Microsoft Power Point - Slides_Aula_01

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Prof: Rafael Encinas

e-mail: [email protected]

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1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais.

2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador.

13. Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agência executiva.

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Aula 02

12. Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo).

5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processos participativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e sociedade.

6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social e cidadania. Accountability.

4. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. O paradigma do cliente na gestão pública.

Aula 03

4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor público.

7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.

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Aula 04

8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviços públicos. Gestão de Pessoas por Competências.

10. Administração de pessoal. Noções de SIAPE.

11. Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais e gerência de materiais e estoques. Noções de SIASG.

9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.

Aula 05

14. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de políticas.

15. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização e democracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e eqüidade social.

16. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos de planejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros.

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Formas de Dominação

Segundo Weber:

Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamentodesta probabilidade.

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

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(ESAF/MPOG/2002) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se com o indivíduo.

ERRADA

(ESAF/MPOG-EPPGG/2003) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade é a lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um poder de comando que precisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos.

ERRADA

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Patrimonialismo

Segundo Bresser Pereira:

‘Patrimonialismo’ significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

Características:

− Falta de uma nítida divisão entre a “esfera privada” e a “oficial”;

− A racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico,

− A irracionalidade do sistema fiscal,

− A não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro administrativo.

− Os cargos eram considerados prebendas e sinecuras

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(CESPE/MDS/2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altos ocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando em conjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e do universalismo de procedimentos.

(CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico de administração presente nas monarquias européias do século XIX.

CERTA

(CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional formal.

CERTA

CERTA

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Modelo Racional-Legal

(CESPE/SEGER/2007) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estado pré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democracia fez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão e para a obtenção de resultados.

CERTA

Burocracia = Século XIX – desenvolvimento do capitalismo e da democracia

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(CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

CERTA


Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia éum sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.

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São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

1) Formalidade = normas racionais – escritas e exaustivas

2) Impessoalidade = administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. Segundo Weber:

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais se desumaniza, quanto mais completamente alcança as características específicas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, do ódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, que escapam ao cálculo.

3) Administradores Profissionais = especialista, única atividade, não possui os meios de administração e produção.

4) Controle do Sistema pelos Administradores = O surgimento do estado burocrático implicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funções políticas por parte dos administradores.

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(CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, sobretudo, uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder político.

CERTA

Segundo Weber, considerado o inexorável processo de complexificação e burocratização da sociedade moderna e dadas as características de cada um dos agentes do jogo político e os seus recursos de poder, o efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria: como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permaneça sendo apenas um elo de ligação entre dominadores e dominados?

Insulamento Burocrático - Segundo Edson Nunes,

O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em que os interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Estaredução da arena é efetivada pela retirada de organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos políticos, resguardando estas organizações contra tradicionais demandas burocráticas ou redistributivas.

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Weber aponta sete características básicas do tipo ideal de burocracia:

1. Formalização

2. Divisão do Trabalho

3. Princípio da Hierarquia

4. Impessoalidade

5. Competência técnica

6. Separação entre Propriedade e Administração

7. Profissionalização do Funcionário

(CESPE/MEC/2003) A burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em que as diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos.

CERTA

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O tipo mais puro de dominação legal é aquele que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrático. O conjunto do quadro administrativo se compõe, no tipo mais puro, de funcionários individuais (monocracia, em oposição à“colegialidade”), os quais:

•são pessoalmente livres; obedecem somente às obrigações objetivas de seu cargo;

•são nomeados (e não eleitos) numa hierarquia rigorosa dos cargos;

•têm competências funcionais fixas;

•em virtude de um contrato, portanto, sobre a base de livre seleção segundo

•a qualificação profissional – no caso mais racional: qualificação verificada mediante prova e certificada por diploma;

•são remunerados com salários fixos em dinheiro, na maioria dos casos com direito a aposentadoria;

•exercem seu cargo como profissão única ou principal;

•têm a perspectiva de uma carreira: “progressão” por tempo de serviço ou eficiência

•trabalham em separação absoluta dos meios administrativos e sem apropriação do cargo;

•estão submetidos a um sistema rigoroso e homogêneo de disciplina e controle do serviço.

