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MARCO POLÍTICO, INSTITUCIONAL E ECONÔMICO DA CONFIGURAÇÃO

DO FEDERALISMO FISCAL NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Raymundo Juliano Feitosa∗

“Mas, o fato de a Constituição definir o Brasil com um Estado Federal não nos poupa do trabalho de analisar detidamente que federalismo é o brasileiro. Afinal, não existe um “modelo” de federalismo ideal, puro e abstrato, que englobe a variedade de organizações existentes nos estados denominados federais. O que existe é uma série de soluções concretas, historicamente variadas, de organização do Estado, dentro de determinadas características comuns entendidas como necessárias a um regime federal.”

GILBERTO BERCOVICI (Desigualdades regionais, Estado e Constituição)

RESUMO O objetivo deste artigo é analisar o cenário político, institucional e econômico no qual foi delineado o federalismo fiscal na Constituição Federal de 1988. PALAVRAS-CHAVE: POLÍTICA, DIREITO E ECONOMIA NA CONSTITUIÇÃO. ABSTRACT The objective of this article is to analyze the political scene, institucional and economic in which was delineated the fiscal federalism in the Federal Constitution of 1988. KEYWORDS: POLITICS, LAW AND ECONOMY IN THE CONSTITUTION.

∗ Professor da ASCES, da UnP e da UFPE.

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INTRODUÇÃO

Devemos começar este trabalho, referindo-nos necessariamente a

RODRÍGUEZ BEREIJO1, para quem uma análise da atividade financeira do

Estado, no marco constitucional, não deve ficar reduzida aos títulos, capítulos ou

seções, que diretamente tratam das Finanças Públicas, sim que também, a outros

preceitos da Constituição.

Tendo em conta estas considerações e tomando-as como ponto de

partida, nos parece uma atitude correta adotar este procedimento metodológico para

empreender o estudo da atividade financeira do Estado, aprofundando a questão do

poder financeiro na Constituição Federal de 1988.

A continuação nos ocuparemos do projeto de Estado e, em

conseqüência, das soluções e instrumentos adotados na sistematização e controle do

poder financeiro no marco constitucional de 1988.

1.O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO COMO PROJETO

POLÍTICO

Segundo Lucas Verdú2 "seja qual for o conceito de Constituição do

qual se parta, é comum admitir-se, na maioria dos casos, que esta contém a fórmula

1 Aqui é inevitável a referência a contribuição de RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. “La Constitución de 1978 y el modelo de Estado: consideraciones sobre la función de la Hacienda Pública”, en Revista Sistema nº 53, Madrid, 1983, p. 75-93, autor cuja obra é um ponto de inflexão no desenvolvimento substantivo do tema sob estudo.

2 LUCAS VERDÚ, Pablo. "El Título I del Anteproyecto Constitucional (La fórmula política de la Constitución)" en Estudios sobre el Proyecto de Constitución. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. 1978, p. 11. Ver. sobre este tema: GARCÍA COTARELO, Ramón, Teoría del Estado y Sistemas Políticos (II-Parte Especial-"Sistemas Políticos"), 2ª Edición. Madrid: Universidad Nacional de Educación a Distancia - UNED, 1987,

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política chave do sistema que se compõe de: 1) um teto ideológico; 2) uma

organização jurídico-política, e 3) uma estrutura social."

Interessa destacar a respeito que, como salienta o próprio LUCAS VERDÚ, esses

três elementos guardam uma grande coerência interna. Assim, a primeira dimensão

a ter em conta é que supõe uma síntese do modo de convivência política de um

povo.3 A respeito não devemos esquecer que "...enquanto as afirmações políticas

não têm aplicação imediata; ainda que seu valor interpretativo seja evidente, as

definições constitucionais operam diretamente".4 Parece necessário recordar que, a

análise de LUCAS VERDÚ contém pontuais referencias ao texto da Constituição

Espanhola de 1978.5 Com esta observação estamos sublinhando que, somente

quando se examina o contexto em que se emprega um determinado esquema

analítico, é possível extrair dele todo seu poder explicativo. Poderia alguém

pensar que nossa afirmação conduz inexoravelmente a rechaçar, para nossa

pesquisa, o aporte de LUCAS VERDÚ; nada mais enganoso, pois os três elementos:

1) um teto ideológico; 2) uma organização jurídica-política, e 3) uma estrutura

social, propostos por este autor ao empreender sua análise da fórmula constitucional

p. 179. Com relação ao conceito de Constituição, ver ainda, CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador ( contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas. Coimbra: Editora Coimbra, 1982, p. 79-80,onde afirma a inexistência de um conceito de Constituição que possa ser visto como "doutrina dominante"; por sua vez VERGOTTINI, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado. Traducción e introducción de Pablo Lucas Verdú. 2ª ed. Madrid: Espasa-Calpe, 1985, p. 130-131, observa que o conceito de Constituição "es uno de los más difíciles y disputados, abarca múltiples aspectos, no sólo jurídicos, de todo el ordenamiento estatal." Ainda sobre este tema as sugestivas contribuições de GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho Constitucional Comparado. 1ª Ed. Madrid: Alianza Editorial, 1991, p. 81 e ss.

3 LUCAS VERDÚ, Pablo. Op. cit. p. 11.

4 LUCAS VERDÚ, Pablo. Op. cit. p. 11.

5 Cabe recordar a afirmação de SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. Descentralización y cooperación. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1984, p. 25-26, "...no puede desconocer en modo alguno los mecanismos que ofrece el Derecho Constitucional Comparado, los datos de la realidad vigente en sistemas análogos. Esta afirmación, que puede resultar obvia en un tema cualquiera de Derecho Constitucional, dadas las influencias recíprocas a las que se ven sometidas las Constituciones de los diferentes países con un grado equivalente de desarrollo económico social y cultural, es aún mucho más patente el tema..."

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espanhola de 1978, se constitui em excepcional instrumento de aproximação ao

estudo da Constituição brasileira de 1988. Não obstante, se trate de um contexto

histórico-constituinte bastante distinto; entendemos, com os devidos matizes e

adaptações, que resulta proveitoso estudar o conteúdo da fórmula constitucional do

artigo 1º da Constituição brasileira vigente que graficamente assinala: "A República

Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do

Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como

fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da

livre iniciativa;

V - o pluralismo político."6

É evidente que houve a pretensão de canalizar nesse preceito a filosofia que

articula e contém todo o complexo de instituições econômicas, sociais e políticas da

ordem constitucional implantada em 1988. Claro que este enunciado por seu lado,

se presta a distintas leituras.

O certo é que neste tema como bem assinala ARAGÓN REYES, com

quem manifesto minha concordância neste particular, afirma que

6 Sobre Estado Democrático e concepção substancial dos direitos dos cidadãos, ver: GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, "Los Ciudadanos y la Administración" in Revista de Direito Público Nº 89, São Paulo, 1991, p. 5-23.

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"... sem democracia não se entende o conceito

"jurídico" de Constituição, e ademais, a positivação da democracia

como princípio constitucional produz umas conseqüências "jurídicas"

de extraordinária magnitude. E ambas coisas não podem ser

desconhecidas pela dogmática jurídico-constitucional, mais ainda,

sobre elas justamente há de edificar-se a parte nuclear desta

dogmática."7

Nada obstante,

"...não devemos esquecer que o marco político

predetermina, de certa forma, o econômico. A constituição política

e a constituição econômica são dois subsistemas de um mesmo

conjunto e se influenciam mutuamente."8

Ademais não se pode negar que há fortes vínculos e conexões

entre um determinado modelo de constituição econômica, o marco político-

institucional e o sistema econômico.9

Vale a pena examinar, sob o esquema assinalado, a fórmula política

expressa no citado artigo primeiro. Intimamente vinculado com o conteúdo da

fórmula política que expusemos, o próprio Preâmbulo da Constituição já antecipa de

7 Ver ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y democracia. Madrid: Editorial Tecnos, 1990, p. 15.

8 JUAN ASENJO, Oscar de. La Constitución Económica Española (Iniciativa económica pública "versus" iniciativa económica privada en la Constitución española de 1978). Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.1984, p. 71.

9 Ver sobre este assunto: DÍAZ, Elías. Estado de Derecho y Sociedad Democrática. Madrid: Editorial Civitas, 1988.

6

forma significativa o projeto de Estado que ficaria refletido no corpo da

Constituição.10

Com efeito, o Preâmbulo evidencia que o trabalho da Assembléia Nacional

Constituinte estava dirigido em primeiro lugar, a instituir um Estado Democrático.

