre apenas parcialmente o terri-tório, existindo franjas expressivas sem acesso a este modo de transporte.Com exceção da construção do Metro do Porto e as expansões posteriores, a rede ferroviária é a mesma que existia há cerca de um século, estruturada essencialmente em cinco eixos principais: Porto-Aveiro, Porto-Caíde, Porto-Braga, Porto-Guimarães e Porto-Póvoa (este último integrado na rede da Metro do Porto) [61].

O Metro do Porto, a operar desde 2002 revelou-se um fator claro de sucesso na transformação dos padrões da mobilidade urbana. A evolução quantitativa da procura conheceu recentemente o que pode-rá ser uma inversão de tendência, registando taxas de crescimento positivas, fenómeno que já não acontecia há longos anos.

O operador de transporte rodoviário de passageiros com maior volume de passageiros transportados em toda a área metropolitana é a STCP (empresa pública). Atualmente, operam na AMP 34 empresas de transporte rodoviários de passageiros que na totalidade fazem 132 000 milhares de Km/ano e dão origem a 3650 postos de trabalho diretos [61].

A figura 20 mostra, o volume de pessoas utilizadoras do transporte público (utilizadores do Metro do Porto e STCP) no período entre 2007 e 2011. Neste período verificou-se uma quebra da procura nos anos de 2009 e 2011 na STCP e verificou-se uma variação positiva média anual da procura do Metro do Porto em 3,74% no período 2007-2011 [62] [63].

Fig 26 - Volume de passageiros transportados por modo de transporte entre 2007 e 2011 (MP e STCP) [62][63]

48167 51481 52600 53547 55737

109000 111254 108243 109220 108389

157167162735 160843 162767 164126

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

2007 2008 2009 2010 2011

Metro do Porto (10^3)

STCP (10 ^3)

Total


82

Em cinco anos, o MP passou de uma quota de mercado de 31% em 2007 para 34% em 2011. A ten-dência de crescimento do volume dos passageiros transportados no MP face à STCP pode ser analisa-da sob diversos prismas, o que salta mais à vista é o facto do sistema metro é se deslocar em infraes-trutura própria e sítio próprio, não sendo a regularidade do seu serviço nem a velocidade de desempe-nho afetadas por quaisquer fatores exteriores ao tráfego, o que torna os metropolitanos imunes a al-guns fenómenos, nomeadamente aos congestionamentos. Têm a vantagem de transportar uma grande quantidade de pessoas por hora e sentido e uma velocidade comercial apreciável quando comparada com autocarro.

Fig. 27 - Distribuição percentual do volume de pessoas transportadas, por modo, no Porto

O sistema tarifário, que integra todas linhas da STCP e MP denomina-se andante, funcionando como um bilhete pré-comprado (ou assinatura mensal) que é validado pelo passageiro no momento do em-barque. É um sistema de bilhética sem contacto, em termos práticos, o modelo adotado representa o fim do bilhete tradicional, usado apenas num operador e para uma só viagem. A gestão da bilhética é realizada através da empresa TIP-ACE que é um agrupamento complementar de empresas em que fazem parte a STCP, a Metro do Porto e a CP Porto [62] [63].

No quadro 4, estão listados os vários intervenientes no sistema de transporte em análise (STCP e Me-tro do Porto), segundo as categorias de autoridade de transportes, gestor das infraestruturas e operador.

31% 32% 33% 33% 34%

69% 68% 67% 67% 66%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2007 2008 2009 2010 2011

STCP

Metro do Porto


83

Quadro 4 - Intervenientes no sistema de transportes do Porto

Intervenientes

Autoridade de transportes

Área Metropolitana Autoridade Metropolitana de Transportes do Porto

Local Câmaras Municipais da AMP

Gestores das infraestruturas

Rede rodoviária Instituto nacional de infraestruturas rodoviárias

Rede rodoviária municipal Câmara Municipais da AMP

Rede ferroviária ligeira Metro do Porto

Operadores

Rodoviário STCP

Ferroviário ligeiro Metro do Porto

6.2.2. STCP

6.2.2.1. Caracterização e indicadores

A STCP é o maior operador de transporte público de passageiros do Grande Porto, assegurando apro-ximadamente a quota de 60% do mercado da mobilidade urbana coberta pelos operadores públicos [62].

A STCP (Sociedade de Transportes Coletivos do Porto) é uma sociedade anónima de capitais exclusi-vamente públicos, segundo os seus estatutos tem por objetivo principal a exploração do transporte público rodoviário de passageiros na área urbana do Grande Porto, em articulação concertada com os demais operadores rodoviários, ferroviário e de metro ligeiro [62].

A função acionista do estado é desempenhada pela Direção Geral de Tesouro e Finanças (DGTF) e à Inspeção Geral de Finanças e as funções de tutela financeira e setorial encontram-se atribuídas ao Mi-nistério da Economia e do Emprego. A gestão da empresa é a cargo do conselho de administração, composto por cinco elementos [62].

A STCP encontra-se exposta aos condicionalismos inerentes da sua atividade de serviço público:

� tarifário de carácter social determinado e imposto pelo regulador; � compensação acessória da tutela materializada na atribuição de uma verba anual que se desti-

naria a remunerar o exercício das imposições de serviço público; � dependência direta do volume e ritmo de expansão da rede de metro ligeiro [62].

A empresa opera em 6 concelhos (Matosinhos, Maia, Porto, Vila Nova de Gaia, Gondomar e Valon-go), em regime de exclusividade dentro dos limites do concelho do Porto e no regime geral de conces-são nos restantes concelhos [62].

O quadro 5 apresenta as caraterísticas gerais da rede da STCP e os indicadores procura e da oferta do transporte rodoviário [62].


84

Quadro 5 – Indicadores da rede da STCP

Características da rede 2011

Red

e Extensão Km 522

Área servida Concelhos 6

Freguesias 51

Paragens — 2.651

Pro

cura

Passageiros 103 108.389

Passageiros.Km 103 384.609

Percurso médio Km 3.55

Ofe

rta

Veículos. Km 103 28.663

Lugares. Km 103 2.538.869

Velocidade comercial Km/h 15.9

Taxa de ocupação — 15.1%

6.2.2.2. Análise económica- financeira

No quadro 6 estão representados os rendimentos da empresa do ano de 2010 e de 2011, a respetiva variação entre os dois anos e a proporção das receitas de 2011 no orçamento total.

A receita de títulos de transporte aumentou 3%, resultado do efeito cruzado de vários fatores: aumento da procura de 3% no primeiro semestre de 2011, os dois aumentos tarifários (4,5% em Janeiro e 15% em Agosto), que per se contribuiu para a melhoria da receita, mas que paralelamente terá levado a uma retração da procura (como indica a figura 28), potenciada pelo agravamento da crise económica e o aumento do desemprego, que diminuíram as necessidades de mobilidade da população [62] [64].

A estrutura de títulos de transporte carateriza-se por um maior peso das assinaturas, cerca de 81% face aos títulos ocasionais e ao agente único (bilhete comprado a bordo). Esta opção demonstra a fideliza-ção de clientes e as políticas de desconto dos títulos de estudante e também a procura de títulos com menor custo deslocação [62].

Os subsídios à exploração registaram uma diminuição de 1,1 M€, por redução das indemnizações compensatórias. O programa de apoio integrado ao idoso (PAII) consiste numa redução tarifária aos idosos, em que o Estado suporta este encargo [64].

Na rúbrica outros rendimentos estão englobados serviços de publicidade e receitas de arrendamento de vários espaços que a empresa possui, no ano de 2011 verificaram um ganho marginal de 38 mil euros [64].


