MAP - ESTUDO DE BASE DO PRODEM PILAR I-1 · (ii) Apoio ao quadro nacional para a descentralização...

RELATÓRIO FINAL

ESTUDO DE BASE DO PROGRAMA DEDESENVOLVIMENTO MUNICIPAL

- PRODEM -

MAPUTO, DEZEMBRO DE 2016

Estudo de Base do PRODEM

Concepção: MAP CONSULTORIA

Elaborado por:

José Jaime Macuane, Chefe de Equipa

Padil Salimo, Coordenação geral do estudo

Com a colaboração de:

Líria Langa

Celso Monjane

Abdul Cadre

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Agradecimentos

A realização deste estudo foi possível graças ao apoio dos governos municipais nos 26

municípios abrangidos pelo Programa de Desenvolvimento Municipal (PRODEM). O

nosso agradecimento a todos, incluindo as mais de 300 pessoas que aceitaram dar o

seu contributo com ideias e testemunhos sobre as suas experiências na relação com

os municípios. O nosso especial agradecimento a equipa de Coordenação do PRODEM,

especialmente a Lars Christensen, Claus Rebien e Artur Furtado.

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Abreviaturas

AL Autarquia Local

AM Assembleia Municipal

ANAMM Associação Nacional dos Municípios de Moçambique

CdG Conta de Gerência

CLs Conselhos Locais

CPC Cartão de Pontuação Comunitária

DUAT Dieito de Uso e Aproveitamento de Terra

EDM Electricidade de Moçambique

FAA Fundo de Abastecimento de Água

FCA Fundo de Compensação Autárquica

FE Fundo de Estrada

FIIA Fundo de Investimento de Iniciativa Autárquica

FIPAG Fundo de Investimento do Património de Abastecimento de Água

FMI Fundo Monetário Internacional

FRPU Fundo de Redução da Pobreza Urbana

IASISA Imposto Autárquico do SISA

INGC Instituto Nacional de Gestão de Calamidades

IOF Inquérito ao Orçamento Familiar

IPCC Instituição de Participação e Consulta Comunitária

LOLE Lei dos Òrgãos Locais do Estado

MAE Ministério da Administração Estatal

MAEFP Ministério de Administração Estatal e Função Pública

MCA Millennium Challenge Account

MEF Ministério de Economia e Finanças

MGP Mecanismos de Governação Participativa

MITADER Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural

MS Monitoria de Serviços

MTR Revisão de Meio Termo

MuniSAM Programa Municipal de Monitoria da Responsabilização Social

OLE Órgãos Locais do Estado

OP Orçamento Participativo

P 13 Programa de Apoio a 13 Municípios

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PAC Plano de Acção Comunitária

PCMC Projecto Cidades e Mudanças Climáticas

PDA Programa de Desenvolvimento Autárquico

PED Política e Estratégia de Descentralização

PERPU Programa Estratégico de Redução da Pobreza Urbana

PEU Plano de Estrutura Urbana

PGIRSU Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos

PIB Produto Interno Bruto

PRODEM Programa de Desenvolvimento Municipal

PROGOV Programa de Governação Municipal

SAMCom Comités de Monitoria da Responsabilidade Social

SISTAFE Sistema de Administração Financeira do Estado

SOLF Quadro Lógico Operacional Simplificado

TA Tribunal Administrativo

TAE Taxa de Actividades Económicas

UCI Unidade de Controlo Interno

UGEA Unidades de Gestão das Aquisições do Estado

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Sumário executivo

O estudo de base do Programa de Desenvolvimento Municipal (PRODEM) foi

elaborado com o objectivo de produzir informação, para a compreensão da situação

actual, nas áreas abrangidas pelo Pilar 1 do Programa e fornecer dados para medir

progressos nos resultados e impactos no âmbito da sua intervenção. O PRODEM está

focalizado no apoio ao desenvolvimento de capacidades em 26 municípios do centro e

norte de Moçambique, nas províncias de Sofala, Zambézia, Nampula, Niassa e Cabo

Delgado. O objectivo do programa é reduzir a pobreza e melhorar o bem-estar das

mulheres e homens que vivem nos municípios do norte de Moçambique. O programa

assenta em dois pilares, nomeadamente: (i) Apoio ao desenvolvimento municipal; e

(ii) Apoio ao quadro nacional para a descentralização e desenvolvimento municipal.

O presente estudo de base foi elaborado especificamente com foco no Pilar 1. Este

Pilar compreende três componentes, nomeadamente:

a) Gestão urbana para a resiliência climática;

b) Gestão financeira; e

c) Governação municipal e participação do cidadão.

A metodologia do trabalho compreendeu tanto a realização de entrevistas

semiestruturadas e inquéritos por questionário. O trabalho foi realizado em todos os

26 municípios abrangidos pelo Programa. Um pouco mais de 300 pessoas foram

entrevistas. Além das entrevistas a nível dos órgãos municipais, também foram

realizados grupos focais em 8 municípios selecionados, cujo grupo alvo foram os

membros dos conselhos locais. As entrevistas e inquéritos nos órgãos municipais

visavam captar informação sobre capacidades nas componentes do Pilar 1 descritas

acima. Relativamente aos grupos focais o objectivo era de captar informação de bem-

estar e qualidade de serviços. Os resultados do estudo são apresentados de forma

resumida a seguir.

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Principais Resultados

Gestão de solo urbano

A área de gestão do solo urbano é das mais críticas e a que facilmente espelha a

capacidade ou fragilidade dos municípios, dado que ela está directamente relacionada

com a face visível da organização e estruturação do território municipal. A forte

demanda pela ocupação de terras, a precariedade das condições das infraestruturais

para a resiliência às mudanças climáticas, aliadas a falta de meios e recursos

necessários para a realização de actividades indispensáveis a melhoria do

ordenamento territorial, têm fortes implicações na actual situação em que 80% da

população dos municípios vive em assentamentos desordenados e com fracas

possibilidades de acesso a serviços básicos. A falta de pessoal qualificado para as

actividades nesta área, e as limitações na posse de equipamentos e software de gestão

de terras, são alguns dos factores que estão na origem do problema. A estas carências

se adicionam outros problemas relacionados com a inobservância de procedimentos

legais no contexto da gestão de terras, que resultam em tensões nas relações entre

cidadãos e órgãos autárquicos por causa dos conflitos de terras, cada vez mais

frequentes nos municípios das principais cidades capitais.

A nível das autarquias o planeamento e ordenamento territorial depende

primariamente de três instrumentos, nomeadamente, Plano de Estrutura Urbana

(PEU); Planos Gerais e Parciais de Urbanização (PGC e PPU); e os Planos de Pormenor

(PP). Os dois últimos instrumentos são derivados do PEU. No conjunto dos municípios

abrangidos pelo PRODEM, apenas 34,6% possuem PEU. A gestão do planeamento e

ordenamento territorial é de um modo geral complexo, e requere a existência de

meios apropriados para o efeito, nomeadamente, sistemas de gestão de terras,

equipamento e pessoal qualificado. Em geral, somente 42,3% dos 26 municípios

possuem software para a gestão de terras. Curiosamente, em todos eles, as suas

funcionalidades são limitadas impedindo assim uma gestão integrada do solo urbano.

A despeito do carácter progressivo da legislação autárquica moçambicana, o processo

de elaboração e aprovação dos PEUs está condicionado à intervenção do Ministério da

Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER), para a salvaguarda dos

interesses nacionais no que tange a políticas e estratégias de desenvolvimento

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territorial. Embora este seja um procedimento importante para a harmonização das

opções de desenvolvimento local com aquelas de âmbito nacional, o modelo em si é

pernicioso às iniciativas dos municípios, uma vez que elas devem se conformar com a

disponibilidade e apoio técnico do MITADER para a aprovação dos PEUs, apesar da

limitada capacidade técnica existente nesta entidade central.

A capacidade na área de gestão do dolo urbano nos 26 municípios não é uniforme. As

diferenças existentes são significativas, entretanto, nesse âmbito os municípios

podem ser agrupados em três categorias de capacidade. O primeiro grupo constituído

por 57,7% dos municípios são caracterizados como tendo “capacidade muito baixa”. O

segundo grupo é constituído por municípios com “capacidade baixa” que abrange

23,1% dos municípios. E o terceiro grupo fazem parte os municípios com “capacidade

média” que representam 19,2%.

Resiliência urbana

A área de mudanças climáticas recebe pouca atenção em todo o quadro programático

e de implementação de projectos e actividades de desenvolvimento municipal. Os

orçamentos das autarquias não incorporam linhas de financiamento de actividades

ligadas a resiliência às mudanças climáticas. Iniciativas nesta área, onde elas existem,

são apoiadas por doadores. Actualmente, apenas 23,1% dos municípios possuem

planos de gestão de mudanças climáticas, dos quais apenas 7,7% destes estão em

condições de implementar os respectivos planos de adaptação, nomeadamente as

cidades de Quelimane e Pemba, que têm garantido um projecto de mudanças

climáticas financiado pela USAID. Entre os municípios com planos de gestão de

mudanças climáticas apenas àqueles dois possuem projectos de adaptação às

mudanças climáticas.

O município da cidade da Beira é actualmente o único que a despeito de não possuir

um plano de gestão de mudanças climáticas está a financiar com recursos

provenientes das receitas próprias a implementação de um projecto de emergência

para a protecção costeira. Por causa dos elevados custos necessários para a

implementação das actividades de protecção costeira no Município da cidade da

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Beira, ficou claro que as suas intervenções neste contexto tinham em vista apenas

minimizar os efeitos da erosão costeira, mas sem qualquer garantia de

sustentabilidade.

Gestão de resíduos sólidos

Entre os municípios beneficiários do PRODEM, pelo menos 34,6% têm planos de

gestão de resíduos sólidos e estão a implementar actividades de limpeza e remoção

de lixo. Estas actividades são também realizadas em todos os outros municípios que

não possuem planos de gestão de resíduos sólidos. A capacidade de gestão de lixo

varia muito entre os municípios. Alguns tem meios disponíveis razoavelmente

facilitadores desta actividade, e outros têm sérias limitações em termos de meios e

equipamentos.

De um modo geral os municípios ressentem-se de falta de meios materiais

necessários para realizar as actividades de gestão de resíduos sólidos. Actualmente,

nenhum dos 26 municípios está a levar a cabo uma gestão integrada de resíduos

sólidos, e não existe experiência de recolha diferenciada de lixo, bem como de seu

tratamento.

Os municípios ainda não conseguem fazer cobertura a todos os bairros municipais

com actividades de limpeza e recolha de lixo. Isto se deve fundamentalmente aos

problemas de falta de recursos financeiros, materiais e de equipamento, bem como

dos problemas estruturais de ordenamento territorial precário que impedem que

muitos dos assentamentos sejam de difícil acesso e susceptíveis a problemas

resultantes das mudanças climáticas, tais como, cheias, erosão, e seca.

Gestão financeira

O desempenho dos municípios está em grande medida condicionado pela capacidade,

qualidade, e transparência da gestão financeira. Nesta área em particular, os

municípios têm importantes dificuldades de garantir a retenção do pessoal técnico,

muitas vezes por causa da falta de incentivos apropriados para a sua manutenção e

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desenvolvimento. A maioria dos municípios possuem carências de pessoal técnico

especializado ou com qualificações para a gestão financeira. Em todos os municípios

foram apontadas dificuldades na gestão financeira, bem como na preparação da Conta

de Gerência, devido as limitações técnicas do pessoal, a fraca qualidade de

organização de processos administrativos e de arquivos, bem como a predominância

de trabalho manual que não favorecem uma melhor e mais eficientes processos de

gestão.

Unidades de Controlo Interno (UCI) foram criadas em pelo menos 34% dos 26

municípios. A criação das UCIs foi feita na perspectiva de desenvolver melhorias no

quadro de gestão administrativa e financeira, e promover transparência na gestão

financeira. Não obstante o esforço, estes mecanismos não têm estado a funcionar em

pleno, e neste sentido elas carecem de alguma vitalidade, e um certo nível de

autonomia e capacidade técnica.

Em todos os municípios foram criadas Unidade de Gestão das Aquisições do Estado

(UGEA), cujo funcionamento é também problemático devido a sua incapacidade de

manter independência em relação a interesses que rolam com os concursos públicos e

que influenciam as decisões na avaliação.

Pelo menos em 26,9% dos municípios utilizam software de gestão financeira que, no

entanto, em nenhum dos casos incorpora todas as componentes de gestão financeira.

Como consequência disso, a sua utilidade na gestão financeira é neste momento muito

limitada, para além de que, a sua manutenção, no que tange a correção de falhas,

acréscimo de funcionalidades do sistema, e renovação anual do sistema, é

considerada pelo municípios como sendo bastante onerosa.

Receitas municipais

A capacidade de arrecadação de receitas pelos municípios é bastante limitada, apesar

da existência em todos os municípios de algum espaço para alargamento da base

tributária que não tem sido suficientemente explorada. Os problemas de estruturação

do sistema, organização e fiscalização, associadas à fraca capacidade técnica e uma

limitada base económica têm influência no peso sobre o nível ainda muito baixo de

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arrecadação de receitas próprias. Em 2015, o único município que conseguiu

arrecadar receitas próprias acima de 50% das receitas totais foi o município da

Cidade da Beira, que alcançou 53,4%. Em termos agregados, as receitas próprias

representavam em 2015 apenas 20,4% das receitas totais dos 26 municípios. Desde

2008, o volume nominal do orçamento das transferências do governo central têm

registado crescimento. No entanto, relativamente as transferências de 2016 embora

em termos nominais tenha havido um crescimento elas representaram em termos

reais, a uma redução em cerca da metade das transferências de 2015, devido a

desvalorização do metical e aumento da inflação.

Execução orçamental

A execução do orçamento foi avaliada com base na informação das Contas de Gerência

de 15 municípios. E de acordo com as informações, cerca de 53,3% dos 15 municípios,

tiveram bom desempenho, no sentido em que os nível de execução alcançou mais de

80% do orçamento total. Um total de 26,7% deste grupo de municípios teve uma

execução moderada, situada na faixa acima de 70% e abaixo de 80%; os outros 20%

de municípios teve baixo nível de execução, ou seja, abaixo de 70%.

Governação participativa

Os mecanismos de participação existentes e mais comuns a nível dos municípios são

os conselhos locais (CLs). Estes mecanismos gozam de reconhecimento formal e estão

presentes em 84% dos municípios. Apesar dos CLs estarem institucionalizados, a sua

capacidade de participação em processos de governação, e concretamente na

planificação e orçamentação, bem como, na monitoria de serviços, é ainda limitada.

Estes mecanismos são essencialmente usados como plataformas de consulta dos

governos municipais e, nesse sentido, para além de serem funcionalmente geridos e

controlados pelos governos municipais, elas têm poucos ou quase nenhum incentivo

para actuar de forma vibrante na esfera do exercício de cidadania.

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Devido a forma como os CLs são estruturalmente constituídos e organizados, e por

causa do baixo nível de conhecimento por parte dos servidores públicos em relação as

liberdades civis e o exercício de cidadania por parte dos cidadãos, o potencial dos

membros dos conselhos locais de garantir a transição de demandas de cidadãos para

os municípios e sua transformação em políticas para o desenvolvimento dos

municípios é muito limitada por se tratar sempre de um processo que envolve tensões

entre vontades expressas pelos cidadãos e as opções dos governos municipais.

Mecanismos alternativos e mais funcionais têm sido usados por organizações da

sociedade civil, que em articulação com os governos municipais, estão a implementar

diferentes modelos de participação na governação municipal, através de ferramentas

de responsabilização social, tais como: auditoria social, orçamento participativo,

cartões de pontuação comunitária, observatório municipal e outros.

Qualidade de vida e bem-estar

A questão do bem-estar a nível dos municípios não é bem captada neste estudo de

base, devido a problemas na metodologia sugerida pelo cliente. Os fenómenos

recorrentes de calamidades naturais, caracterizados por cheias nas províncias da

região centro e norte de Moçambique, durante o primeiro trimestre de 2015,

afectaram perto de 144,882 pessoas em Sofala, Zambézia, Niassa, Nampula e Cabo

Delgado. Nas duas últimas províncias cerca de 10.000 casas foram destruídas parcial

ou completamente. Na província da Zambézia a actividade agrícola de cerca de 60.723

agregados familiares foi severamente afectada, e 60.051 hectares de cultura ficaram

destruídas. Na sequência das cheias de 2015 surgiram cerca de 5.894 casos de cólera.

Embora os dados não se refiram especificamente aos municípios, as informações nas

entrevistas aos grupos focais apontaram problemas comuns. Nos municípios de

Mocuba, Nampula, Quelimane, e Pemba onde várias habitações ficaram destruídas,

incluindo culturas alimentares, o que veio a contribuir para a degradação das

condições de vida das populações, que ficaram expostas a falta de habitação e a

insegurança alimentar.

O papel da ANAMM

A ANAMM se confronta com desafios de capacidade técnica e de recursos materiais e

financeiros, bem como de recursos financeiros que são necessários para desenvolver

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competências internas que lhe possam depois permitir promover uma melhor

qualidade de diálogo técnico e político com o governo e outras organismos relevantes,

e fortalecer os mecanismos de articulação com os seus membros. A ANAMM é uma

instituição com fortes influências do Governo. O nível de influência do governo na

esfera de funcionamento da ANAMM tem implicações na capacidade de exercício do

seu papel de defesa de interesses dos seus membros, colocando assim limites em

termos de espaço de confrontação com o governo. Entre os membros há dúvidas em

relação ao papel da ANAMM, sua relevância na esfera do diálogo, e no potencial

contributo que ela pode dar em relação as mudanças desejadas no quadro nacional

que afecta o desempenho dos municípios.

Resumo de opções para os desafios encontrados

No âmbito da gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos

Contratação de um número mínimo razoável de pessoal com qualificações e

competências essenciais nas áreas, onde tais competências se verifique serem

necessárias, e assegurar que estes transferem conhecimentos e habilidades para o

pessoal interno durante um período de curto e médio prazos, e associar a este

processo a realização de acções de capacitação.

Mobilizar recursos para financiar a aquisição de meios necessários para a

implementação de actividades indispensáveis a melhoria da gestão urbana e de

resíduos sólidos, incluindo a aquisição de softwares para a gestão integrada de terras

que deverá integrar projectos de urbanização e cadastro de terras e assegurar

treinamento para o uso do sistema bem como recursos para a sua permanente

actualização e manutenção.

Realizar acções de capacitação de longo prazo sobre mudanças climáticas que devem

ser alargadas a grupos ou associações comunitárias locais, e implementar em estreita

articulação com estes grupos comunitários, iniciativas relativas a prevenção e

adaptação às mudanças climáticas, promover actividades de educação cívica para o

fortalecimento da consciência em relação ao fenómeno e fornecer conhecimento

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sobre práticas resilientes as mudanças climáticas, bem como a mudança de

comportamentos em relação ao tratamento de resíduos sólidos.

No âmbito da gestão das finanças municipais

Apoiar os municípios na instalação de softwares de gestão financeira integrada

alinhada a plataforma do e-Sistafe, e combinar com a capacitação do pessoal a operar

o sistema, e mobilizar recursos junto do governo central e parceiros, bem como

através das receitas próprias para assegurar os custos de manutenção e actualização

dos sistemas.

Fortalecer com pessoal e equipamento as unidades de controlo interno existentes,

bem como as unidades de gestão das aquisições do Estado, garantindo-lhes uma

relativa independência no seu funcionamento e sempre que possível integrar pessoal

externo ao órgão municipal nos processos de avaliação de concursos públicos para

conferir maior confiança e transparência aos processos.

Melhorar a estrutura de informação do sistema de receitas próprias e da organização

do sector e desse modo alargar a base tributária e criar capacidades para os

municípios realizarem o seu potencial tributário, que deverá passar pela realização de

estudos de diagnóstico sobre capacidade técnica e organizacional, capacidade do

potencial tributário, e capacitação de pessoal nas estruturas de responsabilização

municipal, e das organizações da sociedade civil em matéria de responsabilização

social.

No âmbito da governação municipal participativa

Fortalecer o entendimento dos municípios no que tange à importância da governação

participativa, e consolidar acordos de parceria entre municípios e organizações da

sociedade civil interessadas em promover maior inclusão na governação municipal

através do seu envolvimento na monitoria de serviços, na implementação de

iniciativas como a auditoria social e Orçamento Participativo, bem como na promoção

de direitos e deveres junto dos cidadãos a nível dos municípios.

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Promover o estabelecimento de plataformas e/ou fóruns de diálogo entre municípios

e grupos comunitários e/ou da sociedade civil a nível municipal, por forma a

aumentar a voz e influenciar mudanças na governação municipal, bem como

desenvolver consciência sobre a importância de participação na determinação dos

interesses de desenvolvimento local das comunidades.

Prover assistência as Assembleias Municipais através de acções de capacitação em

matérias de legislação sobre Assembleias municipais com foco no papel,

funcionamento e sua relação com as demais instituições e/ou órgãos e munícipes;

monitoria, fiscalização e prestação de contas no âmbito da governação municipal;

participação das comunidades e direito a informação.

No âmbito do bem-estar e qualidade de serviços

Promover um melhor alinhamento nas escolhas dos projectos produtivos no âmbito

da implementação do PERPU através do fortalecimento dos beneficiários com

instrumentos de gestão sólidos e funcionais e um acompanhamento durante a fase de

implementação dos projectos.

Melhorar a articulação entre os Conselhos Municipais e os organismos a nível dos

governos locais responsáveis pelos serviços primários de saúde e educação que não

tenham sido transferidos para a alçada dos municípios, com vista a estabelecer

conjuntamente caminhos que facilitem o seu acesso e na melhoria da qualidade do

serviço.

No âmbito do papel da ANAMM

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Fortalecer a capacidade técnica da ANAMM e melhorar a qualidade de articulação

com os seus membros, bem como na determinação de agenda e diálogo com o

governo e parceiros.

Melhorar a capacidade de mobilização de recursos através de contribuições regulares

de seus membros, bem como através de apoios dos parceiros, para investir na

capacitação e na alocação de pessoal qualificado e com domínio sobre políticas e

legislação sobre sistema fiscal autárquico; terras e ambiente; descentralização e

gestão de finanças municipais; e desenvolvimento local.

Índice

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Agradecimentos........................................................................................................................................................ ii

Abreviaturas............................................................................................................................................................. iii

Sumário executivo.................................................................................................................................................... v

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................................................... 1

1.1............................................................................................................................. Contexto do Programa

......................................................................................................................................................................................... 4

1.2........................................................................................ Actividades realizadas durante a pesquisa

......................................................................................................................................................................................... 6

1.3................................................................................................................. Principais constrangimentos

......................................................................................................................................................................................... 7

1.4........................................................................................................................ Metodologia da pesquisa

......................................................................................................................................................................................... 7

1.5.............................................................................................. Testagem de instrumentos de pesquisa

...................................................................................................................................................................................... 10

1.6.............................................................................................................................. Estrutura do relatório

...................................................................................................................................................................................... 10

2 LIÇÕES APRENDIDAS DOS MUNICÍPIOS DE MOÇAMBIQUE........................................................12

2.1................................................................................................................. A capacidade dos municípios

...................................................................................................................................................................................... 12

2.2........................................................................................................ A capacidade de gestão financeira

...................................................................................................................................................................................... 17

2.3............................................................................................................................. Governação municipal

...................................................................................................................................................................................... 22

3. ANÁLISE DA SITUAÇÃO NOS 26 MUNICÍPIOS...................................................................................27

3.1..................................................................Gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos

...................................................................................................................................................................................... 27

Gestão Urbana............................................................................................................................................... 27

Resiliência climática................................................................................................................................... 33

Gestão de resíduos sólidos....................................................................................................................... 37

3.1.1. Desafios existentes...................................................................................................................... 39

3.1.2. Potenciais soluções..................................................................................................................... 41

3.2............................................................................................................ Gestão das finanças municipais

...................................................................................................................................................................................... 42

Gestão financeira......................................................................................................................................... 42

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Receitas municipais.................................................................................................................................... 47

Execução de orçamento............................................................................................................................. 49



3.3..........................................................................Governação municipal, fiscalização e participação

...................................................................................................................................................................................... 54

Capacidades existentes.............................................................................................................................. 54



3.4....................................................................................................... Bem-estar e qualidade de serviços

...................................................................................................................................................................................... 61

Qualidade de vida e bem-estar............................................................................................................... 61

Qualidade de serviços prestados........................................................................................................... 64


3.5...............................................................Quadro geral da avaliação dos indicadores do programa

...................................................................................................................................................................................... 67

4. O PAPEL DA ANAMM................................................................................................................................... 73

4.1.............................................................................ANAMM e a defesa de interesses dos municípios

...................................................................................................................................................................................... 73

4.2................................................................................................................................... Desafios existentes

...................................................................................................................................................................................... 74

4.3.................................................................................................................................. Potenciais soluções

...................................................................................................................................................................................... 75

5. CONCLUSÃO.................................................................................................................................................... 76

Documentos consultados................................................................................................................................... 78

ANEXOS..................................................................................................................................................................... 85

Anexo 1. A situação por município em relação a gestão de resíduos sólidos................................85

Anexo 2. Lista de entrevistados....................................................................................................................... 90

Índice de tabelas

Tabela 1. Municípios cobertos pelo PRODEM.................................................................................................. 2

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Tabela 2. Componentes do Pilar I do PRODEM............................................................................................... 3

Tabela 3. Municípios selecionados para grupos focais com comunidades..........................................9

Tabela 4. Quadro de entrevistas e grupos focais............................................................................................ 9

Tabela 5. A situação em relação a capacidade de gestão de finanças municipais..........................44

Tabela 6. Auditorias sociais e audições públicas no programa MuniSAM.........................................57

Tabela 7. Matriz de avaliação dos indicadores do SOLF...........................................................................70

Índice da gráficos

Gráfico 1 Elementos para análise da capacidade em relação a gestão do solo urbano................31

Gráfico 2. Caracterização por agrupamentos de capacidade na gestão de solo urbano..............33

Gráfico 4. Caracterização da capacidade de resiliência às mudanças climáticas..........................36

Gráfico 5. % de receitas próprias no orçamento total, por município...............................................48

Gráfico 6. Transferências intergovernamentais agregadas no período 2008 – 2016...................49

Gráfico 7. % de execução do orçamento em 2015 em 15 dos 26 municípios..................................51

Gráfico 8. Caracterização da situação em relação a governação participativa................................59

Gráfico 9. % de municípios com os elementos de capacidade estabelecidos..................................69

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1 INTRODUÇÃO

A institucionalização do processo de descentralização em Moçambique vem desde os

primórdios da década 90. Com a aprovação da primeira Constituição Multipartidária

em 1990 ficou mais claro que os mecanismos de governação e as formas de

estruturação, organização e funcionamento do Estado e da Administração Pública

deveriam mudar para conferir maior eficácia a participação dos cidadãos no processo

de desenvolvimento e na melhoria da prestação de serviços públicos.