Pois bem, este pórtico por si só define uma ruptura com a fórmula política anterior,

que não concedia qualquer referencia a democracia.11

Na realidade a Constituição de 1988 restaura a fórmula já presente em 193412 e em

194613 e que fora omitida na Constituição de 1967 e suas reformas durante o

período autoritário. Recordemos que o modelo de 1988 fica mais em linha com o da

Constituição de 1934, devido ao fato de que esta última possua um conteúdo mais

preciso que a de 1946; estabelecia, já

naqueles tempos, a necessidade de assegurar o bem estar social e econômico, ao

mesmo tempo em que assinala conteúdos que estavam sem duvida mais além de

um Estado liberal clássico. 10 Ver sobre este tema, a análise realizada por ARAGON REYES, Manuel, "La Monarquía parlamentaria en la Constitución Española de 1978 (Comentario al Art. 1,3º de la Constitución)", en Estudio sistemático dirigido por los profesores Alberto Predieri y E. García de Enterría. Madrid: Editorial Civitas, p. 426-427.

11 Por "fórmula política anterior", nos referimos a Constituição brasileira de 1967 e suas modificações após a Emenda Nº 1 de 1969, que não fazia nenhuma referência expressa ao caráter e natureza do Estado.

12 Ver Preâmbulo da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, que expressa: "Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático que assegure a Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte..."

13 Ver assim mesmo, o Preâmbulo da Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, que proclama: "Nós os representantes do povo brasileiro, reunidos sob a proteção de Deus, em Assembléia Constituinte para organizar um regime democrático, decretamos e promulgamos a seguinte..."

7

Formulando raciocínios acolhidos também neste texto, GONZÁLEZ DE

ENCINAR ao estudar o processo constituinte no Brasil -1987/1988- sustenta que

"No caso brasileiro é mais fácil falar de um anti-modelo (a Constituição autoritária,

1967-1969, do regime militar) que identificar as influências positivas sobre a extensa

e eclética Constituição promulgada em 1988."14

Um simples exame dos Preâmbulos nos ensina que é verdade, que se impôs o

anti-modelo 1967-1969; porém, é também inegável que as fórmulas expressas nas

Constituições de 1934 e 1946 têm uma continuidade em 1988. Acreditamos, pelo

exposto que nossa concordância com GONZÁLEZ DE ENCINAR reside

unicamente no entendimento de que o Preâmbulo da Constituição brasileira de 1988

rompe com a fórmula fixada na Constituição imediatamente anterior.

Voltando então ao tema da caracterização do conteúdo democrático,

que possivelmente querem expressar o Preâmbulo e o artigo 1º, temos que observar

as imensas dificuldades com as quais alguém defrontar-se-á, ao intentar esclarecê-

los. Como assinala GARCÍA COTARELO:

"A caracterização de um sistema político como

democrático não é simples e deve atender a vários critérios (...) Por

sua vez, estes critérios se subdividem, algo convencionalmente, em a)

formais e b) materiais."15

14 Ver GONZÁLEZ DE ENCINAR, José Juan et. al. El Proceso Constituyente: Deducciones de cuatro casos recientes: España, Portugal, Brasil y Chile en Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Nº 76, Madrid, abril-junio de 1992, p. 12.

15 Ver GARCÍA COTARELO, Ramón. Op. cit. 1987, p. 180. Onde esclarece: "Entre los criterios de carácter formal debemos mencionar: 1) la titularidad de la soberanía; 2) la garantía del imperio de la ley; 3) el principio de representación mediante sufragio universal. (...) Entre los criterios de carácter material o sustantivos del régimen democrático deben señalarse: 1) el principio de igualdad ante la ley; 2) el derecho de participación; 3) el derecho de petición."

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Ao nosso modo de ver, é possível empreender uma análise desta questão, tendo

como ponto de partida os critérios formulados por GARCÍA COTARELO. Desde

essa perspectiva, e começando pelos critérios formais, podemos considerar que, com

particular referência à soberania, de forma expressa consta na constituição que:

"Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos e

diretamente, nos termos desta Constituição."16 Esta fórmula, em sua primeira parte,

é reprodução literal das existentes nas constituições de 1934 e de 1967-69.17 Por

conseguinte, a novidade é a expressa referência ao exercício do poder de forma

direta pelos titulares deste poder soberano.18

16 Esta é a expressão do Parágrafo único do artigo 1º da CF/1988. Recordemos também que dispositivos com conteúdos semelhantes estão expressos no art. 1.2 da Constituição Espanhola; no art. 20.2 da Lei Fundamental de Bonn; no art. 3 da Constituição Francesa; no art. 1.2 da Constituição Italiana e no art. 2º da Constituição Portuguesa.

