mais inclusivo e efetivo

em Porto AlegreBrasil – Unidade de Gerenciamento do PaísUnidade de Desenvolvimento Sustentável

Região da América Latina e do CaribeBanco Mundial

Rumo a um Orçamento Participativo

@ 2008 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, NWWashington, DC 20433

Essa é uma versão resumida de um estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006. A versão completa do estudo poderá ser encontrada no website: http://www-wds.worldbank.org.

As opiniões emitidas nessa publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade de seus autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Banco Mundial, seus Diretores Executivos ou os governos por ele representados.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais estão proibidas.

Relatório sumário de um estudo de caso

Rumo a um Orçamento Participativomais inclusivo e efetivo

em Porto Alegre

Brasil – Unidade de Gerenciamento do PaísUnidade de Desenvolvimento Sustentável

Região da América Latina e do CaribeBanco Mundial

Fevereiro de 2008

@ 2008 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento / Banco Mundial 1818 H Street, NWWashington, DC 20433

Essa é uma versão resumida de um estudo realizado pelo Banco Mundial em 2006. A versão completa do estudo poderá ser encontrada no website: http://www-wds.worldbank.org.

As opiniões emitidas nessa publicação são de exclusiva e de inteira responsabilidade de seus autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Banco Mundial, seus Diretores Executivos ou os governos por ele representados.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais estão proibidas.

Relatório sumário de um estudo de caso

Rumo a um Orçamento Participativomais inclusivo e efetivo

em Porto Alegre

Brasil – Unidade de Gerenciamento do PaísUnidade de Desenvolvimento Sustentável

Região da América Latina e do CaribeBanco Mundial

Fevereiro de 2008

Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii

Antecedentes: um estudo sob demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Fundamentos conceituais e metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Principais resultados da pesquisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Como é a qualidade de participação no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Como é a interface entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Qual é a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Qual é a relação do OP com outras iniciativas de prestação de contas social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Principais recomendações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como fortalecer a interação entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como aperfeiçoar a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Como estabelecer um sistema mais coerente de prestação de contas social na cidade,

melhorando a articulação entre os fóruns de governança participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Como aprimorar o entendimento dos impactos do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Anexo: Análise econométrica detalhada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Figuras:

Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Figura 2. Relações de poder importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Figura 4. Tempo dedicado ao OP pelos conselheiros (porcento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Figura 9. Despesas operacionais do município de Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados

brasileiros, 1986–2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros,

1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade (porcento), 1995-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depos de 1996. . . . . . . . . . . . . . 11

Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 16

Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram o OP antes e depois de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Tabelas:

Agradecimentos

ste estudo resulta de uma iniciativa

conjunta da Unidade de Desenvolvimento ESocial da Região da América Latina e do

Caribe (LCSSO) e do Departamento de

Desenvolvimento Social (SDV) do Banco Mundial.

A equipe responsável contou com o permanente

apoio e encorajamento de McDonald Benjamin

(Gerente Setorial, LCSSO), Steen Lau Jorgensen

(Diretor do setor, SDV) e Caroline Kende-Robb

(Gerente Setorial, SDV). A equipe gostaria de

agradecer também ao Fundo Japonês de

Consultoria pelo seu apoio financeiro.

A equipe deste relatório foi liderada por William

Reuben (Cientista Social Senior, LCSSO) e foi

composta por Andre Herzog (SDV), Tito Yepes

(Economista de Infraestrutura, LCSSD),

Alessandra Heinemann (LCSSO), Eri Watanabe

(LCSSO) e Irina Ghobrial (LCSSO), do Banco

Mundial. Um relatório de Marco Kamiya (PADECO,

Ltd.) serviu como base para o estudo. A equipe

que compilou o relatório base da PADECO foi

composta pelos consultores brasileiros Tarson

Núñez, Luciano Fedozzi, Milton André Stella, Ciro

Biderman, Glauco Peres da Silva, Itamar Spanhol,

Andrey Sgorla e Letícia Almeida. Peggy McInerny

editou o relatório e Flávia Carbonari foi

responsável pela produção dos relatórios

sumários.

O relatório se beneficiou amplamente da estreita

cooperação e apoio do prefeito José Fogaça e

sua equipe em Porto Alegre, incluindo os

Secretários Municipais Cézar Busatto, Clóvis

Magalhães, João Portella e Cristiano Tastch, bem

como a equipe do Observatório de Porto Alegre.

Finalmente, o relatório também se beneficiou do

retorno e de sugestões dos representantes do

Conselho do Orçamento Participativo (COP),

assim como do ex-prefeito de Porto Alegre, João

Verle, e da organização não-governamental

Cidade.

A equipe agradece as excelentes contribuições,

comentários e sugestões de McDonald Benjamin,

Mark Lundell (Líder de Setor, LCSSD), Darwin

Marcelo (Consultores, LCSSD), Fernando Blanco

(Economista, LCSPE) e John Nash (Economista

líder, LCSSD), assim como aos revisores deste

estudo: Ana Bellver (Especialista em Gestão do

Setor Público, LCSPS), Gianpaolo Baiocchi

(Professor, Universidade de Massachusetts), Rob

Chase (Líder Especialista em Desenvolvimento

Social, SDV) e Mila Freire (Assessora Senior, FEU).

Sugestões feitas por Ethan Weisman (Economista

Líder e Líder de Setor, LCC5C), Jennifer Sara

(Líder de Setor, LCSSD) e Deborah Wetzel (Líder

Especialista em Setor Público, LCSPS) no

Encontro Decisório contribuíram grandemente no

sentido de melhorar a qualidade deste relatório.

ii

Índice

i

Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii

Antecedentes: um estudo sob demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Fundamentos conceituais e metodologia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Principais resultados da pesquisa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Como é a qualidade de participação no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Como é a interface entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Qual é a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Qual é a relação do OP com outras iniciativas de prestação de contas social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Conclusões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Principais recomendações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como fortalecer a interação entre o OP e a administração fiscal do município? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Como aperfeiçoar a capacidade do OP de fiscalizar a execução do orçamento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Como estabelecer um sistema mais coerente de prestação de contas social na cidade,

melhorando a articulação entre os fóruns de governança participativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Como aprimorar o entendimento dos impactos do OP? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Anexo: Análise econométrica detalhada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Figuras:

Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Figura 2. Relações de poder importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Figura 4. Tempo dedicado ao OP pelos conselheiros (porcento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Figura 9. Despesas operacionais do município de Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados

brasileiros, 1986–2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros,

1986–2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade (porcento), 1995-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depos de 1996. . . . . . . . . . . . . . 11

Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 16

Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram o OP antes e depois de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Tabelas:

Agradecimentos

ste estudo resulta de uma iniciativa

conjunta da Unidade de Desenvolvimento ESocial da Região da América Latina e do

Caribe (LCSSO) e do Departamento de

Desenvolvimento Social (SDV) do Banco Mundial.

A equipe responsável contou com o permanente

apoio e encorajamento de McDonald Benjamin

(Gerente Setorial, LCSSO), Steen Lau Jorgensen

(Diretor do setor, SDV) e Caroline Kende-Robb

(Gerente Setorial, SDV). A equipe gostaria de

agradecer também ao Fundo Japonês de

Consultoria pelo seu apoio financeiro.

A equipe deste relatório foi liderada por William

Reuben (Cientista Social Senior, LCSSO) e foi

composta por Andre Herzog (SDV), Tito Yepes

(Economista de Infraestrutura, LCSSD),

Alessandra Heinemann (LCSSO), Eri Watanabe

(LCSSO) e Irina Ghobrial (LCSSO), do Banco

Mundial. Um relatório de Marco Kamiya (PADECO,

Ltd.) serviu como base para o estudo. A equipe

que compilou o relatório base da PADECO foi

composta pelos consultores brasileiros Tarson

Núñez, Luciano Fedozzi, Milton André Stella, Ciro

Biderman, Glauco Peres da Silva, Itamar Spanhol,

Andrey Sgorla e Letícia Almeida. Peggy McInerny

editou o relatório e Flávia Carbonari foi

responsável pela produção dos relatórios

sumários.

O relatório se beneficiou amplamente da estreita

cooperação e apoio do prefeito José Fogaça e

sua equipe em Porto Alegre, incluindo os

Secretários Municipais Cézar Busatto, Clóvis

Magalhães, João Portella e Cristiano Tastch, bem

como a equipe do Observatório de Porto Alegre.

Finalmente, o relatório também se beneficiou do

retorno e de sugestões dos representantes do

Conselho do Orçamento Participativo (COP),

assim como do ex-prefeito de Porto Alegre, João

Verle, e da organização não-governamental

Cidade.

A equipe agradece as excelentes contribuições,

comentários e sugestões de McDonald Benjamin,

Mark Lundell (Líder de Setor, LCSSD), Darwin

Marcelo (Consultores, LCSSD), Fernando Blanco

(Economista, LCSPE) e John Nash (Economista

líder, LCSSD), assim como aos revisores deste

estudo: Ana Bellver (Especialista em Gestão do

Setor Público, LCSPS), Gianpaolo Baiocchi

(Professor, Universidade de Massachusetts), Rob

Chase (Líder Especialista em Desenvolvimento

Social, SDV) e Mila Freire (Assessora Senior, FEU).

Sugestões feitas por Ethan Weisman (Economista

Líder e Líder de Setor, LCC5C), Jennifer Sara

(Líder de Setor, LCSSD) e Deborah Wetzel (Líder

Especialista em Setor Público, LCSPS) no

Encontro Decisório contribuíram grandemente no

sentido de melhorar a qualidade deste relatório.

ii

Índice

i

O governo municipal de Porto Alegre, capital do

Estado brasileiro do Rio Grande do Sul, solicitou

apoio ao Banco Mundial para fortalecer o processo

de Orçamento Participativo (OP). Mais

especificamente, o governo municipal solicitou ao

Banco o enfoque em cinco questões básicas:

Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no

OP?

Como fortalecer a interface entre o OP e a

administração fiscal do município?

Como aperfeiçoar a capacidade do OP para fiscalizar

a execução do orçamento?

Como estabelecer um sistema de prestação de

contas social mais coerente na cidade, melhorando a

articulação entre o OP e os diferentes fóruns de

participação?

Qual é o impacto social e fiscal do OP?

Este relatório examina estes cinco desafios críticos que

o OP enfrenta atualmente e propõe recomendações

para superá-los.

O Orçamento Participativo é um processo pelo

qual os cidadãos e/ou organizações da sociedade

civil participam diretamente em diferentes fases da

preparação e fiscalização dos orçamentos

públicos. Os OPs variam no nível e tipo de

participação, bem como nos critérios técnicos e

instrumentos utilizados na alocação de recursos. Na

maior parte dos casos, o foco do Orçamento

Participativo está nas despesas e envolve a tomada de

decisões de forma participativa em planos anuais ou 1plurianuais do orçamento público .

O Orçamento Participativo ganhou reconhecimento

nacional e internacional graças à experiência de

Porto Alegre, que se tornou exemplo mundial de

governança local transparente e prestadora de

contas. Desde sua instituição na capital gaúcha, esse

mecanismo de participação popular espalhou-se pela

América Latina e pelo mundo, consagrando-se como

uma das mais bem-sucedidas ferramentas de boa

governança dos últimos 15 anos. Atualmente, o

Orçamento Participativo é praticado em

aproximadamente 200 municípios brasileiros e em

diversas cidades da Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia,

Equador, Guatemala, México, República Dominicana,

Uruguai e Venezuela. Em 2005, o Peru tornou-se o

primeiro País a institucionalizar um OP nacional.

n

n

n

n

n

Este estudo está baseado nos princípios

conceituais do Relatório sobre o Desenvolvimento

Mundial de 2004 do Banco Mundial, que identifica

a participação como um elemento central na

prática de prestação de contas social. Neste

relatório, participação é definida como o conjunto de

esforços por meio do qual os cidadãos expressam sua

voz, se engajam diretamente na administração ou

monitoramento de serviços públicos e/ou na prestação

de serviços públicos (Goetz 2003). Além disso, a voz é

um fator indispensável que equilibra as relações de

poder entre o governo, prestadores de serviço e

usuários (ver figura 2). Esse estudo considera que a

existência de fortes laços de responsabilidade entre o

cidadão e a classe dos políticos (por meio do exercício

da voz do cidadão) tem um impacto importante no laço

Figura 2. Relações de poder importantes

O Estado

Politicos Formuladoresde políticas

Voz

Via longa de prestação de contas

Não-pobres

Compacto

Serviço

Provedores

Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre

Orçamento Participativoem Porto Alegre

JulhoSetembro

investimentospropostos

Análise dos

Agosto SetembroVotação damatriz de

investimentos

OutubroDezembro

do plano deinvestimentos

Detalhamento

Novembro DezembroDiscussões

DezembroJaneiro

Discussões e eleição

FevereiroRecesso

Março/Abril

preparatóriasReuniões Segunda

metade deAbril/MaioRodada depriorização

MaioJulho

Assembléiastemáticas eregionais

Primeirametade de

JulhoAssembléiaMunicipal

Organizações

Linha

Cidadão/clientes

Pobres

Via curta

Poder do cliente

Antecedentes: um estudo sob demanda

O Orçamento Participativo nasceu em Porto

Alegre, a partir de um processo experimental e

consultivo dirigido pelo governo municipal e por

novos movimentos sociais no final dos anos 80.

Esse processo se iniciou nos primeiros anos de

redemocratização e descentralização no Brasil, após o

fim da ditadura militar em 1985. A Constituição de 1988

deu início a um processo de descentralização e

reformas tributárias que criaram espaço fiscal aos

governos municipais para a tomada de decisões sobre

investimentos públicos mais relevantes. Uma série de

instituições de governança participativa vem se

proliferando desde então no Brasil, com destaque para

Conselhos Municipais de políticas e entidades de

Orçamento Participativo. O OP foi introduzido no

município de Porto Alegre sob a administração do

Partido dos Trabalhadores (PT), numa coalizão com

movimentos sociais. Embora, inicialmente, cercado de

dificuldades devido a limitações fiscais, o OP de Porto

Alegre conseguiu superar estes desafios ao longo do

tempo, consolidando-se, progressivamente, até atingir

sua forma atual. Hoje, o OP é conduzido por uma nova

coalizão política liderada pelo Partido Popular Socialista

(PPS), que administra o município de Porto Alegre.

Possui, atualmente, uma metodologia complexa para

organizar a participação popular em uma cidade de

mais de 1.4 milhão de habitantes, bem como para

priorizar investimentos públicos com base em três

critérios principais: necessidades básicas não-

atendidas, população e preferências dos cidadãos. O

OP constitui um elemento dentro de um complexo

sistema de governança participativa existente em Porto

Alegre. A figura 1 apresenta o ciclo anual do orçamento

participativo em Porto Alegre.

21

Fundamentos conceituais e metodologiade responsabilidade entre o Estado e seus agentes

prestadores de serviços (o compacto).

O ato de expressar a voz é considerado a longa

rota para a obtenção de prestação de contas

(accountability) por envolver a tentativa dos cidadãos

de influenciar a prestação de serviços através do

Estado e de suas políticas sociais. O ato de expressar o

poder do cliente é considerado a rota curta para a

obtenção de prestação de contas porque os

beneficiários exercem influência e poder direto sobre os

serviços, afetando sua prestação sem passar pelo

Estado. Esse estudo enfoca, principalmente, a voz,

visto que o OP é um mecanismo de voz pelo qual o

cidadão entra em um processo participativo com o

objetivo de influenciar nas despesas públicas.

AdministraçãoColisões/Inclusões

OP

Assembléia Regional do OP - 2007/2008

Fo

to:

Ivo

Go

nça

lves

- P

MPA

1 Definição adotada pelo Social Accountability Sourcebook (Guia de Prestação de Contas Social) do Banco Mundial (http://ftp.worldbank.org/pub/dfgg/socacc.htm).

O governo municipal de Porto Alegre, capital do

Estado brasileiro do Rio Grande do Sul, solicitou

apoio ao Banco Mundial para fortalecer o processo

de Orçamento Participativo (OP). Mais

especificamente, o governo municipal solicitou ao

Banco o enfoque em cinco questões básicas:

Como aperfeiçoar a “qualidade de participação” no

OP?

Como fortalecer a interface entre o OP e a

administração fiscal do município?

Como aperfeiçoar a capacidade do OP para fiscalizar

a execução do orçamento?

Como estabelecer um sistema de prestação de

contas social mais coerente na cidade, melhorando a

articulação entre o OP e os diferentes fóruns de

participação?

Qual é o impacto social e fiscal do OP?

Este relatório examina estes cinco desafios críticos que

o OP enfrenta atualmente e propõe recomendações

para superá-los.

O Orçamento Participativo é um processo pelo

qual os cidadãos e/ou organizações da sociedade

civil participam diretamente em diferentes fases da

preparação e fiscalização dos orçamentos

públicos. Os OPs variam no nível e tipo de

participação, bem como nos critérios técnicos e

instrumentos utilizados na alocação de recursos. Na

maior parte dos casos, o foco do Orçamento

Participativo está nas despesas e envolve a tomada de

decisões de forma participativa em planos anuais ou 1plurianuais do orçamento público .

