Manual Técnico do Orçamento de Investimento 2016/2017
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1 MTOI - Manual Técnico do Orçamento de Investimento 2016/2017 DEST/MP
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MTOI
-
Manual Técnico do
Orçamento de Investimento
2016/2017
DEST/MP
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SUMÁRIO APRESENTAÇÃO ............................................................................................................................................ 3
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES ........................................................................................................... 4
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................. 6
2. CONTEXTUALIZAÇÃO JURÍDICA DO OI .............................................................................................. 8
2.1 – CONSTITUIÇÃO FEDERAL ............................................................................................................. 9
2.2 – PLANO PLURIANUAL - PPA ..........................................................................................................10
2.3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO .........................................................................12
2.4 – LEI DE ORÇAMENTO ANUAL – LOA ...........................................................................................13
2.5 – LEI N° 4.320/1964 .............................................................................................................................13
2.6 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF ..............................................................................14
2.7 – LEI N° 10.180/2001............................................................................................................................15
2.8 – LEI 6.404/1976 ...................................................................................................................................15
2.9 – DECRETO N° 8.578/2015 .................................................................................................................16
2.10 – DECRETO N° 3.735/2001 ...............................................................................................................16
2.11 – PORTARIA ANUAL DE ALTERAÇÕES DO OI ............................................................................17
3. SISTEMA E PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO .........................................................17
3.1 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ........................................................................19
3.1.1 ASPECTOS GERAIS DO PROCESSO ........................................................................................19
3.1.2 FIXAÇÃO DA DESPESA: CLASSIFICAÇÃO E DEMAIS ASPECTOS ....................................22
3.1.2.1 – Classificação Qualitativa da Despesa ..................................................................................23
3.1.1.2 – Classificação Quantitativa da Despesa ................................................................................29
3.1.3 PREVISÃO DAS FONTES DE RECURSOS: CLASSIFICAÇÃO E DEMAIS ASPECTOS ......33
3.1.4. RELACIONAMENTO OI - PDG .................................................................................................38
3.1.4.1 Compatibilidade PDG - OI .....................................................................................................38
3.1.4.2 Metas de Resultado Primário .................................................................................................41
3.2 DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO ........................................................................................42
3.3.1. PORTARIA BIMESTRAL DE EXECUÇÃO ...............................................................................43
3.3.2. ALTERAÇÕES NO OI .................................................................................................................43
3.3.3. ALTERAÇÕES NO PPA ..............................................................................................................49
3.4 CONTROLE E AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO ..................................................................................49
4. SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO - SIOP .............................................51
3
APRESENTAÇÃO
O Manual Técnico de Orçamento de Investimento - MTOI consolida o conjunto
básico de orientações, normas e procedimentos voltados para auxiliar os operadores dos
processos de elaboração, execução e alteração do Orçamento de Investimento - OI das
Empresas Estatais Federais Não Dependentes, ou seja, aquelas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, excetuadas as que
recebam recursos do Tesouro Nacional para custeio, cuja programação deve constar
integralmente do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
O MTOI internaliza conceitos, procedimentos e práticas utilizadas pela
Administração Pública Federal, aplicáveis às Empresas Estatais Federais, relacionados à
elaboração e ao acompanhamento da execução da Lei Orçamentária.
Este manual constitui-se num instrumento de apoio aos processos internos das
empresas e de seus ministérios setoriais, e busca agilizar e facilitar sua relação com o
Ministério do Planejamento no tocante às questões orçamentárias.
Murilo Francisco Barella
Diretor do Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais
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LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES
ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
BGU - Balanço Geral da União
CF/1988 – Constituição Federal de 1988
CGU - Controladoria Geral da União
DEST - Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais
GND – Grupo de Natureza de Despesa
IDUSO – Identificador de Uso
IDOC - Identificador de Doação e Operação de Crédito
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MA - Modalidade de Aplicação
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MTOI - Manual Técnico do Orçamento de Investimento
NEFIL - Necessidade de Financiamento Líquido
OFSS - Orçamento Fiscal e da Seguridade Social
OI - Orçamento de Investimento
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PCPR - Prestação de Contas do Presidente da República
PDG - Programa de Dispêndios Globais
PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual
PPA – Plano Plurianual
RP – Resultado Primário
SCIPEF - Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
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SFCI - Secretaria Federal de Controle Interno
SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira
SIEST - Sistema de Informação das Estatais
SPOF - Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
SIOP – Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento
SOF – Secretaria de Orçamento Federal
SPI – Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
TCU - Tribunal de Contas da União
6
1. INTRODUÇÃO
O orçamento ganhou ampla regulamentação na Constituição Federal de 1988 –
CF/1988. Ele pode ser definido como a peça que contém a aprovação prévia das receitas e
despesas para um determinado período. Atualmente, não constitui mero documento de
natureza contábil, mas um espelho da política pública materializada na ação orçamentária.
Nele consigna-se parte da atuação do Estado na economia, que diz respeito aos incentivos,
investimentos e demais gastos públicos, assim como as fontes de financiamento dos recursos
necessários a essa tarefa.
A aprovação, em lei, dos investimentos das empresas estatais decorre do interesse
público que cerca suas atividades.
" CF - Art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei."
É de se ressaltar que nem sempre foi assim. Não obstante a Lei n° 4.320, de 17 de
março de 1964 – Lei 4.320/19641 tenha introduzido em seu art. 2° o denominado princípio
orçamentário da unidade2, a determinação não era cumprida, pois coexistiam múltiplos
orçamentos (fiscal, monetário e das estatais). O orçamento das estatais, sem autorização
legislativa, era, na realidade, um quadro em que apareciam consolidadas as principais contas
de receita e despesa. Esse orçamento começou a ser elaborado a partir de 1980, com o
objetivo de possibilitar às autoridades um controle mais efetivo sobre a administração
indireta (notadamente sobre as empresas estatais). Assim, no cenário anterior à promulgação
da CF/1988, o orçamento das estatais não se submetia à aprovação legislativa, compondo o
conjunto de orçamentos paralelos que inviabilizava um efetivo controle das finanças
públicas.
A promulgação da CF/1988 determinou significativas mudanças na abrangência, no
conteúdo e no processo de elaboração dos instrumentos formais de planejamento e
orçamento. Pode-se destacar a substituição do Orçamento Geral da União por uma Lei
Orçamentária Anual - LOA, que engloba três orçamentos, de acordo com o dispositivo
constitucional abaixo transcrito:
"Art. 165 § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto
(Negritamos);
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Esse novo modelo adotado pela CF/1988 segue a concepção da totalidade
orçamentária, com orçamentos elaborados de forma independente, sofrendo, entretanto, a
consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.
1 O item 2.5 do presente manual detalha os aspectos mais importantes da Lei. 2 De acordo com este princípio, o orçamento deve ser uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um
único orçamento. Este princípio visa evitar múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política. Dessa
forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar um único
documento legal dentro de cada nível federativo: Lei Orçamentária Anual.
7
O presente Manual Técnico do Orçamento de Investimentos - MTOI busca facilitar
o entendimento de todo o processo da elaboração e execução do Orçamento de Investimento
das Empresas Estatais - OI que, não obstante seja uma das peças da LOA, tem peculiaridades
que o diferenciam do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – OFSS.
Ele se divide em quatro seções, abrangendo uma breve abordagem teórica e histórica
sobre o OI, os aspectos legais, o ciclo orçamentário e as funcionalidades do Sistema
Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP.
Figura 1: Esquema de Organização do MTOI
3.3.2
3.3.3
Manual Técnico do SIOP
ANEXOS
SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO - SIOP SEÇÃO 4
3.1.3.1 – Compatibilidade PDG - OI
3.1.3.2 – Metas de Resultado Primário
3.1.2.1 – Classificação Qualitativa da Despesa
3.1.2.2 – Classificação Quantitativa da Despesa
SISTEMA E PROCESSO E PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO SEÇÃO 3
INTRODUÇÃO: ASPECTOS GERAIS DO PROCESSO
FIXAÇÃO DA DESPESA: CLASSIFICAÇÃO E DEMAIS
ASPECTOS
PREVISÃO DAS FONTES DE RECURSOS: CLASSIFICAÇÃO E
DEMAIS ASPECTOS
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1
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3.3
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CONTEXTUALIZAÇÃO JURÍDICA SEÇÃO 2
Breve explanação do processo.
Sistemas de Controle Externo e Interno
RELACIONAMENTO OI - PDG 3.1.4
3.4
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PORTARIA BIMESTRAL DE EXECUÇÃO
ALTERAÇÕES NO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTOS - OI
ALTERAÇÕES NO PPA
3.3.1
8
2. CONTEXTUALIZAÇÃO JURÍDICA DO OI
O Orçamento Público pertence ao ramo do Direito conhecido como Direito Financeiro,
que compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado, envolvendo receita,
despesa, orçamento e crédito público. Sua elaboração e aprovação seguem o processo
legislativo de discussão, emenda, votação e sanção presidencial, como qualquer outra lei. É
o denominado princípio da legalidade, sob o qual o orçamento anual materializa-se numa lei
– a LOA.
Não são poucas as incidências legais quando se trata do Orçamento Público da União.
Apresentamos, a seguir, de forma hierarquizada, os principais regramentos concernentes à
elaboração do Orçamento de Investimento:
Figura 2: Esquema de Normas Jurídicas que se relacionam com o OI
Como pode ser visto na Figura 2, a peça orçamentária insere-se em um conjunto de
normas que a regulam, tendo como norma maior a CF/1988 e, a partir dessa, diversos
normativos infraconstitucionais e legais.
Assim, serão abordadas, a seguir, algumas normas consideradas mais importantes.
Contudo, pela complexidade existente no regramento de um orçamento, também outros
relevantes normativos serão abordados ao longo do Manual.
PPA LDO
LOA LRF
Lei n° 6.404/1976
Lei n° 4.320/1964
Lei n° 10.180/2001
Constituição
Federal de 1988
Decreto n° 3.735/2001
Decreto n° 8.578/2015 Portaria Anual sobre alterações no OI
9
2.1 – CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Além da elaboração do orçamento da União em um único instrumento, dependente
de autorização legislativa, a CF/1988 trouxe outras importantes inovações no campo
orçamentário, estabelecendo o funcionamento da administração pública sob o marco
sistêmico de três leis hierarquizadas e integradas: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO e a LOA, que serão vistas nos próximos tópicos.
A CF/88 inovou, ainda, ao elevar ao nível constitucional os princípios da clareza e da
publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, §3º - que estipula a publicação bimestral de
relatório resumido da execução orçamentária.
Importante ponto também é o de que o Direito Financeiro e o Orçamento Público
inserem-se no âmbito da competência legislativa concorrente entre União, Estados e Distrito
Federal, de acordo com o art. 24, incisos I e II da CF/1988. Nesse sentido, a competência da
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. Porém, é possível que a União edite normas
específicas para seus órgãos e entidades subordinados.
Nesse sentido, o art. 165, § 9° da CF/1988 determina que cabe à lei complementar
regulamentar sobre exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual,
estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Contudo, mesmo com o mandamento constitucional, não foi editada a lei
complementar para atender ao dispositivo em comento. No que se refere à vigência e prazos,
o § 2° do art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT segue sendo
a norma regulamentadora devido à lacuna legal.
No plano infraconstitucional, observa-se que a Lei 4.320/1964, promulgada sob a
vigência da Constituição de 1946, foi recepcionada com status de lei complementar, pois
dispõe sobre alguns aspectos do dispositivo em pauta, notadamente a organização,
elaboração e exercício financeiro da LOA.
Por outro lado, o art. 163, I da CF/1988 prevê que lei complementar disporá sobre
finanças públicas. Assim sendo, foi editada a Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de
2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que se fundamenta em grande medida no
referido artigo da CF/1988, não se destinando à regulamentação do art. 165, § 9°, embora
trate de parcela do inciso II, no que diz respeito à gestão financeira e patrimonial.
A Constituição também normatiza importantes etapas do orçamento:
Créditos adicionais – detalhados na seção 3.3.2 deste manual;
Controles externo e interno - detalhados no item 3.4. deste manual.
Dessa forma, percebe-se que a partir da CF/1988 surgem normas de caráter
infraconstitucional relevantes, que serão a seguir demonstradas.
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2.2 – PLANO PLURIANUAL - PPA
O PPA é o instrumento de planejamento governamental de médio prazo, previsto no
art. 165 da Constituição Federal. Estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração
Pública para um período de quatro anos, organizando as ações do governo em programas
que resultem em bens e serviços para a população. Os investimentos cuja execução seja
levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro só poderão ser iniciados se
previamente incluídos no PPA ou se nele incluídos por autorização legal.
