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III Semana de Ciência Política

Universidade Federal de São Carlos

27 a 29 de abril de 2015

MEDIDAS COOPERATIVAS DE INSTITUIÇÕES DE DEFESA: OS

MINISTÉRIOS DE DEFESA E AS FORÇAS ARMADAS SUL-

AMERICANAS

Tamires Aparecida Ferreira Souza1

RESUMO

Com o advento de ameaças e soluções estrategicamente sensíveis às constituições

históricas, surge a necessidade de coesão e aspiração à cooperação. Desta forma,

objetivando-se enfrentar os desafios à política de segurança nos níveis regional e

internacional, busca-se a cooperação em defesa. Para tanto, ressaltamos o papel dos

Ministérios de Defesa e das Forças Armadas como atores chave para a consolidação de

uma ponte cooperativa entre Estados. Nesse sentido, o estudo destas duas instituições e

de suas iniciativas para o fomento à confiança e à transparência entre os países,

concomitante ao desenvolvimento de um processo de cooperação em defesa, torna-se

essencial. A região sul-americana está inserida nesse contexto, visto suas medidas de

confiança, tanto de forma bilateral, como por meio de seus arranjos regionais,

especialmente com o Conselho de Defesa Sul-Americano.

PALAVRAS- CHAVE: Cooperação em defesa; Ministérios de Defesa; Forças Armadas;

América do Sul.

INTRODUÇÃO

A cooperação internacional é capaz de redefinir os interesses da política de

segurança dos atores envolvidos (WENDT 1992, 400-1), bem como proporcionar a união

de unidades, anteriormente separadas, em um sistema coeso e interdependente, capaz de

1 Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação San Tiago Dantas (UNESP,

UNICAMP e PUC-SP). Mestre em Estudos Estratégicos Internacionais pela Universidade Federal do Rio

Grande do Sul. Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista “Julio de

Mesquita Filho”. E-mail: [email protected]




suportar pressões, tensões e desequilíbrios, assim como, é fundamental para que

pretensões conjuntas sejam alcançadas (DEUTSCH 1978, 204-6).

Desta forma, percepções comuns e a formação de identidades coletivas são os

principais agentes de uma transformação pacífica, na qual há uma responsabilidade

mútua entre os Estados, atrelada à decisão de não utilizar a violência física como

mecanismo legítimo de resolução de conflitos (FLEMES 2005, 221-2). “(...) Interesses e

identidades são lentamente construídos, com base em estruturas institucionais, novas ou

reinventadas, exigindo aprendizado e inéditas perspectivas entre os agentes estatais e

mesmo não-estatais.” (SOARES 2008, 166-7)

Nesse cenário, o estudo do campo de defesa e segurança torna-se essencial,

principalmente por ser incipiente no Brasil, concomitante a uma despreocupação com

questões conceituais e definições. Assim,

(…) devemos admitir que a academia não tem um espaço

epistêmico de Defesa consistentemente constituído. Na realidade,

ainda não se produz muita investigação sobre Defesa e ainda

somos poucos os que nos dedicamos exclusivamente a este tema,

o que também se explica historicamente. Alguns autores colocam

como causa principal dessa explicação as prolongadas e recentes

ditaduras militares, que em alguma medida distanciaram o tema

da universidade o que permitiu a apropriação do tema de Defesa

com exclusividade pelos militares. Contudo, devemos reconhecer

que, mesmo antes das ditaduras, a Defesa tampouco constituiu um

problema epistêmico que provocava a atenção da investigação

acadêmica. (SAINT-PIERRE, 153, tradução nossa)2

2 “(…) debemos admitir que la academia no tiene un espacio epistémico de Defensa consistentemente

constituido. En realidad, todavía no se produce mucha investigación sobre Defensa y aún somos pocos los

que nos dedicamos exclusivamente a este tema, lo que también se explica históricamente. Algunos autores

colocan como causa principal de esa explicación a las prolongadas y reincidentes dictaduras militares, que

en alguna medida alejaron el tema de la universidad y que permitió la apropiación del tema de la Defensa

con exclusividad por los militares. Sin embargo, debemos reconocer que, incluso antes de las dictaduras, la

Defensa tampoco constituyó un problema epistémico que concitase la atención de la investigación

académica.”




A região sul-americana é inserida nesse contexto por ser uma arena composta de

complexidades e especificidades únicas, em que definições e modelos extrarregionais

podem não ser satisfatórios para explicar as dinâmicas existentes. Como também,

apresenta o primeiro órgão de defesa da região, o Conselho de Defesa Sul-Americano

(CDS), da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), que, apesar de sua dificuldade

de conquista de expressivos avanços, torna-se um instrumento de grande importância para

a efetivação e consolidação de uma cooperação entre todos os países da região.

Desta forma, o presente artigo busca compreender o papel das instituições de

defesa nacional, Ministérios de Defesa e Forças Armadas, para o processo cooperativo de

defesa, tendo como enfoque a região sul-americana e a influencia do Conselho de Defesa

Sul-Americano, para pensarmos uma cooperação em defesa que seja influente tanto no

âmbito regional como nacional dos Estados constituintes da América do Sul.

PANORAMA CONCEITUAL

Para compreendermos o conceito de cooperação em defesa, devemos,

inicialmente, analisar o que é defesa e sua diferenciação de segurança. Ademais, verificar

o que é cooperação, em seus termos abrangentes, nos especificando, a posterior, nas

vertentes de cooperação em segurança e em defesa.