A autarcização foi iniciada em 1998, através do estabelecimento das autarquias locais

que representam uma resposta ao princípio da promoção de um Estado mais próximo

do cidadão e mais consistente com a ideia de participação das comunidades na

solução dos seus próprios problemas. O funcionamento das autarquias locais

produziu experiências que sugerem haver necessidade de mais aprofundamento do

processo de descentralização. Na generalidade elas ainda não têm sido capazes de

garantir a realização das aspirações das comunidades locais. Registam-se ainda

alguns desafios, da falta de capacidade para gerar recursos necessários para

prosseguir com os seus objectivos de desenvolvimento local e de melhoria da

qualidade de serviços; bem como de estabelecimento de um quadro de mecanismos

de governação participativa funcional.

O objectivo desde estudo de base é produzir informação para a compreensão da

situação actual nas áreas abrangidas pelo Pilar 1 do Programa de Desenvolvimento

Municipal (PRODEM) de modo a permitir clareza na avaliação dos resultados e

impactos das intervenções do Programa.

O PRODEM está centrado no apoio ao desenvolvimento de capacidades em 26

municípios do centro e norte de Moçambique, localizados em cinco províncias,

nomeadamente, Sofala, Zambézia, Nampula, Niassa e Cabo Delgado. O objectivo do

programa é reduzir a pobreza e melhorar o bem-estar das mulheres e homens que

vivem nos municípios do norte de Moçambique. Ao longo de quase uma década foram

implementados programas de desenvolvimento municipal, como é o caso do

Programa de Governação Municipal (PROGOV), Programa de Apoio a 13 Municípios

(P-13), e o Programa de Desenvolvimento Autárquico (PDA). Este último, foi

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implementado entre o período 2011 a 2014 como seguimento do P-13. Na tabela

abaixo estão apresentados os municípios beneficiários do PRODEM.

Tabela 1. Municípios cobertos pelo PRODEM

Município Província Ano de criaçãoPemba

Cabo Delgado

1998

Mocimboa da Praia 1998

Montepuez 1998

Mueda 2008

Chiúre 2013

Lichinga

Niassa

1998

Metangula 1998

Cuamba 1998

Marrupa 2008

Mandimba 2013

Nampula

Nampula

1998

Nacala Porto 1998

Ilha de Moçambique 1998

Angoche 1998

Monapo 1998

Ribuáuè 2008

Malema 2013

Quelimane

Zambézia

1998

Mocuba 1998

Gurué 1998

Milange 1998

Alto Molócuè 2008

Maganja da Costa 2013

Beira

Sofala

1998

Dondo 1998

Marromeu 1998

FONTE: Documento de Programa PRODEM

O PRODEM tem dois pilares de intervenção interligados entre si que são os seguintes:

(i) Pilar I: Apoio ao desenvolvimento municipal: municípios com melhor gestão

urbana, maior resiliência às mudanças climáticas, melhor prestação de

serviços essenciais, e cidadãos conscientes dos seus direitos e deveres, capazes

de exigir responsabilização dos governos municipais; e

(ii) Pilar II: Apoio ao quadro nacional para a descentralização e

desenvolvimento municipal: Quadro nacional reforçado e melhorado para o

desenvolvimento de capacidade das autoridades e equipas municipais

A implementação do PRODEM baseia-se nos princípios de capacitação, no qual os

fundos alocados para actividades, infraestruturas e equipamentos tem enfoque no

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desenvolvimento de capacidades dos departamentos técnicos dos municípios;

desenvolvimento de networking através do fortalecimento de vínculos e redes entre

municípios que deverão permitir assistência técnica e aprendizagem entre eles, e

promover a identificação de questões que podem merecer a intervenção das

instituições nacionais ou alterações no quadro normativo; enfoque na manutenção,

que pressupõe a adopção de planos de manutenção que deverão garantir a

sustentabilidade dos investimentos; adopção de métodos simples e sustentáveis que

pressupõe fazer, o que é possível implementar e sustentar; e o princípio da

participação dos cidadãos que sustenta a necessidade de promoção do engajamento

dos cidadãos na governação municipal e melhoria da responsabilização social,

transparência e prestação de serviços.

A filosofia de implementação do Programa está fundada no pressuposto de

continuidade em relação aos Programas de desenvolvimento municipal anteriores. De

acordo com o documento de Programa, o PRODEM valoriza e garante a continuidade e

consolidação das iniciativas e dos resultados dos programas anteriores, tais como, o

P-13, apoiado pelas agências de desenvolvimento internacional da Dinamarca, Suíça e

Áustria; e o PDA que foi a continuidade do P-13, e financiado pelos mesmas agências

que financiaram o P-13, incluindo a agência de Cooperação para o Desenvolvimento

da Irlanda. Para além dos municípios inicialmente beneficiários dos P-13 e PDA, o

PRODEM beneficia também outros novos municípios.

Este estudo de base visa produzir informação relevante sobre a situação actual em

três componentes do PRODEM, integrados no seu Pilar 1, conforme o detalhe na

tabela que se segue.

Tabela 2. Componentes do Pilar I do PRODEM

Componente Área

Componente A Gestão Urbana para a Resiliência Climática

Componente B Gestão Financeira

Componente C Governação Municipal e Participação do Cidadão

No âmbito deste pilar está previsto o apoio a Associação Nacional dos Municípios de

Moçambique (ANAMM) cujo foco é no reforço da sua capacidade de coordenação e

defesa dos interesses dos seus membros, os municípios.

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3.1. Contexto do Programa

O processo de autarcização em Moçambique é coberto pela Lei n.o 2/97, de 18 de

Fevereiro, que estabelece o quadro jurídico-legal das autarquias locais, no que tange a

sua base de organização, funcionamento, bem como a forma como sobre elas se

exerce a tutela administrativa do Estado. As primeiras eleições autárquicas foram

realizadas em 1998, um ano após a aprovação do quadro legal base das autarquias.

Destas eleições foram criados 33 municípios em todo o país. O quadro legal vigente

estabelece que as eleições ocorrem com a regularidade de 5 anos. Este ciclo político

da governação municipal tem vindo a ser escrupulosamente observado desde as

primeiras eleições fundadoras das autarquias locais em Moçambique.

A Lei das autarquias locais e a Política e Estratégia de Descentralização (PED)

estabelecem o gradualismo como princípio na criação de novas autarquias locais, e

assim também é em relação ao processo de transferência de funções e competências

dos órgãos do Estado para as autarquias locais, conforme estabelece o Decreto

33/2006, de 30 de Agosto, alterado pelo Decreto 46/2011, de 21 de Setembro. O

primeiro momento de criação de novas autarquias aconteceu nas terceiras eleições

autárquicas realizadas em 2008, onde mais 10 foram estabelecidas. E nas quartas

eleições em 2013 foram adicionadas outras 10 novas autarquias, totalizando

actualmente 53 em todo o país.

O processo de autarcização reflecte o modelo mais próximo do ideal da

descentralização. Em Moçambique, a descentralização é feita seguindo duas vias. A

primeira é através das autarquias locais (AL), e a segunda é por via dos órgãos locais

do Estado (OLEs) e instituições de participação e consulta comunitárias (IPCCs) (MAE

2013). Os Órgãos Locais do Estado foram criados no âmbito da Lei n. o 8/2003, de 19

de Maio, Lei dos Órgãos Locais do Estado (LOLE), revista pela Lei 11/2012, de 8 de

Fevereiro. O espírito da descentralização é levar a administração do Estado o quanto

mais próximo possível dos cidadãos de modo a garantir melhor participação na

governação. As autarquias locais têm a particularidade de representarem um

processo que envolve a eleição dos seus representantes localmente para solução de

problemas locais.

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Em 2012, o Conselho de Ministros aprovou através da Resolução n.o 40/2012, de 20

de Dezembro, a Política e Estratégia de Descentralização (PED), depois de vários anos

de discussão, avanços e recuos na aprovação de uma política de descentralização. O

objectivo da PED é “explicitar e integrar de forma mais sistematizada, as várias acções

no domínio da descentralização do país, e orientar as intervenções do governo e

demais actores para a organização da participação dos cidadãos na solução dos

problemas próprios da sua comunidade, promover o desenvolvimento local e

melhorar a prestação de serviços ao cidadão no quadro da consolidação da unidade

nacional” (MAE 2013, 14).

A garantia da participação dos cidadãos no processo de governação e do

desenvolvimento local, à partida, implica a existência de condições e recursos para a

sua materialização. A experiência de mais de uma década de funcionamento das

autarquias locais, mostra que elas ainda dependem muito do governo central para

realizar os seus projectos de desenvolvimento. Os sistemas de arrecadação de receitas

próprias apresentam deficiências na estrutura que a deve sustentar e na organização.

O volume das receitas próprias tem sido substancialmente baixo, mantendo-se assim

a preponderância das receitas provenientes das transferências do governo central.

As transferências directas do governo central para as autarquias locais, incluem, (i)

Fundo de Compensação Autárquica (FCA); e (ii) Fundo de Investimento de Iniciativa

Local (FIIL). Também são transferidos para as autarquias, fundos sectoriais,

nomeadamente, (i) Fundo de Estradas (FE); e (ii) Fundo de Abastecimento de Água

(FAA). As autarquias das cidades capitais recebem igualmente o Fundo de Redução da

Pobreza Urbana (FRPU). Além destas diferentes formas de financiamento das

actividades e projectos de desenvolvimento autárquico, em alguns casos recebem

fundos no âmbito da cooperação para o desenvolvimento.

A limitada capacidade das autarquias locais de proverem serviços de qualidade,

levanta questões importantes sobre a governação municipal e gestão urbana, tendo

em conta as suas implicações no desenvolvimento local e na qualidade de vida das

populações. Mais de 70% das pessoas que vivem em áreas urbanas se encontram em

assentamentos não planificados, muitos dos quais em áreas vulneráveis a riscos

crescentes de inundações e erosão, o que coloca desafios as autarquias locais, bem

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como outras instituições nacionais. A implementação de programas de

desenvolvimento municipal como o PROGOV, o P-13, e o PDA visou fazer frente a estes

e outros desafios que, entretanto, ainda prevalecem, razão pela qual o PRODEM surge

como mais uma iniciativa para o fortalecimento de capacidades dos municípios.

3.1. Actividades realizadas durante a pesquisa

Várias actividades foram realizadas durante a pesquisa, e de modo geral, alinhadas a

metodologia de trabalho prevista para a implementação do estudo de base do

Programa, e que envolveu as seguintes:

- Encontros para clarificação dos termos de referência e discussão de questões

práticas de organização do trabalho.

- Elaboração do relatório inicial e dos instrumentos de pesquisa, seguido de

reuniões de trabalho com a equipa de gestão do PRODEM em Maputo.

- Preparação de notas sobre o trabalho para apresentação junto das autoridades

municipais e outros sectores relevantes.

- Preparação do trabalho de campo que iniciou com uma testagem dos

instrumentos de pesquisa no município de Boane.

- Trabalho de campo nos 26 municípios e na cidade de Maputo voltadas para a

administração de entrevistas e grupos focais.

- Sistematização de informação e elaboração do relatório do estudo de base.

- Apresentação do estudo em dois fóruns de discussão, em Maputo e Nampula.

3.1. Principais constrangimentos

O mecanismo de comunicação de informação sobre o trabalho que privilegiou o envio

de e-mail aos edis revelou não ter sido eficiente, para alguns casos onde este

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instrumento é pouco utilizado, e como consequência disso, e apesar do seguimento

que se fez através de chamadas telefónicas para confirmação dos pedidos para as

visitas de trabalho, também muito poucos puderam responder em tempo útil. Sendo

assim, na data do início dos trabalhos pouco se sabia sobre o trabalho, tendo em

alguns casos implicado na re-calendarização dos encontros.

Houve dificuldades no acesso a relatórios de avaliação e de balanço anuais, bem como

de estudos específicos relacionados com as principais áreas abrangidas pelo Pilar 1.

Um constrangimento importante se verificou com a dificuldade de acesso as Contas

de Gerência (CdG). Esta situação foi padrão em quase todas as instituições e a todos os

níveis. O Tribunal Administrativo (TA) em Maputo foi prestativo ao facilitar a

disponibilização de dados relativos as CdG de 15 municípios embora o seu acesso

físico pelos consultores não tivesse sido permitido.

Durante a realização do trabalho de campo não foi possível visitar dois municípios,

nomeadamente Gurúè e Marromeu devido ao acesso condicionado pela situação

actual de instabilidade político-militar. Como alternativa a este problema a equipa de

consultoria optou pelo contacto via telefone e e-mails para a recolha da informação

para o estudo.

3.1. Metodologia da pesquisa

O estudo privilegiou uma abordagem participativa. A recolha de informação baseou-

se na discussão de assuntos com actores directamente envolvidas no trabalho com os

órgãos municipais. Foram nesse âmbito realizadas entrevistas semi-estruturadas

junto de informantes individualmente, e em grupos focais. Como complemento às

entrevistas, foram administrados inquéritos por questionário que tinham em vista

captar com maior objectividade informações relevantes em todos os municípios, para

informar sobre elementos chave de capacidade. Os questionários foram enviados

previamente a todos os municípios abrangidos pelo estudo para o seu preenchimento

e retorno após um período de pelo menos uma semana. Os diferentes sectores, a nível

do Conselho Municipal, abrangidos pelo questionário, foram solicitados a dar

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informação sobre seus sectores. Mesmo assim, não foi possível evitar casos de

informação menos consistente com a realidade.

Os guiões de entrevistas foram de dois tipos, conforme os grupos alvo vis-à-vis os

indicadores do quadro lógico do Programa. Nesta base, foram elaborados guiões com

as seguintes características:

(i) Para os órgãos municipais e outras instituições governamentais

relevantes; e

(ii) Para munícipes, membros de conselhos consultivos a nível municipal,

membros de organizações da sociedade civil, e associações locais para

medir a situação em relação aos indicadores de bem-estar.

As entrevistas de avaliação sobre bem-estar foram realizadas em grupos focais, sendo

que em alguns casos, foram adicionalmente realizadas entrevistas individuais. Os

grupos focais envolveram os seguintes actores:

- Cidadãos munícipes;

- Membros do conselho consultivo do município; e

- Autoridades comunitárias e tradicionais do nível municipal.

O estudo, conforme foi referido antes, foi conduzido em todos os 26 municípios

beneficiários do PRODEM. Em todos estes, um elemento comum do ponto de vista da

metodologia, foi a avaliação da capacidade. Esta avaliação esteve focalizada em três

componentes do estudo, nomeadamente: (i) gestão de solo urbano, resiliência

climática e resíduos sólidos; (ii) gestão financeira; e (iii) governação municipal.

A avaliação sobre bem-estar e qualidade de serviços centrou-se em uma amostra de 8

municípios do universo dos 26. Nestes municípios além das entrevistas e

questionários aplicados aos órgãos municipais, foram realizadas entrevistas através

de grupos focais que integravam diferentes actores conforme indicado acima. A tabela

abaixo, enumera os 8 municípios da amostra que integra as autarquias das cinco

cidades capitais e 3 outros municípios da primeira geração de autarquias criadas no

país e beneficiárias de projectos anteriores de desenvolvimento municipal.

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Tabela 3. Municípios selecionados para grupos focais com comunidades

Município Província

Pemba Cabo Delgado

Montepuez Cabo Delgado

Lichinga Niassa

Nampula Nampula

Nacala Porto Nampula

Quelimane Zambézia

Mocuba Zambézia

Beira Sofala

Mais de 300 pessoas foram entrevistadas durante o trabalho de campo,

individualmente ou em grupo. O número de participantes nos grupos focais variou

entre 05 a 30 membros. O quadro que se segue apresenta o universo de entrevistas e

grupos focais realizados durante a pesquisa.

Tabela 4. Quadro de entrevistas e grupos focais

No. de

municípios

visitados

No. de

entrevistas

individuais

No. entrevistas

colectivas e

grupos focais

No. de pessoas

entrevistadas

Perfil de capacidades dos municípios 24

2 - virtual

145 15 (EC) 220

Bem-estar e qualidade de serviços 8 27 11 (GF) +150

Os resultados do estudo de base foram apresentados inicialmente em Maputo, com

um grupo relativamente pequeno dos parceiros do PRODEM, e uma outra realizada

em Nampula com o pessoal chave da Unidade de Coordenação do Programa (UCP) e

outros convidados.

1.5. Testagem de instrumentos de pesquisa

Os instrumentos de pesquisa (guiões de entrevistas e o questionário) foram testados

no município de Boane, antes da sua implementação nos 26 municípios. O objectivo

foi de avaliar a solidez e adequabilidade das perguntas, e de acordo com as

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constatações, rever os instrumentos onde fosse necessário. O município de Boane

apresentava muitas das dificuldades que precisavam de ser entendidas no âmbito do

estudo de base, designadamente, os problemas de gestão urbana; demanda sobre

terra e os conflitos associados; problemas ligados às mudanças climáticas, tais como a

seca, inundações, e erosão; dificuldades na gestão de resíduos sólidos, entre outros.

Estes factores, incluindo a proximidade à cidade de Maputo, e a sensibilidade do Edil

do município na compreensão da importância deste estudo, influenciou na escolha

deste município para a testagem dos instrumentos.

3.1. Estrutura do relatório

O estudo está organizado em cinco secções. A primeira secção é introdutória onde são

apresentados os objetivos, contexto e metodologia do estudo. A segunda secção se

debruça sobre as lições aprendidas da experiência de autarcização e coloca ênfase nos

resultados dos programas de desenvolvimento municipal implementados no passado

e outros em curso. A terceira secção do estudo analisa a situação actual dos

municípios com o foco nas três dimensões do Pilar I do PRODEM, e inclui a análise

sobre bem-estar e qualidade de serviços. Nesta secção estão também apresentados os

resultados relativos ao quadro geral de monitoria do programa com ênfase nos

indicadores do SOLF (Quadro lógico simplificado) que foi definido como sendo a

matriz que deveria ser usada para este estudo. A quarta secção se debruça sobre a

capacidade da ANAMM. E, por último, na quinta secção é apresentada uma breve

conclusão do estudo.

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LIÇÕES APRENDIDAS DAS EXPERIÊNCIAS DE

PROGRAMAS DE APOIOS AOS MUNICÍPIOS

2 LIÇÕES APRENDIDAS DOS MUNICÍPIOS DE MOÇAMBIQUE

As lições aprendidas dos municípios de Moçambique, advêm das várias experiências

de desenvolvimento municipal e capacitação que foram sendo implementadas ao

longo da história recente de autarcização em Moçambique. Devido à diversidade dos

programas implementados nesta área, nem sempre abarcando todos os municípios, as

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experiências e as capacidades existentes nas diferentes autarquias tenderão a ser

múltiplas e diversas. Deste modo, muito mais do que se considerar estas lições como

de todos os municípios, deve-se acima de tudo olhá-las de forma qualitativa e

cumulativa, como experiências de grupos de municípios, mas que se adicionam à

história do processo de autarcização como um todo.

Vários foram os programas de desenvolvimento e capacitação municipal

implementados nos últimos anos e principalmente financiados pelos doadores. Dos

programas mais recentes se destacam: O Programa de Governação Municipal

(PROGOV), o Programa de Apoio a 13 Municípios das regiões Centro e Norte (P-13) e

o seu substituto, o Programa de Desenvolvimento Autárquico (PDA), o Projecto

Cidades e Mudanças Climáticas (PCMC), o Programa Diálogo, e o Programa de

Monitoria de Responsabilização Social ao Nível dos Municípios (MuniSAM). As lições

aprendidas e a análise de capacidades aqui apresentadas são baseadas, em grande

parte, na experiência desses programas.

O foco é nas áreas relevantes ao PRODEM, nomeadamente a capacidade e os desafios

prevalecentes dos municípios na área de gestão e resiliência às mudanças climáticas,

gestão financeira e governação municipal.

2.1. A capacidade dos municípios

Resiliência a mudanças climáticas

O instrumento de gestão de mudanças climáticas existente no país e aplicável aos

municípios é a Estratégia Nacional de Adaptação e Mitigação das Mudanças Climáticas

2013-2025. Dentre as áreas apontadas como mais críticas neste âmbito estão as

cheias, os ciclones tropicais e a subida do nível de águas do mar, que afectam com

particular severidade os assentamentos humanos, as cidades costeiras, os recursos

hídricos, assim como as infraestruturas. Para dar resposta a esses problemas, alguns

municípios têm desenvolvido programas de gestão e resiliência às mudanças

climáticas, em coordenação com o governo central. Por exemplo, Pemba e Quelimane

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estão a desenvolver um programa com financiamento da USAID avaliado em US$ 15

milhões.1

Um estudo feito pelo Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC, 2012) nas

três principais cidades costeiras de Moçambique – Maputo, Beira e Quelimane –

mostra um quadro preocupante do impacto das mudanças climáticas nos respectivos

Produtos Interno Brutos (PIBs), com tendência a piorar se não forem adoptadas

medidas adequadas. Assim, no caso da cidade da Beira, estimava-se que tinha uma

perda de cerca de US$ 20 milhões no seu PIB, na altura em que foi realizado o estudo,

e que a mesma poderia aumentar para cerca de US$ 95-185 milhões ou 5 a 9% do PIB

até 2030. No caso da cidade de Maputo as perdas subiriam de US$ 50 milhões para

US$ 160-275 milhões ou 4 a 5% do PIB, em 2030. Finalmente, para Quelimane, as

estimativas de perdas podem subir de US$ 8 milhões para entre US$ 40 e 45 milhões,

ou 4 a 5% do PIB em 2030.

No entanto, só nestas cidades, em 2012 estimava-se que as medidas de adaptação às

mudanças climáticas requeriam uma quantidade avultada de recursos para despesas

de capital – US$ 400 milhões para Maputo, US$ 270 para Beira e US$ 40 milhões para

Quelimane (INGC, 2012). Recursos estes que claramente estão para além das

capacidades dos municípios e de financiamento interno (idem).

Deste modo, os municípios se veem na necessidade de incluir nos seus instrumentos

de planificação estratégica e operacional, medidas de mitigação do impacto das

mudanças climáticas. Contudo, esta necessidade ainda esbarra nas dificuldades e

limitadas capacidades nas áreas de gestão de obras públicas, de colecta de receitas

que permitiriam a definição de projectos de investimentos em infraestruturas e o seu

respectivo financiamento, compatíveis com os desafios existentes. Deste modo, a

capacidade de muitos municípios de resistir às mudanças climáticas ainda é limitada.

No entanto, existe uma estreita colaboração entre os órgãos centrais e os municípios

na definição de intervenções a nível municipal, mas a capacidade e os recursos, já por

si escassos, ainda se concentram a nível do Governo Central. Neste âmbito, os

municípios de Maputo, Beira e Quelimane, com alto risco de impacto das mudanças

climáticas devido à sua localização Costeira, desenvolveram planos de mitigação, que

combinam uma estratégia de desenvolvimento de plano urbano de adaptação às

1 http://infodiario.co.mz/articles/detail_article/15465.

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mudanças climáticas; planeamento táctico e mobilização de recursos, cuja

implementação depende do envolvimento de parceiros aos níveis central, provincial e

municipal (INGC, 2012).


No geral, a capacidade de gestão dos resíduos sólidos por parte dos municípios é

baixa, muitas vezes privilegiando-se apenas os processos de limpeza, recolha e

depósito do lixo. Este último muitas vezes feito em condições precárias, em lixeiras

dispersas e que agravam os problemas de ambiente e saúde pública.

A introdução da taxa de lixo surgiu como uma potencial solução para o problema de

escassez de recursos nesta área. Porém, a colecta das receitas através da Electricidade

de Moçambique (EDM) e do Fundo de Investimento do Património de Abastecimento

de Água (FIPAG) (como no caso de Quelimane) não tem contribuído para a melhoria

da gestão dos resíduos sólidos, porque esta receita não tem sido consignada ou

alocada à esta área, com a excepção de poucos municípios como da cidade de Maputo

e algumas vezes o município da Beira. Existe um debate entre os municípios sobre a

transferência dos valores colectados pelas entidades que recolhem as taxas que

decorre da não observância de regularidade nas transferências e a falta de

transparência em relação aos montantes transferidos.