85

Fig. 28 - Procura comparada entre 2010 e 2011 face ao aumento tarifário [62].

Quadro 6 – Análise comparativa dos rendimentos da STCP 11/10 (milhares de euros)

Rendimentos (valores em milhares de euros) 2010 2011 11/10 Proporção 2011

Títulos de transporte 49.166 50.617 3,0% 68,32%

PAII 955 998 4,6% 1,35%

Indemnizações Compensatórias 18.975 17.871 -5,8% 24,12%

Outros rendimentos e ganhos 3.612 4.593 27% 6,21%

Rendimento total 72.709 74.080 1,9% 100%

Os rendimentos totais estão sintetizados na figura 29 em que se observa que a principal fonte de recei-ta provém dos títulos de transporte correspondendo a 68,3 % e a segunda fonte de receita são as in-demnizações do estado que representam 24,12%. Assim, se conclui que a taxa de cobertura da receita operacional (títulos de transporte) pelos gastos operacionais é de 63,17%. A taxa de cobertura os ren-dimentos operacionais com as indemnizações compensatórias é de 85,48% [64].


86

Fig. 29 - Proporção dos rendimentos da STCP 2011

A figura 30 retrata os gastos operacionais, em que os custos com o pessoal são os que têm maior peso com cerca de 46,1%, possuindo a empresa um efetivo médio de 1438 trabalhadores, dos quais 937 motoristas de serviço público. Os custos de operação e materiais consumidos e fornecimentos de ser-viços externos são apresentados no relatório da empresa numa única parcela, retratando 42,64% no total dos gastos englobam a contratação de serviço externos e todos os consumíveis. As aquisições de bens e serviços são efetuadas mediante consulta a, no mínimo, três fornecedores e sujeitas à legislação da contratação pública. As transações mais relevantes são para a TIP – Transportes Intermodais do Porto ACE, que trata do sistema integrado de bilhética, auferindo em 2010, 1.522.629 euros e para a empresa que gere manutenção do software [64].

No âmbito do Plano de Estabilidade e Crescimento e das medidas de austeridade, implementadas pelo Estado português, os gastos operacionais apresentaram no final de 2011, relativamente a 2010, uma redução de 2,2% Em 2011, a empresa teve 80122 m€ de gastos operacionais [64].

Fig. 30 - Proporção dos gastos operacionais da STCP 2011

68,32%1,35%

24,12%

6,21%

Títulos de transporte

PAII

Indemnizações

Compensatórias

Outros rendimentos e

ganhos

42,64%

46,10%

11,26%

Custo da operação e

materiais consumidos e

fornecimento de

serviços externos

Gastos com o pessoal

Outros gastos e perdas


87

A figura 31 apresenta os resultados da empresa, os encargos financeiros e subsídios à exploração transferidos pelo Estado. Os resultados operacionais foram de 6,4 milhões de euros negativos, melho-rando 31% relativamente a 2010, fruto de uma evolução ligeiramente positiva dos rendimentos – ape-sar dos dois aumentos tarifários e de uma redução dos gastos operacionais, inferior à meta esperada em virtude do comportamento negativo dos subcontratos com os operadores privados, do preço do gasóleo e do investimento nas cessações e rescisões. Os resultados financeiros de 2011 registaram um agravamento de 70% face ao ano anterior, correspondendo a um resultado financeiro negativo de 48,1 milhões de euros. Este foi o fator determinante para os resultados líquidos negativos de 54,5 milhões de euros [64].

Fig. 31 - Indicadores financeiros da STCP

6.2.3. METRO DO PORTO

O início de atividade do Metro do Porto, em 2003, aportou relevantes melhorias ao nível da mobilida-de local, do congestionamento e foi promotor da criação do sistema de intermodalidade.

A Metro do Porto é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e os seus acionistas são o Estado direta ou indiretamente através da STCP e da CP, com 60% do capital social e os muni-cípios da área metropolitana do Porto abrangidos pelo sistema de metro ligeiro com 40%. De acordo com as bases de concessão, a concessão do metro ligeiro do Porto será exercida em regime de serviço público, e com todas as implicações adstritas a esse tipo de serviço, em exclusividade por um prazo de 50 anos. Para a prossecução do seu objeto principal, também esteve a cargo desta empresa a conceção e planeamento dos projetos, a execução de construção das infraestruturas e o fornecimento e monta-gem dos equipamentos (material circulante) [65].

-9254-6383

-37677

-54545

18975 17871

-28383

-48128

-60000

-50000

-40000

-30000

-20000

-10000

0

10000

20000

30000

2010 2011

Resultados operacionais

Resultados líquidos

Indemnizações

Compensatórias

Resultados financeiros


88

A 26 de Fevereiro de 2010 foi celebrado um contrato com o Consórcio Prometro, S.A., constituído pelas empresas Barraqueiro SGPS, Barraqueiro Transportes, S.A., Arriva Portugal, S.A., Keolis e Manvia - Manutenção e Exploração de Instalações e Construção S.A. para a subconcessão da operação e manutenção do sistema de metro ligeiro, por um prazo de cinco anos a partir de Abril de 2010 [65].

O quadro 7 apresenta as caraterísticas da rede do Metro do Porto, no ano de 2011 [63].

Quadro 7 - Indicadores da rede do Metro do Porto


Red

e Extensão Km 66,659

Estações — 81

Pro

cura


Passageiros.Km 103 290.700

Percurso médio Km 5,216

Ofe

rta

Veículos. Km 103 6714

Lugares. Km 103 1.540.170

Velocidade comercial Km/h 25,93

Taxa de ocupação — 18,9%

A análise dos resultados da exploração do Metro vai ser centrada nos valores das receitas das vendas e dos subsídios à exploração e nos principais custos diretos da sua operação (custos com opera-dor/subconcessionário, comissões cobradas para a gestão do sistema de bilhética intermodal e com a fiscalização da operação. Na recolha de dados do relatório de contas verificou-se que seriam necessá-rios esclarecimentos para uma análise um pouco mais pormenorizada no que diz ao respeito à reparti-ção dos gastos operacionais e de outros rendimentos.

Os resultados das contas de exploração do Metro do Porto, nos anos de 2010 e 2011, refletem a redu-ção dos gastos operacionais resultado da quebra significativa do recurso a serviços externos através da internalização de algumas tarefas antes desempenhadas por consultores externos à empresa e de outros serviços para o novo operador que iniciou a atividade em Abril de 2011. Do lado dos rendimentos, existe uma subida significativa dos rendimentos gerados pelo serviço de transporte de passageiros (mais 15,2%) reflexo da crescente utilização do sistema. No quadro 8, estão sintetizadas os rendimen-tos e os gastos da atividade do Metro. A parcela de vendas e prestação de serviços inclui apenas a re-ceita gerada pelo serviço de transporte de passageiros. Os montantes de indemnizações compensató-rias mantiveram-se nos anos de 2010 e 2011 [63].


89

Quadro 8 - Contas de Exploração Metro do Porto 2011

Contas Exploração Metro do Porto 2010 2011 Variação 11/01

Vendas e prestações de serviços 30.957 35.662 15,2%

Subsídos à exploração (IC) 11.867 11.869 0%

Custo de vendas e prestação de serviços 42.570 40.080 -5,8%

6.3.TRANSPORTES URBANOS DE BRAGA


A cidade de Braga está inserida na região do Minho, é sede de concelho e capital de distrito, possuiu 62 freguesias numa área de 183, 51 Km2 e faz fronteira a norte com os concelhos de Amares e Vila Verde, a sul com o de Vila Nova de Famalicão, a este com Póvoa do Lanhoso e a sudoeste com Gui-marães [66].