Os conceitos de defesa e segurança perpassam alguns caminhos de interpretação,

especialmente quando sua orientação volta-se para a reflexão pragmática, efetuada por

governantes estatais e estrategistas de Forças Armadas; ou quando a reflexão está

marcada pela abordagem da guerra e da defesa pelo viés epistemológico, por meio do

conceito e da teoria (SAINT-PIERRE, 138-9). Desta forma, o conceito de segurança, de

acordo com Saint-Pierre (2008b, 59), “indica um estado ou sensação que produz a

percepção de ausência de ameaças que coloque em risco a existência, a propriedade, os




interesses, os valores ou o particular modo de ser de quem percebe.” (tradução nossa)3.

Assim, a segurança pauta-se na “negação”, ou seja, na ausência da ameaça. Já a atividade

em si, é denominada defesa.

Se por um lado nos sentimos seguros quando nada nos ameaça,

nos sentimos “defendidos” quando sabemos que fizemos tudo

que o estava ao nosso alcance para manter alerta nossa atenção

à emergência de ameaças, quando sabemos que aproveitamos da

melhor maneira possível os meios ao nosso alcance, e as

circunstâncias. (SAINT-PIERRE 2008b, 59, tradução nossa)4

De forma paralela, o conceito de cooperação pode abranger desde aspectos

econômicos, a políticos e militares. De acordo com Cepik (2011, 81), existem três

motivos para os governos cooperarem entre si: “(i) a maximização dos ganhos absolutos

de desenvolvimento, (ii) a minimização dos riscos relativos de segurança e (iii) o objetivo

comum e solidário rumo à expansão da fronteira do conhecimento humano”.

De acordo com Keohane (1984, 51-2), a cooperação ocorre quando os atores

passam a acordar seus comportamentos e ações (voltados a um objetivo), que não estavam

em harmonia5, por meio de negociações, como com uma coordenação política (decisões

ajustadas em conjunto), obtendo-se com isso, ganhos. Assim, “cooperação

intergovernamental ocorre quando as políticas realmente seguidas por um governo são

consideradas pelos seus parceiros como facilitadoras para a realização dos seus próprios

objetivos, como o resultado de um processo de coordenação das políticas.” (tradução

3 “(…) indica un estado o sensación que produce la percepción de ausencia de amenazas que coloque en

riesgo la existencia, la propiedad, los intereses, los valores o el particular modo de ser de quien percibe.”

4 “Si por un lado nos sentimos seguros cuando nada nos amenaza, nos sentimos "defendidos" cuando

sabemos que hemos hecho todo lo que estaba a nuestro alcance para mantener alerta nuestra atención a la

emergencia de amenazas, cuando sabemos que aprovechamos de la mejor manera posible los medios a

nuestro alcance, y las circunstancias.”

5 De acordo com Keohane (1984, 51-2), a harmonia ocorre quando as políticas dos atores permitem a

conquista dos objetivos um dos outros, de forma automática.




nossa)6. Ressalta-se para os neoliberais que a cooperação não implica na ausência de

conflito, sendo assim considerada como uma reação ao conflito ou ameaça (KEOHANE

1984, 53-4). Nesse contexto, a cooperação cria condições institucionais para efetuar a

convergência de interesses, sendo os regimes (normas e princípios), meios para garantir

a estabilidade e união dos objetivos dos Estados membros (BETTS; EAGLETON-

PIERCE 2005, 06).

Já com a visão do realismo ofensivo, Mearsheimer alega a possibilidade de

cooperação como balança de poder, apesar de suas dificuldades de concretização,

especialmente devido à preocupação com os ganhos relativos e a “trapaça”. Notando que,

mesmo com a existência da cooperação, a competição por segurança ainda existirá, já que

a segurança mútua pode não ser buscada ou efetivada, pois um Estado pode se utilizar da

guerra, ou ter seus requisitos de segurança incompatíveis com outros Estados.

(REZENDE 2013, 40)

Nesse contexto, vale-se ressaltar o papel das instituições em Estados mais fracos,

os quais apresentam problemas internos, em que estas são ferramentas para reforçar a

soberania. Desta forma, se os problemas de segurança são internos, os esforços para a

segurança regional estarão voltados à gestão das instabilidades internas, e não dos

conflitos interestaduais. Assim, a internalização do dilema de segurança faz com que as

elites cooperem para promover a “segurança interna coletiva”, e com isso, as

externalidades, presentes usualmente nas fronteiras, tornam-se internalidades,

compartilhadas com os países subdesenvolvidos e em desenvolvimento. (KELLY 2007,

218-9)

Com o fim da Guerra Fria, as alianças militares, “fundamentadas nos imperativos

do uso ou ameaça de uso da força, seja para a defesa, dissuasão ou intervenção”, foram

substituídas por um novo padrão de cooperação, como a cooperação em segurança

6 “(…) intergovernmental cooperation takes place when the policies actually followed by one government

are regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives, as the result of a process of

policy coordination.”




(REZENDE 2013, 26). De acordo com a definição de Muthanna (2006 apud REZENDE

2013, 26-7)7, cooperação em segurança está relaciona com “relações bi a multilaterais”

tanto entre civis como militares, “cooperação político-militar, cooperação civil de

segurança, e cooperação de defesa, que inclui os ministérios de defesa e as FFAA [Forças

Armadas] dos países envolvidos, cobrindo, diretamente, a questão da cooperação militar”.