A capacidade de recolha e gestão dos resíduos sólidos ainda é baixa, mesmo na capital

do país, de longe a cidade com maior capacidade técnica e em termos de recursos

financeiros (receitas próprias). Actualmente, na cidade de Maputo de uma estimada

produção de lixo diário de cerca de 1100 toneladas apenas 700 toneladas são de facto

recolhidas e deixadas na lixeira municipal. Nos treze municípios do centro e norte do

país cobertos pelo PDA, os relatórios de avaliação indicam que houve melhorias

consideráveis na recolha dos resíduos sólidos, tendo passado de uma cobertura

territorial média de 41% a 61% no mesmo período. Estes dados não são

acompanhados por uma base de fundamentação sólida, contudo não pode-se

extrapolar deles a ideia de existência de alguma vontade política de expansão destes

serviços, apesar da limitada capacidade operacional. Ainda no âmbito do PDA foi

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adoptado, para a gestão de resíduos sólidos, um manual de lixeiras controladas que

inclui instruções sobre a recolha e depósito do lixo, de modo a evitar problemas

ambientais e de saúde pública.

Apesar de alguns municípios terem estruturas organizacionais (com destaque para o

de Maputo), Plano Director, e Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos

(PGIRSU)2 e até empresas de saneamento, ainda não existe uma efectiva capacidade

de gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos, que incorpora por exemplo,

aspectos importantes como o ambiente, a sustentabilidade económico-financeira, a

educação ambiental e o envolvimento de comunidades e mesmo do sector privado.

Ademais, há consenso nos vários estudos de que as receitas colectadas para a gestão

dos resíduos sólidos estão aquém das necessidades dos municípios, assim como a

adopção de soluções mais efectivas, como a construção de aterros sanitários, envolve

mais recursos que nem sempre podem ser mobilizados por todos os municípios

(African Water Facility, 2016; Dias e Socre, 2014; Langa, 2014; Tas e Belon, 2014;

Lições Aprendidas no Âmbito do PDA 2011-2014; Fernando e Lima, 2012; Segala,

Opressa e Palalane, 2008).

Alguns municípios se debatem com problemas de espaço para a construção de aterros

sanitários, mas ao mesmo tempo também têm surgido oportunidades de adopção de

soluções criativas, como a cooperação entre municípios e distritos na busca de

espaços para os aterros sanitários, tal é o exemplo do município de Quelimane e o

Distrito de Nicoadala, mas também a criação de consórcios municipais para a

construção de lixeiras conjuntas, como é o caso do Aterro Sanitário Intermunicipal de

Mathlemele, envolvendo as cidades de Matola e Maputo (Mucavele, 2015).

Desafios prevalecentes

Além dos factores acima indicados, existem outros problemas de capacidade e

desafios que se colocam à gestão municipal, tomando em conta o município de

Maputo, de longe o mais estudado pela literatura existente e que tem mais capacidade

2 Pelo menos 5 municípios do programa PDA elaboraram estes planos e em três casos (Pemba, Nacala e

Mocuba) os mesmos foram aprovados pelas respectivas Assembleias Municipais, de acordo com o

Relatório 2011-2014 do programa. A cidade de Chimoio tem um plano Director de Gestão de Resíduos

Sólidos, mas que não está a ser implementado (African Water Facility, 2016).

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que os restantes municípios do país, tornando-o assim um caso paradigmático dos

desafios enfrentados pelos municípios, nomeadamente: excessiva subordinação do

poder legislativo ao poder executivo municipal, resultando em baixa eficácia do

quadro legal existente; um fraco quadro de promoção de diálogo entre as diferentes

partes interessadas, combinada à uma percepção de que o Governo é o principal

responsável pela gestão municipal dos resíduos sólidos; as taxas cobradas são

insuficientes para garantir a sustentabilidade financeira do sector e não reflectem

princípios de justiça social; orçamentação inadequada e um controlo ineficaz sobre os

custos dos serviços de gestão de resíduos sólidos; falta de incentivos para reduzir os

custos de produção dos resíduos sólidos na sua origem (os produtores domésticos),

como a reciclagem, a reutilização e outras formas de exploração; fraca vontade

política, ineficácia dos programas de educação existente no que concerne à sua

mudança de comportamento dos munícipes; falta de planificação, monitoria e

avaliação das actividades estratégicas; excessiva dependência na influência e decisões

dos doadores; pouco envolvimento e vontade de participar das comunidades;

ausência de mecanismos municipais de envolvimento das comunidades e de

participação nos processos de tomada de decisão; a necessidade também de

integração das estratégias de mitigação das mudanças climáticas com a gestão dos

resíduos sólidos. Por exemplo, tendo em conta as emissões dos gases de efeito estufa

produzidos pelos resíduos sólidos orgânicos, assim como a poluição do meio

ambiente decorrente da gestão inadequada de resíduos sólidos (Muchangos, Tokai e

Hanashima, 2015; Tas e Belon, 2014).

2.2. A capacidade de gestão financeira

Gestão orçamental e financeira

Nesta área o grande desafio é a criação de capacidade de gestão financeira integrada

de despesas e receitas, em linha com a legislação tributária e financeira dos

municípios e de gestão financeira do Estado, mais precisamente o SISTAFE (Sistema

de Administração Financeira do Estado) e com os recursos humanos, sistemas e

estruturas de gestão correspondentes. Programas de desenvolvimento municipal

implementados nos últimos anos, como o PROGOV, P-13, e o PDA, contribuíram para a

16

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ii

i

criação de capacidades na área de gestão orçamental e financeira que, entretanto,

nem sempre foi garantida a sua sustentabilidade.

No âmbito destes programas, alguns municípios levaram a cabo estudos para o

aproveitamento do seu potencial tributário, dentre os quais o Censo das Actividades

Económicas (Vilankulo) e do parque imobiliário para efeitos de cobrança do IPRA

(Beira). Foi realizado um estudo de diagnóstico da capacidade de arrecadação de

receitas próprias e a elaboração de um plano trienal de melhoria na arrecadação de

receitas no município de Mueda, apoiao pela Alianza por la Solidaridade. No âmbito

do P-13 foram instalados Sistemas de Gestão Municipal (Nacala e Mocuba), e alguns

municípios – como Beira e Nacala – criaram Unidades de Controlo Interno (UCIs) que

tiveram um papel importante para a melhoria da gestão financeira e orçamental. No

âmbito do PDA foram criadas e capacitadas Unidades de Gestão das Aquisições do

Estado (UGEAs).

No entanto, apesar destas iniciativas, a gestão orçamental e financeira ainda é crítica

em muitos municípios. Seja porque os sistemas acima apontados apenas abarcaram

alguns municípios e em alguns casos a sua manutenção é considerada onerosa, seja

pelas barreiras impostas pelo quadro de gestão financeira do Estado, como se poderá

ver adiante nos desafios, ou pela ausência de uma perspectiva muito clara de

desenvolvimento de uma estrutura de gestão financeira sólida. O funcionamento das

UGEAs e UCIs ainda é crítico, seja pela falta de capacidade, ou pela fraca compreensão

do seu papel, ou falta de vontade política de operacionalizá-las. Em alguns municípios,

a produção de relatório financeiros intermédios, como os trimestrais e semestrais,

não é regular (exemplo, Metangula), sendo apenas produzido o relatório da Conta de

Gerência (que é anual), mas que em certos casos é enviado directamente ao Tribunal

Administrativo e Ministério de Tutela para a área de Finanças sem a análise da

Assembleia Municipal, ou se a este for submetido, a sua fraca capacidade técnica o

impede de fazer uma análise substancial do mesmo (MuniSAM, 2012b).

Orçamento participativo

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As iniciativas de orçamentação participativa existentes ainda se restringem a alguns

municípios, com destaque para a cidade de Maputo, para alguns considerada como

verdadeira pioneira deste tipo de iniciativa (como se verá adiante), Dondo,

Quelimane, Matola, Gorongoza, Catandica e Inhambane.

Uma das fragilidades apontadas para que os processos de participação na elaboração

do orçamento em municípios como Dondo, Inhambane, Manica, Gorongoza e

Catandica não seja apontados como verdadeiros processos de orçamentação

participativa, é o facto de o poder de decisão sobre o orçamento ainda estar nas mãos

dos representantes eleitos e não verdadeiramente dos cidadãos. Ademais, segundo

critérios definidos em colaboração com o Banco Mundial, um orçamento participativo

deve ter uma definição clara do valor a ser alocado de forma participativa, deve ser

um processo contínuo/anual e não esporádico, deve ser devidamente divulgado pelo

município e permitir uma participação o mais ampla possível e as decisões tomadas a

nível das comunidades devem ser respeitadas, devem existir mecanismos de fluxo de

informação que permitam monitorar as decisões tomadas, dentre outros factores

(Dias, 2015).

Tendo em conta os critérios de um orçamento participativo conforme descrito acima,

existe uma concepção segundo a qual no País apenas existem duas experiências que

podem ser chamadas verdadeiramente de orçamento participativo – a de Maputo

(desde 2012) e de Nampula (desde 2014) (Dias, 2015). Relativamente à experiência

de Quelimane (desde 2014) que embora Dias (2015) considere como fazendo parte

do conjunto daquelas duas, dados indicam que nas duas consultas de Orçamento

Participativo levadas a cabo neste município, as decisões tomadas e os compromissos

assumidos entre as comunidades dos bairros abrangidos e o conselho municipal, não

foram realizados em dois anos consecutivos (MAP 2015b). Isto ocorreu, por um lado,

devido à falta de recursos e, por outro, por se ter concordado na implementação de

algumas iniciativas que não cabem nas competências do Município.

No entanto, mesmo nos casos em que os cidadãos participam no processo orçamental,

não o fazem na plenitude do seu ciclo. Neste contexto, o envolvimento dos cidadãos na

análise do orçamento e na sua prestação de contas ainda é frágil. Isto é apontado

como sendo um dos factores que faz com que a qualidade do orçamento seja baixa,

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porque pouco reflecte a expressão de vontade e preocupações dos cidadãos e mesmo

dos legisladores municipais, acabando por ser acima de tudo um processo

incremental elaborado com base na referência aos exercícios (plano anual e

orçamento) dos nos anteriores (PCMC, 2013).

Portanto, a orçamentação participativa sofre constrangimentos decorrentes da

concepção em si adoptada no país, capacidades dos municípios de operacionalizarem

processos verdadeiramente participativos e também das fraquezas que existem por

parte dos cidadãos e das comunidades para verdadeiramente participarem no

processo.

Potencial de arrecadação de receitas

A situação dos municípios do projecto PRODEM no que concerne à arrecadação das

receitas é variável. Havendo casos em que de ano em ano houve aumento de receitas

de forma considerável, tomando como referência o período de 2014-2015 (em mais

de 50%, como no caso de Malema e casos extremos de Alto Molocué – com mais de

200% e de Maganja da Costa e Chiúre, com mais de 80%) e outros em que houve

queda quase na mesma proporção, como o de Marrupa (48%).3 Nos 20 municípios

abrangidos pelo Projecto Cidades e Mudanças Climáticas (PCMC) o crescimento

médio das receitas próprias entre 2009 e 2012 foi de 29%. Em 2011, nos municípios

deste projecto, as receitas próprias equivaliam à uma média de 28% das receitas

totais, sendo que as taxas de lixo e de mercado são as principais fontes de receitas,

com 17,1% e 16,6% respectivamente. As receitas fiscais respondem por 11% e as não

fiscais por 89% do total das receitas próprias (PCMC, 2013).

De acordo com o diagnóstico feito pelo PCMC que abrangeu 20 cidades, grande parte

dos municípios apresentam um défice na sua capacidade de cobertura das despesas

correntes com recurso à receita própria. Outro estudo mostrou que nesta categoria de

despesa os municípios dependem ainda de outras fontes e com um nível de

dependência de receitas não próprias de mais de 70% (Nguenha, Raich e Weimer,

3 Dados compilados pelo PRODEM com base nas Contas de Gerência dos municípios.

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2012).4 Estes resultados sugerem que praticamente todos os municípios ainda não

conseguem financiar as suas despesas correntes na totalidade com receitas próprias.

No entanto, há um potencial tributário ainda por explorar, que dependendo dos

instrumentos tributários é estimado entre 50 a 90% (Raich, 2011).5 Contudo, os

municípios ainda têm dificuldades em realizar em pleno o seu potencial tributário,

com receitas como o imposto do SISA (sobre as transações imobiliárias) e o Imposto

Predial Autárquico ainda por cobrar (por exemplo, Metangula e cinco municípios

abrangidos pelo PCMC – Catandica, Gondola, Gorongosa, Macia e Manhiça e Massinga,

em 2011). O potencial de receitas como a Taxa de Actividades Económicas (TAE) e o

Imposto Autárquico do SISA (IASISA) está a ser subaproveitado nos municípios

abrangidos pelo PCMC, devido ao cadastro desactualizado e a processos de cobrança

não sistematizados (no caso do TAE), assim como à fraca coordenação entre o

Conselho Municipal, a Autoridade Tributária e a Conservatória dos registos, assim

como a inexistência de regulamentação específica (no caso do IASISA) (PCMC, 2013).

Alguns municípios abarcados pelo programa MuniSAM incluíram a educação fiscal,

que se aponta como tendo contribuído para uma melhor consciência dos munícipes

sobre a necessidade de pagarem impostos, o que resultou no aumento das receitas.

Em suma, apesar das reformas fiscais autárquicas, muitos municípios ainda

enfrentam dificuldades na melhoria da colecta de receitas próprias, devido ao fraco

domínio da gestão tributária autárquica pelos servidores municipais e também pelas

instituições do governo central que são responsáveis em capacitar as autarquias em

gestão tributária autárquica, responsabilidades tributárias acrescidas sem a

correspondente transferência de conhecimento adequado sobre o fisco municipal,

escassez de recursos materiais, humanos e financeiros, bem como, a ausência de uma

estrutura sólida e de organização de processos que garantem eficiência na colecta de

receitas. Os problemas de capacidade nesta área partem da deficiente montagem da

estrutura organizativa do município, na qual os estatutos orgânicos, organigrama e

quadro de pessoal são desenhados sem olhar às especificidades e necessidades dos

sectores de Finanças Municipais. Dos 20 municípios do PCMC, 13 foram considerados

4 Esses dados são de 2009, ano mais recente dos dados usados no estudo.5 Raich, Uri. “Finanças Autárquicas em Moçambique”. Apresentação de PowerPoint.

https://www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/Presentation_WB_Uri%20Raich.pdf.

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frágeis ou muito frágeis na área de contabilidade (gestão da receita e despesa) e 17

estavam na mesma situação na área de Tesouraria e Recebedoria (PCMC, 2013).


Persistem alguns desafios nesta área, dentre os quais: a integração e comunicação

com o aplicativo electrónico da gestão financeira do Estado – o e-Sistafe6, assim como

a conciliação entre a autonomia financeira dos municípios, consagrada na lei, e a

natureza centralizadora dos SISTAFE; o alargamento da base tributárias e a criação de

capacidades para os municípios realizarem o seu potencial tributário, que passa pela

realização de estudos de diagnóstico; a capacitação das estruturas de

responsabilização municipal – com particular ênfase para a Assembleia Municipal,

que devem ser complementares aos programas existentes de capacitação da

sociedade civil em responsabilização social, mas que não têm garantido que a

capacidade seja efectivamente transferida aos órgãos municipais. A isso se juntam os

riscos provenientes dos ciclos eleitorais, que implicam na rotatividade dos

representantes e a necessidade de se renovar a capacitação a cada ciclo eleitoral.

O problema de manutenção da capacidade técnica também se aplica no caso do

Conselho Municipal em áreas como o procurement (UGEAs) e o Controlo Interno, nas

quais muitas vezes os técnicos são transferidos para outras áreas, ou a mudança dos

técnicos por conveniência das autoridades municipais na sequência de mudanças no

ciclo político e o desejo de colocar pessoal de sua confiança em sectores chave, mesmo

depois de terem sido formados, o que contribui para a persistência dos problemas de

capacidade.

A manutenção dos sistemas de gestão municipal ainda se revela cara para os

municípios, como mostram os casos de Nacala e Mocuba, que têm enfrentado

dificuldades e muitas vezes recorrido aos doadores para manterem o seu Sistema de

Gestão Municipal (ver Relatório 2011-2014 do PDA). Este sistema acabou sendo

posteriormente descartado pelos Ministérios de Economia e Finanças e da

6 Em 2015 iniciou o processo de capacitação do Município da Cidade de Maputo visando a sua

integração no e-Sistafe como experiência piloto.

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Administração Estatal e Função Pública, após discussões sobre a sua compatibilidade

e ligação com o e-Sistafe.7

O outro desafio é a conciliação de aspectos técnicos e políticos na gestão financeira –

como conciliar as promessas de campanha com a necessidade de cumprir com as

regras de gestão orçamental e financeira. Uma solução adoptada em alguns

municípios foi a de capacitar os governantes municipais – Presidentes de Conselho

Municipal e Vereadores com os técnicos, para que haja um entendimento comum

sobre estas matérias.8

A influência externa dos processos participativos, particularmente dos doadores, leva

à adopção de modelos sem as devidas adaptações, o que muitas vezes acaba afectando

a sua eficácia (Dias, 2015).

2.3. Governação municipal

Práticas de governação participativa

As práticas de governação participativa vão desde a existência de presidências

abertas em alguns municípios, como também as iniciativas de responsabilização

social trazidas por projectos como MuniSAM e Diálogo. Estas iniciativas têm

potenciado a participação das comunidades e dos cidadãos na governação municipal,

construindo pontes entre aqueles e os órgãos municipais, tanto o Conselho Municipal

como a Assembleia Municipal. Estes processos vão desde a planificação até aos

processos de prestação de contas, assim como a participação dos cidadãos no

funcionamento dos órgãos municipais, como é o caso dos Comités de Monitoria da

Responsabilização Social nas sessões das Assembleias Municipais onde os projectos

são implementados.

Experiências de planificação participativa

7 No entanto, ainda não foram oficialmente apresentadas razões para o seu descarte.8 Relatório do PDA 2011-2014.

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À semelhança da orçamentação participativa, as práticas de planificação participativa

municipal datam da experiência do município de Dondo no início do processo de

autarcização no final dos anos 1990, tendo sido posteriormente estendidas para

outros municípios na década seguinte, mais precisamente em 2001, com a integração

dos municípios da região norte – Cuamba, Metangula, Mocímboa da Praia, Montepuez

e Ilha de Moçambique – e posteriormente a cidade de Maputo entre os anos 2004 e

2008, resultando naquilo que para alguns é considerado a verdadeira primeira

experiência de orçamentação participativa. Em 2009 esta experiência seria estendida

para Chibuto, Manica e Nacala (Dias, 2015). A particularidade de todas estas

experiências é que contaram sempre com apoio externo, o que, apesar de reflectir

tendência geral no que concerne aos projectos de reforma em curso no país, em si

denota uma fraca capacidade nacional de promover e financiar esta iniciativa.

A participação das comunidades e dos actores cívicos no processo de planificação é

algo mencionado por muitos municípios como uma actividade corrente. No entanto,

em alguns municípios aponta-se à falta de um quadro claro de participação, a fraca

capacidade técnica dos grupos da sociedade civil para produzirem evidências que

fundamentem o seu diálogo com as autoridades e mesmo a fraca capacidade técnica

dos municípios para levarem a cabo uma auscultação efectiva como factores que

limitam a eficácia destas iniciativas. O grau de integração das propostas e

contribuições dos munícipes, na ausência de um quadro que vincule a inclusão dos

subsídios dados, depende da sensibilidade vontade política, acabando por ser

integrado àquilo que é considerado como alinhado ao Manifesto Político do partido

vencedor (MuniSAM, 2012a; 2013b). A criação de estruturas de participação e

responsabilização social como os Comités de Monitoria da Responsabilização Social

(SAMComs) no âmbito do programa MuniSAM são apontados como estando a

contribuir para a melhoria do diálogo e responsabilização entre os municípios e os

cidadãos, reduzindo o receio de participação destes por meio de conotação política.

Em alguns casos como o de Mocuba, Mocímboa da Praia e Montepuez, representantes

dos Comités de Monitoria inclusive participam das sessões da Assembleia Municipal

(Concern Universal Mozambique, 2014; 2015).

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Transparência na gestão municipal

Um elemento a destacar nesta área é a falta de partilha de instrumentos que

poderiam melhorar a transparência da gestão e governação municipal como as Contas

de Gerência (no que concerne ao acesso público mais amplo), até os casos de falta de

acesso dos membros da Assembleia Municipal aos relatórios de auditoria do Tribunal

Administrativo e da Inspecção Geral das Finanças (IGF), assim como ao não

estabelecimento das unidades de controlo interno, apesar de previstas nas estruturas

orgânicas dos municípios.


Alguns projectos voltados à promoção de participação dos munícipes na governação

municipal como diálogo e MuniSAM têm ajudado a melhorar o desempenho dos

municípios nesta área. Contudo, apesar desses programas promoverem a interacção

dos cidadãos e da sociedade civil com os órgãos municipais e contribuírem para a

melhoria da participação, nada ainda garante que contribuam para a

institucionalização destas práticas a nível dos municípios, pelo que se coloca o desafio

da continuidade e sustentabilidade.

O processo de planificação participativa também deve ser visto na perspectiva do

modelo de descentralização vigente no país, que combina a desconcentração – a

existência dos órgãos locais do Estado com destaque para as províncias e distritos,

que são unidades de orçamentação e planificação – com os municípios. No caso dos

distritos, que em alguns casos ocupam os mesmos espaços territoriais que os

municípios, isso demanda a necessidade de adopção de uma abordagem de

planificação integrada, o que muitas vezes esbarra na resistência de ambos os lados,

ditada pela defesa acirrada das suas competências territoriais, mas também de

alinhamentos políticos diferentes, quando diferentes partidos governam os

municípios e o governo central e por esta via controlam os órgãos locais do estado, no

caso o distrito.

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RESULTADOS DA ANÁLISE DA SITUAÇÃO DOS 26

MUNICÍPIOS BENEFICIÁRIOS DO PRODEM

3. ANÁLISE DA SITUAÇÃO NOS 26 MUNICÍPIOS

3.1. Gestão urbana, resiliência climática e resíduos sólidos

Gestão Urbana

No âmbito desta subcomponente, o estudo de base vai focalizar em alguns elementos

chave para informar a capacidade dos municípios, designadamente: (i) a existência de

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planos de estrutura urbana; (ii) sistemas integrados de gestão de terras (SIGT),

equipamentos essenciais9; e (iii) pessoal qualificado.

A gestão de solo urbano é actualmente um dos mais importantes desafios e a face

mais visível da fragilidade na capacidade dos municípios. A situação é mais complexa

a nível das autarquias das cidades capitais e nas autarquias onde se regista algum

potencial de ocorrência de recursos naturais de grande valor, ou que se encontram

localizadas muito próximo das regiões com essas características, por causa da forte

demanda sobre terra numa situação em que a capacidade de resposta dos municípios

é fraca.

A falta de pessoal qualificado, falta de equipamento técnico e material apropriado,

para além dos problemas que advêm de práticas de nepotismo e corrupção do qual

resultam contradições entre a obediência aos procedimentos administrativos e a

satisfação de interesses de grupos políticos e/ou economicamente fortes, são

geradoras de contestações e conflitos de terras.

A inexistência de base de dados com informação sólida e actualizada do cadastro de

terras, bem como a falta de recursos para a fiscalização, coloca muitas facilidades no

surgimento de conflitos de terra, bem como, de comportamentos oportunistas de

grupos de cidadãos informados sobre o valor que a terra representa. Isto quer dizer

que os conflitos de terra podem estar associados, por um lado, a falhas de gestão dos

processos de atribuição de Direito de Uso e Aproveitamento de Terras (DUATs), e

nesse âmbito ela pode derivar da acção deliberada dos órgãos municipais para dar

vantagem a grupos específicos, bem como por falta de capacidade técnica; mas por

outro lado, os conflitos podem estar a ocorrer como consequência da percepção por

parte de grupos da população sobre as limitadas capacidades dos municípios para

fiscalizar e monitorar terras o que acaba por abrir campo a ocupação ilegal para

exigência de contrapartidas numa situação futura de procura de terras. Na cidade da

Beira por exemplo, a demarcação de terrenos no bairro Ndunda, uma zona onde o

município atribuiu 700 DUATs para habitação, está actualmente a conhecer casos de

conflitos de terra10 porque a quando da identificação e demarcação da área de

9 GPS profissional; equipamentos de medições; Impressoras A0 (Blotter); Scanner para recuperação de

mapas cadastrais A2; Programa, cacifos para arquivo de material, viaturas e etc.10 Entrevista com funcionários do município e confirmada nos grupos focais com membros do conselho

consultivo.

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expansão, muitas pessoas foram ocupar as terras alegadamente porque eram terras

onde elas faziam suas “machambas”.

A estratégia de desenvolvimento urbano das autarquias é no geral definida pelo Plano

de Estrutura Urbana (PEU), que nos termos da legislação exige um conjunto de

procedimentos a serem observados para a sua elaboração que no entanto, quase

todos os municípios abrangidos pelo PRODEM não os possuem. No âmbito do P-13 e

do PDA, alguns municípios beneficiaram de apoio na elaboração de seus PEUs. Devido

a problemas de excessiva dependência do apoio dos doadores na implementação de

projectos críticos para o desenvolvimento autárquico, a maioria dos municípios não

foi capaz de garantir a sua implementação.

A despeito do carácter progressivo da legislação autárquica no que tange à sua

autonomia, verifica-se que o processo de elaboração dos PEUs está bastante

dependente do Ministério da Terra, Ambiente e Desenvolvimento Rural (MITADER), o

que tem implicações no bloqueio das iniciativas dos municípios, uma vez que elas

devem se conformar com a disponibilidade e apoio técnico do MITADER para a

aprovação dos PEUs, apesar da limitada capacidade que também existe nesta

entidade.