As principais atividades económicas centram-se, na sua maioria, no sector da indústria, sobretudo na produção de produtos metálicos, eletrónicos e máquinas elétricas, tendo o ramo da construção igual-mente grande expressão neste concelho, que também é capital de distrito [66].

O turismo religioso, fruto dos muitos momentos religiosos é uma importante fonte económica que impulsiona o comércio tradicional e o sector da restauração. A Universidade do Minho é responsável pela dinamização da vida da cidade e pelo desenvolvimento técnico e cientifico da urbe [66].

O quadro 9 apresenta os indicadores demográficos do município de Braga e da comunidade intermuni-cipal do Cávado, na qual está inserido. Na figura 32 está representado o mapa do concelho [67] [69].

Quadro 9 - Indicadores demográficos de Braga [67] [68]

Município de Braga

População Residente (2011) 164.192 indivíduos

Área 183,4 Km2

Densidade Populacional 966,1 hab/km2

Comunidade Intermunicipal do Cávado

População Residente (2011) 393.063 indivíduos

Área 1.245,8 Km2

Densidade Populacional (2009) 332,5 hab/Km2


90

Fig. 32 - Mapa do concelho de Braga [66]

Os transportes públicos de Braga, de 1982 a 1999 foram explorados pelo município. Em Janeiro de 1999 foi criada a TUB- Empresa de Transportes Urbanos de Braga, uma empresa municipal que reali-za o serviço de transporte público. O quadro 10 apresenta as várias entidades intervenientes na ativi-dade do transporte público de passageiros em Braga.

Quadro 10 - Intervenientes no transporte público de Braga

Intervenientes

Autoridade de transporte

Nacional IMTT

Local Câmaras Municipal de Braga


Rede rodoviária Instituto nacional de infraestruturas rodoviárias (INIR)

Rede rodoviária municipal Câmara Municipal de Braga


91

6.3.2. TUB


A TUB é uma empresa pública municipal, detida a 100% pela Câmara Municipal de Braga, com o objeto de exploração da rede de transporte coletivo de passageiros no interior do concelho de Braga, por concessão do município de Braga. A empresa é responsável pela definição dos objetivos estratégi-cos, pelo planeamento e pela operação do transporte. A participação nas decisões estratégicas por parte dos políticos eleitos é conseguida pela presença destes nos órgãos de gestão da empresa de transporte.

À empresa é imposto a estrutura tarifária, definida pela Câmara Municipal, em que esta tem assim por obrigação a atribuição de um subsídio à exploração justificado pela exploração de linhas em zonas e períodos por natureza deficitários, de modo a garantir a mobilidade das populações residentes em to-das as freguesias do concelho de Braga, bem como a prática de preços e descontos sociais. Dado que a rede de transporte opera fora do perímetro urbano da cidade, poderá denominar-se de “transporte inte-rurbano”.

O quadro 11 apresenta algumas das características da rede, a procura e a oferta, os dados retratam o ano de 2011. O número de passageiros transportados apresentou um acréscimo de 4,93% comparati-vamente ao mesmo período do ano anterior. Para esta alteração de tendência destacam-se dois aspetos fundamentais: a reestruturação da rede que permitiu melhorar a oferta na zona mais urbana do conce-lho, bem como a deslocalização do Hospital de Braga que devido à sua dimensão e movimento e já em conjunto com a estação de caminho-de-ferro e a Universidade do Minho, é um dos maiores polos ge-radores de tráfego do concelho [69].

Quadro 11 - Indicadores da rede dos TUB [60]


Red

e

Extensão Km 250,73

Área servida Km2 183,3

Paragens — 1.807

Pro

cura


Passageiros.Km 103

Percurso médio Km 4,15

Ofe

rta

Veículos. Km 103 4.780

Lugares. Km 103 452.732

Velocidade comercial Km/h 19,36%

Taxa de ocupação — 10 %

6.3.2.2. Análise económico-financeira

A Câmara Municipal tem apoiado financeiramente a TUB, do modo que a subida de tarifário no ano de 2011 verificada na maioria das empresas de transportes, da ordem dos 20%, não foi implementada. O esforço financeiro, fez com que a tarifa fosse aumentada no início do ano, apenas em 7,5%. É de


92

destacar o aumento, embora ligeiro, dos subsídios à exploração, fruto do cumprimento do objeto soci-al. As bonificações nas assinaturas mensais variam entre 25% e 75% nas assinaturas mensais [69].

Os passes representam cerca de 59 % no total das receitas, os bilhetes pré comprados cerca de 17% e os bilhetes a bordo cerca de 24% [69].

No ano em apreciação os rendimentos totais foram 5.452.093,35 € provenientes da venda de títulos de transporte, serviços de aluguer e demais serviços e que comparativamente ao ano anterior regista-se uma ligeira quebra. A receita da venda de títulos, em 2011, foi de 5.426.701, 54 €, um aumento de receita de 2,69% face ao ano de 2010 [69].

A principal fonte de rendimento da empresa é proveniente da prestação de serviço retratando 46,34% dos rendimentos totais, os subsídios à exploração têm um peso de 42,72 % e a restante receita é prove-nientes de publicidade e outros serviços realizados pela empresa representando cerca de 11%. O qua-dro 12 e a figura 33 sintetizam os valores e repartição dos rendimentos, respetivamente [69].

Quadro 12- Análise comparativa dos rendimentos dos TUB 11/10

Rendimentos (valores em milhares de euros)

2011 2010 Var

10/11 Proporção

2011

Prestação de serviços 5.452,09 5.452,99 -0,02% 46,34%

Subsídios à exploração 5.026,79 4.989,41 0,75% 42,72%

Outros rendimentos e ganhos 1.287,49 1.066,67 20,70% 10,94%

Total dos rendimentos 11.766,37 11.509,07 2,24% 100,00%

Fig. 33 - Proporção dos rendimentos dos TUB 2011 [69]

A distribuição dos gastos operacionais da empresa está representada na figura 34, à semelhança das outras empresas de transporte analisadas, o custo com o pessoal tem a maior representatividade, com

46,34%

42,72%

10,94%

Prestação de serviços

Subsídios à exploração


ganhos


93

cerca de 54%, a empresa tem 319 colaboradores no ativo. O custo da operação que engloba os com-bustíveis e custos da manutenção dos materiais representa 29, 19 % e os restantes gastos dizem respei-to a estudos e serviços solicitados a entidades externas. O total dos gastos operacionais, no ano de 2011, somam um total de 11.523.051 €.[69].

Fig. 34 - Proporção dos gastos operacionais dos TUB 2011 [69]

Na figura 35 estão representados os resultados da empresa no período em análise. A TUB encerra o exercício de 2011 com um resultado líquido positivo de 37.829,55€, um valor ligeiramente superior ao de 2010. O resultado operacional é também positivo nos dois anos analisados [69].

29,19%

6,00%

53,90%

10,91%Custo da operação e

materiais consumidos

Fornecimentos e serviços

externos




94

Fig.35 - Indicadores financeiros dos TUB [69]

6.4.TRANSPORTES URBANOS DE VILA REAL


O concelho de Vila Real é sede do distrito homónimo, está localizado nos contrafortes das Serras do Marão e do Alvão e é constituído por 30 freguesias, três das quais integradas na cidade de Vila Real, a saber: Vila Real (Nossa Senhora da Conceição); Vila Real (S. Dinis) e Vila Real (S. Pedro) [61].

No concelho de Vila Real, a agricultura continua a ocupar um lugar de destaque na economia local. A zona Sudeste encontra-se integrada na Zona Demarcada do Douro, tendo no vinho generoso a sua principal produção. A par da agricultura, a floresta e os baldios representam também importantes re-cursos económicos para a população deste concelho. Atualmente, Vila Real vive uma fase de crescente desenvolvimento quer a nível industrial como comercial.