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Disfunções da Burocracia

– Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos

– Excesso de formalismo e de papelório

– Resistência a mudanças

– Categorização como base do processo decisorial

– Despersonalização do relacionamento

– Superconformidade às rotinas e procedimentos

– Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público

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Crise da Burocracia

Humberto Falcão Martins relaciona a crise da burocracia a dois aspectos:

− no conteúdo: não assegurava regras impessoais

− na forma: ineficiente, cara, auto-referida

(ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelo modelo de administração pública burocrática.

CERTA

Segundo Bresser Pereira

Há, porém, uma razão mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e particularmente da administração pública, tem despertado: a importância sempre crescente que se tem dado à proteção do patrimônio público ou da coisa pública (res publica) contra as ameaças de sua “privatização” ou, em outras palavras, contra atividades de rent-seeking.

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(CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent seeking quando determinados grupos da sociedade, por meio do controle do aparelho do Estado, viabilizam a apropriação de rendas e vantagens excepcionais para si ou para seus protegidos.

CERTA

Segundo Divanildo Triches:

Rent Seeking é usualmente definido como atividade política de um indivíduo ou grupo que adota recursos escassos para perseguir direitos de monopólio concedidos pelo governo, ou ainda é atividade que tenta se apropriar da riqueza existente, ao invés de criá-la.

Os instrumentos e a ação política do governo para qual a renda é criada são subornos direcionados à venda ou concessão de subsídios, impostos privilegiados, manutenção de preços e tarifas, estabelecimentos de cotas de importação, concessão de licenças, pagamentos de elevados salários ou pagamentos de adicionais

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Administração Gerencial


A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.

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Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

(CESPE/TCU/2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorre na administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração da forma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandono de princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência de organização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

ERRADA

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New Public Management - Nova Administração Pública

Conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestãopública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80.

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan.

Leitura Sugerida:

Fernando Luiz Abrucio: O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente.

Caio Marini: Gestão pública: o debate contemporâneo.

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Dimensões do Desempenho - Ministério do Planejamento

− Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na implementação das ações.

− Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;

− Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na sociedade;

Managerialism Consumerism Public Service Orientation

Economia / eficiência produtividade

Efetividade / qualidade Accountability / eqüidade

Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos

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OBJETIVOSINSUMOSRECURSOS

AÇÃO PRODUTOIMPACTOS

RESULTADOS

(CESPE/MDS/2006) A administração pública gerencial incorporou, a exemplo do setor privado, os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na avaliação de seu desempenho. A eficiência caracteriza-se pelo uso racional dos recursos disponíveis; a eficácia, pelos resultados obtidos pela ação governamental e a efetividade, pelo alcance dos objetivos e metas previamente estipulados.

Questão ERRADA

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(CESPE/BAS/2006) A eficiência, alcance dos objetivos propostos, e a eficácia, uso otimizado dos métodos, rotinas e ferramentas, são conceitos centrais para a avaliação de desempenho.

ERRADA

(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficiência está relacionada com o alcance social das metas propostas por uma política ou programa, referindo-se, portanto, àadequação dos meios utilizados para atingir as metas.

ERRADA

(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficácia visa aferir os custos e recursos empregados em uma política ou programa e os resultados alcançados.

ERRADA

(CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ação sobre a população-alvo após a execução do programa, sob o ponto de vista objetivo, avaliando a mudança quantitativa, e sob o ponto de vista subjetivo, as mudanças comportamentais nas crenças e valores da população-alvo.

CERTA

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(CESPE/MTE/2008) O modelo gerencial puro, a partir da metade dos anos 80 do século passado, priorizou os conceitos de flexibilidade, planejamento estratégico e qualidade. Freqüentemente, seus seguidores, na ânsia de atenderem o público usuário, passaram a considerá-lo cliente, o que está mais associado à realidade do mercado que à do aprovisionamento de bens públicos.

CERTA

(CESPE/MDS/2006) O paradigma do cliente é uma vertente das reformas gerenciais que privilegia o atendimento às demandas dos consumidores/clientes dos serviços do Estado, em contraponto ao modelo gerencial puro, que tinhacomo principais objetivos das reformas a redução de custos do setor público e o aumento de sua produtividade.

CERTA

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Princípios da Administração Gerencial

1. Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

2. Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais.

3. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,

4. Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos;

6. Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.


É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão.

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(CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos, que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas

CERTA


Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta confiança não existe.

Segundo Maria Ozanira da Silva

O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do gerenciamento do cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.