Destacando-se que, os “agrupamentos cooperativos” podem abranger desde o cenário

global como regional, contribuindo para níveis cooperativos além do militar, visto sua

característica multidimensional. Nesse contexto, os arranjos militares e de defesa devem

seguir algumas demandas como,

- que ele garanta e aumente a segurança nacional externa e

internamente.

- que ele aumente os recursos próprios de defesa e militares.

- que não prejudique os próprios interesses de segurança nacional

ou a capacidade dos militares de agirem sozinhos, se necessário.

- que seja relacionado aos recursos que são demandados para a

realização

dos objetivos e iniciativas de qualquer aliança/arranjo/acordo que

a nação

seja membro/signatária.

- que seja compatível com vínculos de outros arranjos

cooperativos ou alianças, se houver, e que não ameace tais

vínculos (MUTHANNA, 2006 apud REZENDE 2013, 28)

De acordo com Soares (2008, 166-7) a cooperação em defesa volta-se a duas

vertentes relevantes: “a vigilância e controle de fronteiras, fortalecida pelo impacto das

novas ameaças, somadas a ações de intercâmbio na área de inteligência”; e a “estratégia

de ocupação de espaços no cenário internacional, enquanto ator integrado em bloco”.

Nesse sentindo, o autor verifica que esse tipo de cooperação pode proporcionar uma

7 MUTHANNA, Colonel KA. 2006. Enabling Military-to-Military Cooperation as a Foreign Policy Tool:

Options for India. New Delhi: Knowledge World & United Service Institution of India Centre for Research.




aproximação entres os Estados conduzindo a interesses comuns, mesmo que

anteriormente percepções de desconfiança tenham se desenvolvido.

De forma complementar, o General Rocha Paiva (2011 apud TEIXEIRA 2013,

28)8 argumenta que a cooperação em defesa (denominada pelo mesmo como cooperação

militar) pode ser efetiva por meio de auxílios e intercâmbios em defesa e em ciência e

tecnologia; exercícios e missões conjuntas; desenvolvimento de indústria de defesa;

construção de confiança mútua; e controle de armamentos, realizando-se assim um

compartilhamento de “conhecimentos militares”, desde “doutrinários, operacionais, de

armamento e industriais” (TEIXEIRA 2013, 28). Desta forma, tal cooperação volta-se

para a preservação da soberania dos Estados nacionais, bem como para o impedimento

de possíveis conflitos, internacionais e regionais. (REZENDE 2013, 90)

COOPERAÇÃO EM DEFESA: MINISTÉRIO DE DEFESA E FORÇAS

ARMADAS

O conceito de segurança permeia o “objeto referente (quem e o que está sendo

ameaçado) da segurança internacional e (...) as ameaças (por quem e o que está sendo

ameaçado) a ela” (OLIVEIRA 2009, 15). Nesse contexto, os realistas puderam responder

tais questionamentos, em que o objeto é o Estado (principal ator) e as ameaças são as

militares (prevenção de guerras), sendo assim, a segurança passa a ser definida,

especialmente ao final da II Guerra Mundial, pelas capacidades dos Estados em se

defenderem contra ameaças externas. Com o fim da Guerra Fria, a dinâmica desse

cenário foi relativamente modificada, em relação às preocupações quando a defesa e

segurança, em que ameaças transnacionais tornaram-se presentes e constituíram um

desafio aos Estados, visto a implicação de uma difícil separação entre questões de

segurança nacional, regional, e internacional. (MEDEIROS FILHO 2010, 41-2) Com

8 PAIVA, Luiz Eduardo Rocha. 2011. Principais Áreas de Fricção no Mundo Atual: Reflexos para a Defesa

Nacional. In: ACIOLY, L; MORAES, R. F. Prospectiva, Estratégias e Cenários Globais: Visões de

Atlântico Sul, África Lusófona, América do Sul e Amazônia. Brasília, IPEA.




isso, o conceito foi ampliado, incluído outros objetos (indivíduos e instituições) e tipos

de ameaças (econômica, política, social, etc.), nascendo o conceito de segurança

multidimensional. (DEWITT, 02; OLIVEIRA 2009, 15; SAINT-PIERRE 2008b, 60)

Tal conceito, utilizado em cúpulas hemisféricas, especialmente as latino-

americanas, especifica os elementos que interagem sobre a segurança de um Estado,

sociedade e indivíduos. De acordo com o que foi apresentado na declaração de Quito, de

2004, a segurança abrange o campo multidimensional para permitir o progresso das

nações, em que a vertente humana é consagrada, por meio do respeito aos direitos e

liberdades, bem como pelo desenvolvimento econômico, social e educacional. (SAINT-

PIERRE 2013, 135)

Nesse sentindo, Saint-Pierre (2013, 135-8) realiza uma crítica à utilização deste

conceito, visto que, essa ampla abordagem criar novos objetivos específicos da política

de defesa de um Estado, porém não considera a dificuldade e até mesmo incapacidade de

ação e decisão sobre tais temática pelos Ministérios de Defesa, em questões como saúde

(HIV), migrações e reconstrução após desastres naturais. Ademais, critica-se a ideia de

ameaça comum a todo o hemisfério, visto o conceito de ameaça ser “perceptivo”, ou seja,

“uma representação, um sinal, certa disposição, gesto ou manifestação percebida como

um anúncio de uma situação indesejável ou arriscada para a existência de quem a

percebe” (tradução nossa)9. Com isso, as ameaças nacionais estão condicionadas ao

cenário geopolítico específico e ao contexto político de cada país, assim, uma única

ameaça para toda a América Latina não é possível de existir, sendo inviável a aplicação

de uma única doutrina de segurança ao continente.