A figura 36 apresenta o mapa do município de Vila Real e no quadro 13 são indicados os dados demo-gráficos do município e da comunidade intermunicipal do Douro, da qual faz parte [68] [70].

181 24328,6 3,78

4989 5027

-149 -202

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2010 2011



Subsídios

Encargos financeiros


95

Fig. 36 - Mapa de Vila Real [70]

Quadro 13 – Indicadores demográficos de Vila Real [67] [68]

Município de Vila Real

População Residente (2011) 49.957 Indivíduos

Área 378,8 Km2

Densidade Populacional (2009) 131,7 hab/km2

Comunidade Intermunicipal do Douro

População Residente (2011) 221.853 Indivíduos

Área 4108 Km2

Densidade Populacional (2009) 50,1 hab/Km2

A cidade de Vila Real (zona urbana) conta com mais de 26 000 habitantes, representando aproxima-damente metade da população do concelho que alberga 30 freguesias. O setor terciário é o que engloba mais atividade, considerando-se assim uma cidade de serviços. O crescimento da cidade deu lugar a


96

uma cidade cujo modelo assentou na dispersão em detrimento da compactação e concentração de ser-viços, o que resulta na necessidade do planeamento da acessibilidade na área urbana da cidade [71].

A distribuição modal é apresentada na figura 37 para o ano de 2004 e revela que o automóvel é o mo-do de transporte mais utilizado a par (com menos peso) das deslocações a pé [71].

Nos finais do ano de 2004, os padrões de mobilidade dos cidadãos de Vila Real alterou-se devido ao aparecimento da empresa concessionária pela exploração da rede de transportes urbanos, a Corgobus. A partir do início da oferta deste serviço é notória a tendência para o aumento das pessoas que come-çaram a utilizar o transporte coletivo.

Fig. 37: Distribuição modal em Vila Real no ano de 2004 [71]

No quadro 14 apresenta-se os intervenientes do sistema de transportes urbanos de Vila Real, no que diz respeito à gestão da infraestrutura, da operação do serviço e a autoridade de transportes com com-petências.

Quadro 14- Intervenientes no transporte público em Vila Real

Intervenientes

Autoridade de transporte

Nacional IMTT

Local Câmaras Municipal de Vila Real


Rede rodoviária Instituto nacional de infraestruturas rodovárias (INIR)

Rede rodoviária municipal Câmara Municipal de Vila Real

Operador Rodoviário urbano Corgobus


97

6.4.2. CORGOBUS


Em 1999, a Câmara tomou a decisão de iniciar o processo conducente à criação de uma rede de trans-portes para a cidade de Vila Real, este processo incluiu estudos para o desenvolvimento do projeto, a aprovação do projeto proposto e um estudo de viabilidade económica que formulasse os vários cená-rios de exploração e respetivos encargos associados [71].

Após a recolha do cenário mais favorável, foi publicado em Diário da República o anúncio de abertura do concurso internacional para a adjudicação da exploração da rede de transportes coletivos urbanos na cidade. Em resposta ao anúncio concorreram cinco empresas. Após a fase de análise das propostas, a adjudicação foi feita à empresa concorrente vencedora a Corporacion Española de Transportes – CTSA- que, nos termos do caderno de encargos do concurso, era obrigada a criar uma empresa com sede social em Vila Real, destinada exclusivamente à exploração da rede. Foi criada a empresa, com o nome de Corgobus que iniciou a exploração em Novembro de 2004. A exploração é feita em regime de concessão com exclusividade na zona urbana, por um período de 10 anos. Para além dos valores das tarifas cobradas, valor imposto pela Câmara, é previsto o pagamento de um subsídio por parte da entidade contratante, pelo facto de praticar serviços que são comercialmente deficitários ou por não poder subir as tarifas a qualquer momento. Durante o período de concessão, o valor do subsídio e da tarifa podem sofrer pequenos ajustes tendo em conta os custos com base numa fórmula previamente acordada entre as partes [71].

As disposições constantes no caderno de encargos estabeleciam que a as viaturas a operar, deveriam ser todos novos e providos de aquecimento, ar condicionado e dotados de condições para transporta-rem cidadãos com mobilidade reduzida, a frota atual é de dez viaturas de 40 lugares, duas de 50 luga-res e uma de 75 lugares [71].

No quadro 15 estão apresentadas as características da rede no ano de 2011, ano em que está a ser ana-lisado.

Quadro 15 – Indicadores da rede da Corgobus


Red

e

Extensão Km 100,058

Área servida Km2 16

Paragens — 368

Pro

cura


Ofe

rta

Veículos. Km 103 748

Lugares. Km 103 31.416

Velocidade comercial Km/h 20,04


98

6.4.2.2. Análise económico-financeira

Em 2011,à semelhança dos outros casos, a prestação de serviço de transporte é a principal fonte de rendimento da empresa, a segunda são os subsídios à exploração. Verifica-se uma diminuição da recei-ta da prestação e um aumento do subsídio atribuído, deve-se ao facto de a rede de serviço público prestado ser reestruturada de forma a responder às necessidades da população. O volume de passagei-ros transportados têm aumentado sucessivamente, no último aumentou a procura em 2,7%. Na figura 38 estão representadas as proporções dos rendimentos operacionais consoante as proveniências [72].

Quadro 16 - Análise comparativa dos rendimentos da Corgobus 11/10 [72].

Rendimentos (valores em milhares de euros) 2010 2011 Var 10/11 Proporção 2011

Prestação de serviços 1.074,17 1.060,53 -1,27% 60,99%

Subsídios à exploração 597,54 649,97 8,77% 37,38%

Outros rendimentos e ganhos 38,66 28,24 -26,95% 1,62%

Total dos rendimentos 1.710,37 1.738,74 1,66% 100,00%

Fig. 38 - Proporção dos rendimentos da Corgobus 2011 [72]

Quanto às despesas, o principal encargo são os custos com o pessoal que representam 47.24%, a em-presa em Dezembro de 2011 tinha 29 colaboradores, sendo 22 o pessoal habilitado à condução das viaturas. Os consumíveis no qual se incluem os combustíveis são cerca de 30% do total das despesas, tal como se pode verificar na figura 39. Os gastos operacionais no total são de 1.393.781 €[72].

60,99%

37,38%

1,62%

Prestação de serviços

Subsídios à exploração


ganhos


99

Fig. 39 - Proporção dos gastos operacionais da Corgobus 2011 [72]

Os resultados da empresa são positivos, como está representado na figura 40, embora tenham o resul-tado operacional tenha diminuído em 2011, tal facto, em parte é devido ao aumento dos combustíveis no período de tempo analisado [72].

Fig. 40 - Indicadores financeiros da Corgobus (valores em milhares de euros) [72]

30,19%

22,02%

47,24%

0,56%

Custo do serviço

prestado e matérias

consumidas

Fornecimentos e

serviços externos



362338

289268

598

650

-2 -3

-100

0

100

200

300

400

500

600

700

2010 2011



Subsídios

Encargos financeiros


100

6.5. COMENTÁRIOS À ATIVIDADE DAS EMPRESAS

Após análise dos quatro casos de estudo constata-se que todas as empresas têm as seguintes caracterís-ticas em comum:

� na estrutura dos gastos a parcela que tem maior peso são os custos com o pessoal , represen-tando em média 49,08% do total dos gastos da empresa. A TUB é a empresa onde esta parcela é mais significativa, os custos com o pessoal representam 53,90% do orçamento. A segunda parcela com maior peso na estrutura dos gastos, nas empresas observadas, são o consumo das matérias necessárias para a laboração da atividade de transporte;

� na estrutura dos rendimentos, são as tarifas que têm maior peso no total dos rendimentos. A empresa em que as tarifas têm um maior peso é na STCP e a que tem um menor peso é a TUB. A segunda principal fonte de rendimento das empresas estudadas são os subsídios à explora-ção. Os rendimentos provenientes da publicidade e aluguer de espaços só tem algum signifi-cado na Metro do Porto e STCP; na TUB e Corgobus essa receita é praticamente nula.