O objectivo desta centralização do processo de aprovação dos PEUs tem a ver com a

necessidade de harmonizar o desenvolvimento municipal com as políticas e

estratégias mais amplas de desenvolvimento nacional. Entretanto, a despeito da

validade desta abordagem centralizadora, os municípios deveriam ter suficiente

autonomia para desenvolver e mandar aprovar junto das Assembleias Municipais os

seus planos de estrutura urbana que em rigor as autoridades centrais teriam o papel

de assegurar articulação e providenciar informação relevante no que tange aos planos

de desenvolvimento que afectam directamente os territórios municipais.

O Programa Millennium Challenge Account (MCA) apoiou 8 municípios, na

capacitação de pessoal técnico da área de gestão de solo urbano, bem como na

contratação de pessoal de apoio no registo de posse de terra, no âmbito do projecto

“Acesso seguro à terra” que foi uma das importantes contribuições do Programa na

área de terras, apesar do facto de em alguns municípios terem deixado um legado de

conflitos de terra devido a falhas no processo, tal é o exemplo de Quelimane. Nesse

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contexto do apoio do MCA os municípios receberam apoio na instalação de software

para o registo de DUATs, ou de licenças de uso e aproveitamento de terras.

Em todos os municípios onde a gestão do cadastro de terras é feita através de

softwares informáticos, de um modo geral eles não combinam os projectos de

urbanização e/ou de planeamento urbano com o cadastro de terras. A integração

destes dois instrumentos é crucial para a melhoria da qualidade de organização dos

assentamentos urbanos, pode contribuir para o alargamento e consistência da base

tributária das autarquias, bem como pode ser um forte contributo para a redução de

casos de conflitos de terras, uma vez que facilita os processos de gestão do solo

urbano. O relatório das lições aprendidas da implementação do PDA indica que

devido a fraca capacidade de gestão urbana e a perda de controlo em relação ao uso

dos solos, mais de 80% da população urbana vive em assentamentos não planificados.

Este é um desafio ainda prevalecente nos municípios.

Cerca de 42,3% dos municípios do PRODEM, a gestão de terras é feita através de

software informático utilizados para projectos de urbanização (ex. Beira) ou de

cadastro de terras (ex. Pemba e alguns outros municípios). Em todos os casos o

processo de cadastro de terras está numa fase incipiente. Do conjunto das 26

autarquias apenas 34,6% possuem PEU. A capacidade técnica é limitada havendo

municípios onde nem se quer pessoal básico especializado possuem.

Existem municípios que apesar do seu pioneirismo na história de autarcização, não

possuem um PEU, tal é o caso dos municípios da Beira, Dondo, Gurué, Ilha de

Moçambique, Angoche, Montepuez, e Lichinga. O município de Pemba tem o PEU que

ainda carece de aprovação pelo MITADER. Há já alguns municípios que com o apoio

do MITADER em articulação com Ministério de Administração Estatal e Função

Pública (MAEFP) estão em processo de elaboração de seus PEUs.

Uma questão importante tem a ver com a disponibilidade de terras nos municípios

que justifique um importante investimento na criação de capacidade para a gestão de

solo urbano. Os municípios das cidades capitais, e alguns municípios com forte

demanda por terras devido a sua localização geográfica e potencial para actividade

económica, por exemplo Nacala Porto; Ilha de Moçambique, Mocimboa da Praia o

nível de disponibilidade de terras é muito limitado. Entretanto, por causa da fraca

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qualidade de gestão do solo urbano e o nível precário de ordenamento dos bairros, e a

sua relação com os problemas ambientais, torna-se evidente e necessário um esforço

para que, ainda assim, nestes municípios, sejam criadas condições de melhoria das

capacidades técnicas, alocação de meios e equipamentos, bem como a formação e

capacitação do pessoal.

O gráfico abaixo apresenta a situação de cada município em relação aos elementos de

avaliação apresentados no início desta subcomponente. A base é definida em termos

de existência ou não daqueles elementos. A “não existência” é definida no gráfico pelo

valor de y = 1, e em relação a “existência” é definida pelo valor de y = 2. Nestes termos,

importa referir que no caso específico de pessoal, a sua existência nem sempre

pressupõe que a competência necessária está presente. O esforço necessário para

mudar o estado actual requere capacitação técnica e alocação de meios indispensáveis

para as actividades acontecerem, incluindo assistência para a consolidação de um

sistema integrado de gestão de terras.

Gráfico 1 Elementos para análise da capacidade em relação a gestão do solo urbano

Com base no gráfico 1 acima, foram agrupados os municípios de acordo com a

capacidade de gestão de solo urbano. Os parâmetros que permitiram fazer o

agrupamento são sustentado pela ausência ou presença dos elementos que são

considerados como condição para a melhor ou menor capacidade de gestão.

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Entretanto, nem sempre a presença de um elemento significa a garantia de

capacidade, mas a sua ausência vai sempre representar níveis muito baixos de

eficiência e desempenho na gestão do solo urbano.

O primeiro grupo é constituído por 15 municípios, caracterizados como sendo de

“capacidade muito baixa”. A característica mais comum destes é a falta de pessoal ou,

nos casos em que existe pessoal, no geral, não possuem as qualificações e o perfil

adequados para a posição que ocupam. Adicionalmente, estes não possuem um

sistema de gestão terras, ou um plano de estrutura urbana, ou não possuem os dois.

Com estas condições, e diante de uma situação em que os recursos disponíveis não

são suficientes para garantir a implementação das actividades dos municípios, a

capacidade de implementação dos serviços é muito limitada.

O segundo grupo é constituído por municípios com “capacidade baixa”. Neste grupo

estão integrados 6 municípios. À semelhança daquele primeiro grupo, também neste,

a falta de pessoal especializado é uma característica comum. Mas há potencial para

mudar com programas de capacitação sistemática de médio e longo prazos. A

despeito de todos os 6 municípios possuírem sistemas de gestão de terras, todos

funcionam com severas limitações e de modo recorrente os sistemas registavam

avarias e a sua manutenção nem sempre era assegurada com os recursos dos

municípios. Os PEUs existentes nestes municípios nunca foram implementados por

falta de recursos, meios técnicos e pessoal, e em alguns casos, parece haver pouco

esforço para que os municípios, com alarguem o seu espaço fiscal e com recursos

provenientes das receitas próprias, assegurar a alocação de orçamentos para a sua

implementação.

O terceiro grupo é constituído por municípios com “capacidade média”. Fazem parte

deste grupo 5 municípios. O seu mais importante potencial é a qualidade de pessoal

que dispõe, caracterizada por possuir qualificações e conhecimento relativamente

sólido da área que lida com matéria de gestão de solo urbano, tem beneficiado de

acções de capacitação e estão mais expostos aos desafios de melhoria do

ordenamento territorial, um problema preocupante nestes municípios.

Embora alguns municípios não tenham um PEU actual, mesmo assim, há claros sinais

de implementação de projectos de expansão, mas que tem o problema de não estarem

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articulados com planos ambientais. Os sistemas de gestão de terras são, à semelhança

dos outros sistemas nos demais municípios, limitados do ponto de vista de

funcionalidade, e ainda não são sistemas integrados de gestão de terras. O gráfico

abaixo apresenta os agrupamentos de municípios conforme a sua qualificação no que

tange a capacidade na área de gestão de solo urbano.

Gráfico 2. Caracterização por agrupamentos de capacidade na gestão de solo urbano

Resiliência climática

Nesta subcomponente do estudo os elementos usados como parâmetros de análise da

capacidade para a resiliência são essencialmente, (i) os planos de gestão de mudanças

climáticas, (ii) os projectos de adaptação local, e (iii) infraestruturas resilientes as

mudanças climáticas. O conceito de resiliência climática está associado a capacidade

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que um sistema tem de se submeter a perturbações climáticas e mesmo assim manter

as suas funções.

Existem três propriedades básicas associadas a resiliência climática: (i) a magnitude

dos distúrbios climáticos que podem ser tolerados pelos sócio-ecossistemas; (ii) o

grau em que o sistema é capaz de se auto-organizar; e (iii) o grau em que o sistema é

capaz de construir capacidade de aprender e adaptar-se as mudanças climáticas. Os

principais riscos de mudanças climáticas no país, são decorrentes essencialmente de

secas, inundações e tempestades costeiras. Estes riscos também estão presentes nos

municípios cobertos pelo PRODEM.

As acções de prevenção e mitigação dos efeitos de mudanças climáticas são ainda

raros ou inexistentes em quase todos os municípios abrangidos pelo PRODEM. Em

alguns municípios não existe qualquer informação nem conhecimento sobre

mudanças climáticas. O PRODEM enfatiza muito nas mudanças climáticas. Há uma

fraca integração na agenda dos municípios da problemática das mudanças climáticas

que deixa entender que a centralidade do assunto no documento de Programa seja

consequência de uma agenda exógena aos municípios. Tanto do ponto de vista

orçamental, bem como técnico e programático não existem elementos que evidenciam

predisposição dos municípios para antecipar-se na prevenção ou então atacarem os

problemas relacionados com as mudanças climáticas. Esta situação poderá ter

grandes implicações nos resultados esperados da implementação do PRODEM. Neste

sentido, o PRODEM deverá considerar a possibilidade de realizar esforço adicional no

âmbito da assistência aos municípios, ponderando a alocação de recursos financeiros

e advocacia junto dos órgãos competentes o aumento orçamento das transferências

directas para garantir a implementação de projectos de mitigação e adaptação as


Os municípios localizados nas zonas costeiras apresentam níveis muito altos de riscos

provocados pelas mudanças climáticas devido à sua forte exposição a cheias, erosão,

e ciclones, sendo que alguns, pela sua localização, se encontram abaixo do nível

médio das águas do mar, tais como as Cidades da Beira e Quelimane. Na cidade de

Pemba, a subida dos níveis das águas do mar, as vastas áreas com assentamentos

humanos desordenados, associados aos graves problemas de erosão, constituem

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fortes factores de riscos de inundações e erosão. O município de Nacala-Porto que há

alguns anos atrás era uma referência nas iniciativas de adaptação as mudanças

climáticas, actualmente enfrenta sérios problemas de erosão e a capacidade técnica

que outrora existia perdeu-se.

Actualmente, apenas 23,1% dos municípios11 abrangidos pelo PRODEM possuem

planos de gestão de mudanças climáticas (PGMC), onde somente os municípios de

Pemba e Quelimane têm algum potencial de vir a implementar os respectivos planos

de adaptação, e são igualmente os únicos com projectos de adaptação às mudanças

climáticas (PAMC) pelo menos entre os municípios que possuem PGMC. Os restantes

municípios não possuem qualquer projecto de adaptação às mudanças climáticas. Em

todos os municípios ainda não foram desenvolvidos projectos com infraestruturas

resilientes as mudanças climáticas. No quadro do programa financiado pela USAID

para a implementação de um projecto sobre mudanças climáticas nas cidades

costeiras, os municípios de Pemba e Quelimane lançaram projectos de construção de

quase uma dezena de casas resilientes mas que ainda dependem dos desembolsos de

fundos do doador para o início da sua construção.

O Município de Mocuba está na fase de recolha de informação nas comunidades para

a implementação de um projecto sobre resiliência urbana apoiado pela UN Habitat

para o reflorestamento. Os demais municípios abrangidos pelo PRODEM não têm

qualquer capacidade criada, nem recursos para garantir a implementação de

projectos com expressão, no quadro das iniciativas de mitigação e combate aos efeitos

negativos das mudanças climáticas.

Embora cerca de 76,9% dos municípios não disponha de planos de gestão de

mudanças climáticas, entre estes, pelo menos 19,2% está a implementar algum tipo

de projecto de mudanças climáticas, que são basicamente actividades de emergência

que têm em vista reduzir os efeitos severos das cheias e erosão. A esse respeito, pode-

se adiantar que cerca de 26,9% dos 26 municípios têm algum projecto de adaptação,

ainda que muito precários e de um modo geral sem a qualidade necessária para

garantir capacidade de resiliência às cheias, ciclones, e outros fenómenos naturais.

11 Fazem parte destes municípios, Pemba, Cuamba, Ribáuè, Quelimane, Milange, e Gurúè.

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O município da cidade da Beira é um dos que não possui um plano de adaptação as

mudanças climáticas, mas que está a implementar um projecto de emergência para a

protecção da costa usando recursos provenientes das receitas próprias. Com excepção

de Pemba, Quelimane, Nampula, e Beira, todos os outros municípios não tem pessoal

nesta área, o que agrava ainda mais as oportunidades de sucesso na implementação

de iniciativas sobre mudanças climáticas. O gráfico abaixo apresenta dados sobre

existência de pessoal, de plano de gestão de mudanças climáticas, e projectos de

adaptação. No gráfico o PGMC e PAMC são ambos determinados em termos de sua

existência ou não, onde y = 1 implica “NÃO” e y = 2 implica “SIM”. E a barra que indica

pessoal, refere-se no gráfico ao número de pessoas na área de mudanças climáticas.

Gráfico 3. Caracterização da capacidade de resiliência às mudanças climáticas

O Instituto Nacional de Gestão de Calamidades (INGC), em coordenação com os

governos municipais e distritais, criou os comités de gestão de calamidades naturais,

onde as lideranças comunitárias têm um papel importante sobretudo na mobilização

das comunidades para o envolvimento em actividades de prevenção contra as

mudanças climáticas, bem como, na massificação da comunicação de informações

sobre aviso prévio. Contudo, os resultados do trabalho destes comités ainda são muito

pouco visíveis.

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Os elementos que servem de parâmetro de avaliação da capacidade de gestão de

resíduos sólidos incluem, (i) planos de gestão de resíduos sólidos, (ii) recolha e

depósito de lixo, e (iii) separação e reciclagem de lixo.

Do conjunto dos municípios abrangidos pelo PRODEM, cerca de 34,6% dos 26 têm

planos de gestão de resíduos sólidos12. Em todos os municípios estão a ser

implementadas actividades de limpeza e recolha de lixo, sendo que alguns com mais

recursos e mais eficientes que outros. Os municípios não têm conseguido fazer

cobertura de todos os bairros municipais na limpeza e recolha de lixo devido a vários

factores directamente associados à problemas de capacidade técnica, financeira,

material e organizacional, bem como de problemas estruturais de ordenamento

territorial que não obedece critérios razoáveis de urbanização.

A falta de recursos para financiar actividades de remoção de lixo e limpeza é um facto.

As taxas de lixo cobradas pelos municípios ainda não representam um volume

razoável para cobrir as despesas com a actividade. O volume de receitas transferido

pelas empresas EDM e FIPAG, que são nuns e outros municípios as empresas a quem

foi atribuída responsabilidade de cobrança, nem sempre representa volume real das

cobranças feitas, e em muitos casos raramente o valor das receitas é desembolsado

para os municípios. Esta última situação constitui motivo de tensão entre os

municípios e àquelas empresas. E recentemente, foi motivo de intensas discussões a

nível da Assembleia Municipal da Beira e entre o Conselho Municipal da Beira e a

EDM.

A ausência de infraestruturas de estradas que permitem a fácil entrada de veículos

nos bairros com assentamentos desordenados, que constituem a maioria dos bairros

de muitos municípios, e os limitados meios materiais disponíveis, nomeadamente

camiões, tractores, locais de depósitos de resíduos sólidos, bem como pessoal de

limpeza e recolha de lixo, estão entre os mais importantes factores de

constrangimento da fraca capacidade de limpeza e remoção de lixo. De um modo

12 Os municípios que possuem planos de gestão de resíduos sólidos incluem, Pemba, Marrupa,

Nampula, Nacala, Malema, Quelimane, Gurúè, Mocuba e Maganja da Costa.

36

x

ii

i

geral, todos municípios não possuem aterros sanitários apropriados. Os aterros

existentes actualmente são a céu aberto, e representam riscos para a saúde pública.

Em quase todos os municípios rurais, a recolha de resíduos sólidos e limpeza é feita

de forma irregular e somente a nível dos bairros de cimento, que são os que se

encontram localizados na vila sede do município, bem como nos principais mercados.

Não existe experiência de gestão integrada de resíduos sólidos que envolva por

exemplo, tratamento de lixo, diferenciação dos resíduos sólidos, reciclagem. Em

alguns municípios a recolha de lixo é feita por empresa municipal (ex. Quelimane,

Nampula), ou parcialmente realizado por empresas privadas (ex. Pemba onde uma

empresa privada faz apenas a recolha de lixo em alguns bairros e a actividade de

limpeza é assegurada pelo Conselho Municipal, Chiúre), ou associações comunitárias

locais (Ex. Beira e Nacala-Porto). O envolvimento das comunidades no processo de

recolha de resíduos sólidos ocorre apenas ao nível de limpeza, e esta prática está

sempre associada à alguma actividade de campanha.

Estão a surgir no país movimentos de cidadãos que se mobilizam para a limpeza e

remoção de resíduos sólidos em diferentes partes do país e nos municípios

abrangidos pelo PRODEM. Há exemplos de experiências nas Cidades da Beira,

Quelimane, Nampula, Nacala e Pemba. Um exemplo dessas iniciativas é o movimento

“Operação Caco: Lixo no Chão, Não”, que para além de promover actividades de

limpeza e recolha de resíduos sólidos nas praias e outros espaços públicos, tem em

vista consciencializar as pessoas e comunidades para a mudança de comportamento

em relação ao lixo.

Embora alguns municípios estejam a implementar iniciativas próprias de educação

cívica, em geral as campanhas não têm estado a produzir importantes resultados e a

sua implementação é muito baseada em momentos alusivos a dias festivos ou ligada a

uma acção de campanha promovida por entidades nacionais. O nível de adesão as

campanhas é fraco e a consciência sobre as boas práticas de tratamento do lixo

continuam aquém das expectativas, agravando-se mais ainda com a ausência de bons

exemplos por parte dos órgãos municipais. Uma tabela caracterizando a situação de

cada um dos 26 municípios nesta área de gestão de resíduos sólidos encontra-se pode

ser vista no anexo 1.

37

x

ii

i

3.1.1. Desafios existentes

A capacidade técnica que há muito tempo é considerada bastante limitada, a falta de

meios e/ou equipamentos, a precariedade dos recursos à sua disposição, incluindo

um baixo volume de orçamento que os municípios conseguem ter para financiar suas

actividades e seus programas de desenvolvimento, têm significativas implicações na

qualidade e eficácia das suas intervenções em torno da organização dos

assentamentos urbanos, na gestão das grandes pressões relativas à procura de terras,

bem como nas actividades indispensáveis para fazer face às mudanças climáticas e

manutenção de um ambiente apropriado para a saúde e bem-estar das populações.

Os sistemas manuais de gestão de solo urbano bem como os softwares de gestão

parcial e insuficiente para a natureza de exigências actuais nos municípios, além da

ausência de pessoal qualificado, representam um sério entrave para a eficiência na

gestão do solo urbano. Entretanto, estes diferentes elementos inibidores não são os

únicos factores da fraca capacidade e qualidade de gestão, pois, a mudança de cultura

sobre como os processos devem ser geridos constitui também um importante desafio.

Durante o trabalho de campo, foram apontadas dificuldades dos técnicos em realizar

suas actividades de acordo com os procedimentos e uma agenda clara, devido a

sobreposição de interesses de grupos relativamente fortes (politica e

economicamente), que têm garantido facilidades no acesso à terras. As dinâmicas de

relações que se desenvolvem em torno desses interesses empurram a maioria das

populações locais para situações de insegurança em relação a posse de terras. Os

conflitos de terras recorrentes são em parte consequência dessas formas muito

precárias de gestão dos processos relacionados com o acesso a terra.

Estas práticas estão extensivamente a alimentar a propagação de comportamentos

oportunistas entre as populações residentes a nível dos municípios, caracterizados

pela ocupação ilegal de terras para reclamar direitos sobre elas. A situação se agrava

com a falta de meios e recursos por parte dos municípios para uma eficaz fiscalização

de terras e um processo de diálogo com as comunidades locais mais transparente,

funcional e eficaz.

38

x

ii

i

Actualmente não existe uma base técnica e tão pouco financeira que possa vir a criar

algum potencial para a emergência de iniciativas e conhecimentos que contribuam

para uma resposta adequada aos desafios das mudanças climáticas. Os municípios

enfrentam um importante paradoxo em relação às mudanças climáticas. O paradoxo

reside no problema da fraca ou quase ausência de conhecimento e clareza sobre o

significado e suas implicações sociais e económicas, e a necessidade de priorização

de acções directamente relacionadas com o fenómeno, dentro de um contexto de

outros tantos desafios que os municípios enfrentam e que em termos práticos

representam as reais prioridades para as populações.

A conciliação destes elementos representa um desafio importante e principalmente

numa situação de quase total ausência de recursos financeiros, conhecimento, e do

fracasso nas iniciativas de articulação com as comunidades e outros actores

interessados na problemática das mudanças climáticas. O resultado disto é que não

existem actualmente progressos em relação à iniciativas e projectos de adaptação à

mudanças climáticas e há igualmente poucos progressos na adopção de planos de

adaptação que em virtude da inexistência de capacidade mínima nos municípios se

tornou num processo totalmente dependente centralmente do MITADER. As poucas

iniciativas que começam a surgir em alguns municípios como Quelimane e Pemba,

estão totalmente dependentes de financiamento externo porque não existem recursos

internos alocados para esta área.

No âmbito da gestão de resíduos sólidos existem várias dimensões de desafios nesta

área. Os municípios ainda não têm robustez suficiente para fazer face a limpeza e

recolha de lixo de forma eficiente. Há claramente falta de meios para a recolha e

tratamento de resíduos sólidos, e o volume de receitas de taxa de lixo nos municípios

onde essa taxa é cobrada está muito aquém das necessidades, e adicionalmente o

nível de alocação de orçamento do Governo central não é ainda suficiente para cobrir

despesas com serviços de salubridade. A falta de incentivos para reduzir os custos de

produção dos resíduos sólidos, no que tange por exemplo a reciclagem, a reutilização

e outras formas de exploração que não estão a ter lugar em todos os municípios do

abrangidos pelo PRODEM assevera a já fraca capacidade de se garantir qualidade de

serviço. Embora existam programas de sensibilização de comunidades sobre

39

x

ii

i

matérias de gestão de resíduos sólidos que em termos gerais ainda não tem sido

eficazes.

3.1.2. Potenciais soluções

No âmbito do apoio ao desenvolvimento de capacidades dos conselhos municipais,

para os sectores críticos como o de gestão de solo urbano e mudanças climáticas, os

municípios deveriam potencialmente prever a contratação de um número mínimo

razoável de pessoal com qualificações e competências essenciais nas áreas, onde tais

competências se verifiquem serem necessárias, e assegurar que entre eles há

transferência de conhecimentos e habilidades para que as equipas ganham

competências a médio e longo prazos, associando a este processo a realização de

acções de capacitação contínuas.

Mobilizar recursos para financiar a aquisição de meios necessários para a

implementação de actividades indispensáveis a melhoria da gestão urbana e de

resíduos sólidos, incluindo a aquisição de softwares para a gestão integrada de terras

que deverá integrar projectos de urbanização e de cadastro de terras, bem como

assegurar treinamento para o uso dos sistemas e definir mecanismos de aquisição de

recursos para financiar a actualização e manutenção dos sistemas.

Realizar acções de capacitação de longo prazo sobre mudanças climáticas que devem

ser alargadas a grupos ou associações comunitárias locais, e implementar em estreita

articulação com estes grupos comunitários iniciativas relativas a prevenção e

adaptação, promover actividades de educação cívica para o fortalecimento da

consciência em relação ao fenómeno e fornecer conhecimento sobre práticas

resilientes as mudanças climáticas, bem como a mudança de comportamentos em

relação ao tratamento de resíduos sólidos.

40

x

ii

i

3.1. Gestão das finanças municipais

Gestão financeira

A gestão das finanças municipais é das áreas de maior interesse por parte dos órgãos

de tutela, parceiros de desenvolvimento e cada vez mais também dos próprios órgãos

municipais. O desempenho dos municípios está em grande medida condicionado pela

capacidade, qualidade, e transparência da gestão financeira. Nesta área em particular,

os municípios têm importantes dificuldades de manter o pessoal técnico, muitas vezes

por causa do nível alto de mobilidade e falta de incentivos para retenção.

Os ciclos eleitorais de forma recorrente resultam na mudança de pessoas nas áreas

chave criando assim dificuldades de se garantir sustentabilidade na capacidade

técnica. A situação é muito crítica nos municípios criados em 2013, onde o pessoal

alocado à área de administração e finanças não tem experiência nem conhecimento

sobre matérias básicas de gestão financeira. Este défice embora mais acentuado entre

os novos municípios, ele perpassa a maioria dos municípios cobertos pelo PRODEM

incluindo alguns que no passado beneficiaram de assistência técnica e capacitação

através de outros programas, nomeadamente o P-13 e o PDA.

Os municípios de Lichinga, Metangula, Milange, Angoche, Marromeu, Monapo, Ilha de

Moçambique são disso exemplo. O papel das lideranças municipais é um factor de

influência em relação a esta situação, embora muitas vezes o problema seja

essencialmente atribuído a limitações de natureza financeira.

A questão de capacidade dos municípios nesta subcomponente é analisada com base

em três elementos, nomeadamente, (i) a disponibilidade de pessoal competente; (ii)

existência de meios tecnológicos e materiais; e (iii) qualidade institucional e de

organização. Em relação a pessoal competente, refere-se a existência de pessoal com

formação na área e/ou com habilidades técnicas relevantes; os meios tecnológicos e

materiais se refere a existência de software de gestão financeira funcional e

equipamento como computadores que permite maximizar as operações técnicas; e

por último o elemento institucional e de organização têm a ver com a existência de

mecanismos de auditoria interna assegurado por uma unidade de controlo interno

41

x

ii

i

funcional, e a existência de uma UGEA também funcional, bem como uma cultura

organizacional que seja consistente com os procedimentos administrativos de gestão.