O Orçamento Participativo ganhou reconhecimento

nacional e internacional graças à experiência de

Porto Alegre, que se tornou exemplo mundial de

governança local transparente e prestadora de

contas. Desde sua instituição na capital gaúcha, esse

mecanismo de participação popular espalhou-se pela

América Latina e pelo mundo, consagrando-se como

uma das mais bem-sucedidas ferramentas de boa

governança dos últimos 15 anos. Atualmente, o

Orçamento Participativo é praticado em

aproximadamente 200 municípios brasileiros e em

diversas cidades da Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia,

Equador, Guatemala, México, República Dominicana,

Uruguai e Venezuela. Em 2005, o Peru tornou-se o

primeiro País a institucionalizar um OP nacional.

n

n

n

n

n

Este estudo está baseado nos princípios

conceituais do Relatório sobre o Desenvolvimento

Mundial de 2004 do Banco Mundial, que identifica

a participação como um elemento central na

prática de prestação de contas social. Neste

relatório, participação é definida como o conjunto de

esforços por meio do qual os cidadãos expressam sua

voz, se engajam diretamente na administração ou

monitoramento de serviços públicos e/ou na prestação

de serviços públicos (Goetz 2003). Além disso, a voz é

um fator indispensável que equilibra as relações de

poder entre o governo, prestadores de serviço e

usuários (ver figura 2). Esse estudo considera que a

existência de fortes laços de responsabilidade entre o

cidadão e a classe dos políticos (por meio do exercício

da voz do cidadão) tem um impacto importante no laço

Figura 2. Relações de poder importantes

O Estado

Politicos Formuladoresde políticas

Voz

Via longa de prestação de contas

Não-pobres

Compacto

Serviço

Provedores

Figura 1. Ciclo do Orçamento Participativo em Porto Alegre

Orçamento Participativoem Porto Alegre

JulhoSetembro

investimentospropostos

Análise dos

Agosto SetembroVotação damatriz de

investimentos

OutubroDezembro

do plano deinvestimentos

Detalhamento

Novembro DezembroDiscussões

DezembroJaneiro

Discussões e eleição

FevereiroRecesso

Março/Abril

preparatóriasReuniões Segunda

metade deAbril/MaioRodada depriorização

MaioJulho

Assembléiastemáticas eregionais

Primeirametade de

JulhoAssembléiaMunicipal

Organizações

Linha

Cidadão/clientes

Pobres

Via curta

Poder do cliente

Antecedentes: um estudo sob demanda

O Orçamento Participativo nasceu em Porto

Alegre, a partir de um processo experimental e

consultivo dirigido pelo governo municipal e por

novos movimentos sociais no final dos anos 80.

Esse processo se iniciou nos primeiros anos de

redemocratização e descentralização no Brasil, após o

fim da ditadura militar em 1985. A Constituição de 1988

deu início a um processo de descentralização e

reformas tributárias que criaram espaço fiscal aos

governos municipais para a tomada de decisões sobre

investimentos públicos mais relevantes. Uma série de

instituições de governança participativa vem se

proliferando desde então no Brasil, com destaque para

Conselhos Municipais de políticas e entidades de

Orçamento Participativo. O OP foi introduzido no

município de Porto Alegre sob a administração do

Partido dos Trabalhadores (PT), numa coalizão com

movimentos sociais. Embora, inicialmente, cercado de

dificuldades devido a limitações fiscais, o OP de Porto

Alegre conseguiu superar estes desafios ao longo do

tempo, consolidando-se, progressivamente, até atingir

sua forma atual. Hoje, o OP é conduzido por uma nova

coalizão política liderada pelo Partido Popular Socialista

(PPS), que administra o município de Porto Alegre.

Possui, atualmente, uma metodologia complexa para

organizar a participação popular em uma cidade de

mais de 1.4 milhão de habitantes, bem como para

priorizar investimentos públicos com base em três

critérios principais: necessidades básicas não-

atendidas, população e preferências dos cidadãos. O

OP constitui um elemento dentro de um complexo

sistema de governança participativa existente em Porto

Alegre. A figura 1 apresenta o ciclo anual do orçamento

participativo em Porto Alegre.

21

Fundamentos conceituais e metodologiade responsabilidade entre o Estado e seus agentes

prestadores de serviços (o compacto).

O ato de expressar a voz é considerado a longa

rota para a obtenção de prestação de contas

(accountability) por envolver a tentativa dos cidadãos

de influenciar a prestação de serviços através do

Estado e de suas políticas sociais. O ato de expressar o

poder do cliente é considerado a rota curta para a

obtenção de prestação de contas porque os

beneficiários exercem influência e poder direto sobre os

serviços, afetando sua prestação sem passar pelo

Estado. Esse estudo enfoca, principalmente, a voz,

visto que o OP é um mecanismo de voz pelo qual o

cidadão entra em um processo participativo com o

objetivo de influenciar nas despesas públicas.

AdministraçãoColisões/Inclusões

OP

Assembléia Regional do OP - 2007/2008

Fo

to:

Ivo

Go

nça

lves

- P

MPA

1 Definição adotada pelo Social Accountability Sourcebook (Guia de Prestação de Contas Social) do Banco Mundial (http://ftp.worldbank.org/pub/dfgg/socacc.htm).

Mecanismos de participação (como o OP) também

podem romper equilíbrios ineficientes na estrutura

do Estado e, potencialmente, propiciar ganhos de

eficiência em termos de resultados fiscais e sociais.

A idéia por trás desse argumento é a de que o OP pode

contribuir para melhorar as receitas municipais porque

cidadãos que têm voz ativa, no que se refere a decisões

orçamentárias, estarão mais propensos a pagar os

impostos locais. Uma suposição semelhante é a de que

a participação dos pobres produz re-alocações mais

eficientes dos gastos públicos, o que governos não con-

seguiriam identificar sem “perguntar diretamente” a seus

cidadãos.

No contexto dos mecanismos para prestação de

contas social e voz do cidadão, o OP contribui para

a formulação do orçamento público. Sua eficácia

dependerá da qualidade de voz do cidadão. Se a voz

dos cidadãos não for representativa ou for mal-

informada, não fará uma contribuição positiva para a

melhoria da efetividade da prestação de contas e do

desenvolvimento. Esse estudo examina o OP em Porto

Alegre como mecanismo de articulação de voz e procu-

ra avaliar a sua contribuição para uma prestação de

contas mais eficiente e uma melhor governança durante

o ciclo de despesas públicas. A abordagem utilizada

identifica três dimensões de análise da qualidade da voz

no OP de Porto Alegre: inclusão, que considera a quanti-

dade de atores sociais que participa do processo, anali-

sando as barreiras, incentivos e custos para a participa-

ção de certos grupos; legitimidade, que enfatiza os

aspectos de confiança, credibilidade e justiça do pro-

cesso do OP; e informação, que analisa o acesso dos

cidadãos a informações atuais, relevantes e confiáveis

para participar de forma construtiva do processo do OP.

O êxito da prestação de contas de todos os mecanis-

mos participativos depende, no entanto, de um conjunto

de condições capazes de propiciar um ambiente favorá-

vel ao engajamento cívico.

A capacidade da voz do cidadão em influenciar

processos de decisão e impactar resultados de

desenvolvimento depende, também, de fatores de

economia política mais amplos e da inserção no

esquema de governança existente. Acemoglu, Ticchi e

Vindigni (2006) mostram, por exemplo, que em certas

circunstâncias, ao optar por uma estrutura de Estado

ineficaz, os ricos podem valer-se de apadrinhamento e

apropriar-se de políticas democráticas. Isto lhes permite

reduzir a quantia de redistribuição e a prestação de bens

públicos na democracia. Além disso, o Estado ineficaz 2 Para saber mais sobre participação no OP, ver Fedozzi (2007).

No entanto, certos grupos sociais encontram

barreiras ou falta de estímulos para participar.

Mulheres e grupos de baixa renda apresentam altos

percentuais de representação. Minorias étnicas e

portadores de deficiência também são bem

representados. Contudo, alguns grupos sociais não

participam com a mesma intensidade devido a barreiras

de participação e falta de incentivo. Grupos sub-

representados incluem os extremamente pobres,

jovens, grupos de renda média a alta, bem como certos

grupos profissionais, tais como empresários. Exigências

de tempo, linguagem, baixo nível de escolaridade e um

limitado entendimento do processo do OP são algumas

das barreiras à participação, especialmente em

instâncias mais elevadas de representação. Para os

muito pobres, o tempo e o custo despendidos na

participação são muito altos. Grupos com maior renda

sentem-se desestimulados a participar porque,

segundo eles, o OP tem como foco principal atender

demandas de infra-estrutura dos pobres, e porque a

participação requer tempo.

Há uma relativa supra-representatividade de

pessoas mais velhas entre os participantes do OP.

Essa supra-representatividade é ainda mais significativa

quando analisada a faixa etária de delegados e

Como é a qualidade de participação no OP?

A participação do OP é expressiva em Porto Alegre.

Cerca de um quinto da população relata ter participado

do OP em algum ponto de suas vidas. O número de

participantes cresceu rapidamente nos primeiros anos

cria sua própria constituição, o que o ajuda a persistir por

algum tempo. Quando os pobres chegam ao poder na

democracia, seu estímulo é reformar a estrutura do

Estado para torná-lo mais eficiente, de forma que mais

impostos possam ser arrecadados a um custo menor,

com fatias de renda menores para os burocratas.

Baseando-se nestes fundamentos e supondo que a

participação no processo do OP no Brasil seja voltada

aos pobres, é possível esperar um governo mais eficaz e

maior distribuição de renda. A não ser, é claro, que

outros grupos se apropriem do processo participativo.

Quando há uma mudança na balança do poder, o

incentivo para a nova coligação é o de produzir

resultados sociais através da reforma da estrutura

do Estado para torná-lo mais eficiente em termos de

coleta de impostos, alocação orçamentária e da

redução da renda pública capturada por burocratas.

Esses esforços normalmente encontram enorme resistên-

cia por parte do eleitorado da coligação anterior, inclusive

do aparato burocrático. Mecanismos participativos como

o OP podem produzir ganhos em eficiência, produzindo

resultados fiscais e sociais positivos e contribuindo para

o fortalecimento do aprendizado cívico. De acordo com

Williamson (1979), em tais circunstâncias, mecanismos

como esses podem se tornar ferramentas eficientes na

ruptura do equilíbrio existente e, potencialmente, contri-

buir para melhores resultados fiscais e sociais.

A metodologia deste relatório baseia-se em traba-

lhos recentes sobre prestação de contas social e

governança e enfoca cinco dimensões principais do

OP: (i) o processo participativo e as condições que

determinam a qualidade e inclusão da voz dos cidadãos;

(ii) a interface de baixo pra cima entre o OP e a adminis-

tração fiscal; (iii) a capacidade de cima para baixo do OP

como mecanismo de fiscalização na execução do orça-

mento; (iv) os limites e potencial do OP dentro de um

sistema mais amplo de prestação de contas social e

governabilidade participativa; e, finalmente, (v) seus

impactos sociais e fiscais. O relatório combina métodos

qualitativos e quantitativos, incluindo modelos economé-

tricos, análise de dados, pesquisas representativas de

domicílios de Porto Alegre, entrevistas semi-estruturadas,

grupos focais organizados, um exame dos orçamentos

anuais da cidade e pautas das reuniões do OP em que

são decididos os investimentos em obras públicas. Este

estudo foi beneficiado por um processo interativo de

diálogo com os principais parceiros que participaram

desde a fase inicial até a apresentação dos resultados da

pesquisa.

3 4

Principais resultados da pesquisade sua implementação, mas, recentemente, começou a

cair e estabilizou-se em torno de 11.000 participantes

por ano (ver figura 3). Apesar dessa recente queda, o

envolvimento ainda expressivo de um grande número

de cidadãos no orçamento público revela um interesse 2dos cidadãos na participação .

conselheiros: pessoas entre 50 anos ou mais

representam quase a metade de membros eleitos do

conselho (43,96 porcento). Conseqüentemente, a sub-

representatividade da população jovem entre

delegados e conselheiros é ainda mais crítica. Como se

pode verificar na tabela 1, apenas 1,7 porcento dos

jovens entre 16–25 anos de idade foram eleitos

conselheiros e apenas 8,1 porcento delegados, entre

1995 e 2005.

Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006

Evolução do número de participantes no OP 1990 a 2006

0 2000 4000

6000 8000

10000

12000 14000

16000 18000

20000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

Total Número departicipantes OP

Reunião do Conselho do Orçamento Participativo - 27/11/2007

Fo

to:

Ric

ard

o G

iust

i - P

MPA

Mecanismos de participação (como o OP) também

podem romper equilíbrios ineficientes na estrutura

do Estado e, potencialmente, propiciar ganhos de

eficiência em termos de resultados fiscais e sociais.

A idéia por trás desse argumento é a de que o OP pode

contribuir para melhorar as receitas municipais porque

cidadãos que têm voz ativa, no que se refere a decisões

orçamentárias, estarão mais propensos a pagar os

impostos locais. Uma suposição semelhante é a de que

a participação dos pobres produz re-alocações mais

eficientes dos gastos públicos, o que governos não con-

seguiriam identificar sem “perguntar diretamente” a seus

cidadãos.

No contexto dos mecanismos para prestação de

contas social e voz do cidadão, o OP contribui para

a formulação do orçamento público. Sua eficácia

dependerá da qualidade de voz do cidadão. Se a voz

dos cidadãos não for representativa ou for mal-

informada, não fará uma contribuição positiva para a

melhoria da efetividade da prestação de contas e do

desenvolvimento. Esse estudo examina o OP em Porto

Alegre como mecanismo de articulação de voz e procu-

ra avaliar a sua contribuição para uma prestação de

contas mais eficiente e uma melhor governança durante

o ciclo de despesas públicas. A abordagem utilizada

identifica três dimensões de análise da qualidade da voz

no OP de Porto Alegre: inclusão, que considera a quanti-

dade de atores sociais que participa do processo, anali-

sando as barreiras, incentivos e custos para a participa-

ção de certos grupos; legitimidade, que enfatiza os

aspectos de confiança, credibilidade e justiça do pro-

cesso do OP; e informação, que analisa o acesso dos

cidadãos a informações atuais, relevantes e confiáveis

para participar de forma construtiva do processo do OP.

O êxito da prestação de contas de todos os mecanis-

mos participativos depende, no entanto, de um conjunto

de condições capazes de propiciar um ambiente favorá-

vel ao engajamento cívico.

A capacidade da voz do cidadão em influenciar

processos de decisão e impactar resultados de

desenvolvimento depende, também, de fatores de

economia política mais amplos e da inserção no

esquema de governança existente. Acemoglu, Ticchi e

Vindigni (2006) mostram, por exemplo, que em certas

circunstâncias, ao optar por uma estrutura de Estado

ineficaz, os ricos podem valer-se de apadrinhamento e

apropriar-se de políticas democráticas. Isto lhes permite

reduzir a quantia de redistribuição e a prestação de bens

públicos na democracia. Além disso, o Estado ineficaz 2 Para saber mais sobre participação no OP, ver Fedozzi (2007).

No entanto, certos grupos sociais encontram

barreiras ou falta de estímulos para participar.

Mulheres e grupos de baixa renda apresentam altos

percentuais de representação. Minorias étnicas e

portadores de deficiência também são bem

representados. Contudo, alguns grupos sociais não

participam com a mesma intensidade devido a barreiras

de participação e falta de incentivo. Grupos sub-

representados incluem os extremamente pobres,

jovens, grupos de renda média a alta, bem como certos

grupos profissionais, tais como empresários. Exigências

de tempo, linguagem, baixo nível de escolaridade e um

limitado entendimento do processo do OP são algumas

das barreiras à participação, especialmente em

instâncias mais elevadas de representação. Para os

muito pobres, o tempo e o custo despendidos na

participação são muito altos. Grupos com maior renda

sentem-se desestimulados a participar porque,

segundo eles, o OP tem como foco principal atender

demandas de infra-estrutura dos pobres, e porque a

participação requer tempo.

Há uma relativa supra-representatividade de

pessoas mais velhas entre os participantes do OP.

Essa supra-representatividade é ainda mais significativa

quando analisada a faixa etária de delegados e

Como é a qualidade de participação no OP?

A participação do OP é expressiva em Porto Alegre.

Cerca de um quinto da população relata ter participado

do OP em algum ponto de suas vidas. O número de

participantes cresceu rapidamente nos primeiros anos

cria sua própria constituição, o que o ajuda a persistir por

algum tempo. Quando os pobres chegam ao poder na

democracia, seu estímulo é reformar a estrutura do

Estado para torná-lo mais eficiente, de forma que mais

impostos possam ser arrecadados a um custo menor,

com fatias de renda menores para os burocratas.

Baseando-se nestes fundamentos e supondo que a

participação no processo do OP no Brasil seja voltada

aos pobres, é possível esperar um governo mais eficaz e

maior distribuição de renda. A não ser, é claro, que

outros grupos se apropriem do processo participativo.

Quando há uma mudança na balança do poder, o

incentivo para a nova coligação é o de produzir

resultados sociais através da reforma da estrutura

do Estado para torná-lo mais eficiente em termos de

coleta de impostos, alocação orçamentária e da

redução da renda pública capturada por burocratas.

Esses esforços normalmente encontram enorme resistên-

cia por parte do eleitorado da coligação anterior, inclusive

do aparato burocrático. Mecanismos participativos como

o OP podem produzir ganhos em eficiência, produzindo

resultados fiscais e sociais positivos e contribuindo para

o fortalecimento do aprendizado cívico. De acordo com

Williamson (1979), em tais circunstâncias, mecanismos

como esses podem se tornar ferramentas eficientes na

ruptura do equilíbrio existente e, potencialmente, contri-

buir para melhores resultados fiscais e sociais.

A metodologia deste relatório baseia-se em traba-

lhos recentes sobre prestação de contas social e

governança e enfoca cinco dimensões principais do

OP: (i) o processo participativo e as condições que

determinam a qualidade e inclusão da voz dos cidadãos;

(ii) a interface de baixo pra cima entre o OP e a adminis-

tração fiscal; (iii) a capacidade de cima para baixo do OP

como mecanismo de fiscalização na execução do orça-

mento; (iv) os limites e potencial do OP dentro de um

sistema mais amplo de prestação de contas social e

governabilidade participativa; e, finalmente, (v) seus

impactos sociais e fiscais. O relatório combina métodos

qualitativos e quantitativos, incluindo modelos economé-

tricos, análise de dados, pesquisas representativas de

domicílios de Porto Alegre, entrevistas semi-estruturadas,

grupos focais organizados, um exame dos orçamentos

anuais da cidade e pautas das reuniões do OP em que

são decididos os investimentos em obras públicas. Este

estudo foi beneficiado por um processo interativo de

diálogo com os principais parceiros que participaram

desde a fase inicial até a apresentação dos resultados da

pesquisa.