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Segundo o Plano Diretor:

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se

(1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade,

(2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e

(3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

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Evolução da Adm Pública no Brasil

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

SociedadeMercantil-Senhorial

Capitalista-Industrial

Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico AutoritárioDemocrático

(1985)

Estado (administração)

Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

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Estado Oligárquico e Patrimonial

Oligarquia = “governo de poucos” – estamento burocrático

Estamento X Classe Social

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa. E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivência.

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Vargas e o modelo burocrático


A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Crise de 1929 – impossibilidade de manter o caráter agropecuário exportador

Desenvolvimento Industrial – Estado interventor

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a) Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do planejamento do método.

b) Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o método planejado.

c) Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo estásendo executado corretamente.

d) Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.


Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

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Tripé da implantação da administração burocrática no país:

− Administração de materiais

− Administração de Pessoal

− Administração Financeira:

1936 – Criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil,

1938 – Transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).

Entre as principais realizações do DASP, são citadas:

1. Ingresso no serviço público por concurso;

2. Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;

3. Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;

4. Administração orçamentária;

5. Padronização das compras do Estado;

6. Racionalização geral de métodos.

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Aumento da atuação do Estado:

Administração Direta: surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941.

Administração Indireta: segundo Bresser Pereira:

Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da idéia de descentralização na prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração direta.

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Constituição de 1934

Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;

Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por meio do Decreto-Lei 1.713.

Segundo Luciano Martins, a profissionalização da administração pública a partir da criação do DASP deu origem um duplo padrão:

Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou-se intermitente.

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(CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso público e do treinamento; deste modo, foi adotada consistentemente uma política de recursos humanos que respondia às necessidades do Estado.

ERRADA


No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

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Segundo Edson Nunes:

O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de procedimentos.

Criado para racionalizar a administração pública e o serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a promoção dos funcionários públicos. Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para a modernização do aparelho de Estado e para a reforma administrativa.

Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como agente de modernização.

(CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgão operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funções administrativas.

CERTA38

Saída de Vargas em 1945 – retorno do patrimonialismo – o DASP perde muito de seu poder.

Vargas retorna em 1951 – Lei nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990

JK e a adm para o desenvolvimento

Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a “Administração para o Desenvolvimento”:

Reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade.

A administração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o desenvolvimento do país.

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Administração Paralela – Grupos Executivos

Plano de desenvolvimento: apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na administração direta.

Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) – Do relatório final desta comissão constam:

− descentralização da execução e centralização do controle;

− treinamento de funcionários;

− expansão do sistema de mérito;

− profissionalização do serviço público

− desburocratização.

(CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se denominava devido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

ERRADA

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Decreto-Lei nº 200 de 1967

(CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da administração gerencial no Brasil.

CERTA

Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil.

(CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que tentou aprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.

CERTA

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Princípios:

1. Planejamento,

2. Descentralização,

3. Delegação de autoridade,

4. Coordenação e

5. Controle;

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de govêrno; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembôlso.

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Art . 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. § 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender

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Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.


O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a desconcentração para a administração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 1938.

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As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Segundo o Decreto-Lei 200:

Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação Trabalhista.

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1979 – Criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização:

Raros movimentos de modernização do regime militar direcionados para a administração direta.

Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada

Maior controle sobre as empresas estatais – criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST)

Retrocesso Burocrático na CF/88

(CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias estaduais dos ministérios.

CERTA

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A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada àadministração direta ao invés da indireta.

(CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, estáalicerçado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se desse modo o controle social.

CERTA

Segundo Plano Diretor:

O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, está baseado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A excessiva regulamentação é expressão da ênfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados.

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(CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.

CERTA


Esta crença está em contradição com a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, àmedida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo crescentes responsabilidades na área social.

(CESPE/IPEA/2008) O federalismo no Brasil caracteriza-se, historicamente, por períodos de maior centralização na esfera federal e períodos de maior compartilhamento de competências entre a União e os demais entes da Federação.

CERTA

48

Governo Collor

Não havia uma orientação orgânica de reforma – enxugamento

Descentralização da gestão dos serviços públicos

Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP)

Contrato de Gestão:

Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de noventa dias a contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação das Pioneiras Sociais, cujo patrimônio será incorporado ao da União pelo Ministério da Saúde. § 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais seráincumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem esse patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de ensino e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundação.