A maioria dos municípios carece de pessoal técnico especializado e/ou com

qualificação para a gestão financeira. De um modo geral, todos os municípios

reportam que têm défice de pessoal qualificado para a gestão financeira. Alguns

municípios têm apontado ter um número relativamente grande de pessoal na área,

mas o que se pode constatar é que a maioria desse pessoal está essencialmente ligado

a actividades meramente administrativas. Por causa falta de pessoal com as

qualificações necessárias de gestão financeira, os municípios enfrentam problemas

para garantir uma eficaz gestão das finanças públicas municipais.

Os relatórios de contas são muitas vezes problemáticos. Os relatórios da Conta de

Gerência nem sempre são sólidos. Quase todos os municípios indicaram ter

dificuldades de preparar a Conta de Gerência, devido as limitações técnicas do

pessoal, a fraca qualidade de organização de processos administrativos e de arquivos,

bem como a predominância de trabalho manual que não permite uma melhor e mais

eficiente forma de gestão. Embora alguns municípios tenham criado UCIs no quadro

de um processo de melhoria dos mecanismos de gestão administrativa e financeira e

melhoria da transparência, estes mecanismos ainda não têm a vitalidade desejada e o

seu funcionamento é ineficaz.

Actualmente, 34,5% dos municípios abrangidos pelo Programa têm uma UCI, e em

todos os 26 municípios está existe uma UGEA cujo funcionamento é também

questionado, devido à sua incapacidade de manter independência em relação aos

interesses dentro dos órgãos municipais ou fora dela e que influenciam na

determinação das decisões na avaliação de concursos públicos.

Durante os últimos 10 anos, e por conta das iniciativas enquadradas nos programas

de desenvolvimento municipal anteriores, foram implementados projectos para a

instalação de softwares para a gestão das finanças municipais. Alguns municípios

avançaram nesse processo. Entretanto, em todos os municípios onde existe um

software de gestão financeira instalado em nenhum dos casos o sistema funciona em

pleno. A combinação de módulos de gestão de despesas e receitas constitui o

42

x

ii

i

fundamento para uma gestão financeira integrada, mas essa não é a situação actual

nas plataformas informáticas de gestão financeira que existem.

A expectativa dos técnicos que trabalham no sector era que os softwares pudessem

facilitar a introdução de orçamento, o registo das operações relativas à receitas e

despesas, produção de balancetes e relatórios de execução do orçamento, e produção

de relatórios para alimentar a Conta de Gerência. No entanto, os sistemas não estão

habilitados a providenciar parte importante destes produtos, sendo que na maioria

dos casos estão viradas para o registo de dados sobre as receitas, e mesmo nestes

casos, em muitas das situações, sem capacidade para gerar relatórios sobre receitas

totais cobradas num determinado período por tipo de impostos e taxas.

Do conjunto dos 26 municípios, apenas 26,9% usa software de gestão financeira que,

no entanto, em nenhum dos casos incorpora todas as componentes de gestão,

nomeadamente a receita e despesas. A tabela que se segue ilustra a situação actual

dos municípios em relação ao pessoal e os instrumentos de natureza institucional e

organizacional necessários para uma melhor qualidade de gestão financeira.

Tabela 5. A situação em relação a capacidade de gestão de finanças municipais

Município UCI SGF Pessoal

Lichinga NÃO NÃOTem pessoal mas sem competências e quali�cações

necessárias de gestão �nanceira

Cuamba SIM NÃO

Tem pessoal mas com competências ainda não adequadas a

área, a UCI não tem produzido quaisquer relatórios de

auditoria

Metangula NÃO NÃO

Pessoal existente não possui as competências para exercer de

forma e�caz a gestão �nanceira, e há uma demanda por

formação.

Marrupa NÃO NÃOHá sérios desa�os de gestão �nanceira e de capacitação do

pessoal

Mandimba SIM NÃOHá sérios desa�os de gestão �nanceira e de capacitação do

pessoal, a UCI requere muito treinamento

Pemba NÃO SIM

Tem pessoal, algum com a competência desejada mas

requere mais treinamento e maior responsabilidade em

relação a procedimentos

Montepuez SIM SIM

Embora tenha pessoal su�ciente na área as quali�cações são

baixas, há di�culdades de produzir contas consistentes, a UCI

não tem produzido

Mocimboa da Praia

NÃO NÃOTem pessoal mas requere capacitação para dominar os

processos e procedimentos de gestão �nanceira

Mueda NÃO NÃO

Pouco pessoal, com capacidade técnica de gestão �nanceira

muito limitada, e demanda por melhor qualidade de gestão

�nanceira e de plani�cação

Chiure NÃO NÃO Não tem pessoal competente, e

43

x

ii

i

Município UCI SGF Pessoal

Nampula SIM SIM

Tem pessoal, existe alguma competência mas se requer mais

capacitação nos processos e procedimentos na elaboração de

CdG

Angoche SIM NÃO

Tem muito pessoal na área, 36, mas com problemas muito

importantes de gestão �nanceira. A UCI existe mas não

funciona adequadamente

Ilha de Moçambique

NÃO NÃO

Com muito pessoal, 23 funcionários, maioritariamente

ligados a administração com limitadas capacidades e

conhecimento da área

Nacala SIM NÃO

Tem 2 pessoas sem uma forte quali�cação para a gestão

�nanceira e a pesar da experiência estes requerem

capacitação. A UCI funciona mas com de�ciência e requere

igualmente ser realinhada para exercer as suas funções

Monapo NÃO NÃO

Tem 11 funcionários na área, na sua maioria trabalham em

questões administra6vas. O pessoal tem experiência mas as

competências técnicas são limitadas

Ribáue NÃO NÃO Tem muito pessoal

Malema NÃO NÃOTem 9 técnicos na área e sem formação especí�ca, nem

competências de gestão de �nanças públicas

Quelimane SIM SIM

Tem 24 funcionários com diferentes competências e

quali�cações, a maioria na área de administração, a

capacidade técnica é rela6vamente razoável requere alguma

capacitação e um sistema de gestão consolidado

Gurue NÃO SIM

Os funcionários nesta área demonstram alguma experiência

mas têm dé�ces que requere mais capacitação e

consolidação do sistema de gestão �nanceira.

Mocuba NÃO NÃO

Os funcionários tem razoável domínio técnico entretanto as

quali�cações podem ser fortalecidas. Os sistemas manuais de

gestão não favorecem a e�cácia e qualidade de gestão

adequadas.

Milange SIM NÃO

Tem 5 funcionários na área e que receberam apenas uma

capacitação e o seu desempenho é ainda limitado devido a

não adequação do pessoal.

Alto Molócue NÃO NÃO

Tem muitos funcionários, 18 em geral sem formação e

quali�cações adequadas requerendo para tal acções de

capacitação

Macanja Costa

NÃO NÃOO pessoal existente não tem quali�cações nem competências

de gestão de �nanças municipais

Beira SIM SIM

Tem algum pessoal com competências e quali�cações

adequadas, e o maior problema na área está relacionado com

as despesas efectuadas vs. a despesa requerida.

Dondo SIM NÃO

Tem pouco pessoal com competências mas que requere

capacitação. A mudança constante de pessoal limita a

consolidação de capacidade na área. A falta de um sistema de

gestão é um desa�o importante na qualidade da gestão

�nanceira

Marromeu NÃO NÃO

Tem pouco pessoal e no geral com quali�cações para

ac6vidades meramente administra6vas e muito pouca

competência para a gestão e�caz de �nanças municipais.

Os municípios de Pemba, Beira, Nampula, Quelimane, e um pouco Dondo, que

representam perto de 19% do universo dos municípios cobertos pelo PRODEM,

44

x

ii

i

possuem uma estrutura relativamente funcional. Há uma tendência gradual, embora

lenta, de fortalecimento dos mecanismos de gestão financeira. Prevalecem alguns

problemas de capacidade por conta de limitações no número de pessoal qualificado

afecto à área, a falta de formação e/ou capacitação técnica sólida, um software de

gestão de finanças municipais com as componentes de despesas e receitas integradas

e funcional, bem como o dilema que os técnicos enfrentam de conjugação de regras e

normas nos procedimentos que se exigem no tratamento de processos relacionados

com as finanças autárquicas, com outras dinâmicas decorrentes de práticas mais

informais que vêm de pressões de fora e que têm uma importante influência no

funcionamento nesta área de finanças.

Os municípios que beneficiaram do apoio de programas passados, onde alguns

chegaram a receber assistência na instalação de softwares de gestão financeira,

incluindo treinamento de pessoal, tais como Mocuba e Nacala, os primeiros a

beneficiar de um sistema com o apoio do P-13, ao que se seguiram outros municípios

como, a Ilha de Moçambique, Montepuez, Marromeu, Cuamba, Metangula, Mocimboa

da Praia, e Lichinga; em todos eles, os sistema não foram mantidos funcionais por

muito tempo. Aparentemente, terá faltado estabelecer mecanismos apropriados para

a sustentabilidade dos sistemas, uma vez que os municípios deixaram a mercê dos

doadores tanto a manutenção, bem como o treinamento contínuo do pessoal

operando os sistemas.13 Aparentemente, a falta de apropriação e apoio a esses

sistemas e o fraco entusiasmo das autoridades municipais em relação à criação de

uma infraestrutura tecnológica de gestão que propicia eficiência e transparência pode

ter condicionado a descontinuidade do funcionamento dos sistemas informáticos de

gestão financeira em quase todos àqueles municípios.

Como parte de um conjunto de iniciativas para melhorar processos de gestão e

transparência das finanças municipais, foi através do P-13, realizado um estudo em

2010, que tinha em vista o estabelecimento de UCIs, bem como a elaboração de um

manual de implementação. Estes instrumentos podem ser importantes e válidos para

futuras iniciativas no âmbito dos esforços para a implantação e funcionamento de

UCIs nos municípios cobertos pelo PRODEM.

13 Vide por exemplo o Relatório das Liçoes Aprendidas do Programa de Desenvolvimento Autáquico

Julho 2011 – Junho 2014, Janeiro 2014.

45

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i

Receitas municipais

A capacidade de arrecadação de receitas pelos municípios é ainda fraca. No geral

todos os municípios não conseguem ser auto-sustentáveis com base em recursos

provenientes das receitas próprias, tanto quanto não estão a ser capazes de cobrir as

suas necessidades em termos de despesas, com as transferências que recebem do

governo central. As fontes de arrecadação de receitas não têm sido suficientemente

exploradas, embora exista potencial para o alargamento da base tributária em todos

os municípios, com maior expressão a nível dos municípios urbanos e naqueles que

sendo rurais observam um certo grau de razoabilidade em termos de intensidade da

actividade económica. Problemas de estruturação do sistema, organização e

fiscalização, associadas à fraca capacidade técnica e uma limitada base económica têm

forte peso no nível ainda muito baixo de arrecadação de receitas próprias.

Uma das áreas de cobrança de receitas onde os municípios têm um potencial de

garantir uma forte captação é em relação a taxa de lixo, que é cobrada directamente

no momento da compra de energia ou de água, conforme os casos. Nesse caso, os

municípios usam a estrutura criada em outros sectores. O grande problema está no

facto de que muitas vezes os municípios enfrentam dificuldades de receber as

transferências dessas receitas porque as empresas envolvidas não o fazem ou o fazem

com atrasos recorrentes e sem uma clareza em relação ao volume de receitas

correspondentes as cobranças efectuadas. Os casos de taxas correspondentes aos

jogos de azar que embora não sejam muito comuns na maioria dos municípios

também enfrentam o mesmo problema.

O gráfico abaixo apresenta o volume de arrecadação de receitas próprias por

município nos anos 2014 e 2015 em comparação com o volume de receitas totais,

bem como a evolução de receitas próprias nos anos 2014 e 2015. Os dados provém do

resultado da compilação de informação recolhida pela Unidade de Gestão do

Programa PRODEM nos 26 municípios. Os dados indicam que o volume de receitas

próprias em 2015 no total dos 26 municípios, representavam globalmente apenas

20,4% das receitas totais que inclui as transferências directas intergovernamentais e

receitas próprias.

46

x

ii

i

Em 2015, apenas o município da Cidade da Beira conseguiu arrecadar um volume de

receitas próprias acima de 50% das receitas totais, que correspondeu em termos reais

a 53,4%. E o Município de Pemba tinha igualmente conseguido pouco mais de 50% de

receitas próprias em 2014 mas não conseguiu manter a mesma dinâmica em 2015. Os

municípios de Metangula, Marrupa, Mandimba, Mocimboa da Praia, Chiúre, Angoche,

Ilha de Moçambique, Monapo, Ribáuè, Malema, e Dondo, que correspondem a 42% do

total dos municípios cobertos pelo PRODEM, tiveram um volume de receitas próprias

igual ou abaixo de 10% do total das receitas municipais. Cerca de 19% dos municípios

registou um volume de arrecadação de receitas próprias igual ou abaixo de 20%;

fazem parte deste grupo os municípios de Lichinga, Cuamba, Mueda, Milange, e

Maganja da Costa. Os municípios de Pemba, Nampula e Gurúè tiveram um nível de

arrecadação acima de 40%. Vide o gráfico 4 sobre receitas próprias de cada

município.

Gráfico 4. % de receitas próprias no orçamento total, por município

Fonte: PRODEM

As transferências directas do governo central para as autarquias têm registado

crescimento ano após ano. Os dados do Ministério da Economia e Finanças (MEF)

47

x

ii

i

relativos à transferências do Fundo de Compensação Autárquica (FCA), Fundo de

Investimento de Iniciativa Autárquica (FIIA), e do Fundo de Redução da Pobreza

Urbana (FRPU) no período 2008 a 2016, mostram um crescimento do volume do

orçamento, sem incluir outras transferências, tais como o Fundo de Estradas. A

tendência de crescimento é comum nos 26 municípios em todo o período. Entretanto,

uma atenção a subida da inflação e da subida da taxa de câmbio, decorrente da

desvalorização do Metical em relação as principais moedas de referência,

nomeadamente o dólar em 2016, aponta claramente para uma situação de queda em

quase a metade do valor real do volume das transferências directas de 2016 quando

comparadas com 2015. O gráfico que se segue mostra a tendência de crescimento

agregado das transferências do governo central para o conjunto dos 26 municípios.

Gráfico 5. Transferências intergovernamentais agregadas no período 2008 – 2016

Fonte: Dados do MEF.

Execução de orçamento

Um indicador importante para avaliação do desempenho do Programa está

relacionado com o crescimento do nível de execução do orçamento nos municípios.

Não foi possível obter o acesso a dados de todos os 26 municípios. Apesar do facto de

48

x

ii

i

por lei a Conta de Gerência (CdG) ser um documento de acesso público, ainda

persistem dificuldades de se garantir o seu acesso. A falta de transparência na

informação sobre orçamentos permanece um desafio. No contexto destas

dificuldades, foi possível através dos Tribunal Administrativo em Maputo obter

apenas os dados das CdG de 15 municípios. A informação obtida desta amostra de 15

municípios permite aferir o desempenho na execução do orçamento. Em termos

agregados o desempenho esteve abaixo de 80%, ou seja, 79%, portanto, abaixo do que

o programa considera ser o nível óptimo. Individualmente, pode-se notar que a

capacidade de execução oscila entre bom e moderado, havendo no entanto também

casos problemáticos de baixo desempenho.

Do universo dos 15 municípios, 53,3% tiveram bom desempenho, com níveis acima de

80% de execução, dos quais consta um caso estranho de desempenho acima de 100%,

o município de Alto de Molócuè. Os outros municípios com nível de desempenho

acima de 80% são, nomeadamente, Metangula, Mocimboa da Praia, Nacala Porto,

Monapo, Ilha de Moçambique, Angoche, e Ribáuè. Um total de 26,7% dos municípios

com um nível de execução moderado, situado na faixa entre 70% a 80%, dos quais

fazem parte os municípios de Mandimba, Pemba, Nampula, e Milange. Os 20% de

municípios com baixo nível de execução inclui todos com nível de execução abaixo de

70%, dos quais fazem parte os municípios de Cuamba, Maganja da Costa, e Gurúè. O

gráfico abaixo apresenta os dados em percentagem de execução do orçamento de

2015 que é baseado na informação nas CdG submetidos ao Tribunal Administrativo

em Maputo14 e abrange apenas 15 municípios.

14 A informação sobre a execução do orçamento corresponde a apenas 15 municípios pelo facto de

serem os únicos documentos da Conta de Gerência que o Tribunal Administrativo disse ter em sua

posse. O mais provável é que os outros municípios submetam as suas Contas de Gerência aos Tribunais

Administrativos locais.

49

x

ii

i

Gráfico 6. % de execução do orçamento em 2015 em 15 dos 26 municípios

Fonte: Tribunal Administrativo, Contadoria de Contas e Auditorias, 2016

0. Desafios existentes

Para além do desafio de falta de pessoal qualificado e capacitação mais consistente

sobre gestão de finanças públicas municipais, há o problema de por um lado ser

comum a mobilidade de pessoal no sector implicando sempre uma situação de

descontinuidade em termos de capacidade existente; e por outro lado, estarem a ser

usados meios rudimentares de apoio na gestão financeira, incluindo o uso recorrente

de meios manuais à meio de uma complexidade de operações que poderiam ser

facilmente minimizadas com o recurso a softwares de gestão de finanças municipais.

De igual modo, onde estes sistemas estão instalados, tem-se o problema de que a sua

funcionalidade é parcial, cobrindo apenas uma das componentes do sistema das

operações de gestão das finanças públicas, sendo ou a componente de despesas, ou a

de receitas. Nesse sentido, a integração destas duas componentes no mesmo sistema

representa um desafio importante e uma exigência para a eficiência na gestão e um

passo crucial para a melhoria da transparência e rigor na execução dos orçamentos,

bem como a sua interligação futura ao e-Sistafe.

50

x

ii

i

A manutenção dos sistemas que na generalidade dos municípios são deliberadamente

transferidos para a assistência externa não ajuda na consolidação dos sistemas em si

mesmos e subalterniza a sua importância, tornando-os em sistemas relativamente de

baixa apropriação por parte das entidades municipais.

As UCIs que são reconhecidas como instrumentais no fortalecimento dos sistemas de

gestão de finanças municipais e no controlo em relação à observância de

procedimentos e normas e que nesse sentido funcionam como mecanismos para a

aprendizagem contínua, auto-correcção de erros e prevenção de irregularidades, onde

elas existem ainda não estão suficientemente sólidos e recebem pouca atenção do

ponto de vista de capacitação e alocação de recursos, e em geral não desempenham o

seu papel.

No que tange às UGEAs, embora elas tenham sido constituídas em todos os

municípios, a sua independência na avaliação de processos de concurso é ainda

problemática, devido à interferências por parte de sectores relevantes dentro dos

órgãos municipais ou fora dela. O problema de manutenção da capacidade técnica

também se aplica no caso do Conselho Municipal em áreas como a de procurement

(UGEAs) e o Controlo Interno, nas quais muitas vezes os técnicos são transferidos

para outras áreas, depois de terem sido formados, o que contribui para a persistência

dos problemas de fraca capacidade.

Relativamente às receitas próprias, o maior desafio está no alargamento da base

tributária e na criação e consolidação de mecanismos de cobrança, registo, controlo e

fiscalização. A capacidade dos municípios na área das receitas próprias é ainda muito

fraca. Os sistemas que permitiriam que os municípios tivessem uma informação

objectiva sobre as fontes de receitas, as formas de cobrança, o registo e controlo das

mesmas não existem. Embora algumas iniciativas estejam em curso no sentido de

promoção de conhecimento sobre impostos, de modo geral levadas a cabo por

organizações da sociedade civil, o grau de eficácia destas iniciativas é limitado, pois

muitas vezes não encontram equilíbrio entre a exigência de responsabilidade dos

cidadãos no pagamento de impostos e taxas com a reacção dos órgãos municipais no

que tange à qualidade de serviços providenciados.

51

x

ii

i

E a nível da cobrança de taxa de lixo ou dos jogos de azar a dificuldade prevalecente

de transferência das receitas cobradas pela EDM, FIPAG ou outro sector do governo

local tem sido um grande desafio e um factor de conflito entre os municípios e os

organismos envolvidos na cobrança das taxas, e muitas vezes com pouca clareza sobre

o volume das receitas cobradas.

A transparência financeira é um outro desafio dos municípios com implicações

negativas nos mecanismos de governação participativa. Quando se apela à maior

participação das comunidades locais nos processos de governação municipal, a

questão do acesso a informação é crucial para o exercício de cidadania. O que ocorre a

nível municipal é um limitado acesso à informação sobre a execução dos orçamentos

municipais e da Conta de Gerência, que embora por lei sejam documentos públicos, a

sua acessibilidade é recorrentemente ignorada pelos funcionários de diferentes

organismos, e desse modo se torna complicado garantir uma participação efectiva e e

assegurar um certo grau de responsabilização pelo desempenho por parte dos órgãos

municipais.

1. Potenciais soluções

As mudanças recorrentes de técnicos, que decorre tanto da mobilidade de pessoal,

bem como da sua substituição por pessoas de confiança das autoridades municipais

em cada ciclo eleitoral, têm um elevado custo na estabilidade institucional e na

sustentabilidade da capacidade técnica criada. A mudança deste cenário depende do

grau de institucionalização dos mecanismos formais de mobilidade de pessoal de

áreas técnicas e seu cumprimento, e das consequências que se podem antever no que

tange aos resultados de desempenho dos municípios.

Apoiar os municípios na instalação de softwares de gestão financeira integrados e

alinhados a plataforma do e-Sistafe, e combinar com a capacitação do pessoal que irá

operar o sistema, bem como mobilizar recursos tanto junto do governo central e

também dos parceiros de desenvolvimento, de modo que sejam suficientemente

garantidos os recursos para manutenção e actualização dos sistemas.

52

x

ii

i

Fortalecer com pessoal e equipamento as unidades de controlo interno existentes,

bem como as unidades de gestão das aquisições do Estado, garantindo-lhes uma

relativa independência no seu funcionamento e sempre que possível integrar pessoal

externo ao órgão municipal nos processos de avaliação de concursos públicos para

conferir confiança aos processos.

Melhorar a estrutura de informação do sistema de receitas próprias e da organização

do sector e desse modo alargar a base tributária e criar capacidades para os

municípios realizarem o seu potencial tributário, que deverá passar pela realização de

estudos de diagnóstico sobre capacidade técnica e organizacional, capacidade do

potencial tributário, e capacitação de pessoal nas estruturas de responsabilização

municipal, e das organizações da sociedade civil em matéria de responsabilização

social. E a nível da cobrança de taxa de lixo ou dos jogos de azar, a articulação com os

sectores que fazem a cobrança destas taxas deve ser aprofundada e melhorada e

definir mecanismos consistentes de transferências para as autarquias dos montantes

devidos.

Advogar transparência nos principais instrumentos do orçamento, nomeadamente o

próprio orçamento anual, os relatórios de execução e da Conta de Gerência, através de

disseminação da Lei do Direito a Informação junto das comunidades focalizando nas

associações locais e escolas, bem como, acções de capacitação aos funcionários e

agentes dos Conselhos Municipais e Assembleias Municipais.

3.1. Governação municipal, fiscalização e participação

Capacidades existentes

Quando se fala em governação local em Moçambique associa-se logo aos mecanismos

de consulta e participação comunitária estabelecidos no país desde os primeiros anos

da década 2000. A criação dos conselhos consultivos que inicialmente estiveram

vinculados aos distritos, pouco a pouco foram igualmente sendo arrastados para a

esfera municipal. A avaliação sobre governação municipal e participação vai estar

assente nos seguintes elementos, (i) atitude dos cidadãos em relação a participação;

(ii) monitoria da governação; (iii) assembleias municipais.

53

x

ii

i

A implementação de mecanismos de governação participativa varia muito de um

município para outro, tanto em termos de dinamismo, intensidade, e regularidade,

bem como no que tange a institucionalização e na configuração dos mecanismos de

consulta e participação. Um aspecto que perpassa todos os municípios quando se

trata deste assunto é que todos reclamam a existência de algum mecanismo de

participação.

Os mecanismos adoptados têm em comum o princípio da consulta comunitária como

instrumento de governação participativa. No entanto, este processo nem sempre

reflecte o ideal de participação no sentido em que as estruturas estabelecidas

localmente como veículos de representação dos munícipes têm a particularidade de

exteriorizar sinais e práticas que se confundem com a reprodução de interesses dos

governos municipais. Aliás, importa aqui salientar que os membros que representam

os conselhos consultivos são escolhidos a nível dos postos administrativos e bairros

entre as figuras ao serviço dos conselhos municipais naqueles níveis, nomeadamente

os secretários de posto e de bairros. As outras figuras com representação nestes

mecanismos são os líderes comunitários, religiosos e representantes de grupos de

interesse, geralmente provenientes de processos de selecção conduzidos pelos órgãos

municipais e por eles investidos para o exercício das funções de autoridade

comunitária, onde a lealdade às autoridades municipais é pressuposto para a

estabilidade da relação que daí se desenvolve.

