MANIFESTO EM DEFESA DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES SOBRE A CRISE...

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MANIFESTO EM DEFESA DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES

SOBRE A CRISE FINANCEIRA

Considerações Iniciais

O Conselho Político da Federação Catarinense de Municípios - FECAM,

integrado pelos prefeitos municipais e membros do Conselho Executivo, do Conselho

Fiscal, do Conselho Deliberativo (Presidentes de Associações de Municípios)

deliberaram pela realização de estudos que demonstram a situação de dificuldade

financeira dos municípios catarinenses.

Esse estudo procura demonstrar que ao longo dos anos após a promulgação da

Constituição Federal de 1988, aos municípios brasileiros foram transferidos centenas de

programas e demandas no atendimento ao cidadão, os quais elevam de forma drástica e

insustentável as despesas dos entes municipais sem a devida contrapartida dos recursos

financeiros. Em 2015, esse cenário é agravado em virtude da desaceleração das atividades

econômicas e da diminuição das transferências constitucionais aos Municípios, base

arrecadatória da maioria dos municípios do estado. Essas características expressam

grandes preocupações aos municipalistas quanto a continuidade dos serviços prestados à

comunidade catarinense.

Mudança de Paradigma das Finanças Municipais

Com a formulação da nova Constituição Federal em 1988, houve a diminuição da

concentração do poder político, o que alçou o fortalecimento dos estados e Municípios à

condição de seu principal objetivo, que exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o

aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e Municípios, a desconcentração dos

recursos tributários disponíveis e a transferência de encargos da União àquelas unidades.

Não obstante à previsão de maior equilíbrio na partilha tributária, o que se

observou foi a concentração dos recursos tributários por parte da União na ordem de

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aproximadamente 60%, enquanto para os Municípios, os recursos disponíveis são de

apenas 17%.

De fato, a concentração é um dos principais motivos para o insuficiente nível de

recursos dos Municípios. Além disso, conforme gráfico 1, sua dependência em relação às

transferências constitucionais1 tornou-se outro obstáculo para o atendimento das

demandas sociais. Atualmente, 81,69% dos Municípios de Santa Catarina possuem mais

de 50% de sua receita orçamentária resultante das transferências constitucionais

supracitadas.

Gráfico 1: Dependência das Transferências Constitucionais em 2014

Fonte: STN e TC-SC – Elaboração: FECAM

Desse modo, fica evidente a pressão que as transferências constitucionais exercem

sobre as finanças municipais, em que qualquer variação no comportamento destas causa

sério impacto local.

1 Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Operações relativas à Circulação de

Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação

(ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1.000 26.000 51.000 76.000 101.000 126.000 151.000 176.000 201.000 226.000 251.000

Pes

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População




Dado pressuposto, cabe apresentar o desempenho dos repasses entre os anos de

2005 à 2015, conforme gráfico 2. Nesse período, consideráveis aumentos reais foram

apresentados em todas as transferências constitucionais analisadas, exceto entre 2013-

2015.

No período de 2013-2015 houve uma inversão drástica desse processo. Os

repasses, sem exceção, apresentaram queda real de 7,21%, considerando o Índice

Nacional de Preços do Consumidor Amplo (IPCA), acumulado para o mesmo período.

Gráfico 2: Evolução Real das Principais Transferências Constitucionais

*Para o período de 2005, os valores do FUNDEB são referentes ao FUNDEF do respectivo ano.

A evolução das transferências constitucionais (ICMS, FPM, IPVA e FUNDEB), refere-se ao acumulado

entre janeiro e outubro para os períodos analisados.

Fonte: Portal das Transferências Constitucionais – Elaboração: FECAM

As transferências do FPM e do ICMS, principais receitas de aproximadamente

80% dos municípios catarinenses, obtiveram perdas reais de 5,36% e 8,86%,

respectivamente, entre 2013-2015.