O PPA condiciona a elaboração de todos os demais planos no âmbito federal,
conforme dispõe o art. 165, § 4° da CF/1988. Abrange não só o montante relativo aos
dispêndios de capital, mas também objetivos, iniciativas e metas físicas que devem ser
alcançadas ao final do período. O plano detalha ainda as despesas que possuem duração
continuada, condicionando, portanto, a programação orçamentária anual ao planejamento de
longo prazo.
A Lei n° 13.249, de 13 de janeiro 2016 institui o PPA da União para o período de
2016 a 2019. De acordo com o art. 2° da referida lei, o PPA 2016-2019 é instrumento de
planejamento governamental que define diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada, com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão
das políticas públicas.
O PPA 2016-2019 foi construído dentro deste contexto e, a partir de uma Dimensão
Estratégica, detalha sua Dimensão Programática, representada pelos Programas Temáticos e
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, indicando os principais compromissos do
governo para os próximos quatro anos.
A Dimensão Estratégica do Plano Plurianual traduz as principais linhas estratégicas
definidas pelo governo federal para a implementação de políticas públicas, composta por:
Visão de Futuro - pode ser entendida como a declaração de um desejo coletivo,
factível e claro, que orienta o planejamento da ação governamental.
Eixos Estratégicos – definem as principais linhas da atuação governamental
para o período de implementação do Plano.
Diretrizes Estratégicas - Os Eixos Estratégicos são traduzidos pelo conjunto
das Diretrizes Estratégicas que norteiam as principais agendas para os
próximos quatro anos. São as Diretrizes que ditam o alinhamento estratégico
necessário à elaboração dos Programas Temáticos para a construção da
dimensão tática do Plano, e são elaboradas por meio de discussões no âmbito
do governo com a participação da sociedade.
A Dimensão Tática define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das
transformações definidas nas Diretrizes Estratégicas, considerando as variáveis inerentes à
política pública tratada. A Dimensão Tática é expressa em:
11
Programas Temáticos - organizado por recortes selecionados de políticas
públicas, expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e
serviços à sociedade; e
Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado - expressa e orienta as
ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental.
A Dimensão Operacional relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos
disponíveis e a qualidade dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no
Orçamento.
Figura 3: Estrutura do PPA 2016-2019
A conexão Plano-Orçamento no PPA 2012-2015 materializou-se na ligação entre as
Iniciativas e as Ações Orçamentárias. Para o PPA 2016-2019, essa conexão se dará por meio
da ligação entre Objetivos e Ações Orçamentárias.
O propósito da alteração é revelar mais claramente no Plano os valores orçamentários
(que incluem os orçamentos da seguridade social e de investimento das estatais) que o
governo pretende despender em cada linha principal de política pública evidenciada nos
Objetivos.
De acordo com o ADCT, o PPA tem vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente; será
encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro). O PPA tem, portanto, a mesma duração do mandato do Chefe do Executivo, embora não
coincida integralmente com este.
12
2.3 – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Assim como o PPA, a LDO foi mais uma importante inovação trazida pela CF/1988.
Em sua concepção original, a LDO tinha como função básica estabelecer as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispor
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento. Nos termos da LRF, a LDO recebe novas e importantes
funções, tais como:
Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
Quantificar o resultado primário3;
Outras alterações válidas exclusivamente para o OFSS.
A LDO representa uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo
orçamentário mais transparente. Além de manter o caráter de orientação à elaboração da
LOA, a LDO vem sendo progressivamente utilizada como veículo de instruções e regras a
serem cumpridas na execução do orçamento.
Nesse sentido, no âmbito do OI, a LDO também é especialmente importante, pois traz
o conceito de Investimento4, para efeito de determinação das despesas que são enquadradas.
Dessa forma, percebe-se que o OI não abrange todas as despesas da entidade. Em realidade,
as despesas de caráter operacional são incluídas em outro instrumento, denominado
Programa de Dispêndios Globais – PDG5, que se materializa sob a forma de um decreto do
Poder Executivo6.
Nos termos da LDO, há a necessidade de que a mensagem presidencial que encaminha
o projeto de lei orçamentária – PLOA contenha um demonstrativo sintético, por empresa, do
PDG (Usos e Fontes).
Outros pontos importantes da LDO 2016 (Lei n° 13.242, de 30 de dezembro de 2015)
são:
Não se aplicam às empresas integrantes do OI as normas gerais da Lei n°
4.320/1964, no que concerne a regime contábil, execução do orçamento e
demonstrações contábeis7. Isso se deve ao fato de que as empresas do OI
permanecem subordinadas aos ditames da Lei 6.404/1976 nestes três aspectos,
diferentemente do que ocorre com as empresas dependentes8.
3 Corresponde à diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não financeiras (Art. 2° da Lei n°
9.496, de 11 de setembro de 1997). Demonstra o quanto o ente público (União, Estados e Municípios)
dependerá de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas (no caso de déficit primário) 4 Detalhado no item 3.1.4 5 Peça orçamentária a que se refere o art. 107 da Lei 4.320/1964, e constitui-se de um conjunto sistematizado
de informações econômico-financeiras das empresas estatais que permite avaliar e acompanhar a execução de
receitas e dispêndios anuais. 6 O PDG de 2016 foi publicado pelo Decreto n° 8.632, de 30 de dezembro de 2015. 7 LDO 2016: art. 40, §6° 8 As empresas estatais que integram o Orçamento Fiscal se submetem à Lei 4.320/1964 nos 3 critérios
mencionados.
13
As empresas abrangidas no OI deverão manter atualizada a sua execução
orçamentária no SIOP. Isso decorre do fato de que tais entidades possuem
autonomia financeira e sistemas próprios, não sendo obrigadas a utilizar o
Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI.
Estabelecimento de parte das regras para alteração orçamentária,
complementadas posteriormente na LOA. Tais regras são consolidadas e
divulgadas por Portaria9 do DEST.
2.4 – LEI DE ORÇAMENTO ANUAL – LOA
A LOA é o documento que define a gestão atual dos recursos públicos, é o
instrumento de planejamento que operacionaliza no curto prazo os programas contidos no
PPA. Com a aprovação e promulgação da LOA, as despesas nela contidas são apenas
“autorizadas”, visto que no decorrer do exercício financeiro o gestor público deverá reavaliar
a real necessidade e utilidade de sua execução. A LOA é instrumento legal no qual o OI e o
OFSS juntam-se, consolidando o Orçamento da União.
A Lei contém ainda autorizações para a edição de créditos adicionais (que serão
detalhados adiante no item 3.3.2) em seu art. 7°. Tais autorizações têm como fundamento o
art. 165, § 8° da CF/1988.
2.5 – LEI N° 4.320/1964 A LOA deve estar compatível com a Lei 4.320/1964. Esta lei estatui normas gerais
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União. Tendo
sido elaborada na vigência da Constituição de 1946, foi, contudo, recepcionada pela
CF/1988, adquirindo status de lei complementar, como citado anteriormente.
Apesar de ser uma lei voltada precipuamente aos órgãos e entidades abrangidos no
campo da Contabilidade Pública (ver item 3.3), contém princípios que norteiam também a
elaboração do OI, como, por exemplo, o da anualidade (orçamento deve abranger apenas um
ano, ou seja, apenas um exercício contábil-financeiro). Nos termos do art. 34 da Lei
4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
9 Ver item 2.11 e 3.3.2.
De acordo com o ADCT, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa (17 de julho).
O art. 35 do ADCT estatui que o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22
de dezembro).
14
O art. 8° introduziu uma sistemática de classificação da receita e despesa pública. Tal
discriminação, contudo, encontra-se revogada, sendo atualmente utilizadas as classificações
constantes da Portaria Interministerial Secretaria do Tesouro Nacional - STN / Secretaria de
Orçamento Federal – SOF n° 163/2001 - IN 163/2001, modificada por portarias posteriores.
A Lei 4.320/1964 também instituiu que o PLOA deverá trazer a mensagem
presidencial10 que conterá a exposição circunstanciada da situação econômico-financeira e
sua justificação. Este é o instrumento de comunicação oficial entre o Presidente da República
e o Congresso Nacional, com a finalidade de encaminhar o PLOA. As empresas estatais
constantes do OI têm importante participação na mensagem presidencial, uma vez que seus
investimentos são relevantes no contexto da política econômico-financeira do Governo.
Ademais, conforme mencionado no item 3.3, o PDG sintético (Usos e Fontes) deve estar
contido na mensagem.
2.6 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF
A LRF tem como fundamento o art. 163 da CF/1988, que prevê a edição de lei
complementar que estabeleça normas sobre finanças públicas. A essência da LRF encontra-
se em seu art. 1°, § 1°, no qual expressa que “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe
a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de
receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar”.
Conforme visto no tópico 2.3, a LRF ampliou o papel e a importância da LDO
tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de receitas e o controle de
despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal. Nesse sentido, a
LDO passou a conter, anexo ao texto da lei, o Anexo de Metas Fiscais - AMF, onde serão
estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos.
Estas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e
resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é, o exercício a
que se referir a LDO e os dois seguintes.
A LRF traz importante conceito para o âmbito do OI, qualificando as empresas
estatais como dependentes ou não dependentes. As LDO’s anualmente vêm estabelecendo
que o OI compreende apenas as empresas estatais federais qualificadas como não
dependentes. As empresas estatais dependentes, por sua vez, são excluídas do OI pelo fato
de estarem contempladas no OFSS. Assim sendo, nos termos do art. 2° da LRF, as estatais
não dependentes são as empresas que não recebem do ente controlador recursos financeiros
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no
último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
10 Ver item 3.1.1
15
Esquematicamente, abaixo são demonstradas algumas características das empresas
dependentes e não dependentes:
Quadro 1: Empresas Dependentes e Não Dependentes: Diferenças
2.7 – LEI N° 10.180/2001
A Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001 - Lei 10.180/2001 sistematizou as
atividades de planejamento e de orçamento, de administração financeira, de contabilidade e
de controle interno do Poder Executivo Federal.
O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (SPOF) compreende as atividades
de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de
realização de estudos e pesquisas socioeconômicas. No artigo 3° da referida lei é detalhada
a estrutura do SPOF.
2.8 – LEI 6.404/1976
Exercendo a sua competência privativa para legislar sobre direito comercial em
âmbito nacional, cuidou a União de editar a Lei 6.404/1976 ("Lei das Sociedades
Anônimas").
Essa lei tem por objetivo regulamentar todos os aspectos constitutivos e contábeis
que regem as sociedades anônimas e é aplicável às demais empresas, no que lhes for
pertinente.
Por ser a legislação aplicável às empresas estatais não dependentes, no que concerne
ao regime contábil, execução do orçamento (regime de competência) e demonstrações
contábeis, é particularmente importante para a elaboração e execução do OI e do PDG.
16
2.9 – DECRETO N° 8.578/2015
O Decreto n° 8.578, de 26 de novembro de 2015, aprova a Estrutura Regimental do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.
No que tange ao processo orçamentário das estatais não dependentes, compete ao
DEST, o papel de órgão central, conforme disposto em seu art. 8º do Anexo I:
I - coordenar a elaboração do programa de dispêndios globais e da proposta do orçamento
de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com o Plano Plurianual e com
as metas de resultado primário fixadas, bem como acompanhar a respectiva execução
orçamentária;
II - promover a articulação e a integração das políticas das empresas estatais, propondo
diretrizes e parâmetros de atuação, inclusive sobre a política salarial e de benefícios e
vantagens e negociação de acordos ou convenções coletivas de trabalho;
III - processar e disponibilizar informações econômico-financeiras encaminhadas pelas
empresas estatais.
2.10 – DECRETO N° 3.735/2001
O Decreto n° 3.735, de 24 de janeiro de 2001, estabelece diretrizes aplicáveis às
empresas estatais federais, sendo indispensável seu conhecimento por todo o universo de
estatais (dependentes e não dependentes), pois traz em seu texto deveres e responsabilidades
dos gestores que vão além da elaboração do OI.
No entanto, especificamente no que concerne ao OI, destacam-se alguns pontos
relevantes:
O art. 3° consigna que as empresas estatais federais deverão encaminhar ao
DEST, até o dia 20 do mês subsequente ao de referência, por meio de sistema
de processamento de dados em tempo real, os dados relativos ao
acompanhamento do OI11.
As empresas estatais federais deverão encaminhar ao DEST, até o dia 20 de
fevereiro de cada exercício, detalhamento dos investimentos realizados no
ano anterior, para a composição da Prestação de Contas da Presidência da
República - PCPR.