3 4

Principais resultados da pesquisade sua implementação, mas, recentemente, começou a

cair e estabilizou-se em torno de 11.000 participantes

por ano (ver figura 3). Apesar dessa recente queda, o

envolvimento ainda expressivo de um grande número

de cidadãos no orçamento público revela um interesse 2dos cidadãos na participação .

conselheiros: pessoas entre 50 anos ou mais

representam quase a metade de membros eleitos do

conselho (43,96 porcento). Conseqüentemente, a sub-

representatividade da população jovem entre

delegados e conselheiros é ainda mais crítica. Como se

pode verificar na tabela 1, apenas 1,7 porcento dos

jovens entre 16–25 anos de idade foram eleitos

conselheiros e apenas 8,1 porcento delegados, entre

1995 e 2005.

Figura 3. Número de participantes do OP, 1990-2006

Evolução do número de participantes no OP 1990 a 2006

0 2000 4000

6000 8000

10000

12000 14000

16000 18000

20000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

Total Número departicipantes OP

Reunião do Conselho do Orçamento Participativo - 27/11/2007

Fo

to:

Ric

ard

o G

iust

i - P

MPA

Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade, 1995-2005 (porcento)

O fator tempo é uma razão para a supra-

representatividade de cidadãos mais velhos, espe-

cialmente entre conselheiros e delegados. Uma

pesquisa entre 44 conselheiros e ex-conselheiros mos-

trou que a participação no OP demanda tempo. A maio-

ria dos delegados dedica entre 4 a 8 horas por semana

para o OP, e 21,4 porcento despendem mais de 12

horas por semana. O tempo exigido para a participação

no OP, especialmente em níveis mais altos de represen-

tatividade, é provavelmente uma barreira à participação

para grupos sub-representados, como os jovens e pes-

soas de meia idade empregados em turno integral.

O OP goza de credibilidade entre seus

participantes e a população de Porto Alegre como

um todo. De acordo com a pesquisa, a percepção do

público em geral é de que o OP é uma conquista muito

importante da cidade de Porto Alegre — ajuda a

fortalecer a democracia, aumenta a eficiência do

governo, é voltado à população mais carente e melhora

a qualidade de vida da cidade (ver figura 5). Como era

de se esperar, essa percepção é ainda mais positiva

entre os participantes do OP. Mesmo questões

controversas sobre percepções públicas do OP

receberam respostas favoráveis. Declarações

colocando o OP como uma “prática demagógica,” por

exemplo, alcançaram um percentual relativamente baixo

nas pesquisas, com somente 16.18 porcento dos

entrevistados declarando-se total ou parcialmente de

acordo com isto.

Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006

5 6

2005

Idade

1995 1998 2000 2002

Membros doConselho (2005)

Delegados(2005)

16 a 25

15.8 17.3 17.6 19.5 19.0 1.7 8.1 24.3

26 a 33 19.1 15.1 16.4 17.4 15.0 6.0 8.3 15.9

34 a 41 23.0 22.7 20.4 19.9 16.7 12.9 19.3 16.7

42 a 49 18.8 19.4 18.6 18.6 21.7 35.3 26.9 13.8

50 ou +

(para 2002)

22.4 25.2 25.9 24.5 19.0 34.5 26.9 14.6

60+ (2005)

- - 8.6 9.5 10.5 14.7

N/R2 0.9 0.3 1.1 0.1 0.0 -

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fonte: Fedozzi (2007).

24%

41%

13%

22%

Figura 4. Tempo dedicado ao OP por conselheiros %

Até 4 horas por semana

Entre 4 e 8 horas por semana

Entre 8 e 12 horas por semana

Mais do que 12 horas por semana

2 N/R: Não respondeu.

0 20 40 60 80 100 %

53.6 30.11

51.71 29.16

56.91 28.57

57.26 26.68

65.88

23.61 É muito importante

Amplia a democracia

Aumenta a eficiência do governo

A favor dos pobres

Melhora a qualidade de vida

concorda totalmente concorda mais ou menos

Fonte: Pesquisa realizada por este estudo, 2006.

Apesar da percepção positiva do público, é impres-

cindível lidar com importantes desafios que perma-

necem no processo de prestação de contas do OP.

Há, por exemplo, um desequilibrado campo de atuação

para os participantes do OP na delegação em níveis mais

altos de representação. Participantes com mais anos de

experiência, disponibilidade de tempo e conhecimento

das complexas regras de procedimento do OP têm mais

probabilidades de serem eleitos como delegados regio-

nais e conselheiros, o que tem levado a baixos níveis de

rotatividade entre os delegados. Além disso, os mecanis-

mos de informação entre delegados e suas bases não

são sistemáticos e carecem de registros. O predomínio

de uma cultura verbal entre os constituintes do OP, o que

demanda e gera menos precisão, e o fato de que o OP é

em si mesmo percebido como um ganho na prestação

de contas ao público, podem explicar o desencontro

existente entre a credibilidade do OP e as falhas a respei-

to de sua prestação de contas interna.

Apesar de gozar de altos índices de participação e

credibilidade, a análise da influência do OP na

administração fiscal gera resultados variáveis. Por

um lado, o OP em Porto Alegre não levou a uma aloca-

ção medíocre de recursos ou fragmentação de investi-

mentos. A distribuição de recursos nos últimos doze

anos de implementação do OP mostra uma gradual

redução das quantias alocadas para demandas regio-

nais, indicando que o OP tem privilegiado, gradualmen-

te, demandas temáticas, embora nos últimos dois anos

a parcela de demandas regionais tenha crescido. Em

outras palavras, o processo do OP tem alocado recur-

sos cada vez maiores no sentido de atender as necessi-

dades estratégicas da cidade como um todo. Em rela-

ção ao risco da fragmentação de investimentos, imposto

Como é a interface entre o OP e a

administração fiscal do município?

por pressões regionais para alocar recursos para finan-

ciar pequenas obras públicas, o OP também apresenta

um desempenho muito bom: embora o número de

demandas para pequenos investimentos tenha cresci-

do, isto não afetou a parcela total de recursos alocados

para suprir tais demandas. Por outro lado, não há pro-

vas de que o OP tenha desempenhado um papel positi-

vo na contribuição para um equilíbrio fiscal em Porto

Alegre. Não há ligação direta entre política e comporta-

mento fiscais em Porto Alegre e o OP. Em diferentes

ocasiões, as previsões de gastos e receitas não coinci-

diram com os valores reais. Esse desequilíbrio fiscal tem

sido geralmente coberto pela criação de déficits corren-

tes ou pela postergação de investimentos de capital.

Inconsistências entre os ciclos do OP em Porto

Alegre e do orçamento municipal também têm contri-

buído para a elaboração de planos de investimentos,

que carecem de informações precisas sobre a distri-

buição de recursos. A figura 6 mostra como os ciclos do

OP e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se sobre-

põem, revelando um desencontro entre os cronogramas

para a priorização do orçamento do OP e a preparação

das diretrizes do orçamento municipal anual. A priorização

das obras públicas no OP começa no princípio de maio e

vai até julho. Nesse meio tempo, a LDO é elaborada pelo

braço Executivo do governo municipal entre julho e agosto,

e então submetida à Câmara de Vereadores em 15 de

agosto. O resultado é que o timing dos dois processos

não é completamente sincronizado, e etapas importantes

no processo do OP são concluídas sem informações pre-

cisas sobre a previsão do orçamento (ver boxes em azul

na figura 6). Conseqüentemente, diminui a capacidade do

governo municipal de executar os investimentos planeja-

dos dentro do cronograma traçado. Estas inconsistências

criam graves riscos à credibilidade do OP, gerando des-

confiança entre os participantes quanto à capacidade real

do OP de influenciar os investimentos municipais.

- -

--

População(IBGE 2000)

Anúncio da construção da escola municipal de ensino fundamental Rincão,demanda do OP 2001 - 31/10/2007

Fo

to:

Ivo

Go

nça

lves

- P

MPA

Tabela 1. Participação do OP de acordo com a idade, 1995-2005 (porcento)

O fator tempo é uma razão para a supra-

representatividade de cidadãos mais velhos, espe-

cialmente entre conselheiros e delegados. Uma

pesquisa entre 44 conselheiros e ex-conselheiros mos-

trou que a participação no OP demanda tempo. A maio-

ria dos delegados dedica entre 4 a 8 horas por semana

para o OP, e 21,4 porcento despendem mais de 12

horas por semana. O tempo exigido para a participação

no OP, especialmente em níveis mais altos de represen-

tatividade, é provavelmente uma barreira à participação

para grupos sub-representados, como os jovens e pes-

soas de meia idade empregados em turno integral.

O OP goza de credibilidade entre seus

participantes e a população de Porto Alegre como

um todo. De acordo com a pesquisa, a percepção do

público em geral é de que o OP é uma conquista muito

importante da cidade de Porto Alegre — ajuda a

fortalecer a democracia, aumenta a eficiência do

governo, é voltado à população mais carente e melhora

a qualidade de vida da cidade (ver figura 5). Como era

de se esperar, essa percepção é ainda mais positiva

entre os participantes do OP. Mesmo questões

controversas sobre percepções públicas do OP

receberam respostas favoráveis. Declarações

colocando o OP como uma “prática demagógica,” por

exemplo, alcançaram um percentual relativamente baixo

nas pesquisas, com somente 16.18 porcento dos

entrevistados declarando-se total ou parcialmente de

acordo com isto.

Figura 5. Percepções do público sobre o OP por porcentagem da população, 2006

5 6

2005

Idade

1995 1998 2000 2002

Membros doConselho (2005)

Delegados(2005)

16 a 25

15.8 17.3 17.6 19.5 19.0 1.7 8.1 24.3

26 a 33 19.1 15.1 16.4 17.4 15.0 6.0 8.3 15.9

34 a 41 23.0 22.7 20.4 19.9 16.7 12.9 19.3 16.7

42 a 49 18.8 19.4 18.6 18.6 21.7 35.3 26.9 13.8

50 ou +

(para 2002)

22.4 25.2 25.9 24.5 19.0 34.5 26.9 14.6

60+ (2005)

- - 8.6 9.5 10.5 14.7

N/R2 0.9 0.3 1.1 0.1 0.0 -

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fonte: Fedozzi (2007).

24%

41%

13%

22%

Figura 4. Tempo dedicado ao OP por conselheiros %

Até 4 horas por semana

Entre 4 e 8 horas por semana

Entre 8 e 12 horas por semana

Mais do que 12 horas por semana

2 N/R: Não respondeu.

0 20 40 60 80 100 %

53.6 30.11

51.71 29.16

56.91 28.57

57.26 26.68

65.88

23.61 É muito importante

Amplia a democracia

Aumenta a eficiência do governo

A favor dos pobres

Melhora a qualidade de vida

concorda totalmente concorda mais ou menos

Fonte: Pesquisa realizada por este estudo, 2006.

Apesar da percepção positiva do público, é impres-

cindível lidar com importantes desafios que perma-

necem no processo de prestação de contas do OP.

Há, por exemplo, um desequilibrado campo de atuação

para os participantes do OP na delegação em níveis mais

altos de representação. Participantes com mais anos de

experiência, disponibilidade de tempo e conhecimento

das complexas regras de procedimento do OP têm mais

probabilidades de serem eleitos como delegados regio-

nais e conselheiros, o que tem levado a baixos níveis de

rotatividade entre os delegados. Além disso, os mecanis-

mos de informação entre delegados e suas bases não

são sistemáticos e carecem de registros. O predomínio

de uma cultura verbal entre os constituintes do OP, o que

demanda e gera menos precisão, e o fato de que o OP é

em si mesmo percebido como um ganho na prestação

de contas ao público, podem explicar o desencontro

existente entre a credibilidade do OP e as falhas a respei-

to de sua prestação de contas interna.

Apesar de gozar de altos índices de participação e

credibilidade, a análise da influência do OP na

administração fiscal gera resultados variáveis. Por

um lado, o OP em Porto Alegre não levou a uma aloca-

ção medíocre de recursos ou fragmentação de investi-

mentos. A distribuição de recursos nos últimos doze

anos de implementação do OP mostra uma gradual

redução das quantias alocadas para demandas regio-

nais, indicando que o OP tem privilegiado, gradualmen-

te, demandas temáticas, embora nos últimos dois anos

a parcela de demandas regionais tenha crescido. Em

outras palavras, o processo do OP tem alocado recur-

sos cada vez maiores no sentido de atender as necessi-

dades estratégicas da cidade como um todo. Em rela-

ção ao risco da fragmentação de investimentos, imposto

Como é a interface entre o OP e a

administração fiscal do município?

por pressões regionais para alocar recursos para finan-

ciar pequenas obras públicas, o OP também apresenta

um desempenho muito bom: embora o número de

demandas para pequenos investimentos tenha cresci-

do, isto não afetou a parcela total de recursos alocados

para suprir tais demandas. Por outro lado, não há pro-

vas de que o OP tenha desempenhado um papel positi-

vo na contribuição para um equilíbrio fiscal em Porto

Alegre. Não há ligação direta entre política e comporta-

mento fiscais em Porto Alegre e o OP. Em diferentes

ocasiões, as previsões de gastos e receitas não coinci-

diram com os valores reais. Esse desequilíbrio fiscal tem

sido geralmente coberto pela criação de déficits corren-

tes ou pela postergação de investimentos de capital.

Inconsistências entre os ciclos do OP em Porto

Alegre e do orçamento municipal também têm contri-

buído para a elaboração de planos de investimentos,

que carecem de informações precisas sobre a distri-

buição de recursos. A figura 6 mostra como os ciclos do

OP e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) se sobre-

põem, revelando um desencontro entre os cronogramas

para a priorização do orçamento do OP e a preparação

das diretrizes do orçamento municipal anual. A priorização

das obras públicas no OP começa no princípio de maio e

vai até julho. Nesse meio tempo, a LDO é elaborada pelo

braço Executivo do governo municipal entre julho e agosto,

e então submetida à Câmara de Vereadores em 15 de

agosto. O resultado é que o timing dos dois processos

não é completamente sincronizado, e etapas importantes

no processo do OP são concluídas sem informações pre-

cisas sobre a previsão do orçamento (ver boxes em azul

na figura 6). Conseqüentemente, diminui a capacidade do

governo municipal de executar os investimentos planeja-

dos dentro do cronograma traçado. Estas inconsistências

criam graves riscos à credibilidade do OP, gerando des-

confiança entre os participantes quanto à capacidade real

do OP de influenciar os investimentos municipais.

- -

--

População(IBGE 2000)

Anúncio da construção da escola municipal de ensino fundamental Rincão,demanda do OP 2001 - 31/10/2007

Fo

to:

Ivo

Go

nça

lves

- P

MPA

Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

%

O debate sobre o Orçamento Participativo tem-se

centrado, principalmente, no papel da voz dos cida-

dãos na tomada de decisão sobre o orçamento,

não na vigilância pública sobre os gastos do gover-

no nem na entrega de bens e serviços. Uma análise

das pautas das reuniões chave do Conselho do

Orçamento Participativo (COP) mostrou que ele não tem

feito uma avaliação consistente das políticas fiscais e

decisões municipais, particularmente em momentos

críticos. Este comportamento do COP pode ser atribuí-

do à ausência de uma motivação de seus membros em

priorizar esta discussão sobre seu interesse em assegu-

rar que as demandas de sua comunidade sejam incluí-

das no Plano de Investimentos. Outra possibilidade

seria a falta de qualificação e informação de seus mem-

bros para proceder este tipo de análise, uma vez que a

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei

Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA)

requerem certos conhecimentos técnicos que o cidadão

comum pode não possuir.

MARÇO/ ABRILReuniões de articulação

e preparação; integração dos fóruns de

delegados e fóruns de planejamento;

apresentação do Plano de Investimentos e do

Regimento Interno.

Segunda quinzenaABRIL/MAIO

Rodada de assembléias: eleição das prioridades

temáticas e dos conselheiros.

MAIO/JUNHO/JULHO

Regiões, Temáticas e Fóruns Municipais de

Servidores; eleição dos delegados;

hierarquização das obras e serviços.

Primeira quinzenaJULHO

Assembléia Municipal

FEVEREIRORecesso

JULHO/ AGOSTO/ SETEMBRO

Análise das demandas.

AGOSTO/ SETEMBRO

Discussão e votação da matriz orçamentária e

início da distribuição de recursos para as regiões

e temáticas no COP.

OUTUBRO/ DEZEMBRODetalhamento do Plano de Investimentos e Serviços; finalização das distribuições de

recursos; apresentação e votação das propostas.

NOVEMBRO/ DEZEMBRODiscussão das alterações ao

Regimento Interno, critérios gerais, técnicos e regionais.

DEZEMBRO/ JANEIRO

Discussão e votação do Regimento Interno,

critérios gerais, técnicos e regionais.

Sanção da LOA pelo prefeito –

15 de dezembro.

Data de envio da LOA para a Câmara de Vereadores –

15 de outubro.

Sanção da LDO pelo prefeito –

10 de outubro.

Data de envio da LDO para a

Câmara de Vereadores – 15 de agosto.

Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal

7 8

A falta de informações pode levar ou ao excesso

ou ao corte de demandas a serem incluídas na

proposta do Plano de Investimentos. De fato, o OP

trabalha com estimativas de receita baseadas em anos

anteriores, fazendo correções diante da taxa esperada

de crescimento econômico, arrecadação de impostos e

operações de crédito, sendo que todos estes itens

foram superestimados. O desencontro entre as datas

da priorização do OP e o processo orçamentário é

atualmente uma das principais preocupações dos

servidores da Secretaria Municipal da Fazenda.

Outro resultado da pesquisa que gera

preocupações está relacionado à contínua e

significativa queda do percentual do Plano de

Investimentos (PI) que foi implementado. Esse

percentual determina, de maneira geral, se os

investimentos orçados foram efetivamente concluídos

dentro do cronograma previsto e se todas as demandas

incluídas no PI foram efetivamente executadas.