42,95%

15,31%

-5,36%

20,60%

26,14%

-8,86%

30,16% 28,53%

-5,63%

55,69%59,80%

-19,80%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

2005-2008 2009-2012 2013-2015

FPM ICMS IPVA FUNDEB*




Esse comportamento totalmente adverso dos repasses se deve em especial ao

cenário econômico de 2015, o qual é caracterizado pela forte queda na arrecadação dos

tributos. A tabela 1 apresenta a evolução real das transferências constitucionais entre os

anos de 2014 e 2015. Em 2014, houve crescimento real em todos os repasses, fato não

ocorrido ano de 2015.

Tabela 1 Evolução Real2 das Transferências Constitucionais dos Municípios

Catarinenses

Transferências 2014 2015

Variação Real ∆ ∆ Perdas (R$)

FPM 3,62% -2,06% 55.013.604,02

ICMS 4,79% -5,95% 216.594.031,48

IPVA 3,94% -2,57% 16.898.482,17

FUNDEB 5,46% -5,20% 113.299.684,41

Total das Perdas em 2015 401.805.802,08

A evolução das transferências constitucionais (ICMS, FPM, IPVA e FUNDEB) refere-se ao

acumulado entre janeiro e outubro para os períodos analisados

Fonte: Portal de Transferência Constitucional - Elaboração: FECAM

Em 2015, quedas notáveis ocorreram nas transferências constitucionais, ao qual

totalizaram perdas em termos reais de R$ 400 milhões aos municípios catarinenses.

As dificuldades enfrentadas pelos gestores públicos municipais para o

cumprimento das normas de responsabilidade fiscal são reflexo direto da política de

desoneração praticada pelo governo nos últimos anos, além da desaceleração da atividade

econômica e do aumento das responsabilidades.

2 Todas as variações reais especificadas no presente estudo consideram o IPCA.




O Ente Municipal no Sistema Federativo e a Transferências de Encargos

Administrativos

No contexto federativo brasileiro, o Município é dotado de autonomia político-

administrativa, capaz e suficiente para gerir as ações de governo junto as suas

comunidades locais. Na prática, para exercer a plena capacidade na crescente demanda

de serviços e ações a que é submetido, faz-se necessária profunda revisão no modelo

federativo brasileiro, que concentra na União a maior parte das receitas arrecadadas e o

poder discricionário na definição das políticas públicas, impondo a sua execução aos entes

Municipais.

A Constituição da República dispõe sobre o núcleo das competências comuns dos

entes federativos em seu artigo 23, tendo em seu parágrafo único o comando para que

cada uma dessas competências sejam reguladas por meio de lei complementar:

Artigo 23, incisos I a XII: Zelar pela saúde, educação, meio ambiente, fauna,

flora, patrimônio natural, cultura, ciência, agropecuária, habitação,

saneamento básico, combate à pobreza, recursos hídricos, trânsito.

Artigo 23, Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a

cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,

tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito

nacional.

Ressalvadas as atribuições do governo central na regulação da economia, na

manutenção da segurança nacional e da soberania do estado brasileiro, na execução das

obras estruturantes ao País que garantam o seu pleno desenvolvimento e no

fortalecimento dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, todas as demais

atribuições estatais em favor da população brasileira estão gradativamente sendo

transferidas aos municípios, por força do descrito no artigo 241, da Constituição Federal

de 1988:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão

por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os

entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem

como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens

essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

Esse fenômeno da municipalização decorre da regulamentação do parágrafo único

do art. 23, concomitante ao art. 241, da Constituição Federal, que permitem a definição




das políticas públicas e encargos pelo governo federal, com a consequente transferência

dos serviços públicos às administrações municipais por meio de programas e convênios,

os quais vêm se configurando num cenário de completa sobrecarga aos Municípios, no

que diz respeito à divisão de responsabilidades na prestação de serviços básicos à

população

O descompasso entre a elevação das responsabilidades e a diminuição das receitas

tornam-se fatores relevantes para deteriorar o quadro vigente. O gráfico 3 compara a

evolução real das despesas e receitas orçamentárias dos municípios catarinenses. No

gráfico, o fenômeno da municipalização é evidenciado claramente para os períodos de

2005-2008 e 2013-2014. Nessas duas fases, o crescimento das despesas municipais foram

superiores ao da arrecadação. A gravidade da situação se configura no último período

(2013-2014), onde o aumento das despesas foi de 6,17 pontos percentuais (p.p.) acima do

apresentado pelas receitas.