Importante ressaltar que, de acordo com o Decreto 3.735/2001, a falta da remessa de
qualquer das informações mencionadas nos prazos estabelecidos determinará a imediata
interrupção do exame, pelo Ministério do Planejamento, de pleitos de interesse da empresa.
11 Tais dados são utilizados para acompanhamento mensal e para publicação bimestral, por Portaria, de
relatório de execução orçamentária, em respeito ao art. 165, §3°, da CF.
17
2.11 – PORTARIA ANUAL DE ALTERAÇÕES DO OI A Portaria estabelece, no início do exercício, procedimentos e prazos para a
solicitação de alterações do OI e é anualmente publicada pelo DEST.
A Portaria rege todas as solicitações de alterações do OI, inclusive as de fontes de
financiamento, detalhando as autorizações contidas na LOA e LDO.
No item 3.3.2, que trata das alterações orçamentárias, estão detalhados alguns
aspectos da Portaria.
3. SISTEMA E PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Normalmente, os termos "sistema" e "processo" são associados a "estrutura" e
"funcionamento", respectivamente. Isso se aplica também ao orçamento público.
A estrutura responsável pela elaboração do OI é composta por vários órgãos e
entidades e está detalhada na Lei 10.180/2001, que sistematizou as atividades de
planejamento e de orçamento do Poder Executivo Federal. Assim sendo, a estrutura do SPOF
é composta pelo órgão central, MPOG, e os órgãos setoriais situados nos ministérios e órgãos
equivalentes. A função de órgão central é exercida pelo MPOG por intermédio da SOF, da
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos - SPI, e do DEST12.
Ainda, nos termos da referida lei, o SPOF têm mais 2 participantes:
Órgãos Setoriais: Os órgãos setoriais são as unidades de planejamento e
orçamento dos Ministérios. No caso do OI, são os Ministérios Setoriais.
Unidades de planejamento e orçamento: são as entidades vinculadas ou
subordinadas aos Ministérios. No caso do OI, são as empresas estatais.
Figura 4: Órgãos Centrais do Sistema de Planejamento e Orçamento
12 De acordo com a Lei 10.180/2001, o DEST é classificado como "órgão específico", visto que faz parte do
órgão central do Sistema (MPOG), cuja missão está voltada para as atividades de planejamento e orçamento.
SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Coordenar a elaboração do programa de dispêndios globais e
da proposta do OI das empresas estatais
Coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração da lei de
diretrizes orçamentárias e da proposta orçamentária da
União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade
Estabelecer diretrizes e normas, coordenar, orientar e
supervisionar a elaboração, implementação, monitoramento
e avaliação do PPA
MP
OG
DEST
SOF
SPI
18
Assim, uma vez que o sistema determina de que forma se dá o processo, o próximo
passo é detalhar o seu fluxo. Porém, antes será apresentado um breve relato da história do
Orçamento, para melhor compreensão.
No estudo do orçamento público, tão importantes quanto as questões conceituais e
de estrutura são os aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica. A LOA, apresentada
na forma de lei, caracteriza apenas um momento de um processo complexo, marcado por
etapas que foram cumpridas antes e por etapas que ainda deverão ser vencidas.
Para efeito didático, costuma-se classificar a evolução do orçamento em duas fases:
orçamento tradicional e orçamento moderno.
No período do orçamento tradicional, a LOA caracterizava-se por ser um documento
onde apenas constava a previsão da receita e a autorização da despesa, classificando estas
últimas por objeto do gasto e distribuídas pelos diversos órgãos. Neste tipo de orçamento
não havia nenhuma preocupação com as reais necessidades da administração ou da
população e não se consideravam objetivos econômicos e sociais. É um orçamento
dissociado do planejamento.
Neste tipo de orçamento, existem basicamente 4 etapas:
Elaboração da lei orçamentária no âmbito do Poder Executivo;
Discussão, votação e aprovação da LOA;
Execução e acompanhamento do orçamento aprovado pelo Poder Legislativo;
e
Avaliação dos resultados e do processo orçamentário encerrado.
Diferentemente, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento que
permite identificar os programas, os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar,
além de estabelecer os objetivos, as metas, os resultados esperados e oferecer maior
transparência aos gastos públicos. Foi instituído no Brasil em 1964, pela Lei 4.320/1964. O
Decreto - Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, também trouxe várias inovações que
visavam à descentralização administrativa, com vários reflexos na legislação orçamentária.
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a
normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA. Por fim, o
Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998 lhe deu maior efetividade.
O PPA é a peça de mais alta hierarquia nessa tríade orçamentária, embora esta seja
somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa Carta Magna, que
determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano
plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA seja elaborada conforme dispuser a LDO.
E no art. 166 § 3º, I, é prevista a admissão de emendas ao orçamento somente se compatíveis
com o PPA e LDO.
A integração entre PPA e LOA fica mais bem explicitada por meio da LDO, que
fornece orientações para a elaboração dos orçamentos anuais e destaca, a partir do plano
plurianual, as prioridades e metas a serem executadas em cada LOA.
19
Com a integração planejamento-orçamento, o ciclo se expande. A teoria criou o
termo “ciclo orçamentário ampliado” como sinônimo do ciclo de planejamento e orçamento.
Figura 5: Ciclo Orçamento - Planejamento
Dessa forma, às 4 fases do ciclo orçamentário, são adicionadas as fases de
planejamento.
Convém relembrar que o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício
financeiro. Este, na realidade, é o período durante o qual se executa o orçamento,
correspondendo, portanto, a uma das fases do ciclo orçamentário. No Brasil, o exercício
financeiro coincide com o ano civil, ou seja, inicia em 01 de janeiro e encerra em 31 de
dezembro de cada ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei 4.320/64. Por outro lado, o ciclo
orçamentário é um período muito maior, pois, inicia-se com o processo de elaboração do
orçamento, passa pela execução e encerra-se com o controle.
3.1 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
3.1.1 ASPECTOS GERAIS DO PROCESSO
O processo de elaboração do PLOA envolve um conjunto articulado de tarefas
complexas e a elaboração de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente
definidas, compreendendo a participação do órgão central, Ministérios Setoriais e das
empresas estatais.
Nesse sentido, a elaboração do PLOA é feita por etapas bem divididas, com divisões
de competências e responsabilidades a serem desempenhadas por diversos órgãos e
entidades da Administração Pública, sendo que o DEST13 desempenha atividades de
elaboração, acompanhamento e monitoramento do orçamento.
13 Ver item 2.9 do presente Manual.
PPAPlanos nacionais,
regionais e setoriais
LDO
Elaboração da proposta
orçamentária anual - LOA
Discussão, votação e
aprovação da LOA
Execução orçamentária e
financeira
Controle e avalliação da
execução orçamentária
20
Resumidamente, a participação do DEST no processo se dá de acordo com a figura
abaixo:
Figura 6: Participação do DEST no processo orçamentário
Conforme demonstrado na figura anterior, a fase inicial é de definição e planejamento
do processo de elaboração. Nessa fase, com vistas a dar cumprimento ao disposto no art.
165, § 5º, inciso II, da Constituição Federal, o DEST inicia o processo de elaboração do OI
e do PDG.
Dessa forma, geralmente na primeira quinzena do mês de maio, o DEST encaminha
Ofício com os parâmetros básicos necessários à elaboração da proposta orçamentária,
contendo os indicadores de desempenho da economia constantes na LDO, bem como o
cronograma a ser seguido nas diversas etapas de programação do OI e do PDG.
Consolidação dos dados orçamentários executados
Encaminhamento de dados para elaboação do BGU
Instruções para detalhamento da proposta
Análise, ajuste e definição da proposta / Mensagem Presidencial /
Informações Complementares
Acompanhamento mensal da execução (no SIOP, verificação da
compatibilização com PDG)
Relatórios bimestrais de execução orçamentária (Portaria)
Revisões e alterações do orçamento (créditos adicionais)
Definição da estratégia do processo de elaboração
ELABORAÇÃO
ACOMPANHAMENTO DA EXECUÇÃO
MONITORAMENTO
O ofício que estabelece as datas para as empresas estatais e ministérios setoriais entrarem com as informações no SIOP é peça fundamental
no processo. E por se tratar de um processo com prazo constitucionalmente estabelecido, as empresas e órgãos supervisores devem manter
estreita relação para o efetivo cumprimento.
21
Posteriormente, inicia-se a fase de efetiva orçamentação, com a revisão
programática e captação da proposta. Essa é a fase que conta com a participação dos
Ministérios Setoriais e das Empresas Estatais, estando dividida em duas etapas:
Fase Qualitativa: É analisada a programação das empresas, ou seja, os programas e
as ações que pretendem desenvolver no exercício. Inicialmente a empresa,
juntamente com o ministério setorial, propõe, com base na programação já existente
de exercícios anteriores, a inclusão, alteração ou exclusão de programações. Em
seguida, essas proposições são discutidas com técnicos do DEST e posteriormente
validadas, tornam-se disponíveis para a fase seguinte de alocação de recursos. É o
momento de revisão programática da LOA / PPA.
Fase Quantitativa: As empresas quantificam os investimentos que serão realizados
no exercício seguinte, bem como as metas físicas que serão alcançadas com esses
investimentos, com base nas programações validadas durante a fase qualitativa. Para
isso é importante que as empresas e os Ministérios Setoriais tenham os valores
disponíveis para investimento. O limite máximo de investimento proposto para cada
uma das empresas estatais é obtido a partir da efetiva disponibilidade de recursos
próprios e de terceiros, calculada após a destinação prioritária destes para a cobertura
das despesas consideradas incomprimíveis (contratuais, relativas à dívida e as
necessárias à manutenção das atividades empresariais). As informações das despesas
que não se enquadram no conceito de investimento, constante no artigo 40, §1°,
incisos Ia III, da LDO/2016, são consignadas apenas no PDG. Dessa forma, é
necessário que a elaboração do PDG ocorra simultaneamente a do OI, de modo a
subsidiá-lo com o limite de investimentos para o exercício.
Figura 7: Características das fases da elaboração orçamentária
As informações das fases têm origem nas bases operacionais da estrutura dos
sistemas. As unidades orçamentárias, ou seja, as empresas estatais, dão o ponto de partida
para a elaboração da proposta orçamentária, encaminhando-a em seguida para o respectivo
Ministério Setorial. Este, por seu turno, procede ao ajuste e compatibilização da proposta
com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos
nacionais, regionais e setoriais, na LDO e no PPA). Todo o resultado passa, então, por
verificação, ajuste e validação do DEST.
Ênfase na programação da estrutura programática
da despesa, sem quantificação ainda.
Compatibilização com PPA.
Ênfase na programação quantitativa da despesa e
da receita. Compatibilização com PDG e regras LDO
e DEST.
Elaboração do OI
Fase Qualitativa
Fase Quantitativa
22
Por fim, a etapa de elaboração conta ainda com duas importantes fases:
Elaboração e Formalização da Mensagem Presidencial
A Mensagem Presidencial14 é o documento formal que encaminha o PLOA ao
Congresso Nacional. Nele o Poder Executivo apresenta, de forma sucinta, uma explanação
sobre a política econômica do Governo, os grandes desafios a serem superados e a avaliação
das necessidades de financiamento.
Importante mencionar que, para as instituições financeiras, a mensagem sinaliza o
montante que reservam para aplicações em operações de crédito, no consolidado do PDG,
bem como o valor destinado na proposta do Orçamento de Investimento para os gastos com
aquisição e manutenção de bens classificados no Ativo Imobilizado, exclusive dispêndios
vinculados a operações de arrendamento mercantil.
A Mensagem é elaborada pelo DEST, sem a participação direta das empresas ou
Ministérios Setoriais. Eventualmente, contudo, podem ser solicitadas informações para a
conclusão do documento.
Elaboração e Formalização das Informações Complementares ao PLOA
Conforme expressa o art. 9º da LDO 2016, o Poder Executivo encaminhará ao
Congresso Nacional, até quinze dias após o envio do PLOA, demonstrativos elaborados a
preços correntes, contendo as informações complementares.
As informações complementares ao OI, com o detalhamento dos custos unitários
médios dos principais itens, justificando os valores adotados, devem ser inseridas no SIOP,
logo após a consolidação do orçamento.
3.1.2 FIXAÇÃO DA DESPESA: CLASSIFICAÇÃO E DEMAIS ASPECTOS
De acordo com a LDO 201615, o OI discriminará a despesa por unidade orçamentária,
com suas categorias de programação detalhadas no menor nível, com as respectivas
dotações, especificando a esfera orçamentária, o grupo de natureza de despesa, o
identificador de resultado primário, a modalidade de aplicação, o identificador de uso e a
fonte de recursos.