No que diz respeito à prestação do serviço, todas as empresas recebem subsídio à exploração, no caso da Metro do Porto e STCP este financiamento é atribuído pela administração central, na TUB e Cor-gobus é atribuído pelo respetivo município. O financiamento ao funcionamento das empresas de trans-porte coletivo decorre do facto de a oferta e dos preços praticados, serem em grande medida, contrá-rios aos interesses comerciais das empresas, o que justifica a atribuição de subvenções públicas garan-tindo dessa forma, que os serviços de interesse económico geral são prestados às populações.

O valor dos subsídios à exploração atribuídos à Metro do Porto, STCP e TUB não se baseiam em ne-nhuma fórmula de cálculo sustentada ou critério rigoroso conhecido, resultando assim da decisão do município, no caso de Braga e do governo no caso da STCP e Metro do Porto. A falta de sustentação objetiva na atribuição de indemnizações compensatórias também tem permitido um tratamento desi-gual às empresas por parte do Estado, enquanto financiador, uma vez que os montantes entregues e as percentagens dos défices que cobrem em cada empresa têm sido desiguais, como se verifica na análise dos valores atribuídos às empresas de transporte de Lisboa e Porto.

As indemnizações compensatórias entregues às empresas STCP e Metro do Porto não têm sido em valores suficientes para cobrir os custos de exploração. Estas empresas para continuarem a operar têm recorrido, ao longo de anos, a empréstimos, como fonte de financiamento permanente o que em acar-retado o crescimento do seu endividamento e sucessivos encargos financeiros acumulados. É urgente que o Estado intervenha para não culminar para o colapso económico e financeiro destas empresas e não permitir colocar em causa a prestação do serviço público de transporte. A intervenção não deve ser só no sentido de estancar o endividamento, deverá ser estruturado um sistema de financiamento público justo para as empresas de transporte e contribuintes.

Outra debilidade encontrada nas empresas do sector empresarial do Estado (MP e STCP) é não exis-tência de contratualização detalhada e transparente das obrigações de serviço público e do respetivo financiamento, para além de não acautelar que os dinheiros públicos entregues, sob a forma de indem-nizações compensatórias, estejam a ter a aplicação adequada. Cabe assim às empresas decidir as op-ções da oferta do serviço público prestado e como tal não há garantias que esse serviço coincida com o que o Estado definiria se fosse ele a programá-lo, quer no que respeita à universalidade e regularidade, quer no que respeita à complementaridade das várias ofertas. Desta forma, as empresas podem tender a ajustar a sua oferta aos seus interesses económicos.

É assim essencial que se concretize a aplicação do DL 167/2008 de 26 de Agosto que respeita o regi-me jurídico aplicado às subvenções públicas. Este decreto-lei impõe que o Estado contratualize as


101

empresas as suas obrigações de prestação de serviço de interesse geral no qual conste a forma de cál-culo das indemnizações compensatórias a atribuir [73].

Dos casos analisados, a Corgobus é a única empresa que tem um o serviço público de transporte con-tratualizado com o município de Vila Real, área urbana onde opera. No contrato está prevista uma fórmula de cálculo que indica o valor do subsídio à exploração a atribuir pela prestação do serviço.

Em todos os casos analisados se verificou a sobreposição da oferta do serviço, embora em nenhum deles, essa sobreposição afete toda a carreira concessionada. Esta ocorrência é penalizadora na medida que a procura se divide pela oferta existente.

6.6. INDICADORES DOS RENDIMENTOS E GASTOS OPERACIONAIS

O quadro 17 contém dados sobre os rendimentos do ano de 2011 proveniente das receitas tarifárias e dos subsídios à exploração, no caso da STCP e Metro do Porto provenientes da administração central e no caso da TUB e Corgobus provenientes da autarquia. Os dados da procura e da oferta foram indica-dos pelas respetivas empresas de transporte, sendo conveniente fazer a seguinte descrição:

� passageiros é o número de passageiros total que usufruíram do serviço de transporte no ano de 2011;

� passageiros * km é a soma da distância total percorrida por todos os passageiros, em 2011. � viaturas*km é o total da oferta ou seja é o número total de Km percorridos pela empresa de

transporte em serviço público de transporte, no ano em estudo; � lugares*km é o total de lugares disponibilizados no serviço público de transporte da empresa é

obtido do produto das viaturas*km pelo número de lugares das viaturas; A taxa de ocupação, em análise, situam-se entre os 10% e 19%.Os valores relativamente baixos têm em conta todo o tipo de serviço prestado como as linhas noturna, de madrugada e carreiras com menos procura que têm de ser realizadas para satisfazer as necessidades de acessibilidade e mobilidade de cidadãos que não tem alternativa ao transporte coletivo.

As conclusões a retirar do quadro 17, numa análise comparativa são de difícil concretização, essenci-almente pelas seguintes razões: diferentes estruturas tarifárias adotadas em cada um dos casos em es-tudo (em função da distância, descontos da assinatura mensal ou de conjunto de títulos e descontos associados ás várias franjas da população), diferentes características da procura, diferentes característi-cas do material circulante e pelas diferentes características e condicionalismos da rede viária. Os vá-rios indicadores apresentados são essenciais para avaliar a evolução de empresa de transportes num determinado período de tempo e para que esta possa atuar nos parâmetros da procura, da oferta, opera-cionais, da política tarifária e das fontes alternativas de financiamento.

Tendo em conta apenas as três empresas de transporte rodoviário de passageiro (STCP, TUB e Cor-gobus), fazem-se as seguintes observações:

� a taxa de cobertura média das receitas tarifárias nos gastos operacionais é de 62,19%, sendo a Corgobus que apresenta a taxa mais elevada com 76,09%.

� a taxa de cobertura global (das receitas tarifárias e dos subsídios à exploração nos gastos ope-racionais) no caso da STCP e TUB é inferior a 100% o que significa que estas empresas ne-cessitam de fontes de financiamento extra para além destas duas fontes principais.

Analisando a taxa de cobertura da Metro do Porto conclui-se que a taxa de cobertura das receitas tari-fárias nos gastos operacionais é superior aos casos do transporte rodoviário de passageiros. A taxa de


102

cobertura global é de 118,59%, no entanto esta empresa tem elevadíssimos encargos financeiros deri-vados da construção da infraestrutura e relativos ao material circulante que absorvem esse excesso.

O gasto operacional por passageiro mais baixo é do Metro do Porto, não sendo um valor comparável com os restantes casos pelo facto de ser diferente o modo de transporte. O gasto operacional por pas-sageiro, no modo rodoviário, em média é de 0,91 €, tendo a STCP o valor mais baixo. Na STCP e TUB o gasto operacional por passageiro é superior ao valor da receita tarifária com o subsídio por passageiro, o que leva a que estas empresas para cobrir o gasto operacional tenham que ter fontes al-ternativas de rendimento.

O gasto operacional por Km, no modo rodoviário, é de 2,42€, nos casos analisados. A Metro do Porto tem um gasto operacional por km de 5,97€ mas que depois é amortizado pelo elevado número de pas-sageiros que pode transportar, pela razão que tem o gasto operacional por passageiro*km inferior com base nos resultados obtidos. O gasto operacional por lugar não tem oscilação significativa em todos os casos analisados.