Gráfico 3: Evolução Real das Receitas e Despesas Orçamentárias

Fonte: STN e TCE-SC – Elaboração: FECAM

A municipalização dos serviços e programas Federais e Estaduais obrigou os

Munícipios a contratação de novos profissionais, o que resultou no aumento expressivo

39,51%

27,95%

7,54%

35,91%

28,64%

1,37%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2005-2008 2009-2012 2013-2014Despesas Receitas




das despesas com pessoal. O gráfico 4, apresenta a evolução dos principais custos dos

municípios. De forma geral, as despesas com pessoal, combustível e energia elétrica

obtiveram crescimentos vultosos em todos os períodos analisados. Entre 2005 e 2012, o

crescimento dos gastos com pessoal foi de 161%, para a energia elétrica e combustível,

considerando o IPCA, os acréscimos foram de 15,45% e 13,09%, respectivamente.

Gráfico 4: Evolução dos Principais Custos dos Municípios

*A análise do período de 2013-2015 foi realizada com informações de uma amostra de 168

municípios catarinenses com base no primeiro semestre de cada ano. Para os demais anos a base

de informações corresponde a todos os Munícipios Catarinenses.

Fonte: STN e TC-SC – Elaboração: FECAM

O acréscimo nos custos de pessoal é contínuo para os Municípios em virtude do

aumento das demandas sociais e das novas responsabilidades assumidas anualmente. Fato

novo dentro desse cenário ocorreu expressamente em 2015. O aumento exacerbado no

nível de inflação corroeu as receitas municipais e aumentou custeio dos serviços públicos,

em especial energia elétrica e combustível. No acumulado dos últimos 12 meses, o IPCA

combustível foi de 17,64% e o IPCA energia elétrica, 52,30%.

O elevado aumento em relação aos níveis de preços comparado à diminuição da

arrecadação, em 2015, colaborou em grande medida para acentuar a crise financeira dos

Municípios. O resultado dessa situação é apresentado no gráfico 5, que mostra o

46,70%

55,08%

28,30%

10,08%13,09%

26,50%

2,78%

15,45%

51,02%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2005-2008 2009-2012 2013-2015*

Despesas com Pessoal IPCA - Combustível IPCA - Energia Elétrica




comprometimento da receita corrente líquida com relação as despesas com pessoal em

2014 e 2015.

Gráfico 5: Despesas com Pessoal* - LRF

*A análise dos anos de 2014 e 2015 foi realizada com informações de 168 municípios catarinenses

com base no primeiro semestre de cada ano.

Fonte: TC-SC – Elaboração: FECAM

Diversos fatores econômicos influenciaram decisivamente o acréscimo de 2,74

p.p. nos gastos de pessoal entre 2014 e 2015, passando de 45,09% para 47,83%. De forma

geral, esse acréscimo é resultante do aumento das despesas com pessoal na ordem de

13,74%, valor maior que o apresentado pelo incremento das receitas correntes líquidas

no mesmo período (7,23%).

O gráfico 6 analisa as despesas com pessoal por Município para o ano de 2015 e

o limite prudencial estabelecido no artigo 22, parágrafo único, da lei de complementar nº

101 de 2000. Atualmente, de acordo com as informações de 168 municípios, 25% estão

no limite prudencial e 7,14% estão acima do limite de despesa com pessoal estabelecido

na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

45,09%

47,83%

44%

44%

45%

45%

46%

46%

47%

47%

48%

48%

49%

2014 2015




Gráfico 6: Despesas com Pessoal e Limite Prudencial em 2015*

*A análise do período de 2013-2015 foi realizada com informações de 168 municípios catarinenses

com base no primeiro semestre de cada ano.