Enquanto entre 1990 e 1999 aproximadamente 90

porcento dos projetos do PI foram concluídos antes da

data prevista, desde o ano de 2000 este percentual tem

ficado abaixo dos 70 porcento, apresentando,

sucessivamente, significativas quedas (ver figura 7). A

taxa dos investimentos executados caiu ainda mais em

2005 e 2006. Entretanto, nesses últimos dois anos um

considerável número de projetos foi classificado como

“em andamento”. Isso significa que eles ainda estão

dentro do cronograma previsto para conclusão e não

podem ser considerados como incompletos. Além

disso, é importante destacar que obras públicas

priorizadas pelo OP que não são encerradas dentro do

planejado, normalmente são incluídas no próximo ciclo

orçamentário. Isto implica demora na conclusão das

obras, mas não, necessariamente, o seu abandono.

Qual é a capacidade do OP de fiscalizar

a execução do orçamento?

Existe, certamente, uma oportunidade para

aumentar a contribuição do OP sobre o gasto

responsável do dinheiro público em diversas

instâncias de governo. Embora o OP em Porto Alegre

tenha contribuído para um maior entendimento das

necessidades de gastos públicos voltados aos mais

carentes, ele não tem cumprido seu potencial de

aperfeiçoar a compreensibilidade do orçamento e tem

dado atenção insuficiente à fiscalização do orçamento.

Os participantes do OP consideram-se geralmente mal

informados sobre o orçamento, particularmente em

relação à aquisição e execução de obras públicas.

Apenas uma minoria (4-8 porcento) das pessoas

entrevistadas afirmaram estar bem informadas (ver

tabela 2).

Conhecimento das regras

e critérios de trabalho do OP 1 ano 2 para 4 anos 5 para 7 anos 8 anos ou mais

n 22 98 94 153 Maioria das regras

% 11.1 25.9 47.7 64.0

n 66 144 60 58 Somente algumas

% 33.2 38.0 30.5 24.3

n 46 81 30 23 Poucas

% 23.1 21.4 15.2 9.6

n 65 56 13 5 Não sabe

% 32.7 14.8 6.6 2.1

n 199 379 197 239 Total

% 100 100 100 100

Tempo de Participação no OP

Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação

Fonte: Pesquisa de Opinião Pública (2007).Posse dos conselheiros do Orçamento Participativo - 27/7/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre

Figura 7. Parcela de investimentos executados, 1999-2006

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ano

%

O debate sobre o Orçamento Participativo tem-se

centrado, principalmente, no papel da voz dos cida-

dãos na tomada de decisão sobre o orçamento,

não na vigilância pública sobre os gastos do gover-

no nem na entrega de bens e serviços. Uma análise

das pautas das reuniões chave do Conselho do

Orçamento Participativo (COP) mostrou que ele não tem

feito uma avaliação consistente das políticas fiscais e

decisões municipais, particularmente em momentos

críticos. Este comportamento do COP pode ser atribuí-

do à ausência de uma motivação de seus membros em

priorizar esta discussão sobre seu interesse em assegu-

rar que as demandas de sua comunidade sejam incluí-

das no Plano de Investimentos. Outra possibilidade

seria a falta de qualificação e informação de seus mem-

bros para proceder este tipo de análise, uma vez que a

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei

Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA)

requerem certos conhecimentos técnicos que o cidadão

comum pode não possuir.

MARÇO/ ABRILReuniões de articulação

e preparação; integração dos fóruns de

delegados e fóruns de planejamento;

apresentação do Plano de Investimentos e do

Regimento Interno.

Segunda quinzenaABRIL/MAIO

Rodada de assembléias: eleição das prioridades

temáticas e dos conselheiros.

MAIO/JUNHO/JULHO

Regiões, Temáticas e Fóruns Municipais de

Servidores; eleição dos delegados;

hierarquização das obras e serviços.

Primeira quinzenaJULHO

Assembléia Municipal

FEVEREIRORecesso

JULHO/ AGOSTO/ SETEMBRO

Análise das demandas.

AGOSTO/ SETEMBRO

Discussão e votação da matriz orçamentária e

início da distribuição de recursos para as regiões

e temáticas no COP.

OUTUBRO/ DEZEMBRODetalhamento do Plano de Investimentos e Serviços; finalização das distribuições de

recursos; apresentação e votação das propostas.

NOVEMBRO/ DEZEMBRODiscussão das alterações ao

Regimento Interno, critérios gerais, técnicos e regionais.

DEZEMBRO/ JANEIRO

Discussão e votação do Regimento Interno,

critérios gerais, técnicos e regionais.

Sanção da LOA pelo prefeito –

15 de dezembro.

Data de envio da LOA para a Câmara de Vereadores –

15 de outubro.

Sanção da LDO pelo prefeito –

10 de outubro.

Data de envio da LDO para a

Câmara de Vereadores – 15 de agosto.

Figura 6. Comparação do OP e ciclos do Orçamento Municipal

7 8

A falta de informações pode levar ou ao excesso

ou ao corte de demandas a serem incluídas na

proposta do Plano de Investimentos. De fato, o OP

trabalha com estimativas de receita baseadas em anos

anteriores, fazendo correções diante da taxa esperada

de crescimento econômico, arrecadação de impostos e

operações de crédito, sendo que todos estes itens

foram superestimados. O desencontro entre as datas

da priorização do OP e o processo orçamentário é

atualmente uma das principais preocupações dos

servidores da Secretaria Municipal da Fazenda.

Outro resultado da pesquisa que gera

preocupações está relacionado à contínua e

significativa queda do percentual do Plano de

Investimentos (PI) que foi implementado. Esse

percentual determina, de maneira geral, se os

investimentos orçados foram efetivamente concluídos

dentro do cronograma previsto e se todas as demandas

incluídas no PI foram efetivamente executadas.

Enquanto entre 1990 e 1999 aproximadamente 90

porcento dos projetos do PI foram concluídos antes da

data prevista, desde o ano de 2000 este percentual tem

ficado abaixo dos 70 porcento, apresentando,

sucessivamente, significativas quedas (ver figura 7). A

taxa dos investimentos executados caiu ainda mais em

2005 e 2006. Entretanto, nesses últimos dois anos um

considerável número de projetos foi classificado como

“em andamento”. Isso significa que eles ainda estão

dentro do cronograma previsto para conclusão e não

podem ser considerados como incompletos. Além

disso, é importante destacar que obras públicas

priorizadas pelo OP que não são encerradas dentro do

planejado, normalmente são incluídas no próximo ciclo

orçamentário. Isto implica demora na conclusão das

obras, mas não, necessariamente, o seu abandono.

Qual é a capacidade do OP de fiscalizar

a execução do orçamento?

Existe, certamente, uma oportunidade para

aumentar a contribuição do OP sobre o gasto

responsável do dinheiro público em diversas

instâncias de governo. Embora o OP em Porto Alegre

tenha contribuído para um maior entendimento das

necessidades de gastos públicos voltados aos mais

carentes, ele não tem cumprido seu potencial de

aperfeiçoar a compreensibilidade do orçamento e tem

dado atenção insuficiente à fiscalização do orçamento.

Os participantes do OP consideram-se geralmente mal

informados sobre o orçamento, particularmente em

relação à aquisição e execução de obras públicas.

Apenas uma minoria (4-8 porcento) das pessoas

entrevistadas afirmaram estar bem informadas (ver

tabela 2).

Conhecimento das regras

e critérios de trabalho do OP 1 ano 2 para 4 anos 5 para 7 anos 8 anos ou mais

n 22 98 94 153 Maioria das regras

% 11.1 25.9 47.7 64.0

n 66 144 60 58 Somente algumas

% 33.2 38.0 30.5 24.3

n 46 81 30 23 Poucas

% 23.1 21.4 15.2 9.6

n 65 56 13 5 Não sabe

% 32.7 14.8 6.6 2.1

n 199 379 197 239 Total

% 100 100 100 100

Tempo de Participação no OP

Tabela 2. Conhecimento das regras e critérios do OP de acordo com o tempo da participação

Fonte: Pesquisa de Opinião Pública (2007).Posse dos conselheiros do Orçamento Participativo - 27/7/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

Fonte: Prefeitura Municipal de Porto Alegre

9 10

Embora o OP formalmente permita aos cidadãos

fiscalizar a execução do Plano de Investimentos, a

fiscalização ocorre de forma ad-hoc. O governo muni-

cipal oferece condições favoráveis para a fiscalização do

orçamento: adota vários processos de prestação de

contas, possui um sofisticado sistema de informatização

e fornece informação atualizada sobre o planejamento

do orçamento, gastos públicos, programas do governo

local e dados sócio-econômicos em seu site. No entan-

to, os cidadãos de Porto Alegre não dispõem de oportu-

nidades sistemáticas para dar seu retorno sobre a pres-

tação de serviços. Embora a qualidade dos serviços seja

debatida em diversos espaços participativos do municí-

pio, incluindo o OP, estes debates não são amparados

por dados ou por um retorno confiável e sistemático aos

usuários sobre o acesso, uso, qualidade e prestação de

vários serviços municipais. A maioria das informações

sobre o desempenho do OP se dá através da mídia sob

formatos inadequados e de modo casual. Há pouco ou

nenhum fluxo de informações entre delegados regionais

(ou nos próprios fóruns regionais) e suas respectivas

comunidades. A falta de atenção à execução do orça-

mento municipal pode ter contribuído indiretamente à

atual situação do OP, que apresenta vários investimentos

não estão sendo executados de forma distinta de como

haviam sido planejados.

Embora o Orçamento Participativo em Porto Alegre

Qual é a relação do OP com outras

iniciativas de prestação de contas social?

seja, provavelmente, o mecanismo mais conhecido

de participação direta no Brasil, ele existe dentro de

um complexo sistema de governo participativo 3local. Assim como diversas outras cidades, Porto Alegre

conta com múltiplas esferas de interação entre o governo

local e a sociedade civil. Cada uma dessas esferas é de

uma natureza em particular, abrangendo desde a expres-

são da voz do cidadão na legislação, planejamento urba-

no e orçamento até a co-produção de bens e serviços

públicos. Contudo, a análise indica claramente que Porto

Alegre não tem um sistema coerente de governo local

em termos de participação e prestação de contas social.

Apesar da cidade ter sido pioneira no aprofunda-

mento da democracia em nível local, ela própria tam-

bém acabou criando uma série de espaços inefica-

zes. Duplicação de papéis, competição e tensões reais

existem em vários fóruns de participação em Porto

Alegre. Esses espaços devem ser articulados de forma

coerente para criar um sistema de participação e contro-

le social que possa traduzir-se em participação e media-

ção no alcance de resultados. Há também algumas

importantes lacunas funcionais na atual constelação de

espaços participativos, tais como o cálculo de receita e

despesa, revisão das alocações e fiscalização e avalia-

ção de desempenho, como mostra a figura 8. Portanto,

apesar de o OP ter se tornado uma prática vibrante e sóli-

da de governança participativa, há espaço para melhori-

as nesse sistema, e também em outras esferas de parti-

cipação popular existentes na cidade.

Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre

3 Para uma análise detalhada sobre a evolução da participaçãopopular em Porto Alegre, ver Baiocchi (2005).

Congresso da Cidade

Conselhos Municipais

Fóruns de Planejamento

Orçamento Participativo

Falta de um marco geral para articular as diferentes instituições sociedade civil – governança local

1

Planejamentodo orçamento

Aquisição

Auditoriapública

Execuçãodo orçamento

Formulação de política

É importante reconhecer, portanto, as limitações do

OP em viabilizar a prestação de contas do governo

municipal em relação à execução do orçamento e à

qualidade da prestação de serviços. Desde sua

criação, o principal objetivo do OP tem sido a inclusão

do retorno do cidadão na formulação do orçamento. Ao

longo do tempo – e como resultado de seu êxito e

permanência, mas também como resposta à necessida-

de de entender e fiscalizar o orçamento municipal – o OP

desenvolveu certa capacidade de fiscalizar a execução

dos investimentos priorizados, bem como a execução de

obras públicas. Contudo, tais capacidades são limitadas

e deveriam ser fortalecidas.

A análise econométrica conduzida para este estudo

isolou os impactos fiscais e sociais do OP para

estabelecer se estes são de fato causados pelo

Orçamento Participativo. A análise compara governos

municipais do País que adotaram OP com um grupo de

governos municipais que não adotaram o OP e que

possuíam oportunidades compatíveis para reduzir os

índices de pobreza, melhorar a prestação de serviços

públicos e a performance fiscal antes do advento do OP.

A análise atenta para o fato de que na maioria dos

governos municipais em que o OP foi implementado, o

Partido dos Trabalhadores (PT) foi um ator político chave,

seja por estar administrando a prefeitura ou por ser a

segunda força política mais importante da cidade. Neste

sentido, esse estudo investiga se os impactos estimados

foram resultados do OP e não o resultado do mesmo

processo político que levou o PT ao poder. Portanto, a

análise é capaz de determinar se foi o OP, e não o

processo político que desencadeou o OP, que produziu

os impactos.

Resultados iniciais da análise econométrica

sugerem que Orçamento Participativo pode ter

impactado na redução dos índices de pobreza nos

governos municipais onde foi implementado por

mais de uma década. Vale a pena observar que este

impacto sobre a pobreza ocorreu apesar da redução do

PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo

que o OP pode contribuir para um impacto redistributivo

no longo prazo. Parece, também, que o impacto no

acesso à água tratada e saneamento básico é positivo

para todos os governos municipais que adotaram o OP.

Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?

Por outro lado, o estudo não indica impactos

positivos consistentes no desempenho fiscal. A

segunda hipótese testou o impacto do OP no desempe-

nho fiscal supondo que, ao dar aos cidadãos o poder de

influência sobre decisões de alocação, haverá uma

maior transparência na utilização dos recursos do orça-

mento público e um aumento no grau de conhecimento

do cidadão em relação ao orçamento público. Entretanto,

não foi possível constatar um impacto consistente do OP

no desempenho fiscal dos municípios. Quando mensura-

do pela proporção de investimento para gastos

correntes, o impacto do OP no desempenho fiscal pare-

ceu ser negativo (ou seja,contrário ao esperado). A ausên-

cia de resultados positivos associados ao OP na

performance fiscal de Porto Alegre pode ser explicada

pela ênfase dada pelo OP à alocação de investimentos de

capital e pela fraca relação do OP com outras

decisões da administração fiscal.

A tabela 3 resume o sinal e a significância dos coefi-

cientes que medem o impacto do OP em variáveis

sociais e fiscais. De maneira geral, os impactos foram

extremamente significativos em municípios que haviam

implementado o OP antes de 1996 e, portanto, já utiliza-

vam o mecanismo há mais tempo. Impactos positivos em

variáveis sociais também foram bastante sigificativos para

essas municipalidades. Por outro lado, os impactos fiscais

são significativos a um nível mais baixo de confiança. No

caso das municipalidades que implementaram OP antes

de 1996, o impacto fiscal apresenta um sinal oposto ao

esperado. (Para uma análise detalhada do estudo econo-

métrico sobre os impactos sociais e fiscais do OP, ver

Anexo).

POLÍTICA &CICLO DE GASTO

SOCIEDADE CIVIL - GOVERNO LOCAL

Ausente

Assembléia do OP, região Norte - 25/05/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

9 10

Embora o OP formalmente permita aos cidadãos

fiscalizar a execução do Plano de Investimentos, a

fiscalização ocorre de forma ad-hoc. O governo muni-

cipal oferece condições favoráveis para a fiscalização do

orçamento: adota vários processos de prestação de

contas, possui um sofisticado sistema de informatização

e fornece informação atualizada sobre o planejamento

do orçamento, gastos públicos, programas do governo

local e dados sócio-econômicos em seu site. No entan-

to, os cidadãos de Porto Alegre não dispõem de oportu-

nidades sistemáticas para dar seu retorno sobre a pres-

tação de serviços. Embora a qualidade dos serviços seja

debatida em diversos espaços participativos do municí-

pio, incluindo o OP, estes debates não são amparados

por dados ou por um retorno confiável e sistemático aos

usuários sobre o acesso, uso, qualidade e prestação de

vários serviços municipais. A maioria das informações

sobre o desempenho do OP se dá através da mídia sob

formatos inadequados e de modo casual. Há pouco ou

nenhum fluxo de informações entre delegados regionais

(ou nos próprios fóruns regionais) e suas respectivas

comunidades. A falta de atenção à execução do orça-

mento municipal pode ter contribuído indiretamente à

atual situação do OP, que apresenta vários investimentos

não estão sendo executados de forma distinta de como

haviam sido planejados.

Embora o Orçamento Participativo em Porto Alegre

Qual é a relação do OP com outras

iniciativas de prestação de contas social?

seja, provavelmente, o mecanismo mais conhecido

de participação direta no Brasil, ele existe dentro de

um complexo sistema de governo participativo 3local. Assim como diversas outras cidades, Porto Alegre

conta com múltiplas esferas de interação entre o governo

local e a sociedade civil. Cada uma dessas esferas é de

uma natureza em particular, abrangendo desde a expres-

são da voz do cidadão na legislação, planejamento urba-

no e orçamento até a co-produção de bens e serviços

públicos. Contudo, a análise indica claramente que Porto

Alegre não tem um sistema coerente de governo local

em termos de participação e prestação de contas social.

Apesar da cidade ter sido pioneira no aprofunda-

mento da democracia em nível local, ela própria tam-

bém acabou criando uma série de espaços inefica-

zes. Duplicação de papéis, competição e tensões reais

existem em vários fóruns de participação em Porto

Alegre. Esses espaços devem ser articulados de forma

coerente para criar um sistema de participação e contro-

le social que possa traduzir-se em participação e media-

ção no alcance de resultados. Há também algumas

importantes lacunas funcionais na atual constelação de

espaços participativos, tais como o cálculo de receita e

despesa, revisão das alocações e fiscalização e avalia-

ção de desempenho, como mostra a figura 8. Portanto,

apesar de o OP ter se tornado uma prática vibrante e sóli-

da de governança participativa, há espaço para melhori-

as nesse sistema, e também em outras esferas de parti-

cipação popular existentes na cidade.