Na análise objetiva do problema do problema do financiamento dos transportes coletivos, o relevante é obter a informação de quanto é o custo do transporte, qual é a receita gerada e quais são as outras fon-tes de receita e com quanto cada uma contribui. Neste estudo estão a ser excluídos os gastos do inves-timento na infraestrutura, apenas estão contabilizados os gastos da operação de transporte.


103

Quadro 17 - Indicadores da receita tarifária e dos gastos operacionais

Procura e oferta Un. STCP TUB Corgobus Metro do Porto

Passageiros 103 108389,00 10781,00 1526,00 53547,00

Passageiros * km 103 384609,00 44741,15 — 290700,00

Percurso médio passageiro Km 3,55 4,15 — 5,22

Viaturas*km 103 28663,00 4780,00 748,12 6714,00

Lugares * km 103 2538869,00 452733,00 31420,96 1540170,00

Velocidade média comercial km/h 15,90 19,36 20,04 25,93

Taxa de ocupação % 15,10 9,99 — 18,90

Receita tarifária 103 € 50617,00 5452,09 1060,53 35662,00

Subsídio à exploração 103 € 17871,00 5026,79 649,99 11869,00

Gastos operacionais 103 € 80122,00 11523,05 1393,78 40080,00

Taxa de cobertura % 85,48% 90,94% 122,73% 118,59%

Taxa de cobertura das receitas tarifárias % 63,17% 47,31% 76,09% 88,98%

Receita tarifária por passageiro € 0,47 0,51 0,69 0,67

Recei ta tarifária com subsídio por passageiro € 0,63 0,97 1,12 0,89

Gasto operacional por passageiro € 0,74 1,07 0,91 0,75

Receita tarifária por km € 1,77 1,14 1,42 5,31

Receita tarifária com subsídio por km € 2,39 2,19 2,29 7,08

Gasto operacional por km € 2,80 2,41 1,86 5,97

Receita tarifária por pass. * km € 0,13 0,12 — 0,12

Receita tarifária com subsídio por pass.*km € 0,18 0,23 — 0,16

Gasto operacional por pass. * km € 0,21 0,26 — 0,14

Receita tarifária por lugar*km € 0,02 0,01 0,03 0,02

Receita tarifária com subsídio por lugar *km € 0,03 0,02 0,05 0,03

Gasto operacional por lugar*km € 0,03 0,03 0,04 0,03

O quadro 18 mostra quais foram os valores dos custos operacionais, da receita tarifária e o financia-mento necessário, respetivos ao ano de 2011, para as empresas em estudo.


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Quadro 18 - Valores do montante a financiar

unid STCP TUB Corgobus Metro do Porto

Custo operacional 103 € 80122,00 11523,05 1393,78 40080,00

Receita tarifária 103 € 50617,00 5452,09 1060,53 35662,00

Financiamento necessário 103 € 29505,00 6070,96 333,25 4418,00

6.7. SIMULAÇÃO DE FINANCIAMENTO

Para dar resposta às necessidades de financiamento das empresas de transporte é concretizado nesta secção uma proposta indicativa estimada da possível alocação de receitas para o financiamento do sistema de transportes. As fontes alternativas de financiamento propostas, nesta secção, não estão em vigor em Portugal. A proposta das quatro fontes alternativas são passíveis de ser aplicadas em todo o território, contudo só vai ser analisada a suas potencialidades no Porto, Braga e Vila Real.

Nesta proposta defende-se que as autarquias deverão tendencialmente pagar o serviço público de transporte dado que este serviço é iminentemente local. Pelo que é avaliado, a afetação de parte das receitas fiscais, recebidas pelas câmaras municipais, por principais tipos de impostos: imposto munici-pal sobre imóveis (IMI), imposto único de circulação/imposto municipal sobre veículos (IUC) e im-posto sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT).

O IMT é um imposto que tributa as transmissões onerosas do direito de propriedade, ou de figuras parcelares desse direito (usufruto, uso e habitação, direito de superfície, servidões prediais) sobre bens imóveis que é recebido pelo município onde o imóvel é transacionado. O IMI é um imposto municipal, de carácter regular, que incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústico e urbanos, esta receita é, na totalidade, municipal. O IUC é um imposto que incide sobre o uso e fruição de automó-veis ligeiros de passageiros e automóveis ligeiros mistos, aeronaves de uso particular, barcos de re-creio de uso particular e motociclos, receita também destinada aos municípios.

Para além da afetação de parte da receita fiscal dos municípios, é indicada outra potencial fonte de financiamento, que está sujeita aos automobilistas, propõe-se que 1 cêntimo por cada litro de combus-tível abastecido reverta para o financiamento dos transportes públicos.

Devido à potencial dificuldade de implementação (política e estratégia) de outras fontes de financia-mento não estão aqui contempladas, a introdução de portagens e taxas nas zonas urbanas, taxas aos comerciantes beneficiados pelas acessibilidade e o versement transport. Esta última medida para além da dificuldade de implementação é passível de desvantagens sociais e aumento do custo da mão-de-obra.

Nesta simulação não está contabilizada uma afetação da receita do imposto de venda de novos veícu-los (ISV) porque não existem dados sobre a venda de veículos novos ou importados por regi-ão/município. Existem várias estatísticas que agrupam esta informação por marcas de automóveis e existem outras estatísticas mensais. A título indicativo, o Estado recebeu em 2011, aproximadamente 794 milhões de euros, de receita da venda de novos veículos e de veículos importados [74].

Com o objetivo de afetar parte da receita fiscal atribuída aos municípios para o financiamento dos transportes públicos, é necessário ter critérios válidos para a determinação da parte a alocar. Esses critérios devem ter em linha de conta a proximidade às infraestruturas do sistema do transporte, a qua-lidade do serviço prestado incluindo todos os dados da oferta. O que significa que as várias localidades do município, devem contribuir de forma diferente, consoante são mais ou menos beneficiadas. Uma


105

boa referencia para a decisão da afetação, e que está em vigor para o cálculo do valor patrimonial dos imóveis, são os coeficientes de localização disponibilizados no sistema de informação geográfica do imposto municipal sobre imóveis (SIGIMI).

Nesta avaliação simplificada dos valores a alocar, não serão determinados coeficientes específicos para cada localidade, vai ser atribuído o valor de uma percentagem para cada município. O único crité-rio que vai ter sido tomado em conta é uma apreciação geral da servidão da rede de transportes, tal como identifica o quadro 19. Para cada tipo de receita fiscal é proposto uma afetação que varia conso-ante a servidão da rede de transportes.

A explicação entre os valores adotados para os diferentes impostos tem como base o valor da receita de cada um deles para os municípios e a frequência com que é gerada. O IUC é uma receita anual e é o que gera menos receita por isso adotou-se valores no intervalo de 0,1 a 0,3%. Considera-se a afetação do IMT superior à do IMI, porque é uma receita esporádica, quando há transação do imóvel e apenas nos casos em que o valor é superior a 92.402€. O IMI é uma receita anual, tendo-se atribuído valores no intervalo de 1 a 3%. Para o IMT considera-se uma afetação entre 2 a 6%.

Quadro 19 - Percentagens de afetação para a receita fiscal dos municípios

Servidão da rede de transportes do município IMI IMT IUC

Muito bem servido 3% 6% 0.3%

Bem servido 2% 4% 0.2%

Razoavelmente bem servido 1% 2% 0.1%

Na averiguação da potencial receita para os transportes do Porto, foram considerados os concelhos que estão servidos pela rede da STCP e Metro do Porto. A atribuição da percentagem de afetação da recei-ta é sugerida consoante o concelho é servido pelas duas operadoras ou apenas por uma e pela observa-ção da cobertura da rede. O quadro 20 indica quais são os municípios servidos pelas operadoras em questão.