49

Art. 8° As empresas estatais poderão submeter ao CCE propostas de contratos individuais de gestão, no âmbito do PGE, objetivando o aumento de sua eficiência e competitividade. 1° Os contratos de gestão, estipulando os compromissos reciprocamente assumidos entre a União e a empresa, conterão cláusulas especificando: I - objetivos; II - metas; III - indicadores de produtividade;IV - prazos para a consecução das metas estabelecidas e para a vigência do contrato; V - critérios de avaliação de desempenho; ...

Após o Impeachment de Collor, o governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão da reforma administrativa.


No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise da administração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. A ideologia burocrática, que se tornara dominante em Brasília a partir da transição democrática, assim se manteve até o final desse governo.

50

Plano DiretorGoverno Fernando Henrique Cardoso

Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – documento referencial da reforma gerencial

A reforma terá dois objetivos principais:

• a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;

• a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos.

51

O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com a introdução da administração gerencial, contemplando:

1. Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;

2. Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para resultado;

3. Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;

4. Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam a transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

52

Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:

− Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;

− Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e

− Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.

53

O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de que o Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o documento:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado.

54

Segmentos de organização do Estado, formas de relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades:

Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.

Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A propriedade só pode ser também estatal.

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Atividades Não-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a pública não-estatal.

Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.

56

O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente eliminada. Segundo o Bresser Pereira:

Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverávariar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.

57

O Plano foi pensado então em três projetos básicos:

O Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as missões dos órgãos e entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e possibilidades de descentralização, visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna e ágil e permeável àparticipação popular”. Com base na avaliação, ocorreria a proposta de extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também de incorporação e criação de órgãos.

O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão. As agências autônomas são chamadas hoje de Agências Executivas. Aqui temos novamente a gestão por resultados, que se caracteriza pela responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão.

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O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a “publicização” dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. Tinha como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.

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Governo LulaPlano Gestão Pública para um País de Todos – objetivos:

1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde ele deveria estar atuando,

2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções, qual a mais adequada.

3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos)

4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento da sociedade e a legitimação do processo.

Déficit institucional = “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”.

É resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado” — desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse atendimento

60

Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:

• à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos;

• ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia;

• à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores;

• à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

• ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção de novas concepções institucionais, e o conseqüente redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma intensiva e em bases confiáveis;

• à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere àelaboração quanto à execução e avaliação orçamentária;

• à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel das agencias reguladoras;

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Surgiu na década de 1940, na Inglaterra.

Segundo Norberto Bobbio:

O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou Estado assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como Estado que garante tipos mínimos de renda, alimentação saúde, habitação, educação, assegurados a todo o cidadão, não como caridade, mas como direito político.

Princípio fundamental:

Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têm direito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços – contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).

Estado de Bem-Estar

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Bobbio duas causas do crescimento do Estado de Bem-Estar:

� Para não permitir que as classes trabalhadoras se direcionassem para as ideologias socialistas, a burguesia teria feito concessões com o objetivo de melhorar as condições da sociedade e manter a legitimidade de sua hegemonia.

� O surgimento do Estado de bem-estar deve-se à tomada de consciência da classe capitalista quando esta percebe que a produção em massa, engendrada pelas técnicas de produção fordista, requer o consumo massivo.

(CESPE/SENADO/2002) As políticas sociais do estado de bem-estar datadas no século XX assemelham-se às do século anterior por manterem o foco de suas ações direcionadas para a pobreza extrema, desvinculada da concepção de cidadania e dos direitos sociais.

ERRADA

63

E no Brasil?

(ESAF/STN/2005) Desde a década de 30, o Estado Brasileiro vem adotando uma estratégia de Bem-Estar Social, caracterizada pela universalização dos direitos sociais e pela intervenção na economia como planejador, promotor do desenvolvimento e produtor direto, segundo o modelo de substituição de importações.

ERRADA

Não se constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como Welfare State.

Intervenção na economia - substituição de importações - desenvolvimento atrasado

- Década de 1930: enfraquecimento da classe operária

- 1945 - 1964: desenvolvimentismo

- Ditadura: “é preciso o bolo crescer para depois dividir"

- CF/88: tentativa de implantação de um Estado de Bem-Estar64

Crise do Estado de Bem-Estar Social

Abrucio - o tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões, todas interligadas.