Desta forma, verifica-se a definição de conceitos próprios de defesa e segurança

por cada país10, em que podemos notar a existência de divergências explicitas entre os

Estados. Como analisado por Saint-Pierre e Silva (2014, 284-90), observa-se que os

9 “(…) a representation, a sign, a certain disposition, gesture or manifestation perceived as an announcement

of an undesirable or risky situation for the existence of whoever perceives it”.

10 Informações disponíveis em: RESDAL. 2012. Capítulo 4: Las definiciones Políticas. In: Atlas

Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe. Buenos Aires: RESDAL. 40-2.




atores regionais não possuem a mesma compreensão dos conceitos, especialmente,

devido suas “diferenças históricas, geopolíticas, culturais, idiossincráticas, institucionais,

de percepções de ameaças e suas capacidades defensivas”. Os autores destacam três

fatores influentes para a formação destes conceitos próprios de cada país da América do

Sul. O primeiro relaciona-se com a “territorialidade”, visto ser um elemento de conflitos

seculares, causando corridas armamentistas e medidas para garantir o interesse e a

soberania nacionais. Como segundo fator tem-se a “percepção de ameaças” que influencia

a compra de armamentos. Já como último elemento verifica-se o papel das Forças

Armadas, que podem empregar funções variadas (de proteção da soberania e manutenção

da estabilidade interna) de acordo com a política de defesa de cada país. “Isso se dá

majoritariamente por duas razões: 1) as deficiências institucionais para combater

eficazmente o crime organizado nacional/transnacional; 2) resquícios de prerrogativas

desfrutadas pelas FA [Forças Armadas] nos períodos dos regimes militares”.

Para o estabelecimento de um processo cooperativo entre esses países no âmbito

da defesa e segurança exige-se uma “univocidade conceitual”, algo que tem sido

desenvolvido pelo Conselho de Defesa Sul-Americano, por meio de seu Centro de

Estudos Estratégicos de Defesa (CEED-CDS), objetivando-se, com isso, criar uma visão

particular da região sobre a temática (SAINT-PIERRE; SILVA 2014, 295-301). Nesse

contexto, destaca-se o papel das medidas de confiança mútua, que são utilizadas para

proporcionar uma maior transparência e reciprocidade nas relações entre os Estados, em

que, apesar de não resolverem conflitos ou crises, permitem a comunicação entre as ações

dos atores envolvidos, e com isso, um maior sentimento de segurança dos Estados.

(CARO 1994, 01; TUBINO 2008, 180)

Assim, como ponto de importante reflexão tem-se às questões institucionais,

voltadas ao campo dos Ministérios de Defesa e das Forças Armadas. Nesse sentido,

destacamos que, de forma geral, porém utilizando como caso o Brasil, a criação de um

Ministério de Defesa possibilitou a conquista de avanços consideráveis. Como primeiro

ponto de destaque tem-se a constituição de uma “política civil de Defesa”, em que a

defesa passa a não ser mais exclusividade dos militares. Ademais, a presença de um




Ministério para essa área permite um “nivelamento no diálogo internacional sobre

Defesa”, pois no atual cenário de cooperação e interdependência exige-se uma

“uniformização dos canais de interlocução, como uma garantia de que o tema seja tratado

com base em valores e interesses comuns.” (WINAND; SAINT-PIERRE 2010, 04-5)

Com isso, um elemento importante para o sucesso dos processos cooperativos nessa

vertente de defesa, que possibilitam, por exemplo, a constituição “de agendas de defesa e

segurança coletivas”, é a presença de “um Ministério da Defesa forte, integrado aos

processos decisórios nacionais e regionais e capaz – tecnicamente e institucionalmente –

de atuar conforme essas políticas” (OLIVEIRA, BRITES, MUNHOZ 2012, 194-5).

Dentro das questões relativas à defesa, as Forças Armadas são um instrumento

específico para a defesa de uma nação (SAINT-PIERRE, 159), consideradas uma

instituição política, sendo assim sujeitas ao sistema político (FORJAZ 1976, 87).

Historicamente, tais Forças constituíram parte do Estado, em que foram criadas com o

nascimento do “Estado Moderno, mais precisamente com as guerras napoleônicas, ao

incorporar padrões organizacionais e valores às suas técnicas, distinguindo-se de outras

profissões.” (LUCHETTI 2006, 31-2). Na América Latina, as Forças Armadas tiveram

sua origem principalmente com o inicio do século XX, passando a configurar um papel

central na política dos seus Estados, sendo zeladoras dos valores e do desenvolvimento

nacional, e encarregadas da projeção internacional dos mesmos. (SAINT-PIERRE 2008a,

15)

Faz-se importante destacar o papel das políticas de defesa nacionais como

importantes instrumentos para a consolidação da cooperação nessa área. “A defesa

nacional deve ser entendida como um bem público provido à sociedade por meio de

políticas públicas11”. Ressalta-se que a defesa nacional não deve constituir uma política

de governo, e sim de Estado, em que deve existir um “arranjo político subjacente à

11 Podemos considerar o termo política pública como um “elemento estrutural de regulação que cada

sociedade desenvolve a partir de um determinado estágio do seu desenvolvimento, configurando a relação

de articulação entre Estado e a sociedade.” Sendo “definidas, implementadas, reformuladas ou desativadas

com base na memória da sociedade ou do Estado em que têm curso”. (GOMIDE; PIRES 2014, 19-20)




estrutura de defesa nacional, que, ao reunir militares e civis, partidos políticos e

sociedade, permita sua condução acima das simples rivalidades. Possibilitando

participação ativa na definição de prioridades, alocação de recursos e elaboração do

orçamento”. (ALMEIDA 2010, 221-3)