Por exemplo, em cidades como Nampula, Beira e Quelimane, que passaram a ser

governadas por um partido da oposição, as autoridades comunitárias que existiam

foram substituídas por outras da confiança do novo partido no governo municipal. O

processo de escolha das novas lideranças foi feito na base de um processo de selecção

e eleição conduzido pelos órgãos dos conselhos municipais. Esta é uma prática

potencialmente geradora de conflitos comunitários, entretanto, funciona igualmente

como estratégia de salvaguarda da implementação com sucesso dos programas

municipais a nível comunitário. O problema maior reside no modelo de sistema que

define a criação das autoridades comunitárias e dos conselhos consultivos que é

muito vinculado a dinâmicas partidárias. Um outro aspecto que é comum pelo menos

a nível dos municípios das capitais provinciais, é que os conselhos consultivos criados

não estão engajados na planificação e orçamentação dos planos municipais. O seu

54

x

ii

i

envolvimento é mais forte na aprovação dos fundos alocados no âmbito do Programa

Estratégico de Redução da Pobreza Urbana (PERPU).

A despeito da semelhança que acabamos de descrever acima, em alguns municípios se

assistem dinâmicas muito particulares, que em alguns casos coabitam com

mecanismos comuns nos vários municípios. Em Nampula, por exemplo, um dos

municípios com mecanismos de participação inovadores, foram estabelecidos com

apoio de organizações da sociedade civil um observatório municipal que se reúne

uma vez ao ano; um programa radiofónico designado Espaço do Cidadão; foi também

criado um espaço de publicação num jornal de assuntos sobre o município; está sendo

implementado o Cartão de Pontuação Comunitária (CPC), que é um mecanismo de

monitoria da qualidade de serviços levado a cabo pelos cidadãos e que permite

colocar frente-a-frente cidadãos e provedores de serviços para uma confrontação em

torno dos resultados da monitoria de desempenho de serviços.

Igualmente, está sendo implementado o Orçamento Participativo (OP), e foi

institucionalizada a participação de cidadãos nas sessões da Assembleia Municipal

com direito a apresentar assuntos desde que não façam parte da agenda do dia; e um

aspecto de particular importância é a possibilidade que os munícipes têm de que uma

vez cadastrados num plataforma online, recebam relatório periódicos de colecta de

receitas próprias, o que permite que os cidadãos possam ter melhor qualidade de

participação no diálogo com os órgão municipais. Estas iniciativas, algumas estão a

ser apoiadas pelo Programa DIÁLOGO, e outras pela Akilizethu (Uma organização da

sociedade civil baseada em Nampula), bem como pelo Centro de Aprendizagem e

Capacitação da Sociedade Civil (CESC).

O Município de Pemba tem também desenvolvido uma iniciativa de envolvimento dos

munícipes através do programa “eu amo o meu bairro”, que não é nada mais do que

um processo de auscultação pelos Presidente do Conselho Municipal aos munícipes a

nível dos bairros por um período de uma semana e que no fim do qual se segue um

show musical. Esta prática, aliada à componente de diversão, tem a capacidade de

mobilizar massas e por essa via permitir maior interação entre as autoridades

municipais e as comunidades dos bairros. Somente a partir deste ano, o município da

Cidade de Pemba realizou o primeiro encontro entre a Concern Universal e o governo

55

x

ii

i

municipal que visava estabelecer os alicerces para a implementação de programas de

auditoria social no âmbito do MuniSAM. A tabela abaixo apresenta o mapa de

iniciativas de auditoria social e audições públicas realizadas em alguns municípios no

âmbito do Programa MuniSAM.

Tabela 6. Auditorias sociais e audições públicas no programa MuniSAM

Municípios Anode

Início

Programa /Financiador

Nº deAuditorias

Sociais

Nº deAudiçõesPúblicas

Parceiros de Implementação

Metangula2012

MuniSAM /

SDC

3 2 SAMCom, Rádio Comunitária

Cuamba 4 4 SAMCom, Rádio Comunitária

Quelimane 4 4 SAMCom, NAFEZA, Rádio

Comunitária

Mocuba 4 4 SAMCom, NANA, Rádio

Comunitária

Montepuez 2013 2 2 SAMCom, Tudo pela Vida, Rádio

Comunitária

Mocímboa da Praia 3 3 SAMCom, Rádio Comunitária

Pemba

2016 MuniSAM /

PRODEM

0 0 SAMCom, MULEIDE, Rádio

Comunitária

Ilha de Moçambique 0 0 SAMCom, Rádio Comunitária

Lichinga 1 1 SAMCom, FAMOD, Rádio

Comunitária

Marrupa 1 1 SAMCom, Rádio Comunitária

Fonte: Concern Universal

Os mecanismos de participação existentes ainda não são suficientemente consistentes

para garantir a transição de demandas de cidadãos para os municípios e sua

transformação em políticas como resposta aos objectivos e interesses dos

demandantes. De um modo geral, 84% do total dos municípios abrangidos pelo

PRODEM tem algum ou alguns mecanismos de participação estabelecidos. Contudo, a

qualidade de funcionamento é muito questionada e tem sido objecto de várias

discórdias.

Os resultados das entrevistas realizadas em todos os 26 municípios confirmam essa

tendência. As autoridades municipais reconhecem que os mecanismos de

participação têm pouco papel na planificação, o grau de consulta é limitado, e o nível

de envolvimento depende muito da iniciativa dos governos municipais ou de

organizações da sociedade civil que trabalham em questões de auditoria social,

monitoria de serviços e outras formas de participação, tais como o Programa

DIALOGO que está a promover o OP nos municípios de Quelimane e Nampula, e as

56

x

ii

i

iniciativas do SAMcom no âmbito do Programa MuniSAM promovidas pela Concern

Universal, e outras iniciativas de outras organizações da sociedade civil.

No âmbito do OP os dados do inquérito referem que 19,2% dos municípios que estão

a implementar o Orçamento Participativo (estão incluídos neste grupo os municípios

de Metangula, Marrupa, Mandimba, Nampula e Quelimane), na realidade, alguns

destes municípios falta-lhes compreensão sobre o que é o Orçamento Participativo e

neste sentido acabam por reclamar para si a implementação do OP só pelo facto delas

se envolverem em consultas as comunidades sobre suas necessidades no âmbito do

processo de planificação das actividades anuais.

Em termos concretos apenas em 2 dos 26 municípios, que correspondem a 7,7% do

conjunto dos municípios abrangidos pelo Programa, está a ser implementado o OP,

nomeadamente em Nampula e Quelimane. Entretanto, nestes dois, apenas Nampula

está a implementar de forma relativamente mais consentânea com os procedimentos

do OP, ao passo que no caso de Quelimane, por dois anos consecutivos, o processo

sofreu quebras no que tange à concretização dos compromissos assumidos, por um

lado devido a falta de recursos, e por outro, devido a escolha de iniciativas que não

cabiam nas competências do município, esta última situação aconteceu em 2014,

onde a comunidade do Bairro de Manhaua escolheu a construção de um Centro de

Saúde (MAP 2015) que não chegou a ser construído porque não teve a autorização da

Direcção Provincial de Saúde.

Além deste mecanismo de participação, no município de Quelimane iniciaram em

2013 dois outros mecanismos de participação, nomeadamente o Plano de Acção

Comunitária (PAC) e o Cartão de Pontuação Comunitária (CPC) cujos resultados ainda

estão por vir. O gráfico abaixo apresenta esquematicamente a situação de cada

município em relação a existência de mecanismos de governação participativa (MGP),

OP, e monitoria de serviços (MS). A representação traz valores 1 e 2 que representam

a “não existência” ou “existência” respectivamente, do instrumento indicado no

gráfico em cada um dos municípios.

57

x

ii

i

Gráfico 7. Caracterização da situação em relação a governação participativa

As Assembleias Municipais (AMs) são consideradas no geral como sendo fracas. A

capacidade de fiscalização é muito limitada, devido à falta de domínio técnico sobre as

matérias que passam pelas suas mãos, dificuldades de acesso a documentos do

governo municipal, falta de recursos e meios para realizar audições e para o seu

deslocamento para as comunidades onde devem realizar as actividades de monitoria

e fiscalização, tanto de serviços como de projectos locais.

As AMs são acusadas de estarem mais interessadas na fiscalização da cobrança de

impostos como forma de salvaguardar a sua remuneração. Mesmo nos casos em que o

sentido de esforço está orientado para fiscalização do processo de cobrança de

receitas, é evidente que falta aos membros das AMs um engajamento em debates que

possam contribuir para a melhoria dos mecanismos de cobrança de receitas e do

alargamento da base tributária. Isto decorre em parte do facto de que os membros das

AMs são maioritariamente indivíduos com baixo nível de formação e falta-lhes

conhecimento sólido sobre as matérias.

Em todos os municípios existe uma preocupação das bancadas que apoiam o governo

municipal de agir rigorosamente em defesa desse governo e muitas vezes sacrificando

questões fundamentais que afectam os seus eleitores. A qualidade de debate nesse

58

x

ii

i

sentido é fraca; não só por causa do problema de alinhamento político partidário, mas

também devido ao fraco domínio dos assuntos.

0. Desafios existentes

Os mecanismos formais de governação participativa mais comuns são os conselhos

consultivos locais. Embora estes mecanismos estejam institucionalizados a sua

capacidade de intervenção no campo da governação é ainda fraca. O domínio em

relação ao seu papel na participação é limitado e a forma como os governos

municipais articulam com eles influencia a sua fraca qualidade de participação. Em

geral, os conselhos locais são utilizados como mecanismos de mera consulta por parte

dos governos municipais, bem como, para a promoção de iniciativas de interesse do

município. A forma como eles são constituídos é fundamentalmente inspirada na

orientação partidária dos governos municipais.

Esta situação acaba por condicionar a participação mais activa dos CLs na planificação

e orçamentação, bem como na monitoria dos planos de desenvolvimento municipal.

No âmbito do papel previsto para os CLs, eles deveriam ser actores relevantes na

planificação para desse modo fazer passar as demandas comunitárias para a agenda

de desenvolvimento municipal. O que ocorre actualmemente é o procedimento

inverso, ou seja, a partir da oferta pelos órgãos municipais das iniciativas por elas

determinadas, aos CLs é solicitada a confirmação para apenas garantir a sua

legitimação. Na prática a planificação e orçamento tem sido de forma recorrente

produto de um exercício dos técnicos municipais.

A nível do Orçamento Participativo, além do limitado conhecimento de como funciona

este mecanismo de participação, o volume ainda muito baixo de receitas próprias, não

tem permitido que os municípios arrisquem na alocação aos bairros, de recursos para

a implementação de projectos que resultem da expressão de vontade das

comunidades desses locais.

59

x

ii

i


Fortalecer o entendimento dos municípios no que tange à importância da governação

participativa, e consolidar acordos de parceria entre municípios e organizações da

sociedade civil interessadas em promover maior inclusão na governação municipal

através do seu envolvimento na monitoria de serviços, na implementação de

iniciativas como a auditoria social, e Orçamento Participativo, bem como na promoção

de direitos e deveres entre os cidadãos a nível dos municípios.

Promover o estabelecimento de plataformas e/ou fóruns de diálogo entre municípios

e grupos comunitários e/ou da sociedade civil a nível municipal, por forma a

aumentar a voz e influenciar mudanças na governação municipal, bem como

desenvolver consciência sobre a importância de participação na determinação dos

interesses de desenvolvimento local das comunidades.

Prover assistência as Assembleias Municipais através de acções de capacitação em

matérias de legislação sobre Assembleias Provinciais com foco para o papel,

funcionamento e sua relação com as demais instituições e/ou órgãos e munícipes;

monitoria, fiscalização e prestação de contas no âmbito da governação municipal;

participação das comunidades e direito a informação. As acções de capacitação neste

campo devem ser alinhadas com iniciativas de troca de experiências com os seus

pares.

3.1. Bem-estar e qualidade de serviços

Qualidade de vida e bem-estar

Para a análise nesta componente, o Termos de Referência sugerem como elementos

para os parâmetros de análise, os seguintes, (i) alimentação; (ii) estado de saúde; (iii)

educação; (iv) engajamento cívico e governação; (v) meio ambiente; (vi) segurança

social; e (vii) bem-estar. Adicionalmente, são integrados outros elementos

relacionados com a sustentabilidade que incluem os seguintes, (i) capital natural; (ii)

capital económico; (iii) capital humano; (iv) capital social. Do ponto de vista

metodológico, para captar informação sobre estes elementos os termos de referência

60

x

ii

i

mencionam a utilização de métodos quantitativos que depois foram relegados por

razões relacionados com a instabilidade política no país e o custo associado a

administração de um inquérito por questionário aos agregados familiares conforme

tinha sido a proposta da equipa de consultoria. Com esta mudança ficou acordado a

realização de um estudo qualitativo onde para uma amostra de pelo menos 8

municípios a qualidade de vida e bem- estar seria avaliada utilizando grupos focais

para obter apenas informação qualitativa, conjugando a informação quantitativa a

extrair dos relatórios sobre pobreza produzidos pelo INE.

Entretanto, esta abordagem metodológica é problemática. Primeiro porque as

informações relativas aos inquéritos sobre orçamento familiar (IOF) têm como

unidade de avaliação o distrito, e não o município. Em segundo lugar, os resultados da

avaliação sobre pobreza que são produzidos na sequência da publicação do IOF, e no

caso particular o último IOF 2014/5 é focalizada na província, mais uma vez o

município não entra como uma unidade de análise. Com estas limitações

metodológicas qualquer extrapolação de resultados em qualquer das situações não

seria razoável e tão pouco viável. A única forma de obter informação sobre os

aspectos de qualidade de vida e bem-estar só pode ser garantida com a aplicação de

inquéritos aos agregados familiares.

Neste sentido, e diante destes constrangimentos foram realizados grupos focais em 8

municípios com o objectivo de captar percepções sobre a situação de bem-estar, bem

como, avaliação da qualidade de serviços prestados pelos municípios. Aqui importa

também aludir que os municípios estão relativamente circunscritos a realizar serviços

que são legalmente da sua competência. Alguns dos serviços arrolados nos termos de

referência não são implementados pelos municípios pelo menos até que eles sejam

transferidos para a sua alçada no quadro da Lei 33/2006. Os resultados das

discussões nos grupos focais estão em linha com a situação geral do país do ponto de

vista de pobreza e bem-estar que se encontra descrita nos relatórios internacionais

(PNUD 2015).

A partir dos finais de 2015 a qualidade de vida da maioria dos munícipes se

deteriorou, tendo conhecido agravamento durante o ano de 2016, na sequência de

uma acentuada depreciação do metical face ao dólar americano e outras moedas de

61

x

ii

i

referência, o que originou um forte aumento do custo dos produtos alimentares e de

outros bens. A situação degradou-se ainda mais nos últimos meses, na sequência da

decisão do Fundo Monetário Internacional (FMI) de suspender a assistência ao país

por conta da descoberta de dívidas não declaradas, ao que se seguiu também a

suspensão pelos parceiros de desenvolvimento em dar assistência financeira ao país,

nomeadamente o apoio directo ao orçamento. As consequências dessas medidas

vieram agravar profundamente a situação económica e social do país, que aliada a

instabilidade político-militar tornaram ainda mais precárias as condições de vida das

populações.

Os fenómenos recorrentes de calamidades naturais caracterizados por cheias nas

províncias da região centro e norte de Moçambique durante o primeiro trimestre de

2015 afectaram perto de 144,882 pessoas em Sofala, Zambézia, Niassa, Nampula e

Cabo Delgado. Nas duas últimas províncias cerca de 10.000 casas foram destruídas

parcial ou completamente. Na província da Zambézia a actividade agrícola de cerca de

60.723 agregados familiares foi severamente afectada e 60.051 hectares de cultura

ficaram destruídas. Na sequência das cheias de 2015 surgiram cerca de 5.894 casos

de cólera.15 Embora os dados não se refiram especificamente aos municípios, as

informações nas entrevistas aos grupos focais apontaram problemas comuns. Nos

municípios de Mocuba, Nampula, Quelimane, e Pemba várias habitações ficaram

destruídas, incluindo culturas alimentares, o que veio a contribuir para a degradação

das condições de vida das populações que ficaram expostas a falta de habitação e a

insegurança alimentar.

Os assentamentos desordenados que representam a maior percentagem da situação

das áreas habitacionais nos municípios, cerca de 80%, são constituídas por habitações

precárias e sem acesso a água e energia na sua maioria, bem como, de condições

adequadas de bem-estar. A precariedade das habitações representa um problema

importante para a sobrevivência das pessoas, tendo em conta o facto de que

habitações providenciam segurança e estabilidade económica para as famílias, e sua

ausência contribui para deterioração do bem-estar. Os desafios relativos ao

ordenamento territorial, as precárias condições de habitação, a ausência de

infraestruturas de saneamento do meio, e falta de vias de acesso aos bairros,

15 Humanitarian Country Team. Mozambique: Flooding. Office of the Resident Coordinator, Situation

Report No. 5 13 March, 2015.

62

x

ii

i

sobretudo naqueles representados por grandes assentamentos populacionais em

zonas de alto risco de vulnerabilidade à cheias e erosão, representam um grande

problema para a qualidade de vida, e denunciam a fraca qualidade de serviços

providos pelos governos municipais.

O quarto relatório de avaliação sobre a pobreza lançado este ano pelo Ministério de

Economia e Finanças,16 apresenta uma situação adversa de pobreza, que é

consideravelmente preocupante para as províncias do Norte de Moçambique. Os

dados apresentados no relatório indicam que a situação de pobreza aumentou em

cerca de 10% na região Norte de Moçambique, tendo passado de 45,1% em 2008/09

para 55,1% em 2014/15, contrariamente a situação no Centro e Sul onde se registou

melhoria da situação de pobreza em cerca de 10,8% e 18% respectivamente. A

província de Niassa registou um aumento severo da pobreza. Ela saiu de 33,0% em

2008/09 para 60,6% em 2014/15. Nas províncias de Nampula e Cabo Delgado a

pobreza não reduziu, pelo contrário aumentou embora numa proporção menor

quando comparado com Niassa, onde em Nampula a pobreza aumentou em 5,7% e

Cabo Delgado 5,8%. As únicas províncias com municípios abrangidos pelo Programa e

que tiveram redução da pobreza são a província da Zambézia e Sofala, onde a pobreza

reduziu de 67,3% para 56,5% e de 54,4% para 44,2% respectivamente.

Qualidade de serviços prestados

De acordo com os resultados dos grupos focais, cerca de 37,5% das comunidades

consultadas nos 8 municípios indicaram que a qualidade de serviços prestados pelos

municípios nas áreas de limpeza e remoção de resíduos sólidos, ordenamento

territorial, os acessos aos bairros e a qualidade das estradas, bem como o saneamento

do meio, tinham melhorado quando comparado com o período de há dois anos atrás.

Esta situação se verificou nos municípios de Nampula, Dondo e Quelimane. E em

apenas um município, o da Cidade de Pemba, a consulta junto dos grupos focais

indicou que houve melhorias nos últimos anos, entretanto, as condições mudaram

devido ao problema de desemprego associado à saída das empresas que estavam ao

16 MEF (2016) Pobreza e bem-estar em Moçambique: quarta avaliação nacional de pobreza. IOF

2014/15.

63

x

ii

i

serviço das multinacionais do sector energético durante a fase de exploração de

hidrocarbonetos, bem como por causa dos efeitos das chuvas que destruíram várias

habitações e tornaram os acessos aos bairros localizados em zonas de risco muito

problemáticos.

Em todos os grupos focais realizados nos 8 municípios os entrevistados tiveram uma

opinião unânime segundo a qual a qualidade de vida e bem-estar se deterioraram

devido aos problemas acima mencionados, em geral associados à fraca capacidade de

aquisição de bens alimentares cujos preços subiram substancialmente, e ao

desemprego, para além do acesso muito limitado às zonas de produção devido à

instabilidade político-militar.


Os governos municipais podem desempenhar um papel chave na promoção de

iniciativas de redução das adversidades que impactam sobre o bem-estar e pobreza

das famílias tendo em conta a sua responsabilidade na provisão de serviços

municipais, a coordenação das intervenções que visam facilitar iniciativas das

comunidades, e na promoção de actividades comerciais. As opiniões dos grupos focais

identificaram áreas onde os municípios deveriam intervir para aliviar os problemas

de bem-estar e pobreza que afectam cada vez mais as comunidades nos municípios:

• O acesso à terra para a prática de actividades produtivas;

• Acesso a serviços de saúde e educação de qualidade;

• Acesso a serviços municipais de qualidade, nomeadamente a nível dos serviços

de salubridade, mercados, transporte e actividades comerciais;

• Criação de emprego;

• Luta contra o crime, sobretudo nas principais cidades;

• Protecção contra os desastres naturais; e

64

x

ii

i

• Coordenação e maior integração das iniciativas de intervenção.

Na área da terra, o papel das lideranças municipais é determinante para a mudança da

situação actual. O processo de planeamento urbano deverá merecer atenção nas

projecções de investimentos. É fundamental que sejam criadas capacidades nos

municípios para permitir uma gestão de terras mais eficaz e com menos conflitos e

que potencia o acesso à terras por parte das comunidades locais para a prática de

actividades produtivas com enfoque na agricultura. A nível dos municípios das

cidades capitais a alocação dos fundos no âmbito do PERPU pode contribuir para a

criação de emprego e melhorar o acesso a alimentos. Entretanto, existe o desafio de

alinhar as escolhas a projectos produtivos e criação de condições para fortalecer os

beneficiários com instrumentos de gestão sólidos e funcionais e um acompanhamento

durante a fase de implementação dos projectos.

Embora em quase todos os municípios do PRODEM os serviços de saúde e educação

primários não estejam ainda na alçada dos municípios, estes órgãos podem ainda

assim desempenhar um papel de relevo na articulação com os governos locais para a

melhoria das condições e da qualidade na provisão destes serviços, incluindo na

facilitação do seu acesso.

As condições ambientais que na maioria dos municípios são precários têm

implicações na qualidade de saúde e de educação. Neste sentido os municípios

precisam de colocar esforços para lidar com os problemas por exemplo de melhor

gestão de resíduos sólidos e da qualidade do ambiente. A questão das mudanças

climáticas e os seus efeitos sobre o bem-estar e pobreza requer um forte

aprofundamento devido à ausência de capacidades a nível dos municípios para

entender o problema e de como lidar com ele, num quadro de uma complexidade de

tantos outros problemas que os municípios enfrentam. Neste sentido, o engajamento

das comunidades nas acções que visam, por um lado, informar sobre os problemas

das mudanças climáticas, e por outro, das implicações que elas têm na vida das

populações e os mecanismos de adaptação só poderão resultar com a integração de

esforços entre os municípios, mas também com os governos locais e central, o sector

privado e os parceiros de desenvolvimento.

65

x

ii

i

3.1. Quadro geral da avaliação dos indicadores do programa

O quadro geral de indicadores do PRODEM foram revistos, tendo resultado em uma

matriz de quadro lógico simplificado com um total de 14 indicadores a que foi

chamado “Simplified Operational Log-Frame - SOLF” 17, ou Quadro Lógico Operacional

Simplicado. O SOLF apresenta indicadores gerais e indicadores específicos por cada

um dos dois pilares do Programa. O objectivo de desenvolvimento geral é o da

redução da pobreza e melhoria do bem-estar das mulheres e homens vivendo nos

municípios do norte de Moçambique. E o objectivo geral imediato é o de contribuir

para melhorias da administração nos governos municipais e na provisão de serviços,

resiliência em relação aos impactos das mudanças climáticas, responsabilização social

e participação dos cidadãos. O foco do pilar I é no apoio ao desenvolvimento de

capacidades a nível municipal orientada para uma governação municipal responsável;

ao passo que o pilar II visa apoiar o quadro nacional para a descentralização que seja

favorável ao desenvolvimento municipal e inclui tanto uma atenção em relação ao

quadro nacional de políticas e a capacidade das autoridades nacionais com papel

relevante sobre os municípios.

O quadro lógico do SOLF estabelece que alguns indicadores do pilar I serão medidos

pelo estudo de Avaliação de Meio Termo (MTR) que deverá decorrer possivelmente

em 2017, excluindo a sua avaliação no âmbito do estudo de base. Entretanto, houve

algum esforço da equipa de consultoria para que mesmo nessa condição pudesse

fornecer alguma informação no estudo de base também para esses indicadores. A

falta de um quadro de clarificação e detalhamento do que se pretende medir nos

indicadores do SOLF, sobretudo naqueles que sugerem interpretações dúbias

representou uma importante falha porque abre campo para potenciais lacunas na

compreensão da situação que se pretende entender na expressão dos indicadores. e

muita ambiguidade, por exemplo os indicadores 2, 4, 5, 7, 10 todos do SOLF são

ambíguos e a despeito da equipa de consultoria ter requerido clarificação e solicitado

detalhes adicionais de clarificação e possível reformulação, entretanto não foi

ultrapassada esta situação. Além de ambíguos, estes indicadores também misturam

diferentes assuntos no mesmo indicador o que torna os indicadores complexos, de

difícil medição, e dúbios.

17 Indicadores no documento draft final do SOLF - Final Draft, 22 June 2016.

66

x

ii

i

Em relação ao indicador 1 que foca sobre desenvolvimento positivo do bem-estar dos

cidadãos e que a base de avaliação são os resultados de bem-estar produzidos pelo

INE conforme estabelecido no próprio quadro de indicadores de monitoria (SOLF), o

maior desafio é de ordem metodológica, no sentido em que o município não é unidade

de avaliação para questões de pobreza e bem-estar por parte do INE. Os inquéritos

aos agregados familiares tomam como unidade de análise o distrito, bem como

também se considera a Província. Os municípios não são necessariamente territórios

coincidentes com o distrito. E a tentativa de extrapolar dados do distrito para o

município não é metodologicamente correcta. A saída para isto seria realizar um

inquérito aos agregados familiares na área municipal para se ter uma informação

consistente em relação ao bem-estar a esse nível. Para este indicador o estudo

recorreu à entrevistas a grupos focais por motivos de parcimónia em relação a

recursos e potenciais riscos políticos num contexto de instabilidade política cada vez

mais preocupante, conforme foi explicado antes neste mesmo documento.