Quadro 20 - Concelhos servidos pela STCP e Metro do Porto

Concelhos servidos pela rede da STCP e Metro do Porto

Matosinhos, Maia, Porto, Vila Nova de Gaia e Gondomar

Concelho servidos apenas pela STCP Valongo

Concelhos servidos apenas pela Metro do

Porto Vila do Conde e Póvoa de Varzim

A receita gerada pela potencial receita dos impostos fiscais no Porto (dados reportam o ano de 2010) é de 7495,22 milhares de euros, como indica o quadro 21, um valor ainda distante do que é necessário. O valor total necessário será a soma dos montantes do financiamento necessário para as empresas Me-tro do Porto e STCP, indicados no quadro 18.


106

Quadro 21 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal dos municípios da AMP [75]

Município Receita total Afetação Receita gerada Acumulado

103 € % 103 € 103 €

IUC

Matosinhos 2978,08 0,3% 8,93 8,93

Maia 2243,17 0,2% 4,49 13,42

Porto 4243,75 0,3% 12,73 26,15

Vila Nova de Gaia 4647,86 0,3% 13,94 40,10

Gondomar 2243,17 0,1% 2,24 42,34

Valongo 1252,53 0,1% 1,25 43,59

Vila do Conde 1145,74 0,1% 1,15 44,74

Póvoa de Varzim 903,44 0,1% 0,90 45,64

IMT

Matosinhos 10116,18 6% 606,97 606,97

Maia 5889,92 4% 235,60 842,57

Porto 30011,32 6% 1800,68 2643,25

Vila Nova de Gaia 13666,37 6% 819,98 3463,23

Gondomar 4224,4 2% 84,49 3547,72

Valongo 2499,3 2% 49,99 3597,70

Vila do Conde 5494,82 2% 109,90 3707,60

Póvoa de Varzim 3447,31 2% 68,95 3776,55

IMI

Matosinhos 22299,33 3% 668,98 668,98

Maia 17978,04 2% 359,56 1028,54

Porto 42691,51 3% 1280,75 2309,29

Vila Nova de Gaia 32702,83 3% 981,084 3290,37

Gondomar 14783,11 1% 147,83 3438,20

Valongo 7814,96 1% 78,15 3516,35

Vila do Conde 8247,62 1% 82,48 3598,83

Póvoa de Varzim 7420,19 1% 74,21 3673,03

Total da receita gerada 7495,22 milhares d e euros

A receita total gerada para fins de financiamento do sistema de transportes, de Braga, é de 728,08 mi-lhares de euros, tal como indicado no quadro 22 (valores do ano de 2010). Consoante a classificação adotada, diz-se que Braga é bem servida pela rede de transportes. É de salientar que a zona urbana do município é melhor servida do que as freguesias mais distantes do centro, que não possuem acesso ao transporte com mesma frequência de serviço.

Quadro 22 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Braga [75]

Município de Braga Receita total Afetação Receita afetada Total Acumulado 103 € % 103 € 103 € IUC 2.818,28 0,2% 5,64 5,64 IMT 8.816,15 4% 352,65 358,28 IMI 18490,03 2% 369,80 728,08


107

Atribui-se ao município de Vila Real, a classificação de razoavelmente bem servido pela razão que apenas o centro urbano é servido por transportes. A receita gerada em Vila Real é de 66,46 milhares de euros, como demonstra o quadro 23. Os valores datam o ano de 2010.

Quadro 23 - Receita gerada através da afetação da receita fiscal do município de Vila Real [75]

Município de Vila Real Receita total Afetação Receita afeta Total Acumulado

103 € % 103 € 103 € IUC 785,27 0,10% 0,78 0,79 IMT 1676,39 2,00% 33,53 34,31 IMI 3214,8 1,00% 32,15 66,46

A receita gerada da afetação de 1 cêntimo de euro por cada litro de combustível abastecido vai ser apenas analisada nos distritos do Porto, Braga e Vila Real. Naturalmente que esta medida para ser válida terá que ser aplicada em todo o território português para além de ser suportada por mecanismos legais.

Para o cálculo da potencial receita a afetar para os municípios em estudo, a percentagem do número de veículos vai ser extrapolada para o consumo de combustível, supondo que o consumo de combustível em determinada zona é proporcional ao número de veículos. Nesta avaliação, só é considerado os li-tros de gasóleo e gasolina vendidos em Portugal e são desprezados na contabilização do parque de veículos motorizados, os veículos de duas rodas.

A figura 41 apresenta o número de veículos automóveis registados, no ano de 2010, em Portugal e nos distritos assinalados. O Porto tem 15,7% do parque automóvel existente, Braga tem 7,7% e Vila Real 2% [76].

Fig. 41 - Número de automóveis nos distritos de estudo [76]


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Em Portugal, no ano 2010, foram consumidos 3551396496 litros de combustível (gasóleo e gasolina), ao relacionar este consumo com a percentagem de veículos existentes nos concelhos em estudo, a es-timativa da receita gerada é apresentada no quadro 24 [77].

Quadro 24 - Receita gerada na taxação do combustível

Consumo (l) Afetação (€) Receita gerada (10 3€)

100% 3551396496 0,01 35513,96

Porto 15,70% 557569250 0,01 5575,6

Braga 7,70% 273457530 0,01 2734,57

Vila Real 2,10% 74579326 0,01 745,79

Afetando 1 cêntimo por cada litro de combustível abastecido, no Porto é possível angariar 5,5 milhões de euros, em Braga 2,7 milhões de euros e em Vila Real aproximadamente 745 milhares de euros.

O Estado português arrecadou 2.276 milhões de euros, em 2011, em impostos sobre o consumo de produtos petrolíferos e energéticos. Não foi utilizada, diretamente esta receita para o financiamento, porque inclui outros consumos para além dos que servem para uso rodoviário, no entanto é uma solu-ção possível é afetar parte desta receita para o financiamento do serviço de transportes públicos [74].

O quadro 25 mostra qual é o saldo entre a necessidade de financiamento e a receita gerada através dos impostos fiscais recebidos pelos municípios e a afetação de 1 cêntimo por litro de combustível abaste-cido. A proposta feita, em Vila Real, resulta num acréscimo de 479 milhares de euros, no caso de Bra-ga e Porto a proposta não satisfaz as necessidades de financiamento, no caso do Porto estão incluídas as necessidades da STCP e do Metro do Porto.

Quadro 25 - Balanço do financiamento necessário e receita gerada

Municípios

Financiamento

necessário (103 €)

Total de receita

gerada (103€)

Falta

financiar (103 €)

Porto 33923,00 13070,91 20852,09

Braga 6070,96 3642,48 2428,48

Vila Real 333,25 812,25 +479

Como foi verificado, a receita da proposta realizada não é suficiente para o Porto e Braga, os municí-pios em questão terão que prever outras fontes alternativas de financiamento, já apresentadas neste trabalho, as que se destacam são:

� receitas de contratos de publicidade no material circulante, abrigos, estações e interfaces; � receita gerada pelos parques de estacionamento agregados ao serviço de transporte de passa-

geiros, como existe no Metro do Porto “park & ride ”; � receitas do estacionamento geridos pela autarquia e multas de estacionamento; � receitas geradas por contratos entre os operadores e o sector empresarial, em que as empresas

incentivam os seus colaboradores a utilizar o serviço de transporte público gerando desta for-ma uma receita fixa;

� receitas geradas pela implementação de portagens em zonas congestionadas, a aplicar conso-ante as especificidades do território em questão;


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� receitas provenientes de uma taxação das mais-valias geradas pela transação de imóveis, nos casos em que os proprietários viram as suas propriedades valorizadas pelos benefícios propor-cionados pela rede de transportes;

� as receitas dos contratos de obrigações de serviços públicos.