− Econômica – keynesianismo

− Social – Estado de Bem-Estar

− Administrativa – Burocracia

Quatro fatores contribuíram para detonar a crise do Estado:

− Crise econômica mundial – crises do petróleo na década de 1970.

− Crise fiscal – revolta dos taxpayers.

− Ingovernabilidade – sobrecarga de tarefas, legitimidade

− Globalização – enfraquecimento dos Estados

65

Estado Regulador

Administração Gerencial X Neoliberalismo


A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.

1ª fase – Managerlialism ou gerencialismo puro:

−Contribuintes

−Eficiência

−Redução do Estado

Segundo Bresser:

O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas - o pressuposto de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser irrealista

66

Governo Empreendedor:

A palavra governo vem de um vocábulo que significa navegar, e o papel do governo é navegar — prestar serviço é remar, e o governo não é bom remador

Governança Progressiva – Terceira Via: democratizar a globalização:

Rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo".

(CESPE/SENADO/2002) Os princípios de gestão mais comumente consagrados nas principais abordagens do NPM incluem o foco na competência essencial do Estado a partir do revigoramento das funções de formulação de políticas, regulação e outras funções típicas de Estado e preferência a alternativas externas na execução de serviços, tais como privatização, terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo, devolução, desconcentração e descentralização para outras esferas de governo.

CERTA

67

Essa nova visão do Estado também está presente no Plano Diretor, segundo o qual:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.

Publicização e Privatização:

(CESPE/MCT/2008) Não obstante as discussões sobre a redefinição das funções do Estado moderno, não está em questão o seu papel na produção dos bens públicos. Aos bens públicos tradicionais, que compreendem a defesa, a justiça e a segurança, têm-se agregado crescentemente novas áreas, entre as quais se destacam a proteção e o trato das questões ambientais.

CERTA

68

Teoria da Agência

Relação: Agente X Principal

Assimetria de informações: o agente dispõe de um conjunto de possíveis comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são observáveis pelo principal.

Seleção adversa: são selecionados os agentes com maior risco.

Risco Moral (Mora Hazard): uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que pode ter um comportamento de risco.

Captura regulatória: enfraquecimento da entidade reguladora frente à atuação preponderante dos entes privados.

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Agências Reguladoras


PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO

Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.

(CESPE/MCT/2008) A criação das chamadas agências reguladoras deveu-se às transformações do papel do Estado, que deixou de atuar diretamente na economia, como produtor, para restringir-se às funções de supervisão, acompanhamento, controle e fiscalização.

CERTA

70

Regime Especial:

Lei 9.472/97, art. 8º, que trata da ANATEL:§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.

Segundo Marcelo Alexandrino :

Trata-se de entidades administrativas com alto grau de especialização técnica, integrantes da estrutura formal da Administração Pública, no mais das vezes instituídas sob a forma de autarquias de regime especial, com a função de regular um setor específico de atividade econômica, ou de intervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destas atividades, que devem atuar com a maior independência possível perante o Poder Executivo e com imparcialidade com relação às partes interessadas.

(CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras écasuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a atividade regulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em torno da criação de entes dotados de diferenciado desenho institucional para múltiplas funções, sob a denominação de agências.

CERTA Casuísmo: Sistema moral, atitude ou conduta hipócrita, de acomodação

Como são autarquias, são criadas por meio de lei de iniciativa do Poder Executivo (art. 37 e 61 da CF/88):

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI

72

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, há dois tipos de agências reguladoras em nosso ordenamento jurídico:

1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde Pública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agência nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;

2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica, telecomunicações etc), ou de concessão de exploração de bem público (petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).

(CESPE/TCU/2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sérios desafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do avanço da privatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da abertura comercial e as exigências da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomerados internacionais.

CERTA

73

Atribuições no que diz respeito à concessão, permissão e autorização de serviço público resumem-se às funções que o poder concedente exerce:

− regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação,

− realizar o procedimento licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário,

− definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste,

− controlar a execução dos serviços, aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer a reversão dos bens ao término da concessão,

− exercer o papel de ouvidor de denúncias e reclamações dos usuários,

(CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agências reguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade, imparcialidade e autonomia nas decisões.

ERRADA

74

Poder Normativo:

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem jurídica.