17 Neste sentido ver: art. 2º da Constituição dos Estados Unidos do Brasil/1934 que diz: "Todos os poderes emanam do povo e em nome de él são exercidos."; art. 1º da Constituição dos Estados Unidos do Brasil/1937 onde consta "...O poder político emana do povo e é exercido em nome do ..."; por sua vez o art. 1º da Constituição dos Estados Unidos do Brasil/1946 assinala que "...Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido."; por último, a Constituição da República federativa do Brasil de 1967 -e sua emenda nº 1/69- no Parágrafo 1º do art. 1º expressa que "Todo o poder emana do povo e em sue nome é exercido." Fica claro que mais além da mudança de uma ou outra palavra ou inclusive, na maioria das vezes, a simples troca no tempo do verbo, todas querem dizer o mesmo.

18 Ver. Capítulo IV - Dos Direitos Políticos, art. 14. onde estabelece que "A soberania popular será exercida por sufrágio universal e por voto direto e secreto com valor igual para todos e nos termos da lei mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular..." Pode ser interessante indicar que disposições semelhantes a este artigo, existem nas Constituições da França (art. 3.); Espanha (art. 23.1) e Lei Fundamental de Bonn (art. 20.2). Por outra parte, cabe assinalar que a "iniciativa popular", ainda que mais ampla na Constituição brasileira, é contemplada de maneira semelhante na Constituição Espanhola de 1978, no seu art. 87. 3

9

Pelo que se refere a garantia do império da lei ficou plasmado em mais de um

lugar, o principio da legalidade e se estabeleceu a igualdade de todos frente a lei (art.

5º).19

É importante ressaltar que o sufrágio universal fica, com uma clareza que

não suscita duvidas, como base e instrumento indispensável do sistema

representativo (no já citado Parágrafo 1º do art. 1º).20

No tocante aos critérios de caráter material esboçados por GARCÍA

COTARELO, é necessário pois, que sejamos conscientes de que "...por mais

impacto que uma nova Constituição possa causar, ela será incapaz de determinar os

rumos das mudanças sociais, que estão determinadas por outros fatores, alheios a

uma lei de organização do Estado."21 De qualquer maneira não devemos esquecer

que o principio da igualdade, manifesto nas distintas partes da Constituição,

começando pela igualdade ante a lei, se configura como o pórtico dos Direitos e

Garantias Fundamentais e se estende por todo o texto constitucional, até encontrar

uma referência mais pontual na igualdade tributária (art. 150-II).22 Como se sabe,

19 O citado artigo está formulado nos seguintes termos: "Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,..." Para um exame deste tema no Direito Comparado ver.: Art. 3º da Lei Fundamental de Bonn, art. 3. da Constituição Italiana e art. 14 da Constituição Espanhola.

20 Ver. ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y Democracia. Madrid: Editorial Tecnos, 1990, p. 105, onde

sobre a representação no marco de um Estado democrático assinala: "...quiero dejar patente mi opinión de que la

opción de la norma constitucional a favor de la democracia representativa, como proyección del principio

democrático, no desvirtúa a este principio, sino que lo confirma."

21 Vid. LOPES, José Reinaldo de Lima. "Mudança social e mudança legal: os limites do Congresso Constituinte de 87". In FARIA, José Eduardo. (Org.) A crise do Direito numa sociedade em mudança. Editora Universidade de Brasília, 1989, p. 120.

22 Efetivamente no Título VI: Da Tributação e do Orçamento, Capítulo I: Do Sistema Tributário Nacional, mais precisamente na secção II: Das limitações ao poder de tributar, no art. 150, está assinalado que, "Sem prejuízo de outras garantias ao contribuinte, está proibido a União, aos Estados, ao Distrito Federal e a os Municípios: I - ..... II- dispensar um tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente..."