Figura 8. A política, o ciclo de gasto e fóruns de participação em Porto Alegre

3 Para uma análise detalhada sobre a evolução da participaçãopopular em Porto Alegre, ver Baiocchi (2005).

Congresso da Cidade

Conselhos Municipais

Fóruns de Planejamento

Orçamento Participativo

Falta de um marco geral para articular as diferentes instituições sociedade civil – governança local

1

Planejamentodo orçamento

Aquisição

Auditoriapública

Execuçãodo orçamento

Formulação de política

É importante reconhecer, portanto, as limitações do

OP em viabilizar a prestação de contas do governo

municipal em relação à execução do orçamento e à

qualidade da prestação de serviços. Desde sua

criação, o principal objetivo do OP tem sido a inclusão

do retorno do cidadão na formulação do orçamento. Ao

longo do tempo – e como resultado de seu êxito e

permanência, mas também como resposta à necessida-

de de entender e fiscalizar o orçamento municipal – o OP

desenvolveu certa capacidade de fiscalizar a execução

dos investimentos priorizados, bem como a execução de

obras públicas. Contudo, tais capacidades são limitadas

e deveriam ser fortalecidas.

A análise econométrica conduzida para este estudo

isolou os impactos fiscais e sociais do OP para

estabelecer se estes são de fato causados pelo

Orçamento Participativo. A análise compara governos

municipais do País que adotaram OP com um grupo de

governos municipais que não adotaram o OP e que

possuíam oportunidades compatíveis para reduzir os

índices de pobreza, melhorar a prestação de serviços

públicos e a performance fiscal antes do advento do OP.

A análise atenta para o fato de que na maioria dos

governos municipais em que o OP foi implementado, o

Partido dos Trabalhadores (PT) foi um ator político chave,

seja por estar administrando a prefeitura ou por ser a

segunda força política mais importante da cidade. Neste

sentido, esse estudo investiga se os impactos estimados

foram resultados do OP e não o resultado do mesmo

processo político que levou o PT ao poder. Portanto, a

análise é capaz de determinar se foi o OP, e não o

processo político que desencadeou o OP, que produziu

os impactos.

Resultados iniciais da análise econométrica

sugerem que Orçamento Participativo pode ter

impactado na redução dos índices de pobreza nos

governos municipais onde foi implementado por

mais de uma década. Vale a pena observar que este

impacto sobre a pobreza ocorreu apesar da redução do

PIB per capita nestes governos municipais, sugerindo

que o OP pode contribuir para um impacto redistributivo

no longo prazo. Parece, também, que o impacto no

acesso à água tratada e saneamento básico é positivo

para todos os governos municipais que adotaram o OP.

Quais são os impactos sociais e fiscais do OP?

Por outro lado, o estudo não indica impactos

positivos consistentes no desempenho fiscal. A

segunda hipótese testou o impacto do OP no desempe-

nho fiscal supondo que, ao dar aos cidadãos o poder de

influência sobre decisões de alocação, haverá uma

maior transparência na utilização dos recursos do orça-

mento público e um aumento no grau de conhecimento

do cidadão em relação ao orçamento público. Entretanto,

não foi possível constatar um impacto consistente do OP

no desempenho fiscal dos municípios. Quando mensura-

do pela proporção de investimento para gastos

correntes, o impacto do OP no desempenho fiscal pare-

ceu ser negativo (ou seja,contrário ao esperado). A ausên-

cia de resultados positivos associados ao OP na

performance fiscal de Porto Alegre pode ser explicada

pela ênfase dada pelo OP à alocação de investimentos de

capital e pela fraca relação do OP com outras

decisões da administração fiscal.

A tabela 3 resume o sinal e a significância dos coefi-

cientes que medem o impacto do OP em variáveis

sociais e fiscais. De maneira geral, os impactos foram

extremamente significativos em municípios que haviam

implementado o OP antes de 1996 e, portanto, já utiliza-

vam o mecanismo há mais tempo. Impactos positivos em

variáveis sociais também foram bastante sigificativos para

essas municipalidades. Por outro lado, os impactos fiscais

são significativos a um nível mais baixo de confiança. No

caso das municipalidades que implementaram OP antes

de 1996, o impacto fiscal apresenta um sinal oposto ao

esperado. (Para uma análise detalhada do estudo econo-

métrico sobre os impactos sociais e fiscais do OP, ver

Anexo).

POLÍTICA &CICLO DE GASTO

SOCIEDADE CIVIL - GOVERNO LOCAL

Ausente

Assembléia do OP, região Norte - 25/05/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depois de 1996

11 12

Impactos sociais Impactos fiscais

-++++

+ + +

Significativo em 99% Significativo em 95% Não Significativo

Impacto Positivo Impacto Negativo

Legenda:

O estudo traz também uma análise econométrica

mais simplificada com resultados específicos

sobre o caso de Porto Alegre, seguindo a mesma

lógica de comparação de grupos de tratamento e

controle. Essa análise compara Porto Alegre com

todas as outras capitais de Estados brasileiros e com

todas as capitais que não possuem OP. Com base nos

dados disponíveis, não foi possível concluir que as

condições de vida em Porto Alegre melhoraram mais do

que em outras cidades. Com relação à performance

fiscal, os resultados indicam ser improvável que o atual

problema fiscal da cidade esteja de fato relacionado ao

OP. A análise sugere uma maior probabilidade de Porto

Alegre ter aumentado seus gastos operacionais depois

de 1996 por alguma outra razão, e ter sido incapaz de

resolver essa questão mesmo com o aumento (relativo)

das receitas, observado a partir do ano 2000 (ver

figuras 9 e 10).

Figura 9. Despesas operacionais do município em Porto Alegree controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004

(b) Capitais de Estados sem OP

200

400

600

800

1000

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

0

200

400

600

800

1200

(a) Todas as capitais de Estados

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

Redução dapobreza

Acesso à água encanada

Acesso a melhoressistemas de

esgoto

Arrecadação deimpostos

sobre imóveis

Investimentos/gastos

operacionais

Impacto se o OPfoi implementado

antes de 1996

Impacto se o OPfoi implementadodepois de 1996

Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estadosbrasileiros, 1986–2004

0

500

1000

1500

2000

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

(a) Todas as capitais de Estados

200

400

600

800

1000

ano

Unidade tratada Grupo de controle

(b) Capitais de Estados sem OP

1985

1990

1995

2000

2005

Conclusões

As descobertas acima contribuem para a

identificação dos potenciais e das limitações do

OP. As descobertas sobre impactos do OP no

desempenho fiscal e nos índices de pobreza no Brasil

sugerem que o OP é um mecanismo participativo que

tem forte potencial para impactos distributivos voltados

aos grupos mais carentes, capazes de levar à redução

da pobreza no longo prazo. Sua capacidade de exercer

impacto positivo no desempenho fiscal é menos

evidente. Esta aparente limitação do OP tem

importantes conseqüências para a sustentabilidade dos

investimentos voltados às camadas mais

desfavorecidas da população. Os resultados da análise

de impactos confirmam os resultados gerais desse

estudo: o OP em Porto Alegre constitui uma via

representativa e confiável da voz do cidadão para os

pobres influírem na alocação de investimentos públicos,

mas tem limitações para melhorar o desempenho fiscal.

O desencontro de ciclos entre o OP e o orçamento

municipal e um alcance estreito do OP nas alocações

de investimento impedem a melhoria da

compreensibilidade e prestação de contas do

orçamento, bem como a melhoria da qualidade dos

gastos além da alocação de investimentos,

arrecadação de receita e o desempenho fiscal e

prestação dos serviços em Porto Alegre.

Assembléia do OP 2007/2008 da região Leste - 01/06/2007

Fo

to:

Crist

ine R

och

ol -

PM

PA

Assembléia do OP 2007/2008 da região Cristal - 23/05/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

Tabela 3. Impactos sociais e fiscais em municípios que implementaram o OP antes e depois de 1996

11 12

Impactos sociais Impactos fiscais

-++++

+ + +

Significativo em 99% Significativo em 95% Não Significativo

Impacto Positivo Impacto Negativo

Legenda:

O estudo traz também uma análise econométrica

mais simplificada com resultados específicos

sobre o caso de Porto Alegre, seguindo a mesma

lógica de comparação de grupos de tratamento e

controle. Essa análise compara Porto Alegre com

todas as outras capitais de Estados brasileiros e com

todas as capitais que não possuem OP. Com base nos

dados disponíveis, não foi possível concluir que as

condições de vida em Porto Alegre melhoraram mais do

que em outras cidades. Com relação à performance

fiscal, os resultados indicam ser improvável que o atual

problema fiscal da cidade esteja de fato relacionado ao

OP. A análise sugere uma maior probabilidade de Porto

Alegre ter aumentado seus gastos operacionais depois

de 1996 por alguma outra razão, e ter sido incapaz de

resolver essa questão mesmo com o aumento (relativo)

das receitas, observado a partir do ano 2000 (ver

figuras 9 e 10).

Figura 9. Despesas operacionais do município em Porto Alegree controle para dois grupos de capitais de Estados brasileiros, 1986–2004

(b) Capitais de Estados sem OP

200

400

600

800

1000

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

0

200

400

600

800

1200

(a) Todas as capitais de Estados

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

Redução dapobreza

Acesso à água encanada

Acesso a melhoressistemas de

esgoto

Arrecadação deimpostos

sobre imóveis

Investimentos/gastos

operacionais

Impacto se o OPfoi implementado

antes de 1996

Impacto se o OPfoi implementadodepois de 1996

Figura 10. Receitas correntes em Porto Alegre e controle para dois grupos de capitais de Estadosbrasileiros, 1986–2004

0

500

1000

1500

2000

1985

1990

1995

2000

2005

ano

Unidade tratada Grupo de controle

(a) Todas as capitais de Estados

200

400

600

800

1000

ano

Unidade tratada Grupo de controle

(b) Capitais de Estados sem OP

1985

1990

1995

2000

2005

Conclusões

As descobertas acima contribuem para a

identificação dos potenciais e das limitações do

OP. As descobertas sobre impactos do OP no

desempenho fiscal e nos índices de pobreza no Brasil

sugerem que o OP é um mecanismo participativo que

tem forte potencial para impactos distributivos voltados

aos grupos mais carentes, capazes de levar à redução

da pobreza no longo prazo. Sua capacidade de exercer

impacto positivo no desempenho fiscal é menos

evidente. Esta aparente limitação do OP tem

importantes conseqüências para a sustentabilidade dos

investimentos voltados às camadas mais

desfavorecidas da população. Os resultados da análise

de impactos confirmam os resultados gerais desse

estudo: o OP em Porto Alegre constitui uma via

representativa e confiável da voz do cidadão para os

pobres influírem na alocação de investimentos públicos,

mas tem limitações para melhorar o desempenho fiscal.

O desencontro de ciclos entre o OP e o orçamento

municipal e um alcance estreito do OP nas alocações

de investimento impedem a melhoria da

compreensibilidade e prestação de contas do

orçamento, bem como a melhoria da qualidade dos

gastos além da alocação de investimentos,

arrecadação de receita e o desempenho fiscal e

prestação dos serviços em Porto Alegre.

Assembléia do OP 2007/2008 da região Leste - 01/06/2007

Fo

to:

Crist

ine R

och

ol -

PM

PA

Assembléia do OP 2007/2008 da região Cristal - 23/05/2007

Fo

to:

Lu

cia

no

La

nes

- P

MPA

Mudanças e melhorias na metodologia do OP

podem ajudar a superar algumas de suas

limitações. Ainda assim, os limites estruturais do OP

devem ser admitidos pelos atores sociais e autoridades

municipais. Há outros mecanismos de participação que

são mais adequados para aperfeiçoar a prestação de

contas em certas fases do ciclo de gastos públicos, tais

como conselhos setoriais para gerir políticas setoriais

contabilizáveis e a prestação de serviços. As seguintes

recomendações visam contribuir para o

aperfeiçoamento do desempenho e impactos do OP em

Porto Alegre, ao mesmo tempo em que propõem

medidas específicas para envolver outras organizações

e mecanismos no estabelecimento de um sistema de

prestação de contas social, no qual o OP cumpre um

papel de destaque.

Criar estímulos e remover barreiras para tornar o

OP mais inclusivo é um desafio crítico. Medidas

para encaminhar estes desafios poderiam incluir a

expansão do foco do OP a tópicos de importância

estratégica para a cidade como um todo, incluindo

fiscalização orçamentária, receitas e gastos correntes

municipais que afetam o espaço para investimentos do

OP e que atrairiam o interesse da classe média e de

grupos profissionais, como empresários. Além disso, a

participação poderia ser mais adequada no sentido de

atrair aqueles que atualmente não participam, por

exemplo, ao promover votações online em prioridades

de investimento disponíveis ou, re-embolsando os

custos financeiros da participação no caso dos grupos

mais carentes (por exemplo, o custo de passagens de

ônibus para participantes abaixo de certos níveis de

renda). Melhorar a eficiência das reuniões do conselho

do OP, ao reformular os procedimentos das reuniões,

pouparia tempo aos participantes. Finalmente, melhorar

Como aperfeiçoar a “qualidade

de participação” no OP?

13 14

Principais recomendaçõeso treinamento e a educação dos participantes é

essencial para consolidar integralmente os benefícios

potenciais do OP como mecanismo que auxilia o

cidadão a entender o processo do orçamento

municipal. Necessidades de treinamento deveriam ser

identificadas a cada nível de participação (como

delegados e conselheiros) e para cada fase do ciclo do

OP como parte integral do processo do OP.

Tornar a representatividade do OP mais legítima e

contabilizável é fundamental para preservar sua

credibilidade. Simplificar as regras de procedimento

do OP e torná-las mais acessíveis aos seus

participantes nivelaria o campo de atuação entre os

participantes e evitaria uma concentração do

conhecimento das regras nas mãos de poucos

representantes do OP. Além disso, estabelecer diretrizes

e formatos simples para apresentações dos

conselheiros e delegados melhoraria o sistema de

relato aos constituintes e a prestação de contas de

cima para baixo.

Ajustar o cronograma do processo de priorização

do OP e o ciclo municipal do orçamento é

fundamental. Colocar o ciclo do OP um mês à frente

para assegurar consistência com a Lei Orgânica do

governo municipal traria melhores resultados em termos

de qualidade de informação disponível durante o

processo de priorização e, conseqüentemente,

melhoraria a eficácia das demandas do OP. Uma

solução alternativa seria assegurar que o Executivo do

governo municipal forneça uma estimativa de receita

razoavelmente precisa no período para o qual as

demandas de investimento do OP estão sendo

priorizadas. Entre maio e julho, cada região e setor

deveriam então receber uma estimativa mais precisa

Como fortalecer a interação entre o OP e a

administração fiscal do município?

dos limites orçados para gastos de capital no ano

seguinte.

A articulação entre a administração fiscal do

município e o OP poderia ser ainda mais

aprimorada com a expansão para dois anos do

ciclo do OP no caso de obras públicas complexas,

mantendo um cronograma anual para os investimentos

do OP passíveis de execução em menor período de

tempo. Esta medida aumentaria a capacidade dos

participantes do OP se engajarem na fiscalização das

obras públicas ao reduzir a pressão de tempo gerada

pelo atual ciclo anual. Ainda assim, deve-se admitir que

uma possível mudança no sentido de um OP bianual é

uma redução da interface entre a população e o

governo local.

Introduzir um mecanismo no ciclo do OP que

permita ajustes no Plano de Investimentos durante

a execução do orçamento evitaria o acúmulo de

investimentos defasados nos casos de inesperada

queda de receita. Esta medida pode ser

complementada com ações que fortaleçam a

capacidade municipal no planejamento do orçamento,

tais como a coleta e divulgação de indicadores sobre a

precisão das receitas e gastos para cada ciclo do

orçamento, ou a criação de um indicador para medir a

precisão das estimativas de desembolso para cada

item no Plano de Investimentos. Estes dados podem,

então, ser usados como marcos registrados pelo

Conselho do OP.

Melhorar a compreensibilidade fiscal e

orçamentária, bem como criar espaços para um

diálogo completo sobre política fiscal no ciclo do

OP, são essenciais para maximizar o potencial

impacto positivo do OP na administração fiscal.

Isto pode ser alcançado por meio de um conjunto de

medidas, contando com a inclusão de uma fase no

começo do ciclo do OP para uma discussão pública

aprofundada de toda a política fiscal do governo

municipal e execução do orçamento. Paralelamente a

isto, poderia ser fornecido um treinamento básico em

finanças municipais para conselheiros do OP, incluindo:

Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), Lei de Orçamento Anual (LOA),

Relatórios de Resumo de Execução Orçamentária

bimensais (RREO), e Relatórios de Gerenciamento

Fiscal (RGF). Estas medidas podem ser

complementadas por parcerias com universidades

locais e grupos de especialistas que poderiam auxiliar o

COP a desenvolver políticas fiscais independentes e

análise de orçamentos, e tornar o website do

ObservaPoA num sistema que ofereça informação

estatística para avaliar prioridades e monitorar

impactos.

Fortalecer a compreensibilidade do orçamento em

Porto Alegre é a pré-condição para melhorar a

capacidade de fiscalizar a execução do orçamento.

Atualmente, a compreensibilidade do orçamento é

limitada e desequilibrada entre os cidadãos de Porto

Alegre. Embora o OP tenha contribuído para melhorar o

entendimento das necessidades dos gastos públicos

voltados aos pobres, ele não tem cumprido seu

potencial de aperfeiçoar a compreensibilidade do

orçamento. Para elevar a conscientização sobre os

princípios básicos das finanças e orçamento

municipais, o OP pode fazer um uso mais freqüente de

rádios locais, simulando experiências de países como

Peru, Equador e Guatemala, bem como dos países

africanos de língua inglesa que vêm sendo apoiados

pelo Banco Mundial. O OP de Porto Alegre poderia

também incluir em seu estatuto um suplemento sobre

compreensibilidade fiscal e orçamentária, bem como

informações detalhadas sobre receitas e gastos

municipais nos relatórios sobre o Plano de

Investimentos. Além disso, os Jornais Regionais do OP

poderiam incluir informações técnicas e financeiras

detalhadas sobre cada projeto em implementação nas

respectivas regiões, permitindo a comparação entre

atividades planejadas e sua execução, e uma avaliação

geral da implementação de todos os programas

municipais nos documentos de Prestação de Contas

Municipais, usando os indicadores de desempenho

adotados pelo novo sistema de gerenciamento.