Com isso, o desenvolvimento de políticas públicas de defesa exige um aparato

democrático, que controle as Forças Armadas e que insira seu país nos processos

regionais e internacionais de diálogo e cooperação. Contudo, com o fim das ditaduras

militares, o controle civil não efetuou, com grande urgência, o estabelecimento de tais

políticas, visto a diminuição de conflitos regionais e a ausência de um desejo de condução

de um sistema de defesa por parte de líderes políticos. (DIAMINT 2012, 31-2)

Nesse contexto, nota-se como grandes problemas que cerceiam essa defasagem de

políticas de defesa, a dificuldade de interação civil-militar, concomitante a subordinação

das Forças Armadas ao Estado, bem como o estabelecimento de princípios de interação

nacional em defesa, com exercícios de transparência, fortalecidos por meio dos

Ministérios de Defesa, instituindo medidas legais, institucionais e orçamentárias; e pela

participação do Congresso na formulação de pontos relevantes ao campo de defesa

nacional, regional e internacional. (DIAMINT 2012, 32)

Á efeito de exemplificação, apresentamos o estudo realizado por Soares (2008,

174-180) que compara documentos de defesa dos Estados argentino, brasileiro e chileno,

verificando que, no que abrange a cooperação na área de defesa e segurança, os

“documentos refletem um caráter mais retórico, pela ausência de uma definição unívoca

sobre as bases das políticas de defesa e as possibilidades de cooperação”. Quanto as

possíveis “estratégia da cooperação” nota-se uma coordenação entre políticas nacionais,

sem que seja alterada a soberania estatal. Com isso, o autor relata que ainda existem, na

região de estudo, problemas em seus sistemas políticos, já que a cooperação ainda é

considerada como “momentânea e pontual”, o que reflete a não orientação das “definições

estratégicas de Defesa e de Segurança Internacional” para além de seus interesses

nacionais.




AMÉRICA DO SUL: CENÁRIO REGIONAL E MEDIDAS COOPERATIVAS

O cenário de conflito interestadual sul-americano recente pode ser organizado em

três categorias, de acordo com a posição regional dos Estados, segundo teorizado por

Buzan & Waever (2003, 315-6). Primeiramente, o caso Brasil–Argentina, referente ao

status de liderança regional e a busca por equilibro de influências, situação que teve sua

maior intensidade durante o século XX. O segundo elemento compõe os outros Estados

significativos, com conflitos como, Peru e Equador na região do rio Manon; Bolívia e

Chile na saída para o mar; Venezuela e Colômbia sobre a demarcação fronteiriça;

Venezuela e Guiana sobre fronteiras na região do Essequibo; Brasil e Bolívia a respeito

de delimitações de fronteira pela presença de fazendeiros e expansão de agricultores e

pecuaristas brasileiros; e a questão de território antártico, com instabilidades entre

Argentina e Chile, e Chile com Grã Bretanha (SILVA 2012, 06-7). Como último ponto,

são os buffer states (Estados tampão), marcados por suas perdas territoriais consideráveis,

e por serem elementos capazes de impedir a escalação de conflitos entre os Estados da

região por se situarem entre polos de poder, Estados estes como Equador, Bolívia,

Uruguai, Paraguai, Guiana e Suriname. Contudo, em oposição a está última definição,

ressaltamos a necessidade de consideração da situação dos denominados buffers states

de forma não definitiva, primeiramente, devido à desconsideração pelos autores de seus

fatores históricos e sociais, concomitante aos grandes avanços internos destes Estados,

especialmente ocorridos no atual século XXI na Bolívia e no Uruguai, podendo ser

considerados atualmente como peças importantes para a dinâmica regional.

Vale-se destacar o papel dos Estados Unidos, potência com poder de penetração

sobre a América do Sul. Durante o século XX, a intervenção militar dos EUA focou-se

na América Central e no Caribe, com intervenções claras, diferentemente do caso sul-

americano, em que tais ocorriam de forma secreta, a exemplo do Chile em 1972. (BUZAN

& WAEVER 2004, 309-10) Atualmente, a busca do controle estadunidense sobre a região




está marcada pela reativação do Southern Command e da Quarta Frota12, bem como a

permanência de bases militares avançadas em alguns países da região e a constância de

acordos bilaterais de cooperação. (SILVA 2012, 12)

O padrão do complexo regional de segurança sul-americano13 está marcado por

tensões sociais internas e instabilidade política, conjugados com rivalidades regionais e

penetrações extrarregionais, principalmente pelos Estados Unidos. Concomitante ao fato

de que, apesar de suas instabilidades ainda estarem em fase de resolução, estas não são

efetivadas por meio de grandes conflitos, buscando-se soluções pela via diplomático,

principalmente devido ao incentivo do Brasil (BUZAN & WAEVER 2003, 310-3).

Ademais, outro fator importante é a inconstância da política externa, presente em

democracias jovens. “Essa inconstância implica em predomínio de políticas de governo

em detrimento de objetivos de Estado, voltadas para o longo prazo” (SILVA 2012, 17-

21).