10

este princípio da igualdade ante a lei tem que ser contextualizado pois sua

elaboração, produto do liberalismo clássico, hoje em dia deverá refletir uma leitura

mais de acordo com os tempos presentes, sem perder sua condição de requisito

fundamental para a vida democrática.23

No nosso entender, um ponto em que é notória a diferença da Constituição

brasileira de 1988 -seja em relação as anteriores constituições do país, seja ante a

experiência estrangeira- é no concernente a participação popular. Desde esta

perspectiva, se pode dizer que a iniciativa popular, inserida no art. 61, Parágrafo 2º,

seguramente foi concebida como um acréscimo substantivo na participação direta

dos cidadãos, que até então estavam limitados ao plebiscito e ao referendo.24

Por outro lado resultaria surpreendente, ou ao menos paradoxal, que ao

pretender ampliar os direitos dos cidadãos e limitar os do Estado, não estivesse

consagrado o direito de petição. Neste sentido se pode afirmar que o direito de

petição é um elemento chave para a cidadania; ademais temos de recordar que tal

direito já tem precedentes em outras constituições.25 Cremos que o preceito

estabelecido na Constituição de 1988, segue em linha com o projeto geral de

democratização.26

23 Neste sentido, parece indispensável assinalar a abordagem de GARCÍA COTARELO, Ramón, Op. cit. 1987, pág. 181.

24 Vid.: COLOMER VIADEL, Antonio. Antonio. Introducción al Constitucionalismo Iberoamericano. Madrid: Ediciones de Cultura Hispánica-Agencia Española de Cooperación Internacional, 1990, p. 165-167, que a respeito da iniciativa popular na Constituição brasileira de 1988, afirma que é consideravelmente elevada a exigência contida no art. 61, parágrafo 2º; SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 344, onde afirma que os arts. 14-16 da Constituição brasileira constituem um conjunto de normas que regulam a soberania popular e que são o desdobramento necessário do principio democrático estabelecido no art. 1º, parágrafo único; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, 11º Edição. Editora Saraiva, São Paulo, 1989, p. 237-238, onde assinala que a constituinte de 1988 definiu os seguintes instrumentos de democracia semi direta: plebiscito, referendo e iniciativa popular.

25 Ver. como exemplo do afirmado as Constituições brasileiras de 1934; 1937 ; 1946 e 1967-69.Ver. Também as Constituições da Espanha, art. 29 e a Lei Fundamental de Bonn, art. 17. 26 O Direito de Petição está contemplado na Constituição Federal de 1988, no art. 5º, XXXIV, a), sob a seguinte fórmula: "Ficam garantidos a todos, sem necessidade do pagamento de taxas:

11

2. A ESTRUTURA FEDERAL ESTABELECIDA.

2.1. COLOCAÇÃO DO PROBLEMA:

A distribuição de competências entre o Poder Central e as demais

entidades políticas que compõem um determinado Estado, sob a forma federal de

organização e distribuição do poder, é sem dúvida, o eixo central do funcionamento

deste sistema;27 isto é, a definição das matérias que ficarão sob a responsabilidade

de cada um dos seus componentes se constitui em um ponto fundamental, devido ao

fato de que delimita o campo no qual deverá atuar cada um e os precisos

instrumentos que garantam a autonomia estabelecida. Assim mesmo, com o risco da

trivialidade, cabe dizer que, basicamente, o ponto de partida é a definição das

funções dos Estados-membros e da federação; e a historia deste sistema se ha

caracterizado pelas tensões destas relações.28 Tudo a levado a percepção de

verdadeiros movimentos pendulares que representam, por sua vez, forças centrípetas

e centrífugas.

a) o direito de petição ante os Poderes Públicos na defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou o abuso de poder."

27 Sobre este ponto ver.: HAMILTON/JAY/MADISON, El Federalista. México: Fondo de Cultura Económica, 1957. p. 32-68; GARCÍA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. Madrid: Editorial Alianza, 1991, p. 215-245; OJO, Abiola. "Structure of Decentralized Units" en Federalism and Decentralization. Editions Universitaires Fribourg. Suisse, 1987, p. 101-112; AJA, Eliseo. El Sistema Jurídico de las Comunidades Autónomas. Madrid: Editorial Tecnos, 1985 p. 36-40.