Além disso, o alcance do OP poderia ser

expandido para incluir, sistematicamente, a

fiscalização do orçamento no seu ciclo. O Conselho

do OP pode usar e publicar no seu website indicadores

simples que comparem o planejamento global dos

dados do orçamento (por exemplo, valores, tempo de

implementação, detalhes técnicos básicos) com a

execução dos dados do orçamento para vários

investimentos. Estes indicadores podem ser

desenvolvidos para permitir comparações e indicadores

Como aperfeiçoar a capacidade do OP

de fiscalizar a execução do orçamento?

Mudanças e melhorias na metodologia do OP

podem ajudar a superar algumas de suas

limitações. Ainda assim, os limites estruturais do OP

devem ser admitidos pelos atores sociais e autoridades

municipais. Há outros mecanismos de participação que

são mais adequados para aperfeiçoar a prestação de

contas em certas fases do ciclo de gastos públicos, tais

como conselhos setoriais para gerir políticas setoriais

contabilizáveis e a prestação de serviços. As seguintes

recomendações visam contribuir para o

aperfeiçoamento do desempenho e impactos do OP em

Porto Alegre, ao mesmo tempo em que propõem

medidas específicas para envolver outras organizações

e mecanismos no estabelecimento de um sistema de

prestação de contas social, no qual o OP cumpre um

papel de destaque.

Criar estímulos e remover barreiras para tornar o

OP mais inclusivo é um desafio crítico. Medidas

para encaminhar estes desafios poderiam incluir a

expansão do foco do OP a tópicos de importância

estratégica para a cidade como um todo, incluindo

fiscalização orçamentária, receitas e gastos correntes

municipais que afetam o espaço para investimentos do

OP e que atrairiam o interesse da classe média e de

grupos profissionais, como empresários. Além disso, a

participação poderia ser mais adequada no sentido de

atrair aqueles que atualmente não participam, por

exemplo, ao promover votações online em prioridades

de investimento disponíveis ou, re-embolsando os

custos financeiros da participação no caso dos grupos

mais carentes (por exemplo, o custo de passagens de

ônibus para participantes abaixo de certos níveis de

renda). Melhorar a eficiência das reuniões do conselho

do OP, ao reformular os procedimentos das reuniões,

pouparia tempo aos participantes. Finalmente, melhorar

Como aperfeiçoar a “qualidade

de participação” no OP?

13 14

Principais recomendaçõeso treinamento e a educação dos participantes é

essencial para consolidar integralmente os benefícios

potenciais do OP como mecanismo que auxilia o

cidadão a entender o processo do orçamento

municipal. Necessidades de treinamento deveriam ser

identificadas a cada nível de participação (como

delegados e conselheiros) e para cada fase do ciclo do

OP como parte integral do processo do OP.

Tornar a representatividade do OP mais legítima e

contabilizável é fundamental para preservar sua

credibilidade. Simplificar as regras de procedimento

do OP e torná-las mais acessíveis aos seus

participantes nivelaria o campo de atuação entre os

participantes e evitaria uma concentração do

conhecimento das regras nas mãos de poucos

representantes do OP. Além disso, estabelecer diretrizes

e formatos simples para apresentações dos

conselheiros e delegados melhoraria o sistema de

relato aos constituintes e a prestação de contas de

cima para baixo.

Ajustar o cronograma do processo de priorização

do OP e o ciclo municipal do orçamento é

fundamental. Colocar o ciclo do OP um mês à frente

para assegurar consistência com a Lei Orgânica do

governo municipal traria melhores resultados em termos

de qualidade de informação disponível durante o

processo de priorização e, conseqüentemente,

melhoraria a eficácia das demandas do OP. Uma

solução alternativa seria assegurar que o Executivo do

governo municipal forneça uma estimativa de receita

razoavelmente precisa no período para o qual as

demandas de investimento do OP estão sendo

priorizadas. Entre maio e julho, cada região e setor

deveriam então receber uma estimativa mais precisa

Como fortalecer a interação entre o OP e a

administração fiscal do município?

dos limites orçados para gastos de capital no ano

seguinte.

A articulação entre a administração fiscal do

município e o OP poderia ser ainda mais

aprimorada com a expansão para dois anos do

ciclo do OP no caso de obras públicas complexas,

mantendo um cronograma anual para os investimentos

do OP passíveis de execução em menor período de

tempo. Esta medida aumentaria a capacidade dos

participantes do OP se engajarem na fiscalização das

obras públicas ao reduzir a pressão de tempo gerada

pelo atual ciclo anual. Ainda assim, deve-se admitir que

uma possível mudança no sentido de um OP bianual é

uma redução da interface entre a população e o

governo local.

Introduzir um mecanismo no ciclo do OP que

permita ajustes no Plano de Investimentos durante

a execução do orçamento evitaria o acúmulo de

investimentos defasados nos casos de inesperada

queda de receita. Esta medida pode ser

complementada com ações que fortaleçam a

capacidade municipal no planejamento do orçamento,

tais como a coleta e divulgação de indicadores sobre a

precisão das receitas e gastos para cada ciclo do

orçamento, ou a criação de um indicador para medir a

precisão das estimativas de desembolso para cada

item no Plano de Investimentos. Estes dados podem,

então, ser usados como marcos registrados pelo

Conselho do OP.

Melhorar a compreensibilidade fiscal e

orçamentária, bem como criar espaços para um

diálogo completo sobre política fiscal no ciclo do

OP, são essenciais para maximizar o potencial

impacto positivo do OP na administração fiscal.

Isto pode ser alcançado por meio de um conjunto de

medidas, contando com a inclusão de uma fase no

começo do ciclo do OP para uma discussão pública

aprofundada de toda a política fiscal do governo

municipal e execução do orçamento. Paralelamente a

isto, poderia ser fornecido um treinamento básico em

finanças municipais para conselheiros do OP, incluindo:

Planos Plurianuais (PPA), Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO), Lei de Orçamento Anual (LOA),

Relatórios de Resumo de Execução Orçamentária

bimensais (RREO), e Relatórios de Gerenciamento

Fiscal (RGF). Estas medidas podem ser

complementadas por parcerias com universidades

locais e grupos de especialistas que poderiam auxiliar o

COP a desenvolver políticas fiscais independentes e

análise de orçamentos, e tornar o website do

ObservaPoA num sistema que ofereça informação

estatística para avaliar prioridades e monitorar

impactos.

Fortalecer a compreensibilidade do orçamento em

Porto Alegre é a pré-condição para melhorar a

capacidade de fiscalizar a execução do orçamento.

Atualmente, a compreensibilidade do orçamento é

limitada e desequilibrada entre os cidadãos de Porto

Alegre. Embora o OP tenha contribuído para melhorar o

entendimento das necessidades dos gastos públicos

voltados aos pobres, ele não tem cumprido seu

potencial de aperfeiçoar a compreensibilidade do

orçamento. Para elevar a conscientização sobre os

princípios básicos das finanças e orçamento

municipais, o OP pode fazer um uso mais freqüente de

rádios locais, simulando experiências de países como

Peru, Equador e Guatemala, bem como dos países

africanos de língua inglesa que vêm sendo apoiados

pelo Banco Mundial. O OP de Porto Alegre poderia

também incluir em seu estatuto um suplemento sobre

compreensibilidade fiscal e orçamentária, bem como

informações detalhadas sobre receitas e gastos

municipais nos relatórios sobre o Plano de

Investimentos. Além disso, os Jornais Regionais do OP

poderiam incluir informações técnicas e financeiras

detalhadas sobre cada projeto em implementação nas

respectivas regiões, permitindo a comparação entre

atividades planejadas e sua execução, e uma avaliação

geral da implementação de todos os programas

municipais nos documentos de Prestação de Contas

Municipais, usando os indicadores de desempenho

adotados pelo novo sistema de gerenciamento.

Além disso, o alcance do OP poderia ser

expandido para incluir, sistematicamente, a

fiscalização do orçamento no seu ciclo. O Conselho

do OP pode usar e publicar no seu website indicadores

simples que comparem o planejamento global dos

dados do orçamento (por exemplo, valores, tempo de

implementação, detalhes técnicos básicos) com a

execução dos dados do orçamento para vários

investimentos. Estes indicadores podem ser

desenvolvidos para permitir comparações e indicadores

Como aperfeiçoar a capacidade do OP

de fiscalizar a execução do orçamento?

15 16

inter-regionais. Seria aconselhável que o governo

municipal disponibilizasse no seu website a execução

regular dos relatórios do orçamento (isto é, os Relatórios

do Resumo da Execução Orçamentária bimensais –

RREO) em um formato amigável ao cidadão.

Finalmente, fortalecer mecanismos para a

fiscalização da sociedade civil e avaliação dos

serviços municipais contribuiria para toda a

prestação de contas social. Estas funções podem,

muito, bem ir além do alcance do OP, mas podem ser

cumpridas por outras organizações da sociedade civil e

espaços de diálogo envolvendo organizações de

usuários, sociedade civil e o governo municipal de Porto

Alegre, tais como os conselhos públicos setoriais

municipais e o Fórum de Serviços. A esse respeito, é

aconselhável fortalecer sua capacidade para fiscalizar e

avaliar a prestação de serviços. Mecanismos de

resposta do cidadão, tais como boletins de avaliação de

serviços (Community Score Cards e Citizen Report

Cards), podem ser introduzidos para fortalecer o poder

do cliente na fiscalização do desempenho dos serviços.

Estes mecanismos podem transformar-se em poderosas

ferramentas para melhorar a qualidade de prestação

dos serviços. O governo municipal introduz e dissemina

claros padrões de qualidade e compromissos através

do estabelecimento de uma lista dos serviços

municipais, que definiria padrões de desempenho

amigáveis ao cidadão para cada serviço fornecido pela

cidade e canais apropriados de feedback.

Primeiro, é essencial re-examinar a relação entre o

OP e os Conselhos Municipais para assegurar o

máximo de sinergia. Atualmente, a interface entre as

instituições existentes de participação direta é frágil,

comprometendo a possibilidade de um sistema

coerente de prestação de contas social. Opções para

chegar a melhores sinergias poderiam incluir o

estabelecimento de uma estrutura global que incorpore

os diferentes conselhos e o COP. Isso contribuiria para

esclarecer funções formais e informais, remover

sobreposições no planejamento do orçamento e

fiscalização, e, ao mesmo tempo, fortalecer uma

Como estabelecer um sistema mais coerente de

prestação de contas social na cidade, melhorando

a articulação entre os fóruns de governança

participativa?

interface dos diferentes conselhos municipais e as

assembléias temáticas do OP. Isto poderia ser

complementado por uma melhor integração dos Fóruns

Urbanos (debate público sobre o Plano Diretor), com a

priorização do Plano de Investimentos do OP através de

um grupo temático específico do OP.

Finalmente, fortalecer o alinhamento dos objetivos

de desenvolvimento do setor a longo prazo com o

Plano de Investimentos de capital anual é

essencial em termos de coerência e eficiência. Isto

poderia ser alcançado usando a Conferência da Cidade

para implementar um processo de planejamento

estratégico bem estruturado entre as instituições

existentes na sociedade civil e governo local. Este

processo estabeleceria metas claras de longo prazo

que alinhariam o fazer político e o planejamento do

orçamento. Além disso, o desenvolvimento de um

sistema de prestação de contas social em Porto Alegre

se beneficiaria do estabelecimento de uma estrutura de

governança permanente para fiscalizar a formulação,

implementação e revisão do processo de planejamento

estratégico da cidade. Além da Conferência da Cidade,

esta estrutura deveria incluir um comitê de coordenação

multigerenciado, uma secretaria executiva, uma equipe

técnica e grupos de trabalho temáticos, contando com

representantes dos conselhos públicos municipais,

áreas temáticas do OP, fóruns urbanos e o programa de

Governança Solidária Local, juntamente com

representantes do governo municipal (administração

direta e indireta), Legislativo local e setor privado.

A análise econométrica conduzida para este

relatório sugere que é preciso mais trabalho

analítico para melhorar o entendimento dos

impactos do OP e otimizar seus resultados. É

aconselhável que universidades e especialistas no

Brasil continuem seus esforços para avaliar os impactos

sociais e fiscais do OP. O modelo e o banco de dados

desenvolvidos para essa análise têm potencial para

serem expandidos e aprofundados, permitindo explorar

ainda mais as relações de causa e efeito que cercam o

OP e o valor que o processo participativo traz à redução

de pobreza e ao desenvolvimento.

Como aprimorar o entendimento

dos impactos do OP?

Anexo

O Orçamento Participativo como mecanismo para

melhorar investimentos de capital em favor dos

mais pobres tem contribuído para aprimorar as

condições de vida dos pobres nos governos

municipais onde foi adotado. Neste estudo, governos

municipais brasileiros que adotaram o OP são

comparados com um grupo de governos municipais

não-OP que tinham a mesma oportunidade de observar

melhorias na pobreza e acesso a serviços básicos

antes do advento do OP. A análise atenta para o fato de

que na maioria dos governos municipais em que o OP

foi implementado, o PT foi um ator político chave, seja

por estar administrando a prefeitura ou por ser a

segunda força política mais importante da cidade.

Neste sentido, a análise investiga se os impactos

estimados foram resultados do OP, e não o resultado do

mesmo processo político que levou o PT ao poder.

Portanto, a análise é capaz de determinar se foi o OP, e

não o processo político que desencadeou OP, que

produziu os impactos. O impacto pode ser lido na

tabela 4 pelo sinal e significância da variável (dummy)

OP. As colunas destacadas à direita são modelos com

um grupo de controle que foram criados usando votos

para o PT juntamente com as outras variáveis descritas

anteriormente. Presume-se que o sinal OP seja negativo

porque o índice de pobreza é reduzido, enquanto o

sinal para o acesso à água encanada e melhorias no

saneamento deveria ser positivo, já que a expectativa é

de que cresçam. O tamanho do coeficiente não é

relevante aqui. Note que os resultados são consistentes

quando o grupo de controle é construído com votos no

PT. Somente governos municipais que implementaram o

OP antes de 1996 foram incluídos nesta análise.

Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996

Comparação sem votos para o PT Comparação com votos para o PT

Esgoto Índices depobreza

Acessencanada

o à água Esgoto

OP -4.82 ** 0.06 *** 0.29 *** -11.06 *** 0.11 *** 0.34 ***

PIB per capita -0.85 *** 0.00 ** 0.00 2.93 *** 0.02 *** 0.00

Custos de transporteaté São Paulo

0.01 *** 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 *** 0.00 ***

Constante 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

R2 0.19 0.51 0.28 0.52 0.39 0.41

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

Acessencanada

o à água Índices depobreza

Análise econométrica detalhada

15 16

inter-regionais. Seria aconselhável que o governo

municipal disponibilizasse no seu website a execução

regular dos relatórios do orçamento (isto é, os Relatórios

do Resumo da Execução Orçamentária bimensais –

RREO) em um formato amigável ao cidadão.

Finalmente, fortalecer mecanismos para a

fiscalização da sociedade civil e avaliação dos

serviços municipais contribuiria para toda a

prestação de contas social. Estas funções podem,

muito, bem ir além do alcance do OP, mas podem ser

cumpridas por outras organizações da sociedade civil e

espaços de diálogo envolvendo organizações de

usuários, sociedade civil e o governo municipal de Porto

Alegre, tais como os conselhos públicos setoriais

municipais e o Fórum de Serviços. A esse respeito, é

aconselhável fortalecer sua capacidade para fiscalizar e

avaliar a prestação de serviços. Mecanismos de

resposta do cidadão, tais como boletins de avaliação de

serviços (Community Score Cards e Citizen Report

Cards), podem ser introduzidos para fortalecer o poder

do cliente na fiscalização do desempenho dos serviços.

Estes mecanismos podem transformar-se em poderosas

ferramentas para melhorar a qualidade de prestação

dos serviços. O governo municipal introduz e dissemina

claros padrões de qualidade e compromissos através

do estabelecimento de uma lista dos serviços

municipais, que definiria padrões de desempenho

amigáveis ao cidadão para cada serviço fornecido pela

cidade e canais apropriados de feedback.

Primeiro, é essencial re-examinar a relação entre o

OP e os Conselhos Municipais para assegurar o

máximo de sinergia. Atualmente, a interface entre as

instituições existentes de participação direta é frágil,

comprometendo a possibilidade de um sistema

coerente de prestação de contas social. Opções para

chegar a melhores sinergias poderiam incluir o

estabelecimento de uma estrutura global que incorpore

os diferentes conselhos e o COP. Isso contribuiria para

esclarecer funções formais e informais, remover

sobreposições no planejamento do orçamento e

fiscalização, e, ao mesmo tempo, fortalecer uma

Como estabelecer um sistema mais coerente de

prestação de contas social na cidade, melhorando

a articulação entre os fóruns de governança

participativa?

interface dos diferentes conselhos municipais e as

assembléias temáticas do OP. Isto poderia ser

complementado por uma melhor integração dos Fóruns

Urbanos (debate público sobre o Plano Diretor), com a

priorização do Plano de Investimentos do OP através de

um grupo temático específico do OP.