Com a harmonização das relações entre os principais atores da América do Sul, a

cooperação passou a ganhar seu espaço, buscando o fortalecimento dos países desta

região perante o sistema internacional, tanto em seus papeis na reformulação de regimes

internacionais, como em maior poder em relação às grandes potências, concomitante

construção de zona de paz na região, após anos de conflitos locais. Nesse contexto, ações

de diplomacia militar constituíram um importante instrumento para a redução de

12 Em 1947 foi criado pelos EUA um Comando Unificado (Caribean Command) voltado para a América

Central e do Sul, sendo que em 1963, o nome foi modificado para United States Southern Command, tendo

como objetivos “conduzir operações militares e promover estabilidade regional para atingir os objetivos

estratégicos dos EUA”, com um foco para “combate ao tráfico de drogas; ações humanitárias (incluindo

auxílio em caso de desastres naturais); cooperação regional e condução de exercícios militares com Forças

Armadas de países amigos.” Nesse contexto, cria- se a Quarta Frota, com o objetivo de estreitar laços com

as marinhas da região, sendo nesta época formada por “cruzadores e contratorpedeiros, auxiliados por

algumas unidades menores e navios de apoio”. (POGGIO, G.; SILVA, J) 13 O complexo regional de segurança (RSC – sigla em inglês) pode ser definido como: “(…) a set of units

whose major processes of securitisation, desecuritisation, or both are so interlinked that their security

problems cannot reasonably be analysed or resolved apart from one another”, sendo manifestado dentro

de conglomerados regionais. Assim, os RSCs são regiões vistas a partir da lente de segurança, definidas

por padrões de amizade e inimizade, tomando a forma de sub-global, sendo geograficamente coerentes em

relação à interdependência de segurança e afetados por fatores históricos, como longas inimizades ou

cultura comum. (BUZAN & WAEVER 2003, 43-50)




conflitos, por meio de intercâmbios regulares e cooperação. Em 2006, com uma pesquisa

desenvolvida pelo Coronel do Exército Miguel Rabello, verificou-se que “a elevada

confiança adquirida no meio militar da América do Sul tem sido interpretada, pelos

próprios militares, como base para uma futura integração militar regional”. Desta

forma, identidade militar tem sido considerada “como um fator de aproximação entre

vizinhos”. (SILVA 2012, 09-10)

Unido a esse contexto, são notadas “dinâmicas pacíficas” na região sul-americana,

como exercícios militares conjuntos, iniciados desde 1990, programados entre Argentina,

Brasil, Chile, Peru e Venezuela, e observados por Bolívia, Paraguai e Uruguai. A

cooperação entre Forças Armadas dos três primeiros países apresentados se faz intensa

e cerceia intercambio de oficiais, exercícios militares, controle de armamentos e

formulação de estratégias de defesa no Atlântico Sul. No caso da Argentina e Chile,

seu grau de cooperação cerceia até mesmo no nível operacional, como com a criação, em

2005, das Forças de Paz Combinadas. Em 2002, iniciou-se a operação conjunta CRUZEX

I, que se encontra em sua terceira edição (2006), compondo militares das Forças

Aéreas da Argentina, Brasil, Chile, França, Peru, Uruguai e Venezuela, e da Bolívia,

Colômbia e Paraguai como observadores. (GUIMARÃES 2008, 14-5)

O Brasil possui por volta de setenta acordos bilaterais em defesa com os Estados

sul-americanos, abrangendo desde a cooperação em combate ao tráfego de aeronaves

envolvidas com atividades ilícitas (com Colômbia e a Venezuela), até a declaração de

intenções no projeto de desenvolvimento de uma nova aeronave militar da Embraer, KC-

390. (SILVA 2012, 22)

No contexto latino-americano, as medidas de confiança mútua estão voltadas para

a regulação da atividade militar, que abarca:

medidas de informação (intercâmbio de dados sobre forças e

atividades militares), de anúncio de exercícios e manobras

militares, de comunicação entre potenciais adversários (para

uma maior compreensão das intenções mútuas), de acesso (com

o fim de derrubar as barreiras que impõem os segredo), de

notificação de atividades militares e principais programas de




armas, de verificação (através de intercâmbio de observadores),

de restrição (proibindo atividades militares concretas). (CARO

1994, 01-02, tradução nossa)14

Na América do Sul, segundo Caro (1994, 04-06), os objetivos das medidas de

confiança mútua perpassam a redução de conflitos militares fronteiriços; o controle de

armas convencionais e de destruição em massa, e gastos em defesa; e a elevação de níveis

de cooperação, que proporcione o desenvolvimento de uma possível integração regional.

Algumas das medidas apresentadas tangem o Encontro de Armadas de Chile e Argentina,

que compôs um tratado de paz e amizade, com a solução do conflito do Canal do Beagle,

e a cooperação entre as Forças Armadas dos países; os Encontros de Forças Armadas de

Chile e Peru, voltado à limitação de gastos militares e desenvolvimento de segurança

comum, posteriormente firmado no Acordo de Cooperação para a Consolidação da Paz e

Amizade, entre as Forças de Bolívia, Chile e Peru; a Cooperação nuclear entre Argentina

e Brasil, com o desenvolvimento de energia nuclear para fins pacíficos, inspeções as

instalações e confiança mútua nuclear; as Reuniões de Estados Maiores das Forças

Armadas, entre Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, para uma cooperação pacifica e

intercâmbio de informação e pessoal. Como também, a publicação dos Livros Brancos de

Defesa Nacional, constituídos de políticas de defesa dos Estados e prospecções futuras; a

medição de gastos de defesa entre os países sul-americanos; e operações de paz conjuntas,

como o caso do Haiti. (TUBINO 2008, 179)

CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO DA UNASUL

Em uma conjuntura caracterizada por incertezas políticas na estrutura de

instabilidade sul- americana, devido, por exemplo, ao deslocamento fronteiriço de tropas

14 “(…) medidas de información (intercambio de datos sobre fuerzas y actividades militares), de anuncio de

ejercicios y maniobras militares, de comunicación entre potenciales adversarios (para una mayor

comprensión de las intenciones mutuas), de acceso (con el fin de derribar las barreras que impone el

secreto), de notificación de actividades militares y principales programas de armas, de verificación (a través

de intercambio de observadores), de restricción (prohibiendo actividades militares concretas)”.




venezuelanas em retaliação à Colômbia e em apoio ao Equador, em 2008, e a

percepção de fragilidade dos organismos hemisféricos, que tange a resolução dos

problemas sul-americanos, houve uma visão compartilhada pelos países da região sobre

a necessidade de contar com mecanismos sub-regionais sem a participação de atores

extrarregionais, para que a América do Sul pudesse, assim, assumir um papel relevante,

unido a uma responsabilidade sob a prevenção e resolução dos problemas da região

(SAINT-PIERRE; CASTRO 2008). Desta forma, a constituição de um organismo

multilateral na região referente às questões de defesa se torna relevante, já que, como

apresentado por Saint-Pierre (2009, 19), a segurança das nações da América do Sul

só será bem desenvolvida se for de controle dos próprios sul-americanos, abarcando

confiança mutua e transparência.

Em maio de 2008, os representantes de doze países da América do Sul se reuniram

para firmar o Tratado Constitutivo da UNASUL, objetivando promover na região uma

personalidade jurídica internacional para dialogar com outros blocos, com o status de

organização internacional. Em dezembro, os mesmo desenvolveram o CDS, sendo seus

objetivos gerais: a consolidação da região como zona de paz; a construção de uma

identidade de defesa, respeitando as características sub-regionais e nacionais; e a criação

de consensos para o fortalecimento da cooperação regional dos temas de defesa. (CDS-

UNASUR 2008)

Em 2009, na primeira reunião do Conselho aprovou-se o Plano de Ação 2009-

2010, objetivando a implementação dos desígnios formadores do Conselho em quatro

eixos: 1) Política de Defesa; 2) Cooperação Militar, Ações Humanitárias e Operações de

Paz; 3) Indústrias e Tecnologia de Defesa; 4) Formação e Capacitação. Ademais, foi

acordado o reconhecimento dos avanços dos Planos de Ação, como marcos institucional

da UNASUL, sendo eficientes ferramentas de planificação e mecanismos de

transcendência histórica, que permitem a unidade de critérios e perspectiva estratégica no

Conselho. (CDS UNASUR 28/11/12).

Ademais, foi aprovada a criação do CEED-CDS, voltado para a concretização dos

princípios e objetivos instituídos pelo estatuto do Conselho, a partir da geração de

conhecimento e transmissão de um pensamento estratégico sul-americano nos âmbitos de




defesa e segurança regionais e internacionais. Desta forma, o CEED-CDS desenvolve a

definição e identificação dos interesses regionais, arquitetados a partir de um conjunto de

pontos comuns, compatíveis e/ou complementares ao interesse nacional, dos países

membros da União. (CDS UNASUR 2009a)

Em 2009, desenvolveu-se o primeiro Caderno de Defesa. Para o ex-ministro de

Defesa do Equador, Javier Ponce Cevallos, os países da América do Sul devem

empreender políticas capazes de fortalecer a institucionalidade da Defesa, por meio de

cooperação, promovendo uma “agenda regional de gestão de Defesa que permita

afiançar a governabilidade e consolidação da democracia e da paz na região” (CDS-

UNASUR 2009b, 05, tradução nossa)15. O Caderno de Defesa II foi criado em 2010,

e de acordo com Cevallos, esse compila o processo de adoção das Medidas de Fomento

a Confiança e Segurança, bem como a visão política e acadêmica sobre sua instauração e

institucionalização na UNASUL. (CDS-UNASUR 2010, 07)

A constituição de uma agenda de medidas de confiança mútua instituiu um grande

“dinamizador político e institucional para os processos de integração”. Ademais, o

desenvolvimento de marcos institucionais a partir de medidas dessa tipologia, e destinado

ao fortalecimento da segurança e defesa dentro do contexto que a América do Sul tem

vivenciado, faz com que se configure um sistema de prevenção de conflitos, concomitante

ao aprofundamento da confiança. Utilizando-se de esforços nacionais dos Estados,

mediante o desenvolvimento de mecanismos institucionais em aspectos de segurança e

defesa regional, estímulo à inter-relação entre os Ministérios de Defesa, buscando a

instauração de políticas e mecanismos de confiança, fortalecimento da participação civil

nos ministérios, além de desenvolvimento de responsabilidades do poder legislativo no

que tange a defesa nacional. (CELI 2010, 53-6)

15 “(…) una agenda regional de gestión de Defensa que permita afianzar la gobernabilidad y consolidación

de la

democracia y la paz en la Región.”