Conhecer a estrutura que constitui a peça orçamentária é essencial para sua
compreensão, uma vez que tal estruturação foi concebida objetivando, entre outras coisas,
tornar mais fácil o acesso a informações relacionadas à origem e à destinação de recursos
sob responsabilidade dos entes públicos.
Além disso, o OI é sujeito às diretrizes do PPA, integrando uma estrutura orientada
para a realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano.
Vale ressaltar que devido às especificidades do OI, apenas algumas das classificações
são aplicáveis a esse universo. A execução dessas despesas não é registrada no SIAFI, e sim
informada diretamente pela empresa, de forma simplificada, no SIOP. Portanto, parte da
14 LDO 2016: Art. 10 15 LDO 2016: art. 6°
23
codificação utilizada para identificar a realização de despesas dentro do SIAFI perde seu
sentido quando aplicados ao OI e é utilizada apenas para cumprir necessidades técnicas do
sistema para preenchimento da proposta orçamentária anual.
Ainda nesse sentido, cabe esclarecer que as empresas, por não estarem sujeitas, via
de regra, ao que estabelece a Lei 4.320/1964, não seguem as etapas de empenho, liquidação
e pagamento das despesas, sendo seus registros contábeis regidos pela
Lei 6.404/1976 e alterações posteriores.
3.1.2.1 – Classificação Qualitativa da Despesa
Conforme já exposto, a classificação da despesa obedece a diversas codificações,
sendo que, da mesma forma que o OFSS, o OI se organiza em programas de trabalho, que
contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras.
O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária,
deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de
orçar, sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação:
classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional e estrutura
programática, conforme detalhado a seguir:
Quadro 2: Composição da estrutura programática
BLOCOS DA
ESTRUTURA ITEM DA
ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Classificação por Esfera Esfera Orçamentária Em qual Orçamento?
Classificação
Institucional
Órgão
Quem faz? Unidade
Orçamentária
Classificação Funcional Função Em que área da despesa a ação
governamental será realizada? Subfunção
Estrutura Programática Programa Qual o tema da Política Pública?
Informações Principais
do Programa
Objetivo O que será feito?
Iniciativa O que será entregue?
Informações Principais
da Ação
Ação Como fazer?
Descrição O que é feito?
Finalidade Para que é feito?
Forma de
Implementação Como é feito?
Etapas (somente para
projetos) Quais as fases?
Produto Qual o resultado?
Unidade de Medida Como mensurar?
Subtítulo Onde é feito?
24
A. Classificação por Esfera
Quanto à esfera orçamentária, o OI será sempre classificado com o código 30 –
Orçamento de Investimento.
B. Classificação Institucional
A classificação institucional é composta pela estrutura hierárquica formada pelo
órgão orçamentário e pela unidade orçamentária. O órgão está associado à área de
atuação das empresas que representam as unidades orçamentárias, nas quais estão
consignadas as dotações orçamentárias. O código de classificação institucional é
formado por cinco dígitos, sendo os dois primeiros associados ao órgão e os três últimos
à unidade orçamentária.
Exemplo:
Órgão: 25.000 – Ministério da Fazenda
Unidade Orçamentária: 25.234 – Banco do Brasil
A seguir, encontram-se detalhados os códigos dos Órgãos e Unidades Orçamentárias
que constituem o OI atualmente.
Quadro 3: Unidade Orçamentária por Ministério Supervisor do OI
Código Descrição
22000 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
22208 Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. - CEASAMINAS
22209 Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais - CASEMG
22212 Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo - CEAGESP
24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO
24202 Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP
25000 MINISTÉRIO DA FAZENDA
25202 Banco da Amazônia S.A. – BASA
25207 Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO
25210 Banco do Nordeste do Brasil S.A. - BNB
25211 Casa da Moeda do Brasil – CMB
25220 Caixa Econômica Federal - CAIXA
25230 COBRA Tecnologia S.A.
25234 Banco do Brasil S.A. – BB
25246 BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. - BB TURISMO
25276 Empresa Gestora de Ativos - EMGEA
25277 Securitizadora de Créditos Financeiros - ATIVOS S.A.
28000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR
28234 Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES
32000 MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA
32201 Centro de Pesquisas de Energia Elétrica - CEPEL
32204 Eletrobrás Termonuclear S.A. - ELETRONUCLEAR
32223 Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - ELETROBRÁS
32224 Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A. - ELETRONORTE
32225 ELETROSUL Centrais Elétricas S.A.
32226 Companhia Hidro Elétrica do São Francisco - CHESF
32228 FURNAS - Centrais Elétricas S.A.
32230 Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS
32239 Petrobras Distribuidora S.A. – BR
25
32264 Eletrobrás Participações S.A. - ELETROPAR
32267 Companhia de Eletricidade do Acre - ELETROACRE
32268 Companhia Energética de Alagoas - CEAL
32269 Companhia Energética do Piauí - CEPISA
32270 Centrais Elétricas de Rondônia S.A. - CERON
32271 Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A. - TBG
32272 Boa Vista Energia S.A. - BVENERGIA
32273 Amazonas Distribuidora de Energia S.A. - AmE
32274 Petrobras Transporte S.A. - TRANSPETRO
32275 Fronape International Company - FIC
32276 Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica - CGTEE
32282 Petrobras Netherlands B.V. - PNBV
32287 Petrobras International Braspetro B.V. - PIB BV
32308 Transportadora Associada de Gás S.A. - TAG
32316 Liquigás Distribuidora S.A. - LIQUIGÁS
32317 Sociedade Fluminense de Energia Ltda SFE
32330 Refinaria Abreu e Lima S.A. - RNEST
32333 Stratura Asfaltos S.A.
32334 Petrobras Biocombustível S.A. - PBIO
32337 Comperj Estirenicos S.A. - CPRJEST
32338 Comperj Meg S.A. – CPRJMEG
32339 Comperj Participações S.A. - CPRJPAR
32341 Comperj Poliolefinas S.A. - CPRJPOL
32343 Companhia Integrada Têxtil de Pernambuco - CITEPE
32344 Companhia Petroquímica de Pernambuco - PETROQUÍMICASUAPE
32347 Porto Velho Transmissora de Energia S.A. - PVTE
32348 Empresa de Transmissão de Energia do Rio Grande do Sul S.A. - RS ENERGIA
32349 Innova S.A.
32351 Gás Brasiliano Distribuidora S.A. - GBD
32354 Estação Transmissora de Energia S.A. - ETE
32355 Rio Branco Transmissora de Energia S.A. - RBTE
32358 Energética Camaçari Muricy I S.A. - ECM 1
32359 Arembepe Energia S.A.
33000 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
33202 Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV
36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE
36215 Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - HEMOBRÁS
39000 MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES
39214 Companhia Docas do Maranhão - CODOMAR
41000 MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES
41201 Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT
41202 Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS
52000 MINISTÉRIO DA DEFESA
52231 Empresa Gerencial de Projetos Navais - EMGEPRON
62000 SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL
62213 Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroportuária - INFRAERO
68000 SECRETARIA DE PORTOS
68205 Companhia Docas do Ceará - CDC
68206 Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA
68207 Companhia das Docas do Estado da Bahia - CODEBA
68208 Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP
68210 Companhia Docas do Pará - CDP
68211 Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ
68212 Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN
26
C. Classificação Funcional
A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria n° 42, de 14 de abril de
1999, do MPOG, e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem
como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de
Governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação
comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da
União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.
A classificação funcional é representada por cinco dígitos, sendo os dois primeiros
relativos às funções e os três últimos às subfunções. Na base de dados do SIOP, existem
dois campos correspondentes à classificação funcional:
Figura 9: Estrutura da classificação funcional
D. Estrutura Programática
Programas:
A estrutura programática do OI é a mesma aplicada para as demais esferas da LOA,
ou seja, o OI é estruturado em programas orientados para a realização dos objetivos
estratégicos definidos para o período do PPA (quatro anos).
O PPA 2016-2019 possui uma estrutura que reflete uma concepção de planejamento
influenciada, especialmente, pela formulação e implementação das principais agendas
executadas no período recente, como o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC,
o Minha Casa Minha Vida, entre outros.
Com base nessas diretrizes, o PPA 2016-2019, assim como o PPA anterior, contempla
os Programas Temáticos e os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado:
- Programa Temático: aquele que expressa e orienta a ação governamental para a
entrega de bens e serviços à sociedade;
- Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: aquele que expressa e
orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação
governamental.
Ações Orçamentárias
Operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender
ao objetivo de um programa. Na base do sistema, a ação é identificada por um código
alfanumérico de oito dígitos:
Figura 8: Estrutura da classificação das ações orçamentárias
27
Ao observar o 1° dígito do código, pode-se identificar :
A Atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto ou serviço.
Exemplo: 4101 – Manutenção e Adequação de Bens Imóveis.
Já o Projeto é utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Exemplo: 111U - Instalação do Complexo Datacenter – Consórcio BB-CAIXA (DF).
Por fim, Operações Especiais são despesas que não contribuem para a manutenção,
expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não
geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
Exemplo: 09LP – Participação da União no Capital Social – Empresa Brasileira de
Hemoderivados e Biotecnologia – HEMOBRAS.
Os atributos das ações orçamentárias estão detalhados no Manual Técnico de
Orçamento 201616.
Outro aspecto importante no universo das ações orçamentárias é a possibilidade de
se criar ações padronizadas. A ação orçamentária é considerada padronizada quando, em
decorrência da organização institucional da União, sua implementação é realizada em mais
de um órgão orçamentário e/ou UO. Nessa situação, diferentes órgãos/UOs executam ações
que têm em comum:
a) a subfunção à qual está associada;
b) a descrição (o que será feito no âmbito da operação e o objetivo a ser alcançado);
c) o produto (bens e serviços) entregue à sociedade, bem como sua unidade de medida; e
d) o tipo de ação orçamentária
A padronização se faz necessária para organizar a atuação governamental e facilitar
seu acompanhamento. Ademais, a existência da padronização vem permitindo o
cumprimento de previsão constante da LDO, segundo a qual: “As atividades que possuem a
mesma finalidade devem ser classificadas sob um único código, independentemente da
unidade executora”.
16 Disponível na página 43 em https://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-
tecnico/mto_2016_2aedicao_220915.pdf
1° DÍGITO TIPO DE AÇÃO
1,3,5 ou 7 Projeto
2,4,6 ou 8 Atividade
0 Operação Especial
28
Vale ressaltar que, desde a elaboração da Proposta Orçamentária de 2013, foi criado
um novo classificador chamado de Plano Orçamentário. Caracteriza-se como uma
identificação orçamentária, de caráter gerencial (não constante na LOA), vinculada à ação
orçamentária, que tem por finalidade permitir que tanto a elaboração do orçamento quanto o
acompanhamento físico e financeiro da execução ocorram num nível mais detalhado do que
o do subtítulo (localizador de gasto) da ação.
Subtítulo
As atividades e os projetos serão detalhados em subtítulos, utilizados especialmente
para identificar a localização geográfica da ação ou operação, não podendo haver, por
conseguinte, alteração de sua finalidade, do produto e das metas estabelecidas.
A adequada localização do gasto permite maior controle sobre a implantação das
políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da
ação governamental.
A localização do gasto poderá ser de abrangência nacional, no exterior, por Região
(Norte, Nordeste, Centro Oeste, Sudeste, Sul), por Estado ou Município ou,
excepcionalmente, por um critério específico, quando necessário. A LDO veda, na
especificação do subtítulo, a referência a mais de uma localidade, área geográfica ou
beneficiário, se determinados. A tabela a seguir traz as codificações dos localizadores.
Projetos: localização (de preferência, Município) onde ocorrerá a
construção, no caso de obra física, como por exemplo, obras de
engenharia; nos demais casos, o local onde o projeto será
desenvolvido;
Atividades: localização dos beneficiários/público-alvo da ação, o que
for mais específico (normalmente são os beneficiários); e,
Operações especiais: localização do recebedor dos recursos previstos
na transferência, compensação, contribuição etc., sempre que for
possível identificá-lo.