Finalmente, fortalecer o alinhamento dos objetivos

de desenvolvimento do setor a longo prazo com o

Plano de Investimentos de capital anual é

essencial em termos de coerência e eficiência. Isto

poderia ser alcançado usando a Conferência da Cidade

para implementar um processo de planejamento

estratégico bem estruturado entre as instituições

existentes na sociedade civil e governo local. Este

processo estabeleceria metas claras de longo prazo

que alinhariam o fazer político e o planejamento do

orçamento. Além disso, o desenvolvimento de um

sistema de prestação de contas social em Porto Alegre

se beneficiaria do estabelecimento de uma estrutura de

governança permanente para fiscalizar a formulação,

implementação e revisão do processo de planejamento

estratégico da cidade. Além da Conferência da Cidade,

esta estrutura deveria incluir um comitê de coordenação

multigerenciado, uma secretaria executiva, uma equipe

técnica e grupos de trabalho temáticos, contando com

representantes dos conselhos públicos municipais,

áreas temáticas do OP, fóruns urbanos e o programa de

Governança Solidária Local, juntamente com

representantes do governo municipal (administração

direta e indireta), Legislativo local e setor privado.

A análise econométrica conduzida para este

relatório sugere que é preciso mais trabalho

analítico para melhorar o entendimento dos

impactos do OP e otimizar seus resultados. É

aconselhável que universidades e especialistas no

Brasil continuem seus esforços para avaliar os impactos

sociais e fiscais do OP. O modelo e o banco de dados

desenvolvidos para essa análise têm potencial para

serem expandidos e aprofundados, permitindo explorar

ainda mais as relações de causa e efeito que cercam o

OP e o valor que o processo participativo traz à redução

de pobreza e ao desenvolvimento.

Como aprimorar o entendimento

dos impactos do OP?

Anexo

O Orçamento Participativo como mecanismo para

melhorar investimentos de capital em favor dos

mais pobres tem contribuído para aprimorar as

condições de vida dos pobres nos governos

municipais onde foi adotado. Neste estudo, governos

municipais brasileiros que adotaram o OP são

comparados com um grupo de governos municipais

não-OP que tinham a mesma oportunidade de observar

melhorias na pobreza e acesso a serviços básicos

antes do advento do OP. A análise atenta para o fato de

que na maioria dos governos municipais em que o OP

foi implementado, o PT foi um ator político chave, seja

por estar administrando a prefeitura ou por ser a

segunda força política mais importante da cidade.

Neste sentido, a análise investiga se os impactos

estimados foram resultados do OP, e não o resultado do

mesmo processo político que levou o PT ao poder.

Portanto, a análise é capaz de determinar se foi o OP, e

não o processo político que desencadeou OP, que

produziu os impactos. O impacto pode ser lido na

tabela 4 pelo sinal e significância da variável (dummy)

OP. As colunas destacadas à direita são modelos com

um grupo de controle que foram criados usando votos

para o PT juntamente com as outras variáveis descritas

anteriormente. Presume-se que o sinal OP seja negativo

porque o índice de pobreza é reduzido, enquanto o

sinal para o acesso à água encanada e melhorias no

saneamento deveria ser positivo, já que a expectativa é

de que cresçam. O tamanho do coeficiente não é

relevante aqui. Note que os resultados são consistentes

quando o grupo de controle é construído com votos no

PT. Somente governos municipais que implementaram o

OP antes de 1996 foram incluídos nesta análise.

Tabela 4. Impactos usando somente governos municipais que implementaram o OP antes de 1996

Comparação sem votos para o PT Comparação com votos para o PT

Esgoto Índices depobreza

Acessencanada

o à água Esgoto

OP -4.82 ** 0.06 *** 0.29 *** -11.06 *** 0.11 *** 0.34 ***

PIB per capita -0.85 *** 0.00 ** 0.00 2.93 *** 0.02 *** 0.00

Custos de transporteaté São Paulo

0.01 *** 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 *** 0.00 ***

Constante 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

R2 0.19 0.51 0.28 0.52 0.39 0.41

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

Acessencanada

o à água Índices depobreza

Análise econométrica detalhada

Contudo, deveria ser observado que o OP ajuda a

reduzir os índices de pobreza quando

implementado por uma década. Uma segunda

análise foi feita incluindo 37 governos municipais que

implementaram OP entre 1996 e 2000. Uma variável

(dummy) foi trocada para 1 para governos municipais

que tinham o OP durante os 10 anos entre 1990 e 2000.

Uma segunda variável (dummy) também foi trocada

para 1 para aqueles governos municipais que

implementaram o OP depois de 1996. O objetivo de

dividir a dummy em dois períodos foi descobrir qual dos

dois explicava melhor a variação dos resultados. Até

agora parece que os impactos no melhor acesso aos

serviços básicos foram positivos em ambos os casos,

mas houve impactos positivos na redução da pobreza

somente nos governos municipais onde o OP foi

implementado por mais tempo.

17 18

Comparação sem votos para o PT Comparação com votos para o PT

Esgoto Índices depobreza

Acessencanada

o à água Esgoto

OP antes de 1996 -8.69 *** 0.07 *** 0.25 *** -19.85 *** 0.11 *** 0.28 **

PIB per capita -1.12 *** 0.00 ** 0.00 -3.61 *** 0.00 0.00

Custos de transporteaté São Paulo

0.00 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 *** 0.00 ***

Constante 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

N 3,479 4,256 7,479 36 82 109

Acessencanada

o à água Índices depobreza

OP depois de 1996 3.95 0.05 *** 0.19 ** 0.00 0.18 ** 0.48 ***

Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram OP antes e depois de 1996

R2 0.30 0.50 0.18 0,72 0.63 0.33

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

Por outro lado, o Orçamento Participativo não tem

um impacto consistente no desempenho fiscal. A

segunda hipótese testada foi se o OP empodera os

pobres, cria mais transparência e fortalece a

compreensibilidade do orçamento entre a população. A

suposição é que dar poder de influência aos cidadãos

nas decisões de alocação aumentará a disposição ao

pagamento de impostos e exercerá pressão no governo

municipal para arrecadar impostos que assegurem que

os recursos estejam disponíveis aos investimentos. A

proporção do IPTU em relação ao PIB mede a

capacidade da administração local municipal de

recolher impostos em relação ao potencial econômico

do governo municipal. Embora pareça haver um

aparente impacto positivo quando os governos

municipais que implementaram OP tanto antes como

depois de 1996 são incluídos no grupo de análise, este

impacto desaparece quando somente governos

municipais que implementaram OP antes de 1996 são

incluídos na amostra. Ainda assim, parece haver um

impacto positivo na arrecadação de impostos, mas este

resultado precisaria ocorrer entre especificações

diferentes para garantir que não seja um resultado

espúrio.

Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB)

OP antes/depois de 1996 OP antes de 1996

1.42 * 3.82 ** 0.61 2.04

0.94 1.85 ** - 0.52 ** - 0.19 - 0.58 ** - 0.18

0.00 0.02 *** 0.00 0.01 ** 0.00 0.00 0.00 0.00

0.26 0.33 0.23 0.19

O impacto do Orçamento Participativo na

proporção entre investimento e gastos correntes é

negativo. Quanto à parcela de recursos despendida na

operação dos governos municipais, em oposição aos

recursos dirigidos aos investimentos de capital sobre os

quais o OP tem influência, os resultados da análise

Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente)

OP antes de 1996

PIB per capita

Custos de transporte até São Paulo

Constante

R2

OP depois de 1996

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

OP antes/depois de 1996 OP antes de 1996

-0.08 *** -0.08 *** -0.09 -0.11

-0.13 -0.02 0.00 0.00 -0.001 *

0.00 0.00 *** 0.00 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 0.00

0.14 0.09 0.14 0.20

OP antes de 1996

PIB per capita

Custos de transporte até São Paulo

Constante

R2

OP depois de 1996

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

*

-0.001

*** ***

mostram um impacto negativo. Uma possível

explicação deste resultado é que o OP está financiando

infra-estrutura social, o que cria necessidades de mão-

de-obra e manutenção, o que eleva os gastos

correntes.

Contudo, deveria ser observado que o OP ajuda a

reduzir os índices de pobreza quando

implementado por uma década. Uma segunda

análise foi feita incluindo 37 governos municipais que

implementaram OP entre 1996 e 2000. Uma variável

(dummy) foi trocada para 1 para governos municipais

que tinham o OP durante os 10 anos entre 1990 e 2000.

Uma segunda variável (dummy) também foi trocada

para 1 para aqueles governos municipais que

implementaram o OP depois de 1996. O objetivo de

dividir a dummy em dois períodos foi descobrir qual dos

dois explicava melhor a variação dos resultados. Até

agora parece que os impactos no melhor acesso aos

serviços básicos foram positivos em ambos os casos,

mas houve impactos positivos na redução da pobreza

somente nos governos municipais onde o OP foi

implementado por mais tempo.

17 18

Comparação sem votos para o PT Comparação com votos para o PT

Esgoto Índices depobreza

Acessencanada

o à água Esgoto

OP antes de 1996 -8.69 *** 0.07 *** 0.25 *** -19.85 *** 0.11 *** 0.28 **

PIB per capita -1.12 *** 0.00 ** 0.00 -3.61 *** 0.00 0.00

Custos de transporteaté São Paulo

0.00 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 *** 0.00 ***

Constante 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

N 3,479 4,256 7,479 36 82 109

Acessencanada

o à água Índices depobreza

OP depois de 1996 3.95 0.05 *** 0.19 ** 0.00 0.18 ** 0.48 ***

Tabela 5. Impactos usando governos municipais que implementaram OP antes e depois de 1996

R2 0.30 0.50 0.18 0,72 0.63 0.33

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

Por outro lado, o Orçamento Participativo não tem

um impacto consistente no desempenho fiscal. A

segunda hipótese testada foi se o OP empodera os

pobres, cria mais transparência e fortalece a

compreensibilidade do orçamento entre a população. A

suposição é que dar poder de influência aos cidadãos

nas decisões de alocação aumentará a disposição ao

pagamento de impostos e exercerá pressão no governo

municipal para arrecadar impostos que assegurem que

os recursos estejam disponíveis aos investimentos. A

proporção do IPTU em relação ao PIB mede a

capacidade da administração local municipal de

recolher impostos em relação ao potencial econômico

do governo municipal. Embora pareça haver um

aparente impacto positivo quando os governos

municipais que implementaram OP tanto antes como

depois de 1996 são incluídos no grupo de análise, este

impacto desaparece quando somente governos

municipais que implementaram OP antes de 1996 são

incluídos na amostra. Ainda assim, parece haver um

impacto positivo na arrecadação de impostos, mas este

resultado precisaria ocorrer entre especificações

diferentes para garantir que não seja um resultado

espúrio.

Tabela 6. Impactos no desempenho fiscal (IPTU/PIB)

OP antes/depois de 1996 OP antes de 1996

1.42 * 3.82 ** 0.61 2.04

0.94 1.85 ** - 0.52 ** - 0.19 - 0.58 ** - 0.18

0.00 0.02 *** 0.00 0.01 ** 0.00 0.00 0.00 0.00

0.26 0.33 0.23 0.19

O impacto do Orçamento Participativo na

proporção entre investimento e gastos correntes é

negativo. Quanto à parcela de recursos despendida na

operação dos governos municipais, em oposição aos

recursos dirigidos aos investimentos de capital sobre os

quais o OP tem influência, os resultados da análise

Tabela 7. Impactos no desempenho fiscal (gasto operacional/gasto corrente)

OP antes de 1996

PIB per capita

Custos de transporte até São Paulo

Constante

R2

OP depois de 1996

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

OP antes/depois de 1996 OP antes de 1996

-0.08 *** -0.08 *** -0.09 -0.11

-0.13 -0.02 0.00 0.00 -0.001 *

0.00 0.00 *** 0.00 0.00 *** 0.00 0.00 0.00 0.00

0.14 0.09 0.14 0.20

OP antes de 1996

PIB per capita

Custos de transporte até São Paulo

Constante

R2

OP depois de 1996

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Comparaçãosem votospara o PT

Comparaçãocom votospara o PT

Legenda: * p<.1; ** p<.05; *** p<.01

*

-0.001

*** ***

mostram um impacto negativo. Uma possível

explicação deste resultado é que o OP está financiando

infra-estrutura social, o que cria necessidades de mão-

de-obra e manutenção, o que eleva os gastos

correntes.

Abers, Rebecca. 1998. From Clientelism to Cooperation: Local Government, Participatory Policy, and Civic Organization In Porto Alegre, Brazil. Politics and Society 26, no. 4:511–37.

Acemoglu, Daron; Ticchi Davide and Vindigni, Andrea. 2006. Emergence and Persistence of Inefficient States. National Bureau of Economic Research (NBER) Working Paper, no. 12748. NBER, Cambridge, MA.

Acemoglu, Daron & Robinson, James A., 2006. Persistence of Power, Elites and Institutions, NBER Working Papers 12108, National Bureau of Economic Research, Inc.

Acioly Jr., Claudio; Herzog, André; Sandino, Eduardo; Andrade and Victor Henry. 2003. Participatory Budgeting in Santo André. Institute for Housing and Urban Development Studies IHS, Rotterdam, The Netherlands.

Ackerman, John M. 2005. Social Accountability in the Public Sector: A Conceptual Discussion. Social Development Papers. World Bank, Washington, DC.

Alfonsin, Betânia. 2002. Mecanismos da Democracia Participativa. Grupo de Trabalho I. IV Congresso da Cidade de Porto Alegre. Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA). Mimeo.

Alsop, Ruth, and Nina Heinsohn. 2005. Measuring Empowerment in Practice: Structuring Analysis and Framing Indicators. World Bank Policy Research Working Paper. World Bank, Washington, DC.

Arcidiácono, P. and et al. 2003. Sociedad civil y

presupuesto participativo. Fondo Editorial Del Congreso del Perú, Lima.

Avritzer, Leonardo. 1999. Public Deliberation at the Local Level: Participatory Budgeting in Brazil. http://www.ssc.wisc.edu/~wright/avritzer.pdf. Universidade Federal de Minas Gerais, Brazil.

———. 2003. O Orçamento Participativo e a Teoria Democrática: Um Balanço Crítico. In Leonardo Avritzer and Zander Navarro, A Inovação Democrática no Brasil, São Paulo: Cortez.

Avritzer, Leonardo, and Zander Navarro. 2003. A Inovação Democrática no Brasil, o Orçamento Participativo. São Paulo: Cortez.

Azevedo, Sergio de, and Fernandes, Rodrigo Barroso. 2005. Orçamento participativo: Construindo a democracia. Revan: Rio de Janeiro.

Baierle, Sérgio. 2002. OP ao termidor? In J. Verle and L. Brunet, eds., Construindo um novo mundo (Porto Alegre: Editorial Guayí).

Baierle, S. 2005. Estudo de Caso—Lutas em Porto Alegre: Entre a Revolução Política e o Transformismo. Rio de Janeiro: IBASE.

Baiocchi, Gianpaolo. 2005. Participation, Activism and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory. Department of Sociology. University of Wisconsin. Madison

———. 2001. From Militance to Citizenship: The Workers’ Party, Civil Society, and the Politics of Participatory Governance in Porto Alegre. PhD. dissertation. Madison: University of Wisconsin.

Baiocchi, G, P. Heller, S. Chauduri, and M.K. Silva. 2004. Evaluating Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities.World Bank, Washington, DC.

Baiocchi, G., S. Chauduri, P. Heller, and M.K. Silva. 2006. Evaluating Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities. University of Massachusetts. http://www.people.umass.edu/baiocchi/papers/PB_Report.pdf. Accessed April 15, 2007.

Beras, César. 2006. Os Processos de Democratização do Estado: Orçamento Participativo - Um Novo Equilíbrio de Poder Entre Estado e Sociedade Civil. Ph.D. dissertation. Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Biderman, Ciro. 2007. Estimating the Impact of Participatory Budget on Observed Outcomes. Work in Progress. World Bank, Washington, DC.

Bonfigliolo, Angelo. 2003. Empowering the Poor: Local Governance for Poverty Reduction. New York: United Nations Capital Development Fund.

Brautigan, D. and et al. 2004. The People’s Budget? Politics, Power, Popular Participation and Pro-poor Economic Policy. New York: United Nations.

Busato, Cezar, and Plínio Zalewski Vargas. 2004. Governança Solidária Local: Fundamentos políticos da mudança em Porto Alegre. Municipality of Porto Alegre.

Busato, Cezar. 2005. Governança Solidária Local - Desencadeando o Processo. Porto Alegre: PROCEMPA-PMPA.

Cabannes, Yves. 2004. Financiamento Local e Orçamento Participativo. Documento base do Seminário de Lançamento da Rede Urbal N°9. Prefeitura Municipal Porto Alegre/PGU-ALC, Porto Alegre.

Cabbannes, Yves. 2004. Participatory Budgeting: A Significant Contribution to Participatory Democracy. Environment and Urbanization 16, no. 1 (April).

Carmen, Malena, with Foster Reiner and Janmejay Singh. 2004. Social Accountability: An Introduction and Emerging Practice. Social Development Paper, no. 76. Washington, DC: World Bank.

Chavez Miñoz, Daniel. 2002. A New Sustainable and Replicable Model of Participatory and Democratic Governance? La Hague. Unpublished paper presented at local politics and democracy conference.

CIDADE (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos). 2002 and 2003. Quem é o público do Orçamento Participativo. Porto Alegre: CIDADE.

———. 2003a. Quem é o público do Orçamento Participativo. Porto Alegre: CIDADE.

———. 2003b. Olhar de mulher. Porto Alegre: CIDADE.

Coelho, Vera S.P, and Marcos Nobre. 2004. Participação e Deliberação. Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Editora 34.

Cortes, Soraya M.V. 2001. Arcabouço Institucional e Participação em Conselhos de Saúde e Assistência Social. In Desigualdades Socioespaciais na Região Metropolitana de Porto Alegre, (Porto Alegre: Fundação de Economia e Estatística).

Dias, Márcia. 2002. Sob o signo da vontade popular: O Orçamento Participativo e o dilema da Câmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: Editora UFMG e Rio de Janeiro: IUPERJ.