Assim, tem-se o primeiro conjunto de medidas de confiança16, único na sul-

américa, composto por procedimentos concretos de instauração e aplicação, sem omitir

questões importantes e relevantes à concretização dessa confiança mútua, estando

composto por: intercâmbios de informação – conformação e organização dos sistemas

nacionais de defesa; gastos implicados; atividades militares intra e extrarregionais a ser

realizada por cada Forças Armadas; mecanismos de verificação dos compromissos

assumidos anteriormente (situação nas zonas de fronteira, visitas a instalações militares

e cooperação militar); além de conjunto de garantias relativas a políticas e cursos de

ação, no que tange a proscrição do uso da força, conservação da região como zona

livre de armas nucleares e a ausência de acordos em cooperação em defesa “contra

a soberania, a segurança, a estabilidade ou a integridade territorial dos Estados

membros da UNASUR” (tradução nossa)17. (GARRÉ 2010, 13-14)

Nos Planos de Ação 2009-2012, os Ministros da Defesa da UNASUL adotaram

medidas de transparência de informações sobre gastos e indicadores econômicos de

defesa, instituindo-se o primeiro Registro Sul-Americano de Gastos de Defesa18, como

um instrumento comum de medição dos gastos de defesa que realizam os países membros

(CEED 10/05/2012). Observando-se as variáveis analisadas nesse Registro podemos

notar uma evolução nos orçamentos de defesa da UNASUL, porém não há registro de

variações de valores significativos, durante o período, nem elementos que permitam

estabelecer uma tendência armamentista ou uma militarização da região (EUROPA

PRESS 11/05/2012). Faz-se importante destacar que este Registro pode ser considerado

como um exercício de transparência inédito em qualquer outra região. O diretor do

16 Procedimientos de Aplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad disponíveis em:

CDS- UNASUR. 2010. Cuadernos de Defensa no.2: Confianza y seguridad en América del Sur.

Quito:Abya-Yala. 65-99.

17 “(…) una agenda regional de gestión de Defensa que permita afianzar la gobernabilidad y consolidación

de la

democracia y la paz en la Región.”

18 O Registro completo encontra-se disponível em:

<http://www.gedes.org.br/downloads/520ea114a42dd196326e02c61e275c1f.PDF>.

http://www.gedes.org.br/downloads/520ea114a42dd196326e02c61e275c1f.PDF




CEED-CDS, Alfredo Forti, destacou que este é um instrumento, produto de uma

decisão política dos ministros da defesa da UNASUL, e que constitui uma verdadeira

medida de fomento a confiança mutua. (UNASUR 10/05/2012)

Outro relevante avanço é o planejamento de uma Escola Sul-Americana de Defesa

(ESUDE), que objetiva o desenvolvimento do pensamento unificado para a defesa na

América do Sul, bem como o fortalecimento da confiança mútua e de operações conjuntas

(PLAVETZ 24/09/2013). A Escola efetuará a capacitação tanto de civis como militares

nas vertentes de defesa e segurança regional, promovendo intercâmbio de especialistas

da região e convênios (ISAPE 21/02/2014).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o fim da Guerra Fria, as vertentes cooperativas e as questões referentes à

defesa e segurança começaram a ganhar espaço, especialmente no âmbito regional. O viés

cooperativo na vertente política e institucional na área de defesa resulta na constituição

de ferramentas importantes para o fortalecimento dos Estados, tanto a nível nacional

como internacional, com a promoção e consolidação de intercâmbios de conhecimentos

e informações, medidas de confiança mútua e transparência, e ações conjuntas,

envolvendo políticas de defesa nacional, Ministérios de Defesa e Forças Armadas.

Apesar da América do Sul ser marcada pela pacificidade e ausência de conflitos,

ainda persistem algumas tensões, que levam a necessidade do diálogo, cooperação e

transparência. Tais elementos tornam-se essenciais para o melhoramento das percepções

mútuas sobre situações de incertezas. Desta forma, verifica-se que para que as medidas

de confiança tornem-se eficientes, devem proceder de uma vontade política

governamental, concomitante ao comprometimento em sua aplicação. (CDS-UNASUR

2010, 07-08) A variável política constitui um elemento diferencial para a consolidação da

cooperação, sustentando-se na “valorização do espaço sul-americano”, permitindo uma

“pontecialização de projetos nacionais” e “ações coordenadas em fóruns multilaterais”

(CELI 2012, 290).




Os Ministérios de Defesa e as Forças Armadas exercem, nesse contexto, um

importante papel de auxiliadores na consolidação das iniciativas cooperativas no campo

da defesa, em que podemos verificar avanços consideráveis, tanto no viés bilateral, como

regional, perpassam atualmente o Conselho de Defesa Sul-Americano.

O Conselho passa a ser um importante instrumento cooperativo, proporcionando

o desenvolvimento de medidas em defesa consideráveis para a região, esta que

anteriormente não buscava a possibilidade de uma cooperação em defesa, apesar da ainda

priorização por parte de seus Estados da vertente nacional, o que gera dificuldades para a

consolidação das iniciativas e de avanços profundos em matéria de defesa.

Podemos notar que iniciativas importantes foram constituídas na região, e têm

exercido relevantes papeis para o fomento a cooperação em defesa. Contudo, ainda

persiste uma grande dificuldade para a concretização desta cooperação, especialmente

entre Estados com baixa institucionalidade nacional em defesa, em que a cooperação não

exerce um papel primordial em suas políticas públicas. Desta forma, faz-se importante

destacar a necessidade de um aprimoramento desta visão, para a compreensão de que a

cooperação proporcionará as bases para o fortalecimento tanto nacional como regional

dos Estados em defesa e segurança, possibilitando uma consolidação institucional dos

Ministérios de Defesa e das Forças Armadas, somado a políticas de cooperação em defesa

que sejam permanentes e que não se alterem com mudanças governamentais.

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