Para medir a capacidade actual dos 26 municípios foram definidos alguns parâmetros

importantes que permitem dar alguma indicação da situação. Estes parâmetros foram

depois conjugados com dados de natureza qualitativa, ao qual se adiciona a

informação sobre capacidade técnica avaliada em termos de disponibilidade de

pessoal competente nas áreas chave, nomeadamente: (i) Solo urbano; (ii) Mudanças

climáticas; (iii) Resíduos sólidos; e (iv) Gestão financeira. O gráfico abaixo apresenta

os resultados agregados dos 26 municípios em relação aos instrumentos necessários

considerados, embora não suficientes, para o fortalecimento de capacidade.

Os instrumentos incluem: Unidade de controlo interno (UCI); Software de gestão

financeira (SIGF); Cadastro informático de terras (CIT); Plano de gestão de solos

(PGS) Projecto de Gestão de mudanças climáticas (ProjMC); Plano de mudanças

climáticas (PMC); Plano de gestão de resíduos sólidos (PGRS); Mecanismos de

governação participativa (MGP); Orçamento participativo (OP); e Monitoria de

serviços (MS). Abaixo o gráfico com os resultados agregados sobre a existência ou não

de cada um dos instrumentos.

67

x

ii

i

Gráfico 8. % de municípios com os elementos de capacidade estabelecidos

O gráfico 8 mostra que de modo geral 7 dos 10 instrumentos incluídos na matriz de

avaliação não estão estabelecidos ou não estão em funcionamento em mais de 60%

dos 26 municípios. Existe apenas um caso em que pelo menos um instrumento está

estabelecido em mais de 80% dos municípios, que é o mecanismo de consulta

participativa. E 50% dos municípios consideram que existe alguma forma de acções

de monitoria de serviços desencadeado por cidadãos, o que não causa estranheza

pelo menos pela natureza de reivindicação de créditos dos governos municipais em

torno dos conselhos consultivos e a natureza de diálogo que elas têm, por um lado, e

por outro, há a assinalar o papel de organizações da sociedade civil que implementam

projectos ligados a responsabilização social, monitoria de serviços em alguns

municípios, nomeadamente no âmbito SAMCom; iniciativas apoiadas pelo Programa

Diálogo tais como o observatório municipal, Carta de Pontuação Comunitária e outros.

Os resultados da análise sobre a situação de cada um dos indicadores do SOLF são

apresentados na tabela a seguir. A descrição resulta da análise combinada entre as

informações qualitativas com os dados quantitativas produzidas no âmbito do estudo.

Os indicadores 4, 7, 8 e 9, foram definidos pelo documento do quadro de indicadores

SOLF como parte dos que serão medidos no âmbito da Avaliação de Meio Termo que

deverá ter lugar possivelmente em 2017, e portanto, a sua integração neste quadro

deve ser vista meramente como um exercício para o entendimento prévio por parte

68

x

ii

i

da equipa de consultoria das questões associadas a cada um daqueles indicadores e,

desse modo, poder partilhar alguns pontos de vista relacionados com àqueles

indicadores, na sequência dos resultados do estudo de base.

Tabela 7. Matriz de avaliação dos indicadores do SOLF

No. Indicador Target Situação actual01 Desenvolvimento

positivo do bem-estar

dos cidadãos como

medição dos

indicadores agregados

de bem-estar

Melhoria nos

indicadores

agregados de bem-

estar

Em todos os municípios a situação de bem-

estar dos cidadãos se deteriorou desde

2015 e a situação vem se agravando com o

aumento significativo dos preços de

produtos alimentares e de outros bens.

Mais de 70% da população nos municípios

vive em assentamentos desordenados e na

maioria dos casos expostos a problemas de

erosão e inundações.

02 Governação municipal

responsável e

envolvimento dos

cidadãos na gestão

financeira, adaptação as

mudanças climáticas, e

gestão de resíduos

sólidos em 26

municípios de

Moçambique

Melhoria qualitativa

das áreas

mencionadas

Em todos os municípios não existem

práticas de envolvimento de cidadãos na

gestão financeira. E na maioria dos casos o

acesso aos orçamentos e sobretudo a

relatórios de execução do orçamento pelos

cidadãos é problemática. A nível da gestão

de mudanças climáticas apenas 2

municípios (Pemba e Quelimane) estão a

preparar a implementação de programas

mais estruturados de gestão de mudanças

climáticas.

03 Crescimento na

execução do orçamento

municipal

Melhoria em 80%

dos municípios no

rácio entre

orçamento

executado e o

disponível. O alvo é

0,4% de melhoria

por ano.

Valores agregados de 15 municípios

avaliados na base da acessibilidade de

informação indicam um nível de execução

de 79,1% do orçamento em 2015. Do

conjunto dos 15 municípios 53,3% tiveram

níveis de execução acima de 80%; um total

de 26,7% dos municípios com um nível de

execução acima de 70%; e 20% de

municípios com execução de abaixo de

70%.

04* No. de municípios que

são mais eficientes em

termos de capacidade

em relação a recursos

humanos, material e

financeiros

Até ao fim de 2017,

pelo menos 12

municípios são mais

eficientes /avaliação

com base no MTR/

Apenas 15% (4) municípios tem alguma

capacidade em recursos humanos e

material mas que requere mais capacitação

e reforço em termos de quantidade,

entretanto a capacidade financeira ainda

continua muito limitada tanto em termos

de volume de orçamento, bem como dos

meios disponíveis para apoiar uma gestão

eficaz que possa fazer face às necessidades

de provisão de serviços de melhor

qualidade.

05 No. de municípios com

capacidade

institucional e técnica

para gerir o

planeamento urbano, e

adaptação local a



pelo menos 12


eficientes

Em 34,6% (9) dos municípios existe PEU

sendo que alguns ainda aguardando

aprovação. A capacidade técnica nesta área

é limitada na maior parte dos municípios

havendo alguns casos onde nem se quer

uma pessoa especializada existe. Cerca de

42% dos municípios estão a usar software

de gestão de terras e quase todos sem a

69

x

ii

i

No. Indicador Target Situação actualintegração completa das componentes de

urbanização e o cadastro de terras

colocando desse modo sérios problemas de

eficiência na gestão do solo urbano.

Apenas 23,1% (6) municípios possuem

planos gestão de mudanças climáticas, dos

quais apenas 2 (Pemba e Quelimane) que

representam 7,7% dos 26 municípios têm

algum potencial de vir a implementar os

respectivos planos de adaptação por causa

do apoio que recebem da USAID e são os

únicos entre o que possuem planos de

gestão de mudanças climáticas os únicos

com projectos de adaptação a mudanças

climáticas, os outros somente têm os

planos mas nenhum projecto em concreto.

Entre os municípios que não possuem

plano de mudanças climáticas, pelo menos

19,2% (5) estão a implementar algum tipo

de projectos de mudanças climáticas que

são basicamente acções de emergência

contra erosão.

06 Mecanismos comuns de

participação

estabelecidos e a

funcionar normalmente


pelo menos 16

municípios usam

mecanismos de

participação

Do total dos municípios abrangidos pelo

programa, 84% (22) dos municípios tem

algum tipo de mecanismo de participação

estabelecidos. Os mecanismos comuns em

quase todos os municípios estão associados

aos chamados conselhos consultivos, sendo

que o seu papel está apenas limitado à

consulta muito depende da iniciativa dos

governos municipais e em geral esses

mecanismos não funcionam

adequadamente.

07 * No. de planos de

desenvolvimento

urbano e de adaptação

local que, a) incluem

analises de riscos sobre

mudanças climáticas;

b) apresentam de forma

sistemática as

preocupações da

sociedade civil

2-3 modelos de

planos de adaptação

desenvolvidos.

Até finais de 2017,

pelo menos 25

projectos de

adaptação

concluídos com

sucesso /avaliação

com base no MTR/

Os planos de desenvolvimento urbano bem

como de adaptação local onde eles existem

foram concebidos sem o envolvimento da

sociedade civil, e relativamente às

mudanças climáticas apenas em 2

municípios (Pemba e Quelimane) os

planos tiveram uma forte atenção aos

principais focos e factores de riscos de

mudanças climáticas. (Tanto na cidade de

Pemba como em Quelimane não houve

indicação de modelos de planos, mas sim a

existência de plano de adaptação).

08* No. de projectos

estratégicos de gestão

de resíduos sólidos e

para adaptação a

mudanças climáticas

concluídos com o

envolvimento de

parceiros

Até finais de 2017

25 projectos

concluídos com

sucesso /avaliação

com base no MTR/

Pelo menos 38,5% (10) dos 26 municípios

têm planos de gestão de resíduos sólidos.

No entanto, todos os 26 municípios

providenciam serviços de limpeza e recolha

de lixo que são as únicas actividades que

realizam nesta área, sendo que alguns com

mais recursos e mais eficientes que outros,

mas em nenhum dos casos existe cobertura

total dos bairros municipais na limpeza e

recolha de resíduos sólidos, e nenhum caso

de tratamento e reciclagem, bem como não

existem aterros sanitários em nenhum dos

municípios, sendo que alguns enfrentam

70

x

ii

i

No. Indicador Target Situação actualproblemas no que tange a espaços para

depósito de lixo.

Apenas em 2 municípios (Quelimane e

Pemba) foram desenvolvidos projectos de

adaptação à mudanças climáticas com

envolvimento de parceiros, tal é o caso de

Pemba e Quelimane no âmbito de um

projecto sobre mudanças climáticas em

cidades costeiras, apoiado pela USAID.

09* No. de municípios mais

eficientes e eficazes na

gestão das finanças

Até finais de 2017

pelo menos 8


eficientes

/avaliação com base

no MTR/

Em termos de eficiência e eficácia na gestão

das finanças municipais, pelo menos 19%

(5) do universo dos municípios cobertos

pelo PRODEM possuem uma estrutura

relativamente funcional e com tendências

para o fortalecimento e consolidação mas

que ainda assim requerem mais capacidade

técnica, mais formação e uma estrutura de

gestão de finanças municipais

informatizada e redução de influências

externas nas decisões administrativo-

financeiras.

10 Envolvimento da

sociedade civil e dos

cidadãos na

planificação e

orçamentação

municipal

Até finais de 2017

pelo menos 16

municípios tem

melhorado

qualitativamente o

envolvimento dos

cidadãos na

planificação e

orçamentação anual

Os conselhos consultivos são os

mecanismos de consulta e participação

estabelecidos e têm um papel

essencialmente limitado à consultas e que

depende da iniciativa dos governos

municipais. A qualidade de funcionamento

é fraca. Tendencialmente são usados para

forjar legitimação de decisões diante da

opinião pública ou de fortalecer apoio

político. Estes mecanismos não têm

influência sobre a planificação e

orçamentação municipal. Os programas

alternativos de participação da iniciativa de

organizações da sociedade civil, tais como o

MuniSAM, SamCom, e Diálogo, tem de

longe muito mais valor na dinâmica de

participação dos cidadãos porque tem

potencial para produzir efeitos sobre as

escolhas de políticas e permitem um

diálogo mais estruturado e que permite

maior proximidade, pelo menos a nível de

diálogo sobre serviços, das autoridades

municipais aos cidadãos. A iniciativa do

orçamento participativo que é um bom

exemplo no âmbito da governação

municipal participativa que ocorre

actualmente em apenas 2 municípios não é

representativa do processo de planificação

e orçamentação anual dos municípios.

71

x

ii

i

4. O PAPEL DA ANAMM

3.1. ANAMM e a defesa de interesses dos municípios

O papel e o nível de desempenho da ANAMM é controverso pelo menos quando

avaliado a partir das opiniões dos seus membros. A ANAMM foi criada para

representar e defender os interesses dos municípios de Moçambique junto do

governo, parceiros e outros actores e instituições relevantes. O entendimento sobre o

papel e a natureza de serviços que ela deve providenciar aos seus membros não

parece estar ainda claro entre os membros, e isto tem implicações na avaliação que

estes fazem sobre o seu papel e relevância do seu contributo na intermediação e

defesa de seus interesses. A capacidade da associação, sobretudo na defesa dos

interesses dos municípios têm sido criticada por alguns círculos, tanto entre os seus

membros, como como por instituições e sectores fora daquele grupo. Uns consideram

que a associação tende a se reconfigurar em uma instituição de competição pelos

recursos previstos para apoiar os municípios, e pouco consistente na discussão sobre

os problemas e na advocacia para a solução dos mesmos.

Existe a ideia de que o problema de agenciamento está inerentemente associado ao

lapso da vizinhança em relação ao governo. Entretanto, outras opiniões apontam que

nos últimos anos a associação deu passos importantes embora lentos para a sua

paulatina consolidação. Persistem desafios importantes de capacidade técnica,

financeira e organizacional que dependem tanto do compromisso dos seus membros

na sustentação da associação, bem como da adopção de mecanismos alternativos de

financiamento. As mudanças recentes na liderança da ANAMM não resultaram na

mudança das dinâmicas internas de funcionamento que têm caracterizado o seu

passado associado a ineficiência. A despeito dos progressos que começam a se

registar, essencialmente ligados ao dinamismo da liderança da associação e do seu

secretariado, a ausência de pessoal especializado para as diferentes áreas de

intervenção dos municípios além dos desafios que já foram apontados acima,

representam obstáculos a sua eficiência.

Os sinais de alguma visibilidade da ANAMM decorrem da melhoria na articulação com

os órgãos de tutela. O mecanismo de diálogo com o governo que durante anos foi

gerido por iniciativa do governo, caracterizado pela organização de um encontro

72

x

ii

i

anual com os municípios, passou actualmente para dois encontros anuais, um dos

quais da iniciativa da ANAMM. Muito recentemente, a ANAMM impulsionou mudanças

em torno de uma prática antiga de resistência por parte das empresas participadas

pelo Estado localizadas no território municipal de pagar impostos. A dúbia

interpretação de legislação pelas empresas e limitada capacidade na ANAMM

condicionaram a perda de grandes volumes de receitas durante anos, mas que nos

últimos dois anos, começa a se verificar mudanças que tendem a beneficiar os

municípios.

Prevalecem situações muito mais complexas ainda que ultrapassam o simples

envolvimento da ANAMM, por exemplo, a questão da coabitação de dois poderes a

nível local, nomeadamente, os órgãos municipais (poder local) e os órgãos de

representação da administração central do Estado (órgãos locais de poder) que

representam sérios desafios para uma eficaz gestão da governação municipal.

Assistem-se em quase todos os municípios fricções resultantes de uma controvérsia

deliberada sobre a primazia de representação de território e reivindicação de parte a

parte da legitimidade pelo controlo de recursos, principalmente aqueles geradores de

receitas, como consequência desta coabitação.

3.1. Desafios existentes

A ANAMM está num processo de transformação que já começa a ganhar simpatia

entre os seus membros. Ainda assim, importantíssimos desafios são lhe reconhecidos.

Alguns residem na ausência de avanços na criação de capacidade técnica e material, e

de recursos financeiros que possam ser usados para chamar a si a capacidade técnica

de que precisa para melhorar a compreensão dos assuntos macro e críticos dos

municípios e promover melhor diálogo com o governo; e num outro campo está o

problema da vizinhança demasiado fluida entre a ANAMM e a influência dentro dela

da vontade do governo que em última análise tem implicações na sua postura de

actuação e no seu posicionamento em relação ao exercício do seu papel de defesa de

interesses de seus membros. Esta confluência de forças internas e externas colocam a

ANAMM numa situação pouco confortável para um exercício eficaz das suas

responsabilidades que em termos práticos se situam em um espaço

73

x

ii

i

fundamentalmente de confrontação e em alguns casos de certa conflitualidade com o

governo. É disto que resulta a dúvida entre os seus membros sobre o papel da

ANAMM, sua relevância na esfera do diálogo e o potencial contributo que ela pode dar

em torno das mudanças no quadro nacional que afecta o desempenho dos municípios.

3.1. Potenciais soluções

Fortalecer o sentido de independência da ANAMM em relação ao governo é um

caminho a seguir, entretanto isto só deverá se conseguir com uma clarificação do

papel desta associação em relação aos seus membros e da responsabilidade destes

últimos para com ela, os mecanismos de responsabilização, e adopção de mecanismos

mais eficazes de sustentabilidade financeira. É importante nesse contexto reforçar a

sua capacidade de identificação de problemas através de uma maior e melhor

articulação com os seus membros, bem como na determinação de agenda e diálogo

com o governo e parceiros de cooperação e de desenvolvimento.

O défice de capacidade que a associação enfrenta requere que ela seja estruturada de

tal modo que possa ser capaz de mobilizar recursos através de contribuições

regulares de seus membros, bem como através dos parceiros, para deste modo

investir na capacitação e na alocação de pessoal qualificado e com domínio sobre

políticas e legislação sobre sistema fiscal autárquico; terras e ambiente;

descentralização e gestão de finanças municipais; e desenvolvimento local, uma vez

que um profundo domínio sobre estes assuntos vai significar melhor qualidade de

diálogo e advocacia a favor da defesa dos interesses de seus membros.

74

x

ii

i

5. CONCLUSÃO

Há mais de duas décadas que a descentralização entra no panorama político e de

governação em Moçambique; mas os últimos cinco anos o debate sobre

descentralização ganhou importante espaço na agenda política, como via mais

apropriada para o fortalecimento do sistema democrático, para a estabilidade política

e para a promoção do desenvolvimento inclusivo. As autarquias locais representam

nesse aspecto o ideal do modelo de descentralização desejado.

A experiência das autarquias locais que vem desde 1998 esteve sempre marcada pela

ideia de estabelecimento de um modelo de governação que esteja cada mais próximo

dos cidadãos, no qual o processo de tomada de decisões sobre a gestão do bem

público, a provisão de serviços básicos e o desenvolvimento local, ocorrem com um

amplo envolvimento das comunidades locais.

Passos importantes foram dados no estabelecimento de estruturas e mecanismos de

consulta e participação comunitária. Maior parte dos municípios possuem alguma

forma de mecanismo de participação e consulta. Entretanto, a sua participação no

processo de planificação e orçamentação municipal que é na essência o objectivo para

o qual estes mecanismos foram criados, não representa até agora o ideal de

participação efectiva.

Não obstante os avanços na institucionalização e implementação das autarquias

locais, os desafios de consolidação da eficácia de seu funcionamento são vários. Entre

eles estão as grandes dificuldades dos municípios na gestão de terras, onde cada vez

mais se assiste o aumento de casos de conflitos de terras. A gestão de resíduos sólidos

é uma das principais áreas de intervenção das autarquias, onde o seu principal foco é

na limpeza e recolha de lixo.

O desejo dos governos municipais de garantirem um ambiente limpo e são é

contrastado com as limitadas capacidades que os municípios têm no que tange aos

meios necessários para uma melhor e mais eficaz intervenção, ao mesmo tempo que

os assentamentos desordenados que representam mais de 80% do espaço municipal

não favorecem que intervenções na área de salubridade sejam feitas com sucesso.

75

x

ii

i

Adicionalmente, a precariedade na organização dos assentamentos aumenta a já fraca

ou quase ausente capacidade de resiliência em relação aos problemas decorrentes das

mudanças climáticas, onde as cheias ou inundações, ciclones, erosão de solos e etc.

representam uma permanente ameaça ao bem-estar das populações, perante

governos municipais e comunidades inexperientes e com pouco conhecimento sobre

o fenómeno.

76

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ii

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um-municipio-estagnado

http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37631-cuamba-

os-primeiros-passos-de-um-municipio

http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37787-

marrupa-a-pacata-vila-municipal

http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/37945-

metangula-um-municipio-a-merce-do-comercio-informal

http://www.verdade.co.mz/tema-de-fundo/35-themadefundo/40149-a-

mentalidade-ainda-colonizada

82

x

ii

i

http://www.verdade.co.mz/mulher/39728-montepuez-num-emaranhado-de-

problemas

DONDOhttp://jornalnoticias.co.mz/index.php/primeiro-plano/29352-chiure-

o-municipio-que-nasceu-dinamico.html publicado em 2015

83

85

8

5

ANEXOS

Anexo 1. A situação por município em relação a gestão de resíduos sólidos

Município PGRS

Recolha e

depósito

Separação e

reciclagem Comentários

Lichinga NÂO SIM NÃO

Tem dra? de PGRS e de regulamento de

gestão de resíduos sólidos que devem ser

aprovados pela Assembleia Municipal. O

município possui 4 tractores e 3 camiões

para recolha de lixo dos quais 2 estão

avariados e não tem capacidade de

mandar fazer a reparação como também

há di�culdades de garan6r a

manutenção. A recolha de lixo é

de�ciente e cobre neste momento 5

bairros .

Cuamba NÃO SIM NÃO

A recolha de lixo é feita com 1 camião

basculante, e 4 tractores dos quais 2

avariados. O total de 11 bairros do

município estão cobertos com a

ac6vidade de limpeza e recolha de lixo

mas ainda com enormes de�ciências. O

pessoal envolvido é limitado, e o espaço

de depósito de lixo não é adequado.

Metangula NÃO SIM NÃO

Tem 2 tractores , sendo que 1 está

avariado; 1 camião basculante que

u6lizado muito raras vezes alegadamente

por causa de falta de uma pá escavadora.

Do total de 12 bairros, apenas 4

localizados na vila sede bene�ciam de

limpeza e recolha de lixo.

Marrupa SIM SIM NÃO

Tem um programa radiofónico difundido

todas as quartas-feiras sobre meio

ambiente. Organizações da sociedade

civil locais apoiam na limpeza, e no

âmbito desse envolvimento abriram um

depósito de lixo para o hospital de

Marrupa. Possui apenas 1 tractor com pá

escavadora para a recolha de lixo, e 7

bairros estão cobertos do total de 12 e

mesmo assim com limitações em termos

de cobertura e limpeza regular.

Mandimba NÃO SIM NÃO

Possui apenas 1 tractor com problemas

mecânicos e que cobre 4 dos 19 bairros

municipais. A recolha está concentrada

nos bairros da Vila Sede. A

inacessibilidade dos bairros di�culta a

entrada de tractor que poderia fazer a

recolha. Os munícipes são envolvidos em

jornadas de limpeza. O pessoal de

limpeza e recolha de lixo é sazonal.

Pemba SIM SIM NÃO Possui 6 camiões basculantes, 1 tractor

basculante, 1 tractor carregador, e 1

máquina retroescavadora. Usa

contentores, cilos elevados, e tchova

85

8

5

Município PGRS

Recolha e

depósito

Separação e


para as áreas de diFcil acesso. Decorrem

jornadas de limpeza organizadas pelos

chefes dos bairros que envolvem

membros da comunidades. Está em

implementação o projecto “Eu amo o

meu bairro” implementado no qual o

Presidente do Conselho Municipal

realizada encontros nos bairros que inclui

também sensibilização e que culmina

com um show musical e jornadas de

limpeza. Dos 12 bairros existente, apenas

8 estão cobertos pelos serviços. E a

remoção de resíduos sólidos foi

priva6zada para 6 bairros enquanto o

munípio garante a ac6vidade de limpeza.

A qualidade de serviços não é ainda

sa6sfatória.

Montepuez NÃO SIM NÃO

Possui 2 tractores, 2 camiões, e 1

máquina retroescavadora. Não há

contentores nem sistema de tambores

para deposito de lixo. Foram construídos

2 silos elevados que apresentam

enormes desvantagens por causa dos

problemas de mau uso por parte das

comunidades o que torna sempre muito

diFcil o processo de recolha de lixo. A

SamCOM têm estado envolvida na

sensibilização das comunidades sobre as

prá6cas de gestão e de como fazer

depósito de lixo, e há prá6cas de

jornadas de limpeza mas ainda não tem

produzido resultados sa6sfatórios para a

edilidade. A cobertura de limpeza e

recolha de lixo é garan6da em 8 dos 17

bairros.

Mocimboa da Praia

NÃO SIM NÃO

Embora não tenha o PGRS existe um

Plano de Saneamento do Meio que por

causa de falta de fundos não está sendo

implementado. Possui um tractor

basculante operacional, e devido a fata

de pás o processo de recolha de lixo é

feito manualmente. Do total de 10

bairros, 6 estão cobertos pela ac6vidade

de limpeza e recolha de lixo e mesmo

assim com muitas de�ciências. As

comunidades são envolvidas em jornadas

de limpeza na orla marí6ma, jardins e

cemitérios.

Mueda NÃO SIM NÃO

Possui 1 tractor, e 1 camião basculante. A

limpeza é recolha de lixo é feita em 6

bairros do total de 10, sendo que apenas

a vila sede tem merecido maior atenção

com enfoque nos mercados. A

capacidade actual é muito limitada.

85

8

5

Município PGRS

Recolha e

depósito

Separação e


Chiure NÃO SIM NÃO

Recolha de lixo é feita por uma empresa

privada designada Bolacha Construções,

e cobre 6 bairros do total de 14. O

município não possui meios para limpeza

e recolha de lixo. O único tractos que

existe para o efeito está avariado. A

recolha de lixo é irregular.

Nampula SIM SIM NÃO

Angoche NÃO SIM NÃO

A recolha de lixo é feita em 3 bairros do

total de 38. Falta capacidade e recursos

humanos e materiais. Possui apenas um

tractor ainda novo usado na recolha de

lixo.

Ilha de Moçambique

NÃO SIM NÃO

O município não possui contentores para

depósito de lixo. O lixo é depositado no

chão, em locais iden6�cados pelo

município. O município usa 2 camiões

para a recolha de lixo cujo depósito é

feito directamente pelos munícipes assim

que chegam aos pontos de recolha. Os

munícipes se envolvem regularmente na

limpeza e recolha de lixo em troca o

município paga em bens alimentares. A

recolha é feita em 10 dos 33 bairros.