75

Lei 9.986/2000:

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública

(CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.

CERTA

76

Contrato de Gestão

Contratualização: gestão por resultados, confiança limitada

Dois tipos:

1) órgãos e entidades do governo inserido no texto constitucional pela Emenda nº 19/1998 (art. 37):§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:I - o prazo de duração do contrato;II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;III - a remuneração do pessoal.

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Não é só para autarquias e fundações que se qualificam como agências executivas.

Segundo LRF:

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

2) Com entidades privadas – Organizações Sociais – Lei 9.637 de 2000:

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.

78

(CESPE/MCT/2008) Os contratos de gestão têm por objetivo dar maior autonomia gerencial à ação pública, a fim de atingir metas de desempenho, e consistem em acordos ou ajustes contratuais em que, de um lado, está o poder público e de outro, um órgão da administração direta, entidade da administração indireta ou atémesmo uma organização não integrante da administração pública que, no entanto, administre recursos ou bens públicos.

CERTA

79


Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:

1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito adotação orçamentária.

2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maiorresponsabilidade para os dirigentes desses serviços.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua autonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar a exigências contidas no contrato de gestão.

80

Agências Executivas

Projeto Agências Autônomas do Plano Diretor:

A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a transformaçãode autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.

O dirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;

Art. 24 da Lei 8.666:

Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas.

81

Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.

(ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso da reforma gerencial de 1995.

ERRADA

82

Organizações Sociais


Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:

1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito adotação orçamentária.

2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maiorresponsabilidade para os dirigentes desses serviços.

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Setor público não-estatal:

O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas”porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais.

Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

84

A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas sim mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado.

A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento para as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais.

Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão.§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante cláusula expressa do contrato de gestão.

Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações sociais, com ônus para a origem.

85

Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.

Art. 24. É dispensável a licitação:

XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Em relação às compras das OS, para que elas tivessem uma maior flexibilidade na gestão, a Lei 9.637/98 dispôs que:

Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventa dias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público.

Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um regulamento próprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs que:

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Art. 1° Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente.§ 5° Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas como Organizações Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, e às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999, relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses da União, em face dos respectivos contratos de gestão ou termos de parceria.

Assim, tanto as OS como as OSCIP teriam que realizar licitação prévia segundo as regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumento suficiente para alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou caso que envolvia esta confusão e decidiu que:

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Acórdão 1.777/2005

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos emSessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos e entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões:

9.1.1. as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips, contratadas pela Administração Pública Federal, por intermédio de Termos de Parceria, submetem-se ao Regulamento Próprio de contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência, nos termos do art. 14, c/c o art. 4º, inciso I, todos da Lei 9.790/99;

9.1.2. não se aplicam aos Termos de Parceria celebrados entre a Administração Pública Federal e as Oscips as normas relativas aos Convênios, especificamente a IN 01/97-STN;

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Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

Segundo a Lei 9.790 de 2000:

Art. 1º Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos requisitos instituídos por esta Lei.§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social.

(CESPE/TCU/2008) A qualificação como organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), atribuível às pessoas jurídicas de direito privado, requer que tais organizações não tenham fins lucrativos ou que, tendo-os, elas não distribuam os resultados aos seus dirigentes e os apliquem preferencialmente na consecução do respectivo objeto social.

ERRADA

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Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades:

a) assistência social;b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;c) promoção gratuita da educação ou da saúde;d) promoção da segurança alimentar e nutricional;e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;f) promoção do voluntariado;g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;k) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.

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Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3o desta Lei:

a) as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de representação de categoria profissional;b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;h) as organizações sociais;i) as cooperativas;j) as fundações públicas;k) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por fundações públicas;l) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.

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Segundo a Lei 9.790/99.

Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado àformação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art. 3° desta Lei.

Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:

I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma;III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.

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A Lei 9.790/99 não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens e recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as entidades paraestatais, podemos citar

− Dotação de recursos orçamentários

− Permissão de uso gratuito de bens públicos

− Concessão de incentivos fiscais e creditícios.

A qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.

(CESPE/COHAB/2004) O contrato de gestão difere do termo de parceria, porque, no primeiro, a lei que disciplina as condições de sua execução possibilita a cessão especial de servidores e de bens públicos, ao passo que, no termo de parceria, sóhá previsão legal de cessão de bens públicos.

ERRADA

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