Quadro 4: Codificação de subtítulos
A partir de 2013
Código Texto padrão do subtítulo
0001 Nacional
0002 No Exterior
0010 Na Região Norte
0020 Na Região Nordeste
0030 Na Região Sudeste
0040 Na Região Sul
0050 Na Região Centro-Oeste
0011 No Estado de Rondônia
0012 No Estado do Acre
0013 No Estado do Amazonas
0014 No Estado de Roraima
29
0015 No Estado do Pará
0016 No Estado do Amapá
0017 No Estado do Tocantins
0021 No Estado do Maranhão
0022 No Estado do Piauí
0023 No Estado do Ceará
0024 No Estado do Rio Grande do Norte
0025 No Estado da Paraíba
0026 No Estado de Pernambuco
0027 No Estado de Alagoas
0028 No Estado de Sergipe
0029 No Estado da Bahia
0031 No Estado de Minas Gerais
0032 No Estado do Espírito Santo
0033 No Estado do Rio de Janeiro
0034 No Estado de São Paulo
0041 No Estado do Paraná
0042 No Estado de Santa Catarina
0043 No Estado do Rio Grande do Sul
0051 No Estado de Mato Grosso
0052 No Estado de Goiás
0053 No Distrito Federal
0054 No Estado de Mato Grosso do Sul
0101
a
5999
Municípios (relação 1:1 com tabela de municípios do IBGE)
6000
a
6499
Recortes geográficos específicos (Ex.:
Amazônia Legal, Amazônia Ocidental,
Biomas, Bacias Hidrográficas, Semiárido,
Territórios da Cidadania, etc.,
preferencialmente aqueles definidos em
atos legais)
6500
a
9999
Localizadores de gasto não padronizados
Isto posto, a seguir será detalhada a fase quantitativa, abrangendo a programação
física e financeira.
3.1.1.2 – Classificação Quantitativa da Despesa
A programação física define quanto se pretende desenvolver do produto:
ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Meta Física Quanto se pretende desenvolver?
30
A programação financeira define o que adquirir e com quais recursos, conforme
apresentado no quadro 5:
Quadro 5: Composição da estrutura financeira
A. Natureza da Despesa
A codificação das despesas foi criada tendo como base a Lei 4.320/1964, com
detalhamento estabelecido pelo Anexo II da IN SOF/STN 163/2001.
A classificação por natureza de despesa é composta pelos seguintes
elementos: categoria econômica, grupo de natureza da despesa e o elemento de
despesa. Além disso, complementam-se as informações com a modalidade de
aplicação.
No que diz respeito ao OI, cabe esclarecer que a estrutura da natureza da
despesa presente no SIOP, no Projeto de Lei Orçamentária e na Lei Orçamentária é
semelhante, na forma, à estrutura das demais esferas. Entretanto, parte dessa
classificação não se aplica, uma vez que a legislação a que as empresas estatais estão
sujeitas é, em parte, diversa da que rege as unidades orçamentárias das demais
esferas.
Vale lembrar que a discriminação a seguir, da Categoria Econômica da
Despesa, do Grupo de Natureza da Despesa, da Modalidade de Aplicação e IDOC
consta neste MTOI apenas para conhecimento e não é necessária sua inserção no
SIOP, pois sua configuração já é fixa para as empresas estatais.
Categoria Econômica da Despesa
O conceito de categoria econômica é estabelecido no art. 12 da Lei
4.320/1964 e detalhado na IN SOF/STN 163/2001, com os códigos 3 – Despesas
Correntes e 4 – Despesas de Capital. Portanto, para o OI, o código a ser utilizado para
a categoria econômica, para efeito de lançamento da Proposta Orçamentária no SIOP,
é o seguinte:
CÓDIGO CATEGORIA ECONÔMICA
4 Despesa de Capital
ITEM DA ESTRUTURA PERGUNTA A SER RESPONDIDA
Natureza da Despesa
Categoria Econômica da Despesa Qual o efeito econômico da realização da despesa?
Grupo de Natureza de Despesa (GND) Em qual classe de gasto será realizada a despesa?
Modalidade de Aplicação Qual a estratégia para realização da despesa?
Elemento de Despesa Quais os insumos que se pretende utilizar ou adquirir?
Identificador de Uso (IDUSO) Os recursos utilizados são contrapartida?
Fonte de Recursos De onde virão os recursos para realizar a despesa?
Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC) A que operação de crédito ou doação os recursos se relacionam?
Identificador de Resultado Primário Como se classifica essa despesa em relação ao efeito sobre o Resultado Primário da União?
Dotação Quanto custa?
31
Grupo de Natureza da Despesa
Segundo a LDO, os Grupos de Natureza de Despesa - GND constituem
agregação de elementos de despesa de mesmas características quanto ao objeto de
gasto. No OI é utilizado o seguinte GND:
CÓDIGO GRUPOS DE NATUREZA DA DESPESA 4 Investimentos
Investimentos são caracterizados como despesas orçamentárias com
softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de
instalações, equipamentos e material permanente.
Modalidade de Aplicação
A Modalidade de Aplicação - MA destina-se a indicar se os recursos serão
aplicados mediante transferência financeira, inclusive a decorrente de
descentralização orçamentária para outros níveis de Governo, seus órgãos ou
entidades, ou diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras
instituições; ou, então, diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário,
ou por outro órgão ou entidade no âmbito do mesmo nível de Governo.
A MA objetiva, principalmente, eliminar a dupla contagem dos recursos
transferidos ou descentralizados. As despesas do OI são todas classificadas com o
código 90 - Aplicações Diretas. Isso se deve porque as despesas do OI, em sua
integralidade, são realizadas diretamente pelas empresas estatais que detêm o crédito
orçamentário.
B. Identificador de Uso - IDUSO
Esse código vem completar a informação concernente à aplicação dos
recursos e destina-se a indicar se estes compõem contrapartida nacional de
empréstimos ou de doações ou destinam-se a outras aplicações, constando da LOA e
de seus créditos adicionais. Todos os recursos do OI estão classificados com o
seguinte Identificador de Uso:
CÓDIGO DESCRIÇÃO 0 Recursos não destinados à contrapartida
32
C. Identificador de Doação e Operação de Crédito - IDOC
O Identificador de Doação e Operação de Crédito - IDOC identifica as
doações de entidades internacionais ou operações de crédito contratuais alocadas nas
ações orçamentárias, com ou sem contrapartida de recursos da União. Os gastos
referentes à contrapartida de empréstimos serão programados com o IDUSO igual a
“1”, “2”, “3” ou “4” e o IDOC com o número da respectiva operação de crédito,
enquanto que, para as contrapartidas de doações, serão utilizados o IDUSO “5” e
respectivo IDOC.
Quando os recursos não se destinarem à contrapartida nem se referirem a
doações internacionais ou operações de crédito, o IDOC será “9999”.
No Orçamento de Investimentos o IDOC será sempre o “9999”.
D. Identificador de Resultado Primário – RP
Segundo a LDO, o identificador de Resultado Primário - RP tem como finalidade
auxiliar a apuração do superávit primário, devendo constar no Projeto de Lei
Orçamentária e na respectiva Lei. No que diz respeito ao OI, não existem despesas
financeiras ou obrigatórias na programação das empresas. Dessa forma, os códigos a
serem utilizados são os seguintes:
Quadro 6: Códigos e Descrição do Identificador de Resultado Primário
CÓDIGO DESCRIÇÃO DA DESPESA
RP 2 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta,
sendo discricionária e não abrangida pelo PAC
RP 3 Primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta,
sendo discricionária e abrangida pelo PAC
RP 4 Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada na apuração do
resultado primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida
pelo PAC RP 5 Primária, constante do Orçamento de Investimento, e não considerada na apuração do
resultado primário para cumprimento da meta, sendo discricionária e abrangida pelo
PAC
Finalmente, antes de adentrar-se no âmbito dos recursos que financiam os
investimentos realizados pelas empresas estatais, demonstrar-se-á, no quadro a seguir, um
resumo acerca das classificações das programações qualitativas e quantitativas17.
17 Como mecanismo integrador entre a receita e a despesa, o código de fonte/destinação de recursos exerce um
duplo papel no processo orçamentário. Na receita, esse código tem a finalidade de indicar a destinação de
recursos para o financiamento de determinadas despesas. Para a despesa, identifica a origem dos recursos que
estão sendo utilizados. Assim, o mesmo código utilizado para controle das destinações da receita também é
utilizado na despesa, para controle das fontes financiadoras.
33
Figura 09: Codificação das programações qualitativa e quantitativa
3.1.3 PREVISÃO DAS FONTES DE RECURSOS: CLASSIFICAÇÃO E DEMAIS ASPECTOS
A contabilidade aplicada pelas empresas estatais, conforme já explicado, busca na
Lei 6.404/1976 seus procedimentos e fundamentos, sendo tratada sob um enfoque
patrimonialista. Tal conceito é integralmente aplicado no PDG, que é um conjunto
sistematizado de informações econômico-financeiras, com o objetivo de avaliar o volume de
recursos e dispêndios, a cargo das estatais, compatibilizando-o com as metas de política
econômica governamental (necessidade de financiamento do setor público).
Assim sendo, sob o enfoque patrimonial18, receitas são aumentos nos benefícios
econômicos durante o período contábil sob a forma de entrada de recursos ou aumento de
ativos ou diminuição de passivos, que resultem em aumento do patrimônio líquido e que não
sejam provenientes de aporte dos proprietários da empresa.
Portanto, verifica-se que, no âmbito da contabilidade privada, fatos contábeis
permutativos não são considerados receitas. Por exemplo, a venda de um imóvel à vista não
gera receita, pois não acarretou qualquer acréscimo no patrimônio líquido. Ocorreu apenas
um fato permutativo pela baixa do ativo (imóvel) e ingresso do valor em
banco/disponibilidades, também no ativo. Na contabilidade pública, o mesmo fato é
classificado como entrada de receita. Isso porque, nesse ambiente contábil, todo ingresso de
recurso financeiro é denominado receita, mesmo sendo apenas um fato permutativo.
18 De acordo com a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade – CFC n° 1.121/2008.
30 32 223 25 122 0807 4102 0001 9999 0 495 8490 4
30
Órgão : Ministério de Minas e Energia 32
Unidade Orçamentária: Centrais Elétricas Brasileiras
S.A - ELETROBRÁS223
Função: Energia 25
Subfunção: Administração Geral 122
PROGRAMA: Programa de Gestão e Manutenção de
Infraestrutura de Empresas Estatais0807
AÇÃO: Manutenção e Adequação de Bens Móveis,
Veículos, Máquinas e Equipamentos 4102
SUBTÍTULO: Nacional 0001
9999
0
495
8490
4
QU
AN
TIT
AT
IVA
IDOC: Não destinados à contrapartida nem se referirem a doações
internacionais ou operações de crédito
IDUSO: Recursos não destinado à contrapartida
Fonte de Recursos: Recursos do Orçamento de Investimento
Natureza da Despesa: Categoria de Despesa: Orçamento de Investimento (8),
Grupo de Natureza: Investimentos (4), Modalidade: Aplicação Direta (90).
Identificador de Resultado Primário : Primária, constante do Orçamento de
Investimento, e não considerada na apuração do resultado primário para
cumprimento da meta, sendo discricionária e não abrangida pelo PAC
CÓDIGO COMPLETOQ
UA
LIT
AT
IVA
Esfera: Orçamento de Investimento
CLASSIFICAÇÃO
INSTITUCIONAL
CLASSIFICAÇÃO
FUNCIONAL
CLASSIFICAÇÃO
PROGRAMÁTICA
34
Assim sendo, no âmbito do OI utiliza-se a terminologia “recursos” que é mais ampla
do que receitas, pois engloba todas as entradas financeiras de um período – tanto as que
aumentam a situação patrimonial líquida, como os meros fatos permutativos19.
Por outro lado, apesar de englobar apenas entidades sujeitas aos regramentos da
contabilidade privada, o OI busca, para efeito de classificação de recursos, uma codificação
similar à da contabilidade pública, na qual as receitas são classificadas segundo os seguintes
critérios:
Natureza; e
Fonte/Destinação de Recursos.
A classificação por natureza surgiu em atendimento ao § 1° do art. 8° da Lei
4.320/1964 combinada com o art. 11, que estabelece que a receita seja discriminada e
codificada por números de código decimal. Eles refletem o fato gerador dos recursos, sendo
a menor célula de informação no contexto orçamentário das receitas. O esquema de
classificação é desdobrado em seis níveis e oito dígitos, cada qual representando um
detalhamento do nível anterior, que formam o código identificador da natureza de receita.
Figura 10: Estrutura de classificação da natureza de receita
A partir dessa classificação, elaborou-se uma codificação para os recursos que
suportam as despesas de investimento do OI. As LDO’s anuais trazem o detalhamento das
naturezas de receita, conforme figura abaixo:
19 A Contabilidade Pública, mesmo reconhecendo quaisquer entradas de recursos financeiros como receita,
também tem um critério de classificação das receitas como:
o Receita Pública Efetiva: é aquela em que os ingressos de disponibilidades de recursos não constituem
obrigações correspondentes e por isto alteram a situação líquida patrimonial. É aquela proveniente
das funções próprias do setor público enquanto agente arrecadador. Ex. impostos.
o Receita Pública Não-Efetiva: é aquela em que os ingressos de disponibilidades de recursos não alteram
a situação líquida patrimonial. As receitas não efetivas não partem da arrecadação. Ex. operações de
crédito.