Todo o planeamento do modelo de financiamento terá que ser pensado tendo em conta os utilizadores e os beneficiários diretos e indiretos e deverão estar envolvidos nestas decisões o Estado, os órgãos regionais e os municípios. Naturalmente que não é razoável, apenas atuar do lado da procura de novas receitas é estritamente necessário reduzir os custos de operação sem a degradação do serviço prestado. É também possível obter melhores rendimentos se existir uma oferta de serviços atrativa capaz de captar e fidelizar novos clientes, gerando assim mais receita. Quanto às tarifas sociais, devem ser ana-lisados quais são os atuais beneficiários dos sistemas de apoio, a comparticipação nas tarifas deve ser destinada para quem realmente precisa e durante o período que necessita, podendo ser atribuídas vá-rios segmentos de apoio ao nível do horário da procura e ao valor da tarifa.


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7 CONCLUSÕES

As redes de transporte público são fundamentais para o desenvolvimento harmonioso das relações sociais e económicas de uma cidade. É inquestionável que um sistema de transportes bem planeado e eficaz é impulsionador da produtividade e da melhoria das condições de vida das populações. Todos estes benefícios coletivos exigem uma política concertada, no tempo e no espaço, que estruture a ati-vidade do setor.

As mais-valias proporcionadas corporizam a necessidade de responsabilizar o Estado no sentido de implementar medidas para a promoção integrada das redes de transportes públicos que satisfaça as necessidades da população. Esta atuação implica necessariamente a colaboração entre administração central, as entidades regionais, autarquias e as empresas de transporte para que promovam nas suas áreas de atuação soluções sincronizadas com as políticas urbanas e do território, com o crescimento económico e com as questões ambientais.

O modelo de gestão e de financiamento são questões estruturais para o funcionamento do sector dos transporte e como tal devem ser considerados assuntos de primeira importância.

Em Portugal, o quadro legislativo da matéria de transportes está desatualizado, carece de aperfeiçoa-mento e de regulamentação. O desajustamento da legislação à realidade do sector é reconhecido e coloca diversos entraves à atividade. Para que seja atingido um patamar de eficiência é essencial que esteja clara a noção de obrigações de serviço público de transporte e que as entidades com responsabi-lidade tenham as atribuições e recursos necessários para atuarem de forma concertada.

O modelo organizacional da prestação do serviço de transporte não segue um modelo único dependen-do essencialmente da organização política e administrativa. Contudo, verifica-se que na maioria das áreas geográficas estudadas, existe uma autoridade de transportes descentralizada com maior ou menor grau de responsabilidade em relação aos órgãos centrais, regionais e locais. Nas últimas décadas, nos vários países europeus, a tendência dos modelos de gestão e organização tem-se caracterizado pela abertura do mercado de transportes à concorrência e pela contratualização do serviço público de trans-portes sustentado pelo Regulamento da CE n.º 1370/2007.

As cidades de Lisboa e Porto beneficiam de redes de transporte coletivo explorados diretamente por empresas do Estado. Porém, existe um conjunto de autarquias que disponibilizam aos seus concida-dãos serviços públicos de transporte, podendo ser um serviço contratualizado a uma empresa privada, realizado por empresa municipal ou por serviços municipalizados. Esta situação é discriminatória, dado que em Lisboa e Porto os municípios não tem despesa com os serviços de transporte e no restante território os municípios são responsáveis pelos gastos inerentes à exploração do serviço, o qual é por


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natureza deficitário, dado o seu carácter social. É uma situação duplamente injusta pelo facto de serem os contribuintes portugueses que sustentam a exploração dos transportes públicos nas duas cidades supracitadas, mesmo que não usufruam dos serviços, e as restantes zonas do país não têm essa mesma ajuda financeira. Esta assimetria deve ser revista através da formulação de mecanismos de financia-mento equitativos e estáveis.

No quadro do financiamento verifica-se que as receitas comerciais não são suficientes para cobrir os custos operacionais. Dado que o transporte público de passageiros em meio urbano constitui um servi-ço público reconhecido implica que o Estado promova serviços inclusivos que proporcionem uma boa acessibilidade aos cidadãos em condições de conforto e qualidade. Portanto, as obrigações de serviço público têm de ser subsidiadas e como tal é necessário determinar quais as origens e fundos mais ade-quados.

As receitas a consignar para o transporte público deverão ser provenientes de todos os beneficiários diretos e indiretos do sistema de transporte e com base na internalização dos custos externos e na cap-tura de mais-valias.

Na atual situação económica, não são viáveis os acréscimos de preços das tarifas desmedidos que po-dem traduzir-se em afastamento de clientes, no acréscimo de fraude e na diminuição da receita (deri-vada da quebra da procura).

A sustentabilidade financeira das empresas de transporte passa também pelo aumento da eficiência e otimização de recursos. A rede de transportes e a oferta de serviços deve ir de encontro às expetativas do cliente para que desta forma as empresas aumentem a quota de mercado e consequente fonte de rendimento.

Para a sustentação de modelos de gestão e financiamento adequados à prossecução dos objetivos do serviço público de transportes é necessário, em primeiro lugar, desbloquear os vários impedimentos à atividade resultantes da legislação vigente. Em segundo lugar, as medidas a implementar devem ser devidamente parametrizadas e programadas com o envolvimento das várias entidades competentes com legitimidade política e com a competência técnica para o efeito.

A adoção de estratégias para implementação de fontes alternativas de financiamento, em Portugal, pode ter como referencia alguns casos internacionais de sucesso. Para a replicação do modelo é reco-mendável a calibração dos vários parâmetros ajustados ao município.

No caso de estudo em que as empresas objeto de análise foram a STCP, Metro do Porto, TUB e Cor-gobus, retiram-se as principais conclusões:

� nas empresas de transporte rodoviário, a taxa de cobertura média das receitas tarifárias nos gastos operacionais é de 62,19%, sendo a Corgobus que apresenta a taxa mais elevada com 76,09%. A Metro do Porto tem uma taxa de cobertura média de 88.98%;

� os valores dos subsídios a atribuídos às empresas da Metro do Porto, STCP e TUB não obede-cem a uma formula de calculo previamente acordada;

� na estrutura dos gastos a parcela que tem maior peso, em todas as empresas, são os custos com o pessoal, representam em média 49,08% do total dos gastos totais; a segunda parcela com maior peso na estrutura dos gastos são o consumo das matérias necessárias para a laboração da atividade de transporte;

� na estrutura dos rendimentos são as tarifas que têm maior peso no total dos rendimentos, a se-gunda principal fonte de rendimento são os subsídios à exploração.


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A STCP e Metro do Porto possuem significativos encargos financeiros acumulados derivados do endi-vidamento. É necessário que o Estado intervenha para não culminar no colapso-económico e financei-ro e não permitir colocar em causa a prestação do serviço público de transporte.

A intervenção, nas empresas do SEE, não deve ser apenas no sentido de estancar o endividamento, deverá ser elaborado um plano de estruturação para o financiamento justo para empresas e para os contribuintes.

Destaca-se a importância da implementação do Regulamento CE n.º 1370/2007 para a definição da qualidade dos serviços e para a defesa do financiamento público justo das obrigações de serviço públi-co assente em contratos onde estejam claramente discriminados os custos subvencionados.


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