Nacala SIM SIM NÃO

Possui 3 porta-contentores, 3 tractores,

1 camião compactador, 1 pá mecânica, e

23 depósitos de lixo. Idealmente o

município considera que deveria ter cerca

de 52 contentores para depósito de lixo

que implicaria igualmente em mais

custos para combusLveis que o município

não tem capacidade para �nanciar. A

intervenção do município na recolha de

lixo é feita em apenas 6 bairros do total

de 41. O município garante o

envolvimento comunitário nas

ac6vidades de limpeza através da

inicia6va “comida pelo trabalho”, as

pessoas envolvidas recebem um subsídio

de 1000 Me6cais mensal.

Monapo NÃO SIM NÃO

Tem 1 tractor e outro encontra-se

avariado, e 1 camião basculante. O

município produz muito lixo e com os

meios disponíveis ele não consegue fazer

a recolha adequada de lixo. Há falta de

contentores e por isso o lixo é depositado

no chão. A cobertura de limpeza e

recolha de lixo é feita em 13 bairros dos

36 existentes.

Ribáue NÃO SIM NÃO Devido a falta de meios materiais para a

recolha de lixo, o município concentra a

sua ac6vidade de limpeza e recolha de

lixo nos bairros da vila sede. Possui 2

tractores dos quais 1 avariado. Não há

85

8

5

Município PGRS

Recolha e

depósito

Separação e


contentores, nem tambores para

deposito de lixo. Do total de 23 bairros

existentes apenas 10 são cobertos pela

ac6vidade de limpeza e recolha de lixo.

Malema SIM SIM NÃO

Embora tenha um PGRS não há condições

objec6vas para a sua materialização.

Possui apenas 1 tractor que cobre 9 dos

41 bairros municipais.

Quelimane SIM SIM NÃO

Possui 3 tractores, 1 tractor para recolha

de resíduos líquidos, 2 camiões

basculantes. Foram construídos silos

elevados em alguns bairros municipais

mas a sua u6lização é problemá6ca

porque os munícipes deitam lixo nos

arredores dos silos. Dos 64 bairros

existente 33 estão abrangidos pela

recolha de lixo. O município enfrenta um

sério problema para estabelecer um

aterro devido a ausência de espaços

apropriados na área municipal. O

município tem dé�ce de pessoal nesta

área.

Gurue SIM SIM NÃO

O município possui 2 tractores para a

recolha de lixo, não dispõe de

contentores, nem de tambores para

depósito de lixo, e o foco da limpeza e

recolha de lixo são os bairros de cimento

e mercados. A falta de meios limita a

capacidade de recolha de lixo.

Mocuba SIM SIM NÃO

O SamCOM está envolvido na

implementação do PGRS, e a DANIDA

apoia com doações na implementação do

plano. Possui um 1 tractor mul6-funções

que apoia na recolha de lixo. Por causa

do crescimento do município a

capacidade de garan6r qualidade nos

serviços de limpeza e recolha de lixo é

limitada e por isso mesmo também

de�ciente. Dos 21 bairros municipais

apenas 8 estão cobertos.

Milange NÃO SIM NÃO

Possui 1 camião que usado para

múl6plos �ns além da recolha de lixo, e 1

tractor já velho e com problemas

mecânicos. A recolha de lixo é feita

essencialmente nos mercados e em locais

próximo das escolas. O município tem 4

bairros subdivididos em 17 unidades das

quais 12 estão cobertas pela recolha e

mesmo assim de forma muito selec6va e

irregular.

Alto Molócue NÃO SIM NÃO A limpeza e recolha de lixo ocorre em 10

bairros e de forma irregular. Não existe

capacidade de recolha de lixo, existe

apenas um camião com problemas

85

8

5

Município PGRS

Recolha e

depósito

Separação e


mecânicos. O espaço de depósito de lixo

foi iden6�cado com o apoio do MITADER

entretanto não é apropriado e não tem

aterro sanitário.

Macanja Costa

SIM SIM NÃO

Possui 1 camião de recolha de lixo que

cobre 12 bairros sendo por isso bastante

crí6ca a capacidade de recolha de lixo.

Por falta de recursos o município trabalha

com 25 sazonais e outras pessoas

recrutadas nos bairros de forma rota6va

para apoiar na limpeza e recolha de lixo.

Beira NÃO SIM NÃO

Não tem um PGRS mas possui um plano

de melhoria da lixeira municipal. Está

implementar um projecto de recolha de

resíduos sólidos no bairro Macu6

apoiado pela KFW, GIZ e outros parceiros

privados, e outro projecto de recolha

primário de lixo no bairro Goto apoiado

pela KFW, ambos envolvem ac6vistas

residentes nos mesmos bairros. Tem 22

viaturas das quais 12 estão operacionais,

e um número ainda não su�cientes de

contentores e baldes para depósito de

lixo. Estão coberto 24 bairros dos 26. A

recolha de lixo embora seja feita de

forma sistemá6ca ela é ainda de�ciente

devido a falta de meios bem como

problemas de acessibilidade dos bairros.

Dondo NÃO SIM NÃO

Possui 2 tractores que têm mais de 15

anos e que apresentam de forma

constante problemas mecânicos, e 2

camiões contentores. No total existem 31

contentores manuseados pelos camiões,

e cerca de 800 tambores espalhados pelo

município. A capacidade de recolha de

lixo é muito fraca e numa situação em

que o parque industrial cresce. A recolha

de lixo cobre 9 dos 11 bairros municipais.

Marromeu NÃO SIM NÃO

Tem 1 tractor para a recolha de lixo, sem

contentores nem tambores para depósito

de lixo. O município enfrenta di�culdades

materiais e de meios necessários para a

limpeza e recolha de lixo. E a limpeza é

feita essencialmente e de forma irregular

na vila sede do município.

Anexo 2. Lista de entrevistados

Local Municipio Sector/FunçãoMaputo

Arlindo Djedje MITADER / Director Nacional

85

8

5

Local Municipio Sector/Função

Fátima Aly MITADER / Chefe de Repartição

Adelino Langa MAEFP-IAP / Cehefe Dep. Fisc. e Inspeccção

Manuel Rodrigues MAEFP-DNDA / Director Nacional

Luísa Cunhete MAEFP-DNDA / Técnica

Paula Corda MEF / Chefe Departamento

Mateus Zimba MEF / Assessor

Paulo Macamo MEF / Chefe Repartição

Eduardo Nguenha ANAMM / Secretário Geral

Beatriz da Glória Gulela TA / Contadora verificadora

Romão Saúte TA / Contador verificador para os municípios

Emílio Mendes TA / Técnico

Lars Christensen PRODEM / Coordenador Programa

Claus Correl Rebien PRODEM /

Thekla Engelien PRODEM

Artur Furtado PRODEM

Nimbus Schmidt Poulsen PRODEM

Munícipio Municipio Cargo

Nampula

António José Gonçalves PCA da EMOSAM salubridade e gest. Funeraria

Xavier Cesar Administrador da área Técnica EMOSAM

Jacinto Celestino Técnico de salubridade

Caetano Amade Miguel Director de meio ambiente

Alexandre Caetano Vereador de urbanização

Sergio Anibal Armando Técnico de cadastro de terra

Gustavo Domingos Niassa Topógrafo

Momade Rachade Vereador de finanças e planificação

Joaquim Amade Chefe da UGEA

Nenine Bernardo Chefe da Contabilidade

Jéssica Janeiro Coordenadora do orçamento participativo

Mussa Amade Vice-Presidente AM

Gito Lata Alfande Secretario da mesa AM

Americo J. Da Costa Lemele Chefe da bancada MDM

Pedro Guilherme Kiliumba Chefe da bancada da FRELIMO

Mahamud Amurane Presidente do Conselho Municipal

Hermenegildo Manuel Facilitador Municipal Programa Dialogos

Lini Garcia Andre Facilitador

Armando Joaquim Chefe de posto de Natiquiri

Abdul Navate Secretario do bairro de Natiquiri

Adérito Inácio Residente do Bairro de Murapaniua

Ermelindo Américo Residente do Bairro de Murapaniua

Constatino Murrupa Chefe da Unidade Julius Nyerere

Alberto Pires Chefe de Quarteirão 1

Paquito Muagarro Chefe da unidade Samora Machel

Assina José Chefe da Unidade Agosinho Neto

Rafael Tesoura Secretário do bairro Murapaniwa

Isaura Tesoura Residente do Bairro de Murapaniua

Carlitos Morimela Chefe do quarteirão 4

Estevão Hilário Técnico do Posto Administrativo de Natikiri

85

8

5


Angoche

Suleimane Abudo Técnico de Administração e Finanças

Mercia Amina Luis Chico

Salimo Técnica de Serviços Urbanos

Eugenio Sorte Miambo Chefe de serviços urbanos

Abdala Muachepele Vereador, Administração e Finanças

Orlando Abuque Manuel

Mahia Chefe dos Recursos Humanos

Ossuffo Murrenque Ossuffo Técnico de Serviços Urbanos

Americo Adamugi Presidente do Conselho Municipal

Joaquim Momade Presidente da Assembleia Municipal

Veronica Maia Vice-Presidente da Assembleia Municipal

Carlos Jacinto Ligorio Chefe da bancada da Frelimo

Faruk Abdala Luis Chefe da bancada do MDM

Braimo Amisse Chefe da bancada do ASSEMONA

Mussa Lucas Mussa Secretario da mesa da Assembleia Municipal

Monapo

João Luis Presidente do Cnnselho Municipal

Basílio Matias Magoma Vice-presidente da Assembleia Municipal

Erneta Rafael Membro da AM (Bancada da Frelimo)

Orlando Geraldo Membro da AM (Bancada do MDM)

Helena Amisse Membro da AM (Bancada da Frelimo)

Alferes Vinhereque Secretário da Mesa da AM

Cetano Selemane Joaquim Verador Plano, Finanças e Mercados

Alberto Saide Verador Urbanização e Meio Ambiente

Paulo Fiscal Chefe do Gabinete do PCM

João Rumieique Inriua Chefe da Contabilidade e Planificação

Cristovão Alfredo Técnico de Contabilidade e Planificação

Arlindo Ali Ussene Técnico de Cadastro e Ordenamento Territorial

Sérgio Domingos Técnico de Arquivo do Cadastro

Serafim da Costa Técnico de Saneamento e Meio Ambiente

Cassimo Amade Técnico de Saneamento e Meio Ambiente

Anlaué Amade

Chefe da Secção Ambiental, Ordenamento e

Cadastro

António J. Fernando Chefe de recursos humanos

Sousa Luís Técnico de recursos humanos

Crimildo das neves Técnico de Cadastro e Ordenamento Territorial

Yaiais Ali Assane Técnico de Abastecimento de água

Ilha de

MocambiqueAmade Chande Vereador de infraestruturas e urbanização

Safira Manuel Issufo Chefe dos RH

Manuel Sumalgi Acessor do PCM

Lito Cabo Técnico de contabilidade

Georgina Sousa Neves Vereadora de Adm. e Finanças

Agostinho Mabota Técnico de planificação

Manhondo Alsar Chefe de contabilidade

Abdala Tajuide Planificador físico

Ossumane Obene Técnico de salubridade

Mariamo Wilson Presidente AM

Essiaca Assane Vice-Presidente AM

85

8

5


Monteiro José Chefe da bancada Frelimo

Ana Isabel Chefe da bancada MDM

Nacala-Porto

António António Director de Administração e Finanças

Simão Almeida Vereador de Finanças

Samuel Vasco Director de Cadastro

Isac Bonomar Director dos RH

Evaristo Simoco Vereador dos Serviços urbanos

Alia Amide Técnica de gestão ambiental

Dulce Matsinhe Chefe dos serviços de topografia

Edson Francisco Director do gabinete de comunicação

Gimo Paulo Chefe dos serviços de saneamneto

Crianto Paulo Chefe dos serviços de gestão ambiental

Luis Dos Santos Planificador Físico

Francelina Amade Chefe da Comissão de cultura

Martinho da Graça Chefe da Comissão de comercio e turismo

Candido Gonçalves Chefe da Com. agricultura e desen. comunitário

Malema

Mateus Tselela Vereador urbanização

Maria Serafim Vereadora de finanças

Agostinho Ulissone Vereador da área sócial

Ornila Gimpissa Técnica de finanças

Antonio Navapa Vereador de finanças

Ofas Albano Técnico de finanças

Sualé Abacar Técnico de património

Amade Ibrahimo Contabilista

Mateus Alberto Técnico de património

Tualia Juma Técnico de contabilidade

Severino João Jr. Técnico de contabilidade

Geraldina Salane Técnica de contabilidade

Helena Eugénio Técnica de contabilidade

Maria Irene Auxiliar de tesouraria

Alberto Carlos Sertório Auxiliar da área de urbanização

Gelita Licaneque Auxiliar de contabilidade

Momade Cunvane Técnico de tesouraria

Nelson Pedro Presidente da AM

Davide Seia Membro da AM

Artur Paina Vice-Presidente de mesa da AM

Oditro Ernesto Jorge Secretario da mesa da AM

Anastáncia Augusto Membro da AM

Aurora Manuel Membro da AM

Brigida Albano Rapieque Membro da AM

Razão Cadeado Chefe da bancada do MDM

Laurinda Merechone Membro da AM

Tarcisio Alexandre Membro da AM

Joaquim Razão Membro da AM

Ribaue Andre Sipaneque Presidente AM

85

8

5


Rita Fernando Vice-Presidente

Silvestre Abilio Secretario da mesa

Manjate Vacareia Chefe da bancada da FRELIMO

Aldina Canique Membro da AM

Amelia Montino Alfredo Membro da AM

Maria Estaupe Membro da AM

Rosalina Amândio Membro da AM

Luis Constantino Aonaquina Chefe da bancada do MDM

Alvez Abreu Cambaze Membro da AM

Joaquim Coutinho Vereador Infra-estruturas, urban.e maeio ambien.

Manuel Alfande Esporro Chefe de serviços urbanos

Jazmin Raul Abacar Técnico de gestão financeira

Feliciano Pedro Lider comunitário

Ana Lourenço Vereadora de saúde e assuntos sóciais

Fernando Manuel Vereador de planifica.economia e projectos

Bonifacio Eduardo Chefe do gabinete do Presidente

Paulino Agostinho Planificador Físico

Horacio Maria Mussa Técnico de planificação

Lichinga

Fernando Tempo Dep. Urbanizacao Infraestruturas e cadastro

Almiro Júlio Administração e Finanças - IPRA

Agostinho Sampanha Vereador da Administração e Finanças

Benigno Moquino Director de Saneamento

João Uissale Director de Urbanização e Infraestrutura

Janeiro Sacataria Micasse Técnico de Planificação

Imede Faruk Ali Belo Secretario da Assembleia Municipal

Luciano Jemusse P.A

Vavelte Manuel Pedro Directora do Centro de Saúde

Bilardo Mbalango Chefe da Esquadra

Arsenio Joaquim Secretario do Bairro

Pedro Antonio Unidade B

Idrusse Malundha Representante Religioso

Yassin Suber Chefe do Bairro

Ide Mairusse

Jorge Anusse Representante Religioso

Feliz Andiosse

Mario Cassiano Unidade C

Ussene Ali Lider Religioso

Erenesto Paulo Chefe do Bairro

Armando Xirico Chefe do Quarteirão

Arnaldo Mario Repr. Uni. Comunal B Chilaula

Mucodhiua Lider Comunitario

Valentim Parato Secretario do Bairro

Emilio Jamissone Adjunto-Secretario do Bairro

Eusebio Jacinto Castro

Arlindo Paulo Chefe Unidade Ceramica

Cuamba Zacarias Filipe Presidente Conselho Municipal de Cuamba

85

8

5


Salvador Paison Presidente da Assembleia Municipal

Dionísio Basílio Vice Presidente da Assembleia Municipal

Ponsio Cavete Membro da Assembleia Municipal

Adolfo Simões Chefe da comissão de Saúde

Marco Jorge catopola Vereador de Saneamento

Tânia João Anibal Guide Vereadora de Saúde

Gildo Rastido Vereador de Educação

Arnaldo Armando Pesso Vereador de Administração e Finanças

Alexandre Mateus Waite Vereador de Actividades Económicas

Silvério Picunha Vereador Urban. Constr. e Infra-estruturas

Gabriel Pio Chefe da Contabilidade

Mandimba

Victor Sinoia Presidente do Conselho Municipal

Francisco Cipriano Muassiboi Administração e finanças

Luís Agostinho Aly Vereador de Infra-estrutura e Meio Amb.

Feliz Adão Maganga Vereador do Desenvolvimento Social

Domingos Manuel Nairere Técnico de Planificação

Orlando Jeremias Técnico Topográfico

Tome Dique Achamo Técnico da contabilidade

Inácio Salimo Chefe da localidade Urbana

Amussa Gunde Presidente da AM

Susena Nelson I. Magaia Membro da AM

Marrupa

Inácio Luís Tonhiua Presidente da AM

Mateus Estêvão Técnico da área das finanças

Canipe António Técnico da área das finanças

António Carioca Chefe do Património

José Biriate Assistente Técnico da Contabilidade

António Abílio Sique Técnico do Meio ambiente

Bernardo André Maine Vereador do Meio Ambiente

Fidel Alberto Técnico da Área Social

Silvério Calismo Técnico da área das Finanças

Maria Alice Mário Sousa Técnico da Área Social

Verónica Tauabo Vereadora da Área Social

Metangula

Emília Marecelina Ngalambe Vereadora Cessante Área Social

Beatriz Cristina Putile Vereadora na área Social Substituta da Presid.

Zindiquilane Kambaua Vereador de Economia e Finanças

Alberto Pedro Francisco João Património

Paulo Chicomaussiko Vereador antigo de economia e finanças

Eduardo Guidiao Técnico da contabilidade

Paulo Jaime Kotocua Assistente técnico de RH

Feliz Sebastião Nteua Técnico de Urbanização

Rachide Saide Técnico de Urbanização

Salimo Aide Técnico de Contabilidade

Daniel Daimo Anussa Vereador cessante Urbanização e Construção

Barnabe Jose Vereador Urbanização e construção

Armando Micaias Presidente da AM

85

8

5


Pemba

Tagir Carimo Presidente Conselho Municipal

Directora de Recursos Humanos

Silvestre Macie Director de Salubridade

Abdul carimo Fadile Verea. de Mudanças Climáticas, Sanea. e Águas

Dérek Carlos Chefe do Sector de Economia e Finanças

Minoz Hassam Vereador de Adm. Planificação e Finanças

António Joaquim UGEA

João Cláudio Alexandre SAMCOM

Ricardina Manuela SAMCOM

Lourenço Nanlelo SAMCOM

Sumaila Abrão Darina SAMCOM

Ivone Arlindo SAMCOM

Sidonio Brito Tamela SAMCOM

Herman Tobias SAMCOM

Helder Malauene Assessor Conselho Municipal

Sabur Lingua Presidente do SAMCOM

Manuel Ndindi SAMCOM

José Avelino Assembleia Municipal

Mariamo Marcelimo Secretaria SAMCOM

Grupo focal Mais de 30 participntes

Mocimboa da

Praia

Fernando Abel Neves Presidente do Conselho Municipal

Eduardo Abdala Messomga Vereador Economia

Umberto Sumail Rachide Chefe da Contabilidade

Fernando Muaba Matosse Vereador de Urbanização e Construção

Fernando Sigauque Topografo

Montepuez

Cecilio Anli Chabane Presidente do Conselho Municipal

Augusto Luis Malandela Planificador Fisico, Amb. Urb. e Construção

Guingo Camilo Lopes Topógrafo; Urbanização

Leonardo Assilia Técnico de Cosntrução, Urbanização

Manuel Filipe Tagir Tecnico de Ambiente, Meio Ambiente

Vasco Sadina Tecnico de Estrada; Urbanização

Manja Mezafo Benjamenim Tecnico de Construção, Estradas, Urbanização

Domingos Jaime Educação, Cultura e Desporto

Grupo focal Com 15 membros da comunidades

Mueda

Avelino Rui Siedade Técnico Panificador e Ambiental

Baiada Rachide Auxiliar Administrativo

Fernando Eduarte Coordenador das Receitas Municipais

Regildo Manuel Gomes Técnico de Contabilidade

Cornélio Miguel Simão Técnico de Recursos Humanos

José Armando Geremias Técnico Informático

Luís Caetano Muiquerene Técnico de Planificação

Teixeira da Silva Assessor Jurídico

Cerpito Mandasse Membros da Assembleia Municipal

85

8

5


Chiure

Fernando Victor Vereador de Administração e Finanças e Econ.

Mussoline Alfredo Mendes

Entossa Técnico da Área de Meio Ambiente

Emilio Yolungue Adamo Planificação

João Vale Fernandes Junior Urbanização

Daniel Faque Presidente da Assembleia Municipal

João Manuel Sinalo Membro Comissão de Plano e Finanças

Manuel Virica Severiano Membro AM

Alexandrina Armando Membro AM

Quelimane

Casimiro da Cruz Pedro Vereador da plan. e substituto do presidente

Vereador de urbanização

Vereador de salubridade e saneamento

João Mário Director do sector de finanças

Directora do Saneamento

Engenheiro Brito Responsável pelo sector de mudanças climáticas

Chefe do posto

Grupo focal Com 9 participantes de Bairros

Alto Molocue

Rogidio Gravata Vereador de economia e finanças

André Domingos Vereador de urbanização e meio ambiente

Basílio Campias Chefe de urbanização

Nicolau Saudio J. Tembe Planificador físico

Lizete F.Chembene Técnica topógrafa

Dercio Alexandre Pito Técnico cartógrafo

Bernadino Saraiva Chefe de património

Domingos Chipanga Assistente técnico/urbanização

Adriano José Francisco Técnico

Eliseu Jacinto Chefe dos recursos humanos

Osvaldo Victor Técnico das actividades económicas

Aissa Maria Masmunho Chefe da contabilidade

Gil Sousa Membro da Assembleia Municipal MDM

Domingos Alface Chefe da bancada da Frelimo

Casimiro Cardoso Chefe da comissão de urbanização

Nunes Cantineiro Secretario Mesa da Assembleia Municipal

Antonio R. Nacanta Presidente da Assembleia Municipal

Gurue Presidente do Conselho Municipal

3 entrevistas telefónicas

Maganja da

Costa

Vereador da Administração e Finanças

Vereador da Urbanização e Saneamento

Chefe da Finanças

Janete Manuel Técnico de Recursos Humanos

Milange Joaquim Tebulo Vereador da urbanização, cadastro e meio ambiente

Alves Mariano Victor Vereador de Economia e Planificação ( e substituto

do presidente do C. Municipal)

85

8

5


Inocência da Graça Vereadora da Administração, Finanças e Património

Presidente da Assembleia Municipal

Mocuba

Mamudo Hussene Muloca Vereador de Saúde e Saneamento;

Manuela de Jesus Francisco

Varela OpingaiVereadora da Administração municipal;

Leonardo José Lourinho Vereador da Urbanização e Construções

Rodrigues Armando

Muaritanane Secretário da Assembleia Municipal;

Jorge CardosoDirector Executivo da NANA

Celestino Samuel Técnicos de contabilidade

Tecnica Fernanda Aleixo Técnica de Recursos Humanos

Sr. Frio Técnico de urbanização e construcões

Bernanrdo Alfaiate Secretário do Bairro Samora Machel

Grupo focal 5 participantes Bairro Samora Machel

Beira

Manuel Armando Chefe de Gabinete Gestão de Projectos

Raúl Francisco Alberto Chefe da Secretária

Joaquim Dango Funcionário da Secretaria

Domingos Vereador Gestão Urbana

Becape Técnico de Administração e Finanças

Manuel Vereador de Dess. Institucional

Valoi Vereador de Administração e Finanças

Maria da Cons. Mavuo Chefe de secretaria posto de Chiveve

Alexandre Joaquim Secretario do Cons. Exec. Posto Chiveve

Amude Chagaua Pinoca Membro do conselho consultivo

Cristina Manuel Membro do conselho consultivo

Romeu Armindo Membro do conselho consultivo

Ana Dias Feliciano Membro do conselho consultivo

Marta Sacane Alfredo Membro do conselho consultivo

Fernando Simango Coord. Comite gestão riscos calamidades

Alberto Gimo Membro do conselho consultivo

Muchica dos Santos Membro do conselho consultivo

Chicamisse Elidio Jaime Lider comunitário

João Mbajua Lider comunitário

Domingos Muchanga Presidente do Comite de Saúde

Harumbo Ar. Chamssua Membro do conselho consultivo

Julia Bribrijane Membro do CC, Sec. Bairro Mananga

Mario Meque Piripiri Membro do CC, Ass. Luta pela vida

Raimundo Duarte Lino Pastor

Isabel Matos Clave Ass. Concha Fernandes

Dois grupos focais Acima de 30 participantes

Dondo Presidente do Conselho Municipal

Lucas Quilambo Magul Vereador

Manuel Valoi Vereador Planificação e Finanças

Tomás Ernesto Meque Chefe de Serviços Planificação e Finanças

Marime José Chivambo Chefe Seccção de Planificação e Finanças

85

8

5


Aissa dos Santos Técnica de Ambiente - SUGA

Faruk Gani Chefe de Serviços SUGA

Djelane Manuel Pitaculo Técnico - CUI

Helton Carlos Rungo Chefe de Serviços - CUI

Isac Jeremias Chivale Vereador SUGA

Grupo focal 11 Membros do Conselho Consultivo

Marromeu

Presidente do Conselho Municipal

Entrevista telefónica com 2 técnicos

MAP - ESTUDO DE BASE DO PRODEM PILAR I-1 · (ii) Apoio ao quadro nacional para a descentralização...

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