35
6.0.0.0.00.00 – RECURSOS DE CAPITAL – OI
6.1.0.0.00.00 – Recursos Próprios
6.1.1.0.00.00 – Geração Própria
6.2.0.0.00.00 – Recursos para Aumento do Patrimônio Líquido
6.2.1.0.00.00 – Tesouro
6.2.1.1.00.00 – Direto
6.2.1.3.00.00 – Saldos de Exercícios Anteriores
6.2.2.0.00.00 – Controladora
6.2.3.0.00.00 – Outras Estatais
6.2.9.0.00.00 – Outras Fontes
6.3.0.0.00.00 – Operações de Crédito de Longo Prazo
6.3.1.0.00.00 – Internas
6.3.2.0.00.00 – Externas
6.9.0.0.00.00 – Outros Recursos de Longo Prazo
6.9.1.0.00.00 – Debêntures
6.9.2.0.00.00 – Controladora
6.9.3.0.00.00 – Outras Estatais
6.9.9.0.00.00 – Outras Fontes
Como pode-se observar, a classificação no OI, embora respeite a mesma quantidade
de níveis e dígitos da codificação de receita do OFSS, é mais simples, pois enquanto no
OFSS há centenas de fontes e naturezas de receita, o OI compreende apenas uma fonte,
detalhada em 17 códigos de natureza de receita. O restante da codificação segue uma
sequência numérica de desdobramentos, relacionando as fontes de recursos que financiam
as despesas do OI.
Apenas para ilustrar a diferença, o quadro a seguir compara os 2 níveis da codificação
de receita no âmbito do OFSS e do OI:
Quadro 7: Diferenças na classificação de natureza de receita no OFSS e OI
36
Assim sendo, percebe-se que as origens do OI se desdobram em 4 códigos, que
detalham as categorias econômicas, com vistas a identificar a procedência dos recursos:
1 - Recursos Próprios - todos aqueles gerados/apropriados no exercício, conforme
o regime de competência, originários das atividades operacionais das Estatais e
englobam todas as suas Receitas Operacionais e Demais Receitas, classificáveis de
acordo com a Lei nº 6.404/1976, com as alterações posteriores20.
2 - Recursos para Aumento do Patrimônio Líquido - são detalhados em quatro
espécies:
Tesouro: São registrados no código 6.2.1.0.00.00, subdividido nas rubricas
6.2.1.1.00.00 – Direto e 6.2.1.3.00.00 – Saldo de Exercícios Anteriores, os
aportes de capital da União destinados ao OI, para compor sua participação
no Capital Social – aumento do Patrimônio Líquido – da empresa estatal, mais
ágio incluído no preço de emissão das ações, se for o caso. A LDO 201621
determina que "A programação dos investimentos à conta de recursos
oriundos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive mediante
participação acionária, observará o valor e a destinação constantes do
orçamento original";
Controladora: São registrados no código 6.2.2.0.00.00 os aportes de capital,
destinados ao OI, efetuados pela Estatal Controladora, para compor sua
participação acionária no Capital Social da Empresa Controlada;
Outras Estatais: São registrados no código 6.2.3.0.00.00 os aportes de capital,
destinados ao OI, efetuados por outras Estatais, exceto as controladoras;
Outras Fontes: São registrados no código 6.2.9.0.00.00 os demais recursos
para Aumento do Patrimônio Líquido, destinados ao OI, originários do
ingresso efetivo de recursos de outras fontes, contabilizados no Patrimônio
Líquido, tais como alienação de partes beneficiárias e de bônus de subscrição.
3 - Operações de Crédito de Longo Prazo - registram recursos captados pela Estatal
em operações de crédito de longo prazo junto a instituições financeiras no País ou no
exterior, destinados ao financiamento de imobilizações, compras de bens e de
equipamentos. São detalhadas em duas espécies: 6.3.1.0.00.00 – Internas e
6.3.2.0.00.00 – Externas, conforme sejam as operações de crédito contratadas com
entidades do País ou do exterior, respectivamente.
9 - Outros Recursos de Longo Prazo - Os Outros Recursos de Longo Prazo (origem
– código “9” = 6.9.0.0.00.00) registram recursos de empréstimos e financiamentos
de longo prazo, obtidos junto a pessoas jurídicas que não se caracterizem como
instituições financeiras. São detalhados em quatro espécies:
Debêntures: São registrados no código 6.9.1.0.00.00 os recursos obtidos pela
Estatal em decorrência da colocação, no mercado, de títulos denominados
Debêntures, destinados ao OI;
Controladora: São registrados no código 6.9.2.0.00.00 os recursos de
empréstimos e financiamentos de longo prazo, repassados pelas respectivas
controladoras às suas subsidiárias e controladas, destinados ao OI;
Outras Estatais: São registrados no código 6.9.3.0.00.00 os recursos de
empréstimos e financiamentos de longo prazo, obtidos de outras empresas
20 Lei nº 11.638, de 28 de dezembro de2007 e a Lei n° 11.941, de 2 de maio de 2009. 21 LDO 2015: art 37, §4°
37
estatais federais, inclusive os recursos recebidos pelas controladoras de suas
subsidiárias e controladas, destinados ao OI;
Outras Fontes: São registrados no código 6.9.9.0.00.00 os recursos de
empréstimos e financiamentos de longo prazo, obtidos em operações de
mútuos com empresas do exterior, ou junto a outras empresas não
classificadas como estatais federais.
A classificação por natureza da receita busca a melhor identificação da origem do
recurso, segundo seu fato gerador. No entanto, existe a necessidade de classificar a receita
conforme a destinação legal dos recursos. Assim, foi instituído pelo Governo Federal um
mecanismo denominado “fontes de recursos”. As fontes de recursos constituem-se de
determinados agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de
destinação legal, e servem para indicar como são financiadas as despesas orçamentárias. No
caso do OI, a LDO é que determina que a fonte de recursos do OI será codificada com o
número 495 – Recursos do Orçamento de Investimento22.
Figura 10: Esquema conceitual da Fonte de Recursos
22 LDO 2016: art 40, §2°
CRITÉRIO DE CLASSIFICAÇÃO O QUE É? OBJETIVO
FonteAgrupamento de Naturezas de
Receita
Atender a uma determinada
regra de destinação legal
495- Recursos do Orçamento
de Investimento6.0.0.0.00.00 -RECURSOS DE CAPITAL- OI LDO 2016, art. 36, § 2º
6.1.0.0.00.00 - Recursos Próprios
6.1.1.0.00.00 - Geração Própria
6.2.0.0.00.00 - Recursos para Aumento
do Património Líquido
6.2.1.0.00.00 - Tesouro
6.2.1.1.00.00 - Direto
6.2.1.3.00.00 - Sa ldos de Exercícios
Anteriores
6.2.2.0.00.00 - Controladora
6.2.3.0.00.00 - Outras Estata is
6.2.9.0.00.00 - Outras Fontes
6.3.0.0.00.00 - Operações de Crédito de
Longo Prazo
6.3.1.0.00.00 - Internas
6.3.2.0.00.00 - Externas
6.9.0.0.00.00 - Outros Recursos de
Longo Prazo
6.9.1.0.00.00 - Debêntures
6.9.2.0.00.00 - Controladora
6.9.3.0.00.00 - Outras Estata is
6.9.9.0.00.00 - Outras Fontes
38
Conforme previsão contida na LDO vigente, as fontes de financiamento do OI podem
ser alteradas, justificadamente, para atender necessidades de execução da estatal, se
autorizadas por meio de Portaria do DEST23.
3.1.4. RELACIONAMENTO OI - PDG O OI está contido integralmente no PDG. A seguir, detalhar-se-ão dois importantes
aspectos desse relacionamento.
3.1.4.1 Compatibilidade PDG - OI Conforme visto no tópico 2.3, o OI não abrange todas as despesas da entidade. Em
realidade, as despesas de caráter operacional são incluídas em outra peça orçamentária,
aprovada por decreto, denominado PDG.
O PDG é um conjunto sistematizado de informações econômico-financeiras que tem
como objetivo avaliar o volume de recursos e dispêndios das entidades, compatibilizando-
os com as metas de política econômica governamental (metas fiscais).
É elaborado concomitantemente ao OI, integrando a Mensagem Presidencial que
encaminha a LOA, na forma de demonstrativos de “Usos e Fontes”, com a informação das
origens das fontes de recursos que financiarão os investimentos propostos pelas empresas
estatais. O OI deve manter estrita compatibilidade com o PDG.
No âmbito do PDG, devido a particularidades dos bancos públicos, dividem-se as
empresas em Setor Produtivo Estatal e Setor Financeiro. Essa diferenciação é importante,
pois, as empresas do setor produtivo seguem planos de contas elaborados com base na
legislação societária (Lei 6.404/1976 e alterações posteriores), enquanto as financeiras
seguem o Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional (COSIF). Essa
diferenciação é refletida no PDG, com planos de contas distintos.
O PDG é estruturado em quatro blocos de informações:
DICOR (DICORB no Setor Financeiro) – Discriminação das Origens de
Recursos – é o bloco orçamentário em que constam, por regime de
competência, todas as fontes de recursos, independentemente de sua natureza
e origem, com as quais a empresa prevê efetuar a cobertura dos dispêndios
previstos para o exercício de referência.
DICAR (DICARB no Setor Financeiro) – Discriminação das Aplicações de
Recursos – é o bloco orçamentário que agrupa, por regime de competência, os
registros referentes a todos os dispêndios/despesas programados para o
exercício de referência, incluindo a previsão dos dispêndios com o OI.
DFLUX (não presente no Setor Financeiro) – Demonstração do Fluxo de Caixa
– bloco orçamentário que registra toda a movimentação de caixa da empresa
em um determinado período, indicando os ingressos e saídas de recursos
financeiros daquele período.
FEFCx – Fechamento do Fluxo de Caixa - tem por objetivo assegurar a
compatibilização entre os valores econômicos constantes dos demais blocos.
23 LDO 2016: art 41,II, “a”
39
No âmbito da programação do OI, atenção especial deve ser dada ao DICAR. Esse
bloco é composto por 2 grandes grupos:
Grupo Dispêndios de Capital;
Grupo Dispêndios Correntes.
No Grupo de Dispêndios de Capital, está presente a rubrica do Ativo Imobilizado. Essa
é a rubrica que deve ser compatibilizada com o OI, ou seja, obrigatoriamente devem ter
valores iguais – o valor total da rubrica24 no PDG deve ser igual ao valor total das ações
presentes no OI.
Figura 11: Rubrica Investimentos no Ativo Imobilizado no PDG, aberta em suas categorias
A LDO 201625 estabelece que constem todos os investimentos:
Aquisição de bens classificáveis no ativo imobilizado, excetuados os que envolvam
arrendamento mercantil (leasing) para uso próprio da empresa ou de terceiros e os
valores do custo dos empréstimos contabilizados no ativo imobilizado;
Benfeitorias realizadas em bens da União por empresas estatais; e
Benfeitorias necessárias à infraestrutura de serviços públicos concedidos pela União.
Assim, com a informação do valor total da rubrica Investimentos no Ativo
Imobilizado, tem-se o correto montante a ser distribuído nas ações do OI. A figura abaixo
demonstra a compatibilidade necessária entre o decreto do PDG e o Volume VI da LOA,
com o exemplo da empresa CODOMAR:
24 Assim, para as empresas pertencentes ao Setor Produtivo Estatal, o valor total do OI deve estar representado
na rubrica 222000 – Investimentos no Ativo Imobilizado. Para as empresas do Setor Financeiro, o total do OI
deve ser indicado na rubrica 822000 – Investimentos no Ativo Imobilizado. 25 LDO 2016: art. 40, caput e §1°
40
Figura 12:Exemplo de compatibilidade PDG e OI
PDG
OI
Observe que, no exemplo acima, o montante do PDG, na rubrica Investimentos,
corresponde ao somatório das dotações das ações 4101, 4102 e 4103 do OI.