28 Para mais detalhes sobre este aspecto, ver. para o caso da Alemanha: ALBERTI ROVIRA, E. Federalismo y Cooperación en la República Federal de Alemania. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986 e PUHLE, Hans-Jürgen, Problemas del Federalismo Alemán, en Federalismo y Regionalismo. Coordinado por Gumersindo TRUJILLO. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1979, ps 87-125; e para o caso dos Estados Unidos da América: PEÑUELAS REIXACH, Lluis. “Sobre el federalismo norteamericano”, en Revista Valenciana de Hacienda Publica. Número 6, 1989., p. 31-51 e LÓPEZ ARANGUREN, E. El Federalismo Americano: Las Relaciones entre Poderes en los Estados Unidos. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1987.

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A questão que vamos analisar neste capítulo está referida a

necessidade de precisar a natureza e o caráter da repartição de competências no

âmbito da Constituição brasileira de 1988. O problema de maior relevância, neste

caso, é a qualificação da autonomia dos membros da Federação: União, Estados,

Distrito Federal e Municípios. As conclusões a que chegaremos sobre esta questão

específica serão de notável significado para o conjunto da investigação,

principalmente porque assumimos a posição de que a atribuição de poder financeiro,

com base em critérios de coerência e eficácia, só é possível na medida em que esta

atribuição seja compatível com a repartição de funções, já que por sua vez vai

estabelecer a dimensão do financiamento, isto é, a distribuição dos recursos

financeiros necessários. A respeito disto, convém advertir que a análise

desenvolvida em seguida, tem sentido unicamente dentro deste enfoque assinalado.

Em definitivo, o propósito desta parte do estudo é compreender o sentido último da

autonomia e competências dos membros da federação.29

Uma das maiores dificuldades que encontramos ao abordar o estudo

de uma estrutura federal determinada é a inexistência de um padrão, modelo, ou

standard de federalismo. Daí que seria melhor falar de federalismos, o que

tampouco resolve os problemas porém pelo menos já nos adianta que cada modelo

reflete, sobre tudo, sua própria experiência histórica e os limites e políticas

conjuntas que estabelecem seu marco institucional.

29 Ver. sobre o tema do federalismo, desde uma perspectiva do Direito comparado que concede especial relevo as garantias da autonomia onde aprofunda a análise do regionalismo italiano : LA PERGOLA, Antonio. Tecniche costituzionali e problemi delle autonomie "garantite" (riflessioni comparatistiche sul federalismo e sul regionalismo. Padova: CEDAM. Casa Editrice Dott. Antonio Milani., 1987, p. 91-122.

13

2.2. O ARGUMENTO POLÍTICO E O SIGNIFICADO ECONÔMICO DO

FEDERALISMO ADOTADO

A afirmação antes realizada, de que a divisão do poder em um Estado

federal determinado provém de dois condicionantes fundamentais, não exclui de

maneira alguma a possibilidade de refletir, em certa medida, modelos ou esquemas

forâneos. Justamente porque nada fica absolutamente isolado, é que as influencias

são possíveis. Sobre este particular aspecto temos de recordar que as influencias

podem ocorrer basicamente de dois modos: um, por simples mimetismo e outro, por

adaptação do modelo às condições dos que o adotam. Um ponto que de imediato

deve ser assinalado é que, como já mencionamos, o mimetismo não teve curso livre

na Constituição brasileira de 1988; valha esta afirmação como uma constatação

sobre a qual não realizamos agora nenhum juízo ou valoração ( positivo ou

negativo), posto que tal ausência, em determinadas circunstancias, pode expressar

um nível de fechamento às idéias ou experiências estrangeiras, que chega a ser

manifestação de um grave problema.

Com caráter prévio devemos assinalar nosso acordo com a opinião de

RAMALLO MASSANET quando este afirma que o tema da distribuição de

competências remete inevitavelmente as seguintes questões: a matéria a ser

distribuída e a intensidade do exercício dessa matéria.30 É possível acrescentar um

terceiro elemento, que pode ser externo ao tema porem fica vinculado a ele em

forma de resultado ou conseqüência: a eficácia ou não, do sistema de distribuição.

30 Cfr. RAMALLO MASSANET, Juan. "El reparto de las competencias financieras en los distintos ámbitos de gobierno", en Revista de Derecho Tributario Nº 43, Sao Paulo,1988, p. 13-14.

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Sobre isto, devemos reconhecer que o bom funcionamento do esquema não é de fato

um resultado da repartição ou distribuição em si mesmo, sim que alcança outras

instâncias e deixa evidenciado, quase sempre, um problema de eficácia do sistema

normativo como um todo.

