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Lei nº11.107Consórcios públicos e gestão associada de

serviços públicos

1o. Seminário Regional de Resíduos Sólidos Praia Grande - SP

ABES – SP Junho de 2006

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Lei nº11.107Parte I

Conceitos fundamentais

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Lei de Consórcios Públicos – conceitos fundamentais

colaboração federativa em

sentido estrito - obrigação de agir para que outro possa agir

Princípios da colaboração coordenação federativafederativa - atuação conjunta compulsória

cooperação federativa- atuação conjunta voluntária

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Lei de Consórcios Públicos – conceitos fundamentais

Multiplicidade de instrumentos de cooperação

reuniões informais

convênios e consórcios administrativos

participação em órgãos colegiados de outros entes

Cooperação convênios de cooperaçãoFederativa

empresas cujo capital pertença a mais de um ente federativo

consórcios de direito privado

consórcios públicos

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Lei de Consórcios Públicos – conceitos fundamentais

A cooperação é apenas uma das formas de articulação federativa.

Os consórcios públicos são apenas umauma das formas de cooperação federativa.

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Lei nº11.107

Parte II Aspectos constitucionais

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Evolução do instituto consórcio público no direito constitucional brasileiro – breves notas

Principais inovações da Constituição de 1988:

• Reconhece os Municípios e o Distrito Federal como entes federativos.

• Descentraliza receitas públicas.

• É tímida no que se refere à cooperação federativa.

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Depois de 1988 o número de consórcios aumentou, especialmente os de saúde.

Tipo de consórcio Número de Municípios

Saúde................................................................................... 1.969

Aquisição e/ou uso de máquinas e equipamentos ............... 669

Educação.............................................................................. 241

Habitação .............................................................................. 64

Serviços de abastecimento de água...................................... 161

Serviços de esgotamento sanitário ....................................... 87

Tratamento ou disposição final de lixo .................................. 216

Processamento de dados ..................................................... 88

Fonte: Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública (IBGE, 2001)

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Evolução do instituto consórcio público no direito constitucional brasileiro – A Emenda Constitucional n. 19/1998 - antecedentes

Apesar do aumento do número de experiências consorciais, continuou a vigorar o entendimento do período constitucional 1967-1988, de que os consórcios públicos são meros pactos de cooperação, de natureza precária e sem personalidade jurídica – tal como os convênios.

Os entes federativos passaram a reivindicar que os consórcios tivessem tratamento jurídico mais adequado.

Por força disso, por meio da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, foi alterado a redação do art. 241 da Constituição Federal, que passou a prever expressamente os consórcios públicos e os convênios de cooperação.

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Evolução do instituto consórcio público no direito constitucional brasileiro – a EC n. 19/1998

A emenda Constitucional nº 19, de 1998, conferiu nova redação ao art. 241 da Constituição Federal:

“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

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Evolução do instituto consórcio público no direito constitucional brasileiro – a EC n. 19/1998

Principais mudanças da nova redação do art. 241 da CF:

1. O consórcio público foi reconhecido como instrumento de cooperação federativa horizontal e vertical.

2. Introduzido o instituto do convênio de cooperação entre entes federados.

3. A exigência de que os consórcios públicos e os convênios de cooperação sejam disciplinados por lei dos entes que cooperam entre si.

4. Introduzido o conceito de gestão associada de serviços públicos.

5. Reconhecida a possibilidade de que, na cooperação federativa, haja a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens.

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Lei nº11.107

Parte III Principais inovações da Lei

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Os consórcios públicos na Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005

Apesar da mudança no art. 241, continuou a prática de se criar consórcios públicos como associações civis que não cumpriam com os preceitos de direito público. O principal motivo para isso é que, apesar de previsto na Constituição, a figura do consórcio público não existia na legislação federal.

Alguns órgãos de controle e parte da doutrina jurídica também não se adequaram à inovação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, defendendo o entendimento do período 1967-1988, de que os consórcios públicos eram meros pactos de cooperação, sem possibilidade de adquirirem personalidade jurídica.

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Principais aspectos da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005:

1. O consórcio serve para a cooperação horizontal e para a cooperação vertical.

2. O princípio da subsidiariedade.

3. O consórcio sempre é voluntário.

4. O consórcio é um plus nunca um minus.

5. O consórcio possui personalidade jurídica de direito público ou de direito privado.

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Lei nº11.107

Parte IV Finalidades do consórcio público

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Finalidades dos consórcios públicos:

Com a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, os consórcios públicos poderão concretizar muito mais objetivos do que os que se dedicam hoje.