EMPRESA :
V A L O R
40.000
40.000
6.265.169
3.259.169
175.000
1.681.000
250.000
300.000
600.000
6.305.169
Pessoal e Encargos Sociais Variação do Disponível
Serviços de Terceiros
4.505.169
Materias e Produtos
COMPANHIA DOCAS DO MARANHÃO - CODOMAR
VALORES EM R$ 1,00
U S O S F O N T E S V A L O R
Dispêndios de Capital Receitas 1.800.000
Investimentos Receita não Operacional 1.800.000
Dispêndios Correntes Total das Fontes 1.800.000
Total dos Usos Total Liquido das Fontes 6.305.169
Tributos e Encargos Parafiscais
Demais Dispêndios Correntes
Utilidades e Serviços
Importante: a compatibilização deve ser mantida em todo exercício de vigência do PDG e OI. Assim, caso haja a necessidade de alteração no
PDG, automaticamente a empresa deve solicitar a abertura de crédito adicional ao OI para que se possa adequar a dotação.
O subtítulo 222200 (822300 no Setor Financeiro) do PDG tem o mesmo valor destinado à ação 4103 ( exceto em algumas empresas como
COBRA, SERPRO, DATAPREV, TELEBRÁS e algumas instituições financeiras). Assim, a ação 4103 na verdade corresponde ao somatório das
rubricas 222210 e 222220 (822310 e 822320 no Setor Financeiro). Portanto, uma alteração no PDG que envolva o remanejamento de valores
entre essas duas rubricas não demanda crédito ao OI, pois o valor total da ação 4103 permanecerá o mesmo.
41
3.1.4.2 Metas de Resultado Primário
Conforme o disposto no art. 8º, do Anexo I, do Decreto 8.578/2015, ao DEST
compete “coordenar a elaboração do programa de dispêndios globais e da proposta do
orçamento de investimento das empresas estatais, compatibilizando-os com o Plano
Plurianual e com as metas de resultado primário fixadas, e acompanhar a respectiva
execução orçamentária”.
A LDO define o Resultado Primário a ser obtido pelas empresas estatais federais não
dependentes. No entanto, as empresas dos Grupos Petrobras e Eletrobras não estão obrigadas
ao cumprimento de meta de superávit primário, de acordo com o §1° do art. 2° da LDO 2016.
A NEFIL é o principal indicador macroeconômico para a aferição, em termos
financeiros, do desempenho da empresa, porquanto demonstra se a geração de receitas
próprias é suficiente para a cobertura da totalidade de suas despesas, em determinado
período, e é calculada segundo o conceito de caixa, isto é, pelo fluxo de ingressos e saídas
de recursos em certo período de tempo.
O critério para a apuração da NEFIL é similar em todos os segmentos do Setor Público
e visa a apurar a variação do nível de endividamento líquido em determinado período de
tempo. O valor do endividamento líquido numa data específica é obtido pela diferença entre
o total das dívidas naquele período e o montante de disponibilidades financeiras que poderia
ser utilizado para o pagamento desses compromissos.
No caso das empresas estatais, déficit pode ser gerado pela ocorrência de um dos dois
fatores a seguir ou pela conjugação de ambos:
Acréscimo de dívidas, em função da contratação de novas operações de crédito; ou
Redução de suas disponibilidades financeiras.
A apuração da NEFIL é realizada de duas formas diferentes, denominadas
convencionalmente por resultado “acima da linha” ou por resultado “abaixo da linha”.
Pelo conceito “acima da linha”, o resultado é obtido a partir da diferença entre o fluxo
de recursos não onerosos e o fluxo de despesas correntes e de capital, exclusive os dispêndios
vinculados ao pagamento do principal da dívida, concessão de empréstimos e aquisição de
títulos.
No caso das empresas COBRA, SERPRO, DATAPREV, TELEBRÁS e algumas instituições financeiras, devido à natureza das atividades que
desempenham, existem ações específicas para investimento em tecnologia da informação, além da ação 4103. Dessa forma, o somatório das
rubricas 222210 e 222220 (822310 e 822320 no Setor Financeiro) será superior ao valor da ação 4103, pois essas rubricas registram o total das
despesas com TI da empresa.
Os dispêndios das instituições financeiras estatais também não afetam o resultado fiscal, uma vez que, devido às suas
características, por praticarem apenas intermediação financeira, suas atividades não impactam a dívida líquida do setor
público.
42
Se o fluxo de ingresso de recursos for superior ao de despesas pagas no período (exceto
juros), a empresa estará gerando excedente de caixa e, portanto, destinando parcela desses
recursos para a redução do nível de endividamento ou para o aumento de disponibilidades.
Neste caso, a empresa gera superávit primário no período.
Alternativamente, se as receitas geradas são insuficientes para a cobertura das despesas
(exceto juros), a empresa estará recorrendo a empréstimos ou à redução de suas
disponibilidades financeiras para o pagamento de parcela de seus compromissos e, portanto,
gerando déficits primários.
Pela metodologia de cálculo “abaixo da linha”, o desempenho das empresas é obtido
pelo resultado entre o fluxo de empréstimos no período, deduzidas as amortizações e a
variação das disponibilidades. O conceito de disponibilidades é bastante amplo, envolvendo
os recursos em tesouraria, depósitos e aplicações financeiras em instituições bancárias,
títulos e outros valores mobiliários, bem assim empréstimos concedidos pelas estatais a
outras entidades. Apuração da NEFIL pelo conceito “abaixo da linha” é de responsabilidade
do Banco Central do Brasil e é utilizado no acompanhamento do desempenho do Governo
Central como um todo.
Portanto, quando a LDO traz a meta em “zero real” para o PDG, não significa que as
estatais deixaram de colaborar para o resultado fiscal. Isso significa que, excluídas as
empresas mencionadas acima26, o resultado da diferença entre receitas e despesas deve ser
nulo.
3.2 DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO
É a etapa do ciclo orçamentário que acontece no Poder Legislativo. Sendo assim, não
será detalhada no Manual, sendo expostos apenas alguns aspectos gerais.
O PLOA é enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31
de agosto de cada ano. Recebido o projeto, é enviado à Comissão Mista de Orçamento, cuja
competência está detalhada na CF/198827.
“(...)
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.”
A discussão e a votação são feitas em conjunto por deputados e senadores, nos termos
do art. 48 da CF/1988. A aprovação deve ser feita até o final do processo legislativo (22 de
dezembro). Após a aprovação pelo Congresso Nacional, o PLOA é enviado ao Presidente da
República para sanção ou veto.
26 Grupos Eletrobras e Petrobras e instituições financeiras. 27 CF, art. 166, §1°
43
3.3 EXECUÇÃO E ACOMPANHAMENTO
Executar o orçamento significa dar-lhe o devido cumprimento, desenvolvendo as
atividades necessárias para atingir os fins visados pelos programas inseridos na peça
orçamentária. No dizer de José Afonso da Silva28 “a execução orçamentária constitui etapa
principal do processo orçamentário, porque é nela que se efetiva a realização dos fins do
Estado”.
Conforme já explicado, a execução orçamentária do OI é acompanhada mensalmente
por meio do SIOP, com entrada de dados pelas empresas e posterior análise e verificação
pelo DEST.
No âmbito do acompanhamento da execução, destacam-se:
Portaria Bimestral de Execução;
Créditos Adicionais ao OI.
3.3.1. PORTARIA BIMESTRAL DE EXECUÇÃO
De acordo com o § 3o, do art. 165 da Constituição Federal, deve o Poder Executivo
publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária.
Assim sendo, no caso do OI, o cumprimento do dispositivo constitucional é
verificado com a publicação da Portaria Bimestral.
Dessa forma, respeitam-se os princípios da transparência e clareza, o que possibilita
o trabalho mais efetivo dos órgãos de controle.
3.3.2. ALTERAÇÕES NO OI
Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA
podem revelar-se insuficientes para realização dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a
necessidade de realização de despesa não autorizada inicialmente.
Para atender a estas novas despesas foram criados mecanismos capazes de ajustar o
orçamento durante a sua execução. Estes mecanismos são conhecidos como créditos
adicionais - são eles autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas
na lei de orçamento, conforme enuncia o art. 40 da Lei 4.320/ 1964. Os créditos adicionais
são instrumentos fundamentais para oferecer flexibilidade e permitir a operacionalização de
qualquer sistema orçamentário e que visam a atender a situações como correção de falhas da
LOA; mudança de rumos das políticas públicas; variações de preço de mercado de bens e
serviços a serem adquiridos pelo governo e situações emergenciais imprevisíveis.
28 SILVA, José Afonso da. Orçamento-programa no Brasil. São Paulo: RT, 1973.
44
Sendo assim, segundo o art. 41 da Lei 4.320/64, os créditos adicionais possuem
diferentes espécies, de acordo com o fim a que sua abertura se destina:
Figura 13: Espécies de créditos adicionais
Assim, havendo uma dotação que, no decorrer da execução orçamentária se revelou
insuficiente para fazer frente às despesas, é necessária sua suplementação. Se não há dotação
específica, o crédito especial criará dotação para a consecução da nova atividade, com
recursos suficientes para a cobertura das despesas. Já no caso de despesas imprevisíveis e
urgentes admite-se a abertura de créditos extraordinários, através de Medida Provisória,
desde comprovadas a urgência e a relevância.
Ademais da parte conceitual, a matéria “alteração orçamentária” encontra-se
disciplinada pela CF/1988, em seus arts. 165 a 169, bem como pela Lei 4.320/1964. São
estas as duas normas que cuidam dos aspectos gerais dos créditos adicionais, para que sejam
pormenorizados pela LDO, LOA e Portaria de Créditos Adicionais DEST.
Destinados a reforço de dotação
orçamentária
Destinados a despesas para as quais não
haja dotação orçamentária específica
Destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra,
comoção interna ou calamidade pública
SUPLEMENTARES
ESPECIAIS
EXTRAORDINÁRIO
45
Resumidamente, os aspectos mais relevantes da CF/1988 e da Lei 4.320/64 são:
Quadro 7: Aspectos mais relevantes da CF/1988 e da Lei 4.320/64 quanto aos créditos adicionais
Estes dois instrumentos normativos são as bases conceituais e procedimentais do
processo de elaboração/aprovação de um crédito adicional. Já as normas temporárias como
LOA e LDO contêm detalhamentos das normas gerais e, embora possam ser modificadas,
normalmente têm vigência delimitada a um exercício financeiro (salvo a Lei do PPA, que
tem vigência por quatro anos, embora também possa ser modificada).
Com relação ao quadro acima, importantes dispositivos são os constantes do art. 167,
V da CF/1988 e do art. 42 da Lei 4.320. A partir da leitura deles, pode-se verificar que a
edição de um crédito adicional tem duas importantes fases:
Autorização: é a fase inicial, que ocorre no âmbito do Poder Legislativo e sem
a qual não há possibilidade de existir o crédito. O artigo constitucional é claro
ao estabelecer que é vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem
prévia autorização legislativa. Ela é necessária antes da abertura do crédito,
podendo constar na própria LOA, quando o legislativo autoriza previamente
o poder executivo, podendo determinar condições, ou em lei específica.
Abertura: É a fase final, na qual o Poder Executivo edita um ato que tem
efeitos regulamentar ou de execução - expedido com base no artigo 84, VI da
CF, para fiel execução da lei. Adicionalmente, o art. 42 da Lei 4.320/1964
estabelece que os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei
e abertos por decreto executivo.
Norma Dispositivo Texto
Art. 165, § 8º
A Lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se
incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Art. 167,
incisos V e VI
São vedados:
a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos
correspondentes;
a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou
de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
Art. 167, § 2º
Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o
ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites
de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
Art. 167, § 3ºA abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
Art. 42 Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.
Art. 45Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa
disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários
CF/
1988
Lei 4
.320
/196
4
46
Embora este último comando legal, de alcance nacional, informe existirem duas fases
distintas (autorização e abertura), o § 10 do art. 42 da LDO 2016 da União, determina que
os créditos adicionais especiais e suplementares aprovados pelo Congresso Nacional serão
considerados automaticamente abertos com a sanção e publicação da respectiva lei.
Portanto, os créditos adicionais podem ser abertos por meio de lei, medidas
provisórias, decretos e portarias. No caso de alterações no OI, as regras estão dispersas em
LOA e LDO, sendo que a Portaria de Créditos do DEST traz conteúdo ainda mais específico.
Assim, com a análise da Portaria, tem-se uma visão completa de todas as instruções para
elaboração de um crédito, como instruções sobre o processo da elaboração de um crédito
adicional ao OI, classificações/tipos de créditos e questões de prazos.