Assim, pois, nos interessa por em evidencia que o questionamento

entre centralização e descentralização, em termos rigorosos, foi tratado a partir da

perspectiva de um movimento centrífugo; [as razões foram muitas, quase todas já

analisadas exaustivamente nos capítulos três e quatro -daí que resulta desnecessário

recordá-las], ainda que caiba assinalar que já se antevia um movimento no sentido

da descentralização no âmbito da discussão sobre o tamanho do Estado e seus

novos papeis (isto é, as relações redefinidas entre Estado e mercado)31 e um

questionamento de determinado modelo de distribuição de funções e/ou tarefas em

um Estado nacional.

Com efeito, os anais das sessões da Assembléia Nacional Constituinte

são documentos idôneos para testemunhar os descaminhos pelos quais a discussão

da distribuição foi conduzida. É suficiente considerar aqui os debates sobre a

Constituição financeira onde se manifestam todas as demandas e "pressões" para o

estabelecimento de um modelo de descentralização.

Uma primeira aproximação ao conteúdo da distribuição de

competências no federalismo brasileiro, na Constituição 1988, implica numa análise

31 Ver. sobre este tema: REICH, Norberto, Mercado y Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, 1985, p. 25-66; OFFE, Claus "La Abolición del Control del Mercado y el Problema de la Legitimidad" en SONNTAG, Heinz Rudolf y VALECILLOS, Héctor. El Estado en el capitalismo contemporáneo. México: Siglo Veintiuno Editores, 1977, p.62-87 e NOZICK, Robert. Anarquía, Estado y Utopía. México: Fondo de Cultura Económica, 1988, p. 94-283.

15

do título III que trata da "Organização dos Estados".32 A coluna vertebral do sistema

de distribuição vem expressa na própria estrutura do sistema; assim, o artigo 18

evidencia que: "...a República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados,

o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta

Constituição...". A formula constitucional acolhe uma aspiração muito forte de

setores vinculados ao municipalismo33 e pouco ou quase nada de doutrina.34

Fica fora de dúvida o fato de que a Constituição brasileira de 1988

estabeleceu uma distribuição de competências formalmente detalhista.35 Assim,

classificou as competências em: exclusivas, privativas, comuns e concorrentes.36

Ao longo da história constitucional do Brasil a competência

concorrente foi formulada expressamente a partir da Constituição de 193437,

32 O Título III -Da Organização do Estado, contém sete capítulos que tratam: I -Da Organização Político-Administrativa, II -Da Uniao, III -Dos Estados Federais, IV -Dos Municipios, V -Do Distrito Federal e dos Territorios, VI -Da Intervenção e VII -Da Administração Pública, distribuídos entre os artigos 18 e 40.

33 Os setores referidos estiveram representados pela "Frente Municipalista", DANC. 1º de julho de 1987, pág. 71-72; "Associação Brasileira dos Municípios", DANC. 26 de junho de 1987, p. 87-89; "Confederação Nacional dos Municípios", DANC. 26 de junho de 1987, p. 89-91 e "IBAM -Instituto Brasileiro de Administração Municipal", DANC. 26 de junho de 1987, p. 86-87.

34 Uma boa síntese das posições doutrinárias sobre a inclusão dos municípios como entidade federada, pode estar representada pelas contribuições de: SILVA, José Afonso da, Op. cit. 2006, p. 474-476; BASTOS, Celso Ribeiro, Op. cit. 1988, p. 258-259. Cabe assinalar que entre os juristas, o professor da Universidade de São Paulo HELY LOPES MEIRELES, Direito Municipal Brasileiro. 5ª Edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1981, há muito tempo já defendia a inclusão dos municípios no pacto federativo.

35 Sobre o tema da distribuição de competências desde uma perspectiva teórica e ademais com referências concretas ao caso espanhol ver: COLOMER VIADEL, Antonio e MARTÍNEZ SOSPEDRA, Manuel. "Competencias regionales y su distribución en el marco constitucional", en AAVV. Estudios sobre el proyecto de Constitución. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1978, p. 537-570.

36 As competências comuns e concorrentes para SILVA, José Afonso da. Op. Cit 2006, pág. 411, ficam incluídas em um grupo ao qual denomina de "principiológicas".