Fonte: TC-SC – Elaboração: FECAM

No cenário vigente, a atualização dos salários com base no IPCA e a diminuição

real das transferências constitucionais corrobora para inflamar o custeio de pessoal dos

Municípios, tornando assim, insustentável a manutenção dos limites estabelecidos na

LRF.

Durante os últimos anos, os municípios assumiram novas obrigações relativas à

prestação de serviços de saúde, educação, assistência social, habitação, entre outros,

competências até então inexistentes ou prestadas pela União ou Estados e que passaram

a onerar os cofres municipais.

Em 2014, os Municípios de Santa Catarina tiveram ônus de mais de R$ 66 milhões

no custeio desses programas. De acordo com o gráfico 7, na área da educação, os

Municípios assumiram em torno de 51% do custeio para a manutenção do Programa

Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

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esso

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Municípios Catarineses

Limite Prudencial Gastos Pessoal




No Programa de Estratégia da Saúde da Família (ESF), as responsabilidades para

o custeio são de 60% para os Municípios e 40% para os demais entes da Federação. No

caso do Programa Assistência Farmacêutica Básica, para sua manutenção, apenas 35%

dos recursos oriundos de transferências e 65% são relativos a recursos próprios dos

Municípios.

Gráfico 7: Custeio de Programas Federais - 2014

*Programa Agentes Comunitários da Saúde

Pesquisa amostral realizada nos municípios catarinenses.

Fonte: Portal de Transparência - Elaboração: FECAM

40%

60%

35%

65%

55%

45%

65%

35%

71%

29%

49%

51%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Transferências

Municípios

Transferências

Municípios

Transferências

Municípios

Transferências

Municípios

Transferências

Municípios

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Municípios

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Além dos repasses serem significativamente inferiores aos custos de manutenção

dos programas, a maioria dos programas está com os recursos defasados, ou seja, não

foram corrigidos pela inflação do período.

Na área da educação, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), tem

defasagem de 31,31% no valor repassado por aluno, o que proporciona perdas na ordem

de R$ 6 milhões aos Municípios catarinenses em 2015.

Na saúde, a defasagem do repasse aos programas Equipe Saúde da Família (ESF)

e Equipe Saúde Bucal (ESB) resulta em perdas R$ 88,81 milhões aos cofres das

prefeituras catarinenses. A maior perda está no ESF, com defasagem de 62,96%. Estima-

se que em 2015 os Municípios catarinenses deixaram de receber mais de R$ 80 milhões

em relação a esse programa.

Conclusão

Fica demonstrado nesse levantamento que os municípios são coagidos a celebrar

convênios ou programas para o atendimento das demandas da comunidade, que exigem

contrapartida de recursos muito superiores aos auxílios financeiros prestados pela União

e Estado. A prática de municipalização de políticas públicas acarreta a ampliação da

estrutura física e de recursos humanos para o atendimento da população, implicando em

aumento das despesas públicas dos Municípios.

Em suma, diferentes motivos e fatores interferiram diretamente na gestão

municipal e ocasionaram a Crise Financeira dos Municípios. Tal fato corrobora para a

insustentabilidade da manutenção e ampliação dos serviços públicos municipais.

Os dados apresentados são apenas parte das inconsistências do modelo federativo

brasileiro, que privilegia a concentração do poder e da arrecadação na União e Estados,

especialmente para a formação e regulação das políticas públicas, programas,

conferências que aumentam as demandas e a descentralização dos serviços a serem

executados pelos Municípios.




Agravam-se essas distorções com a insuficiência das transferências financeiras

para manter esses serviços pelos Municípios.

“Os Municípios Brasileiros Pedem Socorro”.

Florianópolis, SC, novembro de 2015



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