Evidentemente que haverá matérias que são indelegáveis e não podem ser transferidas aos consórcios públicos como, por exemplo, a elaboração de leis municipais. Porém, nada impede que o consórcio público produza estudos técnicos que, acolhidos pelos Legislativos locais, venham a tomar a forma de leis, como códigos tributários ou planos diretores.

Os consórcios públicos de direito privado não podem exercer todas as competências que um consórcio público de direito público porque, por se revestir do direito privado, está em posição de igualdade com os demais particulares, pelo que não pode exercer sobre eles poderes de autoridade. Por isso, não podem tomar decisões de cunho obrigatório, nem tomar medidas que, unilateralmente, venham a atingir direitos de particulares (por exemplo, não podem exercer a regulação de serviços públicos).

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Finalidades dos consórcios públicos, alguns exemplos:

1. Compras conjuntas (de uma licitação vários contratos).

2. Agência reguladora regional.

3. Escola de Governo Regional.

4. Compartilhamento de equipamentos e de pessoal técnico.

5. Serviços conjuntos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

6. Unidades de saúde consorciais (hospitais, centros clínicos, etc).

8. Destinação final de resíduos sólidos

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Lei nº11.107

Parte V Como constituir um consórcio público

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Como constituir um consórcio público.

ETAPA 1 - Protocolo de Intenções

O protocolo de intenções é o documento inicial do consórcio público e seu conteúdo mínimo deve obedecer ao previsto na Lei de Consórcios Públicos.

Ele é subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados, ou seja, pelos Prefeitos, caso o consórcio envolva somente Municípios, pelo Governador, caso haja o consorciamento de Estado ou do Distrito Federal, pelo Presidente da República, caso a União figure também como consorciada.

O protocolo de intenções deverá ser publicado, para conhecimento público, especialmente da sociedade civil de cada um dos entes federativos que o subscreve.

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Como constituir um consórcio público.

ETAPA 2 - Ratificação

A ratificação do protocolo de intenções se efetua por meio de lei, na qual cada Legislativo aprova o Protocolo de Intenções.

Caso previsto, o consórcio público pode ser constituído sem que seja necessária a ratificação de todos os que assinaram o protocolo.

Por exemplo: se um protocolo de intenções foi assinado por cinco Municípios, pode se prever que o consórcio público será constituído com a ratificação de apenas três Municípios, que não precisarão ficar aguardando a ratificação dos outros dois que, somente depois de ratificarem, poderão ingressar.

A ratificação pode ser efetuada com reservas. Caso haja sido publicada lei antes da celebração do protocolo de intenções, poderá ser dispensada a ratificação posterior.

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Como constituir um consórcio público.

ETAPA 3 - Estatutos

O protocolo de intenções, após a ratificação, converte-se no contrato de constituição do consórcio público.

Após as etapas 1 e 2, será convocada a assembléia geral do consórcio público, que decidirá sobre os seus estatutos que deverão obedecer ao estatuído no contrato de constituição do consórcio público.

No caso de consórcios públicos de direito privado, a personalidade jurídica do consórcio será adquirida mediante o registro dos estatutos no registro civil.

Os estatutos poderão dispor sobre a organização do consórcio, esclarecendo quais são seus órgãos internos, a lotação e demais regras para o pessoal, regras essenciais para as compras etc.

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Lei nº11.107

Parte VI Gestão financeira do consórcio público

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Gestão financeira do consórcio público

Os consórcios públicos poderão receber recursos por quatro

meios:

1. ser contratado pelos consorciados.

2. arrecadar receitas advindas da

gestão associada de serviços

públicos.

3. receitas de contrato de rateio.

4. receitas de convênios com entes

não consorciados.

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Lei nº11.107

Parte VII Gestão associada de serviços públicos

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CONSTITUIÇÃO FEDERAL(Redação da EC 19/1998 - Emenda da “reforma administrativa”)

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre ente federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais aos serviços transferidos.

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régie direta Centralizada

régie indireta Direta

autarquiaDescentralizada (outorga) empresa pública

soc. econ. mistafundação

Prestação de Serviço Público concessão

Indireta permissão(delegação) autorização

consórcio público contrato de

Gestão associada convênio de cooperação programa

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Conceito

CONVÊNIO: ato jurídico o pagamento bilateral de

natureza precária, que pode ser rescindido a qualquer

momento por qualquer de seus partícipes sem quaisquer

ônus, inclusive de indenizações.