37 Ver. art. 5º, XIX, d.

16

reconhecida também na Constituição de 193738 e retomada na Carta de 196739 e

mantida intacta na Emenda Constitucional número 1 de 1969.

Não obstante é evidente que, do conteúdo material das funções

atribuídas a cada nível de governo, fica a impressão que, as alterações na

distribuição do poder foram muito mais ajustes nominalistas, que reformas

essenciais nos conteúdos da matéria constitucional.

Um exame comparativo entre o texto de 1988 e o anterior de 1967/69,

permite concluir que:

1º - O "conceito de predomínio do interesse", opera com imprecisão, posto que

utilizar a distinção entre interesses nacionais e regionais, como meio suficiente e

eficaz para justificar a distribuição de competências entre a União (âmbito federal) e

os Estados-membros, requer julgar e avaliar melhor os conteúdos destes termos e

principalmente não elidir aspectos concretos da problemática.

2º - Pessoalmente creio que as transformações -poucas- que ocorreram nesta

matéria, foram insuficientes para qualificar como substantivas as modificações nas

relações de poder entre os entes federados. Sustentamos que o eixo ou o ponto

chave da distribuição do poder político em uma federação, reside na efetiva

repartição do poder financeiro. E, como demonstraremos, as transformações na

estrutura de financiamento do Estado em Brasil, ainda que possam ao nível do

modelo expressar uma melhora razoável para as finanças dos Estados e municípios,

não se constituíram em instrumentos idôneos para promover uma transformação

radical na distribuição de funções e competências. Na realidade as mudanças

38 Ver. art. 15. XVI.

39 Ver. art. 18. XVII, c.

17

produzidas evidenciam ser hoje -como já evidenciavam para alguns em 1988-

simples ajustes circunstanciais com aparência de transformações estruturais.

3. CONCLUSÕES

O efeito mais transcendente que se percebe de tudo isto, é que a definição das

competências dos entes federais, suas funções, etc. foi estabelecida na mais

profunda assincronia com a configuração do poder financeiro É evidente que a

divisão, categorias e tratamento das competências genéricas são distintas das

financeiras, porém isto não significa afastamento ou incompatibilidade. A diferença

de categorias, não exigia que a matéria fosse tratada separadamente.40

O breve lapso de tempo existente entre a promulgação da Constituição

e a revisão desta (prevista para outubro de 1993 e realizada em 1994) revelou

claramente a ineficácia do sistema de repartição de competências genéricas e, mais

ainda, a insuficiência do sistema de financiamento41.

Uma dificuldade histórica, no que se refere a as novas configurações da

distribuição do poder, reside no fato de que as relações intergovernamentais

ocorridas nas últimas décadas estiveram caracterizadas pela notável existência de

condições, estabelecidas unilateralmente pelo poder central (União) com base nas

40 Ver. MUÑOZ MACHADO, Santiago: "Las Competencias en Materia Económica del Estado y de las Comunidades Autónomas", en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (org.) La Distribución de las Competencias Económicas entre el poder central y las Autonomías Territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución Española, Madrid: Instituto de Estudios Económicos, 1980, p. 309-355. Principalmente a p. 311, onde assinala que a economia funciona como fator de centralização nos Federalismos e que o princípio da unidade econômica se estabelece sempre no debate sobre os processos de descentralização.

41 Ver. RESENDE, Fernando. Entrevista ao jornal, O Estado de São Paulo, Caderno de Economia, 1º de novembro de 1992, p.4.

18

chamadas transferências condicionadas, que de forma quase inevitável aumentaram

o poder político "real" da União.

O que importa considerar é que à margem do sistema constitucional,

não se ha deixado de deslocar o poder dos Estados e Municípios para a União.42

Porém como se sabe, isto não é um movimento linear pois fica determinado por

fortes tensões que as vezes saem dos "intramuros" dos executivos encobertos e

chegam a "caixa de ressonância" que é o parlamento. O movimento contrário que

assinalamos está representado pelo poder que dispõem os governadores dos

Estados-Membros -que em princípio exercem grande influência sobre a

representação

parlamentar de seus Estados- e que o utilizam como ameaça de represália.

O que desvirtua o funcionamento do sistema federativo neste caso, é a

"práxis constitucional"; quer dizer, é pouco crível que depois de anos e anos de

"centralismo voraz" seja possível transformar os hábitos, atitudes, etc. que

caracterizam a prática de um sistema centrípeto.

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