No que tange ao processo que a empresa deve seguir, a Portaria de Créditos ao OI
tem os seguintes apontamentos:
1. A abertura de créditos adicionais deverá ser solicitada pela empresa estatal
mediante inserção dos dados exclusivamente no SIOP, de acordo com a
“Tabela de Tipos de Alterações Orçamentárias”, constante do Anexo a esta
Portaria;
2. Estar acompanhada das justificativas e da comprovação de que será mantida
pela empresa solicitante a meta de resultado primário;
3. Na hipótese de a abertura de crédito contemplar cancelamento de dotações
aprovadas para outras ações, a empresa deverá encaminhar informações sobre
os efeitos das respectivas alterações no seu desempenho no exercício;
4. A empresa proponente de créditos adicionais deverá comunicar
imediatamente ao DEST o número do respectivo pedido gerado pelo SIOP,
por meio do endereço eletrônico [email protected]
Assim sendo, além da classificação detalhada na figura 13, os créditos adicionais
podem ser classificados em outras categorias, a depender da norma autorizadora e de
disposições constitucionais e legais. Abaixo, tem-se as quatro classificações e os tipos
enquadrados em cada classificação, sendo feitos, em cada uma, apontamentos importantes
retirados das normas regulamentadoras.
Créditos Adicionais previamente autorizados na LOA / LDO
As leis orçamentárias já costumam conter uma autorização para a abertura de
créditos adicionais suplementares até determinado limite. Essa autorização está
prevista na Lei 4.320/1964, em seu art. 7°, I, bem como na CF/1988, em seu art. 165,
§8°.
Assim sendo, os créditos de tipo 100, 118, 150 e 199 se enquadram nesse
artigo constitucional. Ou seja, se uma lei já autorizou, não há necessidade de outra
lei para abertura – basta um decreto. Já os créditos de tipo 300, 310 e 350 também
são abertos por decreto, porém com outra base normativa, conforme apresentado no
Quadro 8.
47
Quadro 8: Tipo de alteração ao OI – Previamente autorizados na LOA/LDO
De acordo com a LOA 2016, em seu parágrafo único do art. 7º, os créditos
aqui enquadrados ficam condicionados à publicação, até 15 de dezembro de 2016, do
ato de abertura do crédito suplementar. A Portaria de Créditos do OI menciona que,
para os créditos de tipo 100, 118, 150, 199 e 310, os Ministérios Setoriais devem
encaminhar ao DEST a solicitação até o dia 04 de novembro.
A reabertura dos créditos especiais e extraordinários, tipo 300 e 350,
respectivamente, será efetivada, se necessária, até 28 de fevereiro de 2016, conforme
previsto no art.50 § 2º da LDO 2016.
Créditos Adicionais Dependentes de Autorização Legislativa
A elaboração e a aprovação do Orçamento Público seguem o processo
legislativo de discussão, emenda, votação e sanção presidencial como qualquer outra
lei. É o denominado princípio da legalidade, sob o qual o orçamento anual
materializa-se numa lei e expressa que nenhuma despesa poderá ser realizada se não
for autorizada pela LOA ou mediante créditos adicionais, com a ressalva do art. 165,
§ 3º da CF/1988. Quadro 9: Tipo de alteração ao OI - Dependentes de Autorização Legislativa
O prazo final para o encaminhamento dos projetos de lei suplementares e
especiais é 15 de outubro de 2016. Esse prazo refere-se ao encaminhamento do Poder
Executivo (Casa Civil) ao Legislativo. Já os Ministérios Setoriais devem encaminhar
ao DEST a solicitação até o dia 02 de setembro.
I - CRÉDITOS PREVIAMENTE AUTORIZADOS NA LOA/2016 E/OU NA LDO/2016, DEPENDENTES DE ATOS DO PODER EXECUTIVO
Tipo Descrição Fontes de Recursos Base Legal Autorização
100
Suplementação de subtítulos de projetos ou atividades até o limite de 30% do
respectivo valor constante da Lei nº 13.255 de 14 de janeiro de 2016 (LOA-
2016).
Anulação de dotações de outros subtítulos, constantes da LOA-2016 da mesma empresa,
ou geração adicional de recursos ou aporte de recursos da empresa controladora.
LOA/2016, art. 7o,
inciso I.
Decreto do Poder
Executivo.
118
Suplementação de subtítulos constantes da LOA-2016, identificadas com RP
3 ou RP 5 (Programa de Aceleração do Crescimento - PAC) no momento da
abertura do crédito suplementar.
Anulação de dotações de subtítulos constantes da LOA-2016, identificadas com RP 3 ou
RP 5 (PAC) no momento da abertura do crédito suplementar ou geração adicional de
recursos.
LOA/2016, art. 7o,
inciso IV
Decreto do Poder
Executivo.
150
Saldo de Exercícios Anteriores ou inscritos em restos a pagar para atender
despesas relativas a ações em execução no exercício de 2016.
Saldo de recursos do Tesouro Nacional repassados em exercícios anteriores ou inscritos em
restos a pagar no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
LOA/2016, art. 7o,
inciso II
Decreto do Poder
Executivo.
199 Adequação no Orçamento de Investimento decorrentes da abertura de
créditos suplementares ou especiais aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social.
Abertura de créditos suplementares ou especiais aos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social.
LOA/2016, art. 7o,
inciso III.
Decreto do Poder
Executivo.
300
Reabertura dos créditos especiais.
Reabertos nos limites de seus saldos, conforme disposto §2º do art. 167 da Constituição.
LDO/2016, art. 50, § 2º
Decreto do Poder
Executivo.
310
Saldo de Exercícios Anteriores ou inscritos em restos a pagar para o
atendimento de despesas relativas a ações em execução no exercício de 2015
e não contempladas na LOA/2016.
Saldo de recursos do Tesouro Nacional repassados em exercícios anteriores ou inscritos em
restos a pagar no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
LDO/2016, art. 51
Decreto do Poder
Executivo.
350
Reabertura dos créditos extraordinários.
Reabertos nos limites de seus saldos, conforme disposto §2º do art. 167 da Constituição.
LDO/2016, art. 50, § 2º
Decreto do Poder
Executivo.
Tipo Descrição Fontes de Recursos Base Legal Autorização
120
200
Suplementação de subtítulos de projetos ou atividades acima dos limites
autorizados na LOA/2016.
Inclusão de categoria de programação não contemplada na LOA/2016.
a) geração adicional de recursos; e/ou
b) anulação de dotações orçamentárias.
LDO/2016, art.
42
Lei de abertura de
créditos
suplementares ou
especiais.
48
Créditos Extraordinários
O § 3º do art. 167 da CF/1988 estatui que a abertura de crédito extraordinário
somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, observado o
disposto no art. 62. Noutras palavras, no âmbito da União, crédito extraordinário deve
ser aberto por Medida Provisória29.
Quadro 10: Tipo de alteração ao OI - Créditos Extraordinários
Assim, a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para
despesas imprevisíveis, com a devida justificativa de urgência e relevância.
Outras alterações orçamentárias
O Poder Executivo poderá, mediante decreto, transpor, remanejar, transferir
ou utilizar, total ou parcialmente, as dotações orçamentárias aprovadas na Lei
Orçamentária e em créditos adicionais, em decorrência da extinção, transformação,
transferência, incorporação ou desmembramento de órgãos e entidades, bem como
de alterações de suas competências ou atribuições, mantida a estrutura programática,
expressa por categoria de programação, inclusive os títulos, descritores, metas e
objetivos, assim como o respectivo detalhamento por esfera orçamentária, grupos de
natureza de despesa, fontes de recursos, modalidades de aplicação e identificadores
de uso e de resultado primário.
A transposição, a transferência ou o remanejamento não poderá resultar em
alteração dos valores das programações aprovadas na Lei Orçamentária ou em
créditos adicionais, podendo haver, excepcionalmente, adaptação da classificação
funcional e do Programa de Gestão, Manutenção e Serviço ao Estado ao novo órgão.
Quadro 11: Outras alterações orçamentárias
29 A abertura por medida provisória é válida para todos os entes da Federação. No caso dos demais entes que
não a União, há que se observar o conteúdo das respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, pois, não
havendo previsão do instituto da medida provisória – a ser adotada pelos Chefes dos Poderes Executivos locais
(Governadores, Prefeitos), aplica-se o disposto no art. 44 da Lei nº 4.320/64, que os créditos extraordinários
serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Tipo Descrição Fontes de Recursos Base Legal Autorização
500
Atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra,
comoção interna ou calamidade pública.
Quaisquer fontes de recursos.
Art. 167, § 3o,
combinado com o art.
62, ambos da
Constituição Federal.
Medida Provisória.
49
3.3.3. ALTERAÇÕES NO PPA
No que tange às alterações orçamentárias, o art. 15 da Lei nº 13.249 de 13 de janeiro
de 2016, Lei do PPA 2016-2019, traz a autorização para o Poder Executivo, por ato próprio,
promover as seguintes alterações no Plano:
Compatibilizar as alterações promovidas pelas leis orçamentárias anuais e
pelas leis de crédito adicional, podendo, para tanto:
o Alterar o Valor Global do Programa;
o Adequar as vinculações entre ações orçamentárias e objetivos; e
o Revisar ou alterar Metas.
Alterar Metas qualitativas; e
Incluir, excluir ou alterar os seguintes atributos:
o Indicador;
o Órgão Responsável por Objetivo e Meta;
o Iniciativa; e
o Valor Global do Programa, em razão de alteração de fontes de
financiamento com recursos extraorçamentários.
Quaisquer modificações realizadas com fulcro na autorização prevista no art. 15 da
Lei do PPA 2016-2019 deverão ser informadas à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e publicadas em portal eletrônico do governo
federal.
3.4 CONTROLE E AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO
A Lei 4.320/1964 estabelece dois sistemas de controle da execução orçamentária:
externo e interno. A Constituição Federal de 1988 manteve essa concepção e deu-lhe um
sentido ainda mais amplo. Estabelece o caput do art. 70:
“A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder."
O art. 71 da CF/1988 precisou que o controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU, ao qual atribui
diversas competências, dentre as quais destacamos:
Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República;
Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos; e
Realizar inspeções e auditorias
Por sua vez, o controle interno é ferramenta de fundamental importância. Sua
natureza é eminentemente preventiva, tornando-se medida estratégica para a redução de
fraudes e irregularidades na gestão pública.
50
A Lei 10.180/2001 estipula que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal (SCIPEF) compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como
instrumentos a auditoria e a fiscalização.
A Constituição Federal, em seu artigo 74, define a finalidade do controle interno:
(...)
I- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II- comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III- exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV- apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Cumpre destacar que compete aos órgãos e unidades do SCIPEF a elaboração da
Prestação de Contas Anual do Presidente da República - PCPR.
O DEST participa do processo por ser o detentor dos dados de execução orçamentária
das empresas estatais não dependentes. Conforme foi visto, as empresas devem encaminhar
ao DEST, até o dia 20 de fevereiro de cada exercício, detalhamento dos investimentos
realizados no ano anterior, para a composição da PCPR.
Assim, o processo de controle funciona basicamente da seguinte maneira:
DEST CGU TCU
Dados consolidados de execução
do OI
Prestação de Contas do Presidente
da República
Parecer prévio sobre as contas do
Presidente
CONGRESSO
NACIONALvotação das contas PR
A Lei 4.320/1964 estatui em seu art. 77 que "A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e
subsequente." Logo, os órgãos de controle e o Dest, enquanto responsável pela elaboração e acompanhamento da execução do OI, podem
realizar essa confrontação e, dentro dos limites de suas competências, tomar as devidas providências para a correção de irregularidades.
51
4. SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO - SIOP
O SIOP é o sistema informatizado que suporta os processos orçamentários do
Governo Federal. Por meio do acesso à internet, os usuários dos diversos órgãos setoriais e
unidades orçamentárias integrantes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal,
bem como em outros sistemas automatizados, registram suas operações e efetuam suas
consultas on-line.
O SIOP foi construído em módulos. Isso quer dizer que para realizar cada operação
no sistema, primeiramente é preciso entrar no módulo correspondente ao assunto desejado.
Para o orçamento de investimento, as seguintes opções estão disponíveis:
PPA: Módulo onde pode ser efetuada a captação qualitativa e se obter
informações quantitativas e sobre o monitoramento do PPA.
LOA: Módulo onde pode ser efetuada a captação qualitativa e quantitativa para a
LOA.
Alterações Orçamentárias: Módulo onde podem ser efetuados pedidos de
alterações orçamentárias e gerar relatórios.
Estatais: Módulo onde é realizado o acompanhamento da execução orçamentária
(receitas e despesas) e gerar relatórios.
As regras de operacionalização do SIOP, para cada um dos módulos acima
mencionados, estão consolidadas no portal “SIOPDoc Ambiente de Documentação Online”,
disponível em https://www1.siop.planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php.