Os convênios de cooperação possuem natureza precária,

podendo ser rescindidos a qualquer momento sem qualquer

ônus, o que coloca em risco os investimentos desenvolvidos

por meio de gestão associada de serviços públicos.

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Lei de Consórcios Públicos

Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de

programa, como condição de sua validade, as obrigações

que um ente da Federação constituir para com outro ente da

Federação ou para com consórcio público no âmbito de

gestão associada em que haja a prestação de serviços

públicos ou a transferência total ou parcial de encargos,

serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos

serviços transferidos.

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Lei de Consórcios PúblicosArt.

13 ...............................................................................

§ 1º O contrato de programa deverá:

I – atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem prestados; e

II – prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares.

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Lei de Consórcios Públicos:

Art.13 ...............................................................................

§ 3º É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.

§ 4º O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos.

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Lei de Consórcios Públicos

Art.13 ...............................................................................

§ 5º Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou conveniados.

§ 6º O contrato celebrado na forma prevista no § 5º deste artigo será automaticamente extinto no caso de o contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação.

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OBSERVAÇÃO

O contrato de programa é o indicado para as questões da

prestação de serviços públicos por gestão associada.

O consórcio público é o indicado para as atividades

indelegáveis, como o planejamento, a regulação e a

fiscalização de serviços públicos submetidos ao regime de

gestão associada. O consórcio público, mediante contrato

de programa, também poderá prestar serviços públicos.

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Lei nº 11.107

Esquemas de prestação de serviço público

e tipos de contrato de programa

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régie direta Centralizada

régie indireta Direta

autarquiaDescentralizada (outorga) empresa pública

soc. econ. mistafundação

Prestação de Serviço Público concessão

Indireta permissão(delegação) autorização

consórcio público contrato de

Gestão associada convênio de cooperação programa

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A delegação dos serviços de saneamento básico

A delegação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico é entendida como:

a concessão dos serviços, precedida de licitação pública (art. 175, caput, CF, e Lei nº 8.987, de 1995)

delegação

a cooperação federativa, exercida obrigatoriamente por meio de contrato de programa (art. 13 da Lei nº 11.107, de 2005).

Os contratos de delegação dos serviços tem como objeto exclusivamente a prestação, não podendo abranger os demais elementos da gestão dos serviços (o regulador não pode ser o prestador dos serviços).

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Tipos de contrato de programa

Modelo A

Consórcio público ou

Convênio de cooperação

Estado ----------------------------------------------------- Município

| |

| |

| |

Companhia estadual ------------------------------ Contrato de programa

Autarquia estadual

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Tipos de contrato de programa

Modelo AA

Consórcio público ou

Convênio de cooperação

Município ----------------------------------------------------- Município

| |

| |

| |

Companhia municipal ------------------------------ Contrato de programa

Autarquia municipal

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Tipos de contrato de programa

Modelo B

Consórcio Público ----------- contrato de

programa

|

|

Companhia

estadual

|

|

|

Município A Município B Estado -------------------

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Tipos de contrato de programa

Modelo BB

Consórcio Público ----------- contrato de

programa

|

|

Companhia

Municipal

Autarquia

|

|

Município A Município B Município C ------------- |

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Tipos de contrato de programa

Modelo C

Consórcio Público

Contrato contrato

de programa A de programa C

contrato

de programa B

Município A Município B Município C

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Alternativa adicional

Modelo D Prestador

contratado

mediante

licitação

Consórcio Público ---------- contrato de

concessão

Município A Município B Município C

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Obrigado!

Marcos Helano F. Montenegro

Diretor de Desenvolvimento e Cooperação Técnica

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Ministério das Cidades

E-mail: [email protected]

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1. Quais são as condições para a prática da economia de escala e do subsídio cruzado regional no

manejo de resíduos sólidos?

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2. Como pode se dar no quadro da lei 11.107 a prestação de

serviços em vários municípios por Companhia pública com um

só contrato?

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3. É preciso autorização legislativa para firmar contrato

de programa? Quais as diferenças entre um contrato de concessão e um

contrato de programa?

MINISTÉRIO DAS CIDADES

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4. Do ponto de vista do prestador de serviço público, o contrato de

programa é mais frágil que o contrato de concessão?

MINISTÉRIO DAS CIDADES

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OGUPrograma Resíduos Sólidos Urbanos - PRSUPrograma Saneamento Ambiental em Regiões Metropolitanas e Programa Pró Municípios.

FGTSSaneamento Para Todos

MINISTÉRIO DAS CIDADES

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Programas na área de Resíduos sólidos