Darcy, F.C. dos Santos. 2005. Análise da evolução das finanças do município de Porto Alegre, 1988–2004. Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Faria, L.A. 2002. A Administração Popular em Porto Alegre: Uma Experiência Alternativa de Reforma do Estado na América Latina. Revista de Economia Contemporânea, no. 6 (Rio de Janeiro: UFRJ).

Fase/RS; Coordenação de Relações Comunitárias (CRC/PMPA); CIDADE; Abers, Rebecca. (UCLA/USA). 2005. Pesquisa sobre a População que Participa da Discussão do Orçamento Público Junto à Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre. Mimeo.

Fedozzi, Luciano. 2000. O Poder da Aldeia: Gênese e História do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial.

———. 2001. Orçamento Participativo: Reflexões sobre a Experiência de Porto Alegre. 3a. Edição. Porto Alegre: Tomo Editorial

———. 2002. A Invenção Permanente da Democracia: Contribuições à Discussão sobre o Presente e o Futuro do OP de Porto Alegre. In J.E. Verle and L. Brunet, Construindo um novo mundo (Porto Alegre: Editorial Guayí, 2002), 165–201.

Fedozzi, Luciano. 2005. Perfil Social e Associativo dos Participantes do OP de Porto Alegre em 2005. Mimeo.

———. 2006a. Orçamento Participativo de Porto Alegre: Elementos para um Debate Conceitual. In Nilton Fischer and Jacqueline Moll, eds., Por uma nova esfera pública (Rio de Janeiro: Editorial Vozes).

———. 2006b. Rede da Democracia Participativa em Porto Alegre. Seminário do Observatório de Porto Alegre (Novembrer 2006). Mimeo.

———. 2007. Perfil Social e Associativo: Avaliação e Expectativa sobre o Futuro do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Análise Histórica de Dados. Observatório De Porto Alegre, Ufrgs E Tomo Editorial. Mimeo.

Furtado, Adriana; Costa, Beatriz Morem; Macedo, Carlos Eduardo; Germano, Liane Rose; Macerata, Marco Antônio; Silva, Márcia Elizabeth da; Rodrigues, Tânia Regina Quintana and Bassani, Valéria D.S. 2004. Mapa da Inclusão e da Exclusão Social de Porto Alegre. Observatório da Cidade de Porto Alegre. http://www.observapoa.com.br. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre.

Genro, Tarso. 1994. O Controle Público Não-estatal e o Orçamento Participativo. DEBATE, caderno do PT. Porto Alegre, nº 5: 11–13.

Genro, T. and U. Souza. 1997. Orçamento Participativo—A Experiência de Porto Alegre. 1a. ed. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo.

Genro, Tarso. 2005. Resoluções do Congresso das Cidades—O lugar de Todas as Coisas. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Gret, Marion, and Yves Sintomer. 1994. Porto Alegre: L’espoir d´une autre Démocratie. Paris: La Découverte.

Horn. C. 1994. Porto Alegre: O Desafio da Mudança. Porto Alegre: Editorial Ortiz.

IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal. 1994. Democracia, Participação e Orçamento. Rio de Janeiro: IBAM.

IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística/ Brazilian Institute of Geography and Statistics). 2000. Rio de Janeiro: IBGE.

Marquetti, Adalmir. 2002. O Orçamento Participativo como uma Política Redistributiva em Porto Alegre. I Encontro de Economia Gaúcha, May 16–17, 2002.

Marquetti, Adalmir. 2003. Democracia, Equidade, e Eficiência: O Caso do OP em Porto Alegre. In Leonard Avritzer and Zander Navarro, eds., A Inovação Democrática no Brasil: O Orçamento Participativo (São Paulo: Cortez).

Marquetti, Adalmir. 2003. Participação e Redistribuição: O Orçamento Participativo em Porto Alegre. In: Avritzer, Leonardo; Navarro, Zander. (org). A inovação democrática no Brasil. 1ed. São Paulo: Cortez Editora, v. 1; p. 129-156.

Monitoramento do PGSL (Programa de Governança Solidaria Local), September 2007. Internal PGSL management document of the Municipality of Porto Alegre.

Nahra, Clícia M.L. 2005. Os Conselhos Muncipais Gestores de Políticas Públicas em Porto Alegre: Um panorama. SMGL/PMPA. Porto Alegre. www.observapoa.com.br.

Navarro, Zander. 2000a. Uma análise do Orçamento Participativo: Sua Implantação e Desenvolvimento. In Tarso Genro, ed., Porto da Cidadania (Porto Alegre: Artes e Ofícios, 1997), 179–235.

———. 2000b. La Democracia Afirmativa y el Desarrollo Redistributivo: El Caso de Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil. In E. Jarquin and A. Caldera, Programas Sociales: Pobreza y Participación Ciudadana (Banco Interamericano de Desarrollo). Washington, DC.

———. 2003. O Orçamento Participativo de Porto Alegre, 1989–2002: Um Conciso Comentário Crítico In L.E. Avritzer and Z. Navarro, A Inovação Democrática no Brasil (São Paulo: Cortez).

Núñez, Tarson. 2006. Participação Popular e Combate à Pobreza em Porto Alegre: Estudo de Caso do Projeto de Fortalecimento das Capacidades em Gestão Urbana na América Latina e o Caribe. Porto Alegre. PGU-ALC Habitat/IULA/Cities Alliance. Mimeo.

Bibliografia

2019

Abers, Rebecca. 1998. From Clientelism to Cooperation: Local Government, Participatory Policy, and Civic Organization In Porto Alegre, Brazil. Politics and Society 26, no. 4:511–37.

Acemoglu, Daron; Ticchi Davide and Vindigni, Andrea. 2006. Emergence and Persistence of Inefficient States. National Bureau of Economic Research (NBER) Working Paper, no. 12748. NBER, Cambridge, MA.

Acemoglu, Daron & Robinson, James A., 2006. Persistence of Power, Elites and Institutions, NBER Working Papers 12108, National Bureau of Economic Research, Inc.

Acioly Jr., Claudio; Herzog, André; Sandino, Eduardo; Andrade and Victor Henry. 2003. Participatory Budgeting in Santo André. Institute for Housing and Urban Development Studies IHS, Rotterdam, The Netherlands.

Ackerman, John M. 2005. Social Accountability in the Public Sector: A Conceptual Discussion. Social Development Papers. World Bank, Washington, DC.

Alfonsin, Betânia. 2002. Mecanismos da Democracia Participativa. Grupo de Trabalho I. IV Congresso da Cidade de Porto Alegre. Prefeitura Municipal de Porto Alegre (PMPA). Mimeo.

Alsop, Ruth, and Nina Heinsohn. 2005. Measuring Empowerment in Practice: Structuring Analysis and Framing Indicators. World Bank Policy Research Working Paper. World Bank, Washington, DC.

Arcidiácono, P. and et al. 2003. Sociedad civil y

presupuesto participativo. Fondo Editorial Del Congreso del Perú, Lima.

Avritzer, Leonardo. 1999. Public Deliberation at the Local Level: Participatory Budgeting in Brazil. http://www.ssc.wisc.edu/~wright/avritzer.pdf. Universidade Federal de Minas Gerais, Brazil.

———. 2003. O Orçamento Participativo e a Teoria Democrática: Um Balanço Crítico. In Leonardo Avritzer and Zander Navarro, A Inovação Democrática no Brasil, São Paulo: Cortez.

Avritzer, Leonardo, and Zander Navarro. 2003. A Inovação Democrática no Brasil, o Orçamento Participativo. São Paulo: Cortez.

Azevedo, Sergio de, and Fernandes, Rodrigo Barroso. 2005. Orçamento participativo: Construindo a democracia. Revan: Rio de Janeiro.

Baierle, Sérgio. 2002. OP ao termidor? In J. Verle and L. Brunet, eds., Construindo um novo mundo (Porto Alegre: Editorial Guayí).

Baierle, S. 2005. Estudo de Caso—Lutas em Porto Alegre: Entre a Revolução Política e o Transformismo. Rio de Janeiro: IBASE.

Baiocchi, Gianpaolo. 2005. Participation, Activism and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory. Department of Sociology. University of Wisconsin. Madison

———. 2001. From Militance to Citizenship: The Workers’ Party, Civil Society, and the Politics of Participatory Governance in Porto Alegre. PhD. dissertation. Madison: University of Wisconsin.

Baiocchi, G, P. Heller, S. Chauduri, and M.K. Silva. 2004. Evaluating Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities.World Bank, Washington, DC.

Baiocchi, G., S. Chauduri, P. Heller, and M.K. Silva. 2006. Evaluating Empowerment: Participatory Budgeting in Brazilian Municipalities. University of Massachusetts. http://www.people.umass.edu/baiocchi/papers/PB_Report.pdf. Accessed April 15, 2007.

Beras, César. 2006. Os Processos de Democratização do Estado: Orçamento Participativo - Um Novo Equilíbrio de Poder Entre Estado e Sociedade Civil. Ph.D. dissertation. Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

Biderman, Ciro. 2007. Estimating the Impact of Participatory Budget on Observed Outcomes. Work in Progress. World Bank, Washington, DC.

Bonfigliolo, Angelo. 2003. Empowering the Poor: Local Governance for Poverty Reduction. New York: United Nations Capital Development Fund.

Brautigan, D. and et al. 2004. The People’s Budget? Politics, Power, Popular Participation and Pro-poor Economic Policy. New York: United Nations.

Busato, Cezar, and Plínio Zalewski Vargas. 2004. Governança Solidária Local: Fundamentos políticos da mudança em Porto Alegre. Municipality of Porto Alegre.

Busato, Cezar. 2005. Governança Solidária Local - Desencadeando o Processo. Porto Alegre: PROCEMPA-PMPA.

Cabannes, Yves. 2004. Financiamento Local e Orçamento Participativo. Documento base do Seminário de Lançamento da Rede Urbal N°9. Prefeitura Municipal Porto Alegre/PGU-ALC, Porto Alegre.

Cabbannes, Yves. 2004. Participatory Budgeting: A Significant Contribution to Participatory Democracy. Environment and Urbanization 16, no. 1 (April).

Carmen, Malena, with Foster Reiner and Janmejay Singh. 2004. Social Accountability: An Introduction and Emerging Practice. Social Development Paper, no. 76. Washington, DC: World Bank.

Chavez Miñoz, Daniel. 2002. A New Sustainable and Replicable Model of Participatory and Democratic Governance? La Hague. Unpublished paper presented at local politics and democracy conference.

CIDADE (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos). 2002 and 2003. Quem é o público do Orçamento Participativo. Porto Alegre: CIDADE.

———. 2003a. Quem é o público do Orçamento Participativo. Porto Alegre: CIDADE.

———. 2003b. Olhar de mulher. Porto Alegre: CIDADE.

Coelho, Vera S.P, and Marcos Nobre. 2004. Participação e Deliberação. Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Editora 34.

Cortes, Soraya M.V. 2001. Arcabouço Institucional e Participação em Conselhos de Saúde e Assistência Social. In Desigualdades Socioespaciais na Região Metropolitana de Porto Alegre, (Porto Alegre: Fundação de Economia e Estatística).

Dias, Márcia. 2002. Sob o signo da vontade popular: O Orçamento Participativo e o dilema da Câmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: Editora UFMG e Rio de Janeiro: IUPERJ.

Darcy, F.C. dos Santos. 2005. Análise da evolução das finanças do município de Porto Alegre, 1988–2004. Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Faria, L.A. 2002. A Administração Popular em Porto Alegre: Uma Experiência Alternativa de Reforma do Estado na América Latina. Revista de Economia Contemporânea, no. 6 (Rio de Janeiro: UFRJ).

Fase/RS; Coordenação de Relações Comunitárias (CRC/PMPA); CIDADE; Abers, Rebecca. (UCLA/USA). 2005. Pesquisa sobre a População que Participa da Discussão do Orçamento Público Junto à Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre. Mimeo.

Fedozzi, Luciano. 2000. O Poder da Aldeia: Gênese e História do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial.

———. 2001. Orçamento Participativo: Reflexões sobre a Experiência de Porto Alegre. 3a. Edição. Porto Alegre: Tomo Editorial

———. 2002. A Invenção Permanente da Democracia: Contribuições à Discussão sobre o Presente e o Futuro do OP de Porto Alegre. In J.E. Verle and L. Brunet, Construindo um novo mundo (Porto Alegre: Editorial Guayí, 2002), 165–201.

Fedozzi, Luciano. 2005. Perfil Social e Associativo dos Participantes do OP de Porto Alegre em 2005. Mimeo.

———. 2006a. Orçamento Participativo de Porto Alegre: Elementos para um Debate Conceitual. In Nilton Fischer and Jacqueline Moll, eds., Por uma nova esfera pública (Rio de Janeiro: Editorial Vozes).

———. 2006b. Rede da Democracia Participativa em Porto Alegre. Seminário do Observatório de Porto Alegre (Novembrer 2006). Mimeo.

———. 2007. Perfil Social e Associativo: Avaliação e Expectativa sobre o Futuro do Orçamento Participativo de Porto Alegre. Análise Histórica de Dados. Observatório De Porto Alegre, Ufrgs E Tomo Editorial. Mimeo.

Furtado, Adriana; Costa, Beatriz Morem; Macedo, Carlos Eduardo; Germano, Liane Rose; Macerata, Marco Antônio; Silva, Márcia Elizabeth da; Rodrigues, Tânia Regina Quintana and Bassani, Valéria D.S. 2004. Mapa da Inclusão e da Exclusão Social de Porto Alegre. Observatório da Cidade de Porto Alegre. http://www.observapoa.com.br. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Porto Alegre.

Genro, Tarso. 1994. O Controle Público Não-estatal e o Orçamento Participativo. DEBATE, caderno do PT. Porto Alegre, nº 5: 11–13.

Genro, T. and U. Souza. 1997. Orçamento Participativo—A Experiência de Porto Alegre. 1a. ed. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo.

Genro, Tarso. 2005. Resoluções do Congresso das Cidades—O lugar de Todas as Coisas. Porto Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Gret, Marion, and Yves Sintomer. 1994. Porto Alegre: L’espoir d´une autre Démocratie. Paris: La Découverte.

Horn. C. 1994. Porto Alegre: O Desafio da Mudança. Porto Alegre: Editorial Ortiz.

IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal. 1994. Democracia, Participação e Orçamento. Rio de Janeiro: IBAM.

IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística/ Brazilian Institute of Geography and Statistics). 2000. Rio de Janeiro: IBGE.

Marquetti, Adalmir. 2002. O Orçamento Participativo como uma Política Redistributiva em Porto Alegre. I Encontro de Economia Gaúcha, May 16–17, 2002.

Marquetti, Adalmir. 2003. Democracia, Equidade, e Eficiência: O Caso do OP em Porto Alegre. In Leonard Avritzer and Zander Navarro, eds., A Inovação Democrática no Brasil: O Orçamento Participativo (São Paulo: Cortez).

Marquetti, Adalmir. 2003. Participação e Redistribuição: O Orçamento Participativo em Porto Alegre. In: Avritzer, Leonardo; Navarro, Zander. (org). A inovação democrática no Brasil. 1ed. São Paulo: Cortez Editora, v. 1; p. 129-156.

Monitoramento do PGSL (Programa de Governança Solidaria Local), September 2007. Internal PGSL management document of the Municipality of Porto Alegre.

Nahra, Clícia M.L. 2005. Os Conselhos Muncipais Gestores de Políticas Públicas em Porto Alegre: Um panorama. SMGL/PMPA. Porto Alegre. www.observapoa.com.br.

Navarro, Zander. 2000a. Uma análise do Orçamento Participativo: Sua Implantação e Desenvolvimento. In Tarso Genro, ed., Porto da Cidadania (Porto Alegre: Artes e Ofícios, 1997), 179–235.

———. 2000b. La Democracia Afirmativa y el Desarrollo Redistributivo: El Caso de Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil. In E. Jarquin and A. Caldera, Programas Sociales: Pobreza y Participación Ciudadana (Banco Interamericano de Desarrollo). Washington, DC.

———. 2003. O Orçamento Participativo de Porto Alegre, 1989–2002: Um Conciso Comentário Crítico In L.E. Avritzer and Z. Navarro, A Inovação Democrática no Brasil (São Paulo: Cortez).

Núñez, Tarson. 2006. Participação Popular e Combate à Pobreza em Porto Alegre: Estudo de Caso do Projeto de Fortalecimento das Capacidades em Gestão Urbana na América Latina e o Caribe. Porto Alegre. PGU-ALC Habitat/IULA/Cities Alliance. Mimeo.

Bibliografia

2019

Núñez, Tarson, and Luciano Fedozzi. 1993. Quem é Quem no Orçamento Participativo: Interpretação de Dados Quantitativos da População que Participa do OP em Porto Alegre. Mimeo.

Olegário, Filho, B. Assis, CRC/PMPA, CIDADE, and Gianpaolo Baiocchi. 1999. Quem é o Público do Orçamento Participativo: Seu Perfil, Porque Participa e o que Pensa do Processo. Porto Alegre.

Osório, Pedro Luis da Silveira. 2003. Comunicação e Cidadania: A Contribuição da Administração Popular de Porto Alegre para um Novo Modelo de Comunicação Política e Governamental. Dissertação de Mestrado em Comunicação Social. Porto Alegre: UFRGS.

Pereira, Bresser. 1981. A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia. São Paulo: Editora Brasiliense.

Plummer, Janelle. 2000. Municipalities and Community Participation: A Source Book for Capacity Building. Virginia, USA: DFID (Department for International Development), GHK International, Eartthscan Publications.

Pont, Raul. 2000. Um Caminho Seguro para o Futuro da Cidade. In Resoluções do III Congresso da Cidade. Porto Alegre: PMPA.

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. 2007. Manual Metodológico Instrumentos de Articulação entre Planejamento Territorial e Orçamento Participativo. Belo Horizonte. http://www.pbh.gov.br/noticias/redeurbal9/manual_met_portugues_.pdf. Accessed June 2007.

Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 2007. A Cidade Cuidando da Cidade: Primeiro Caderno de Prestação de Contas 2005/2005. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação Política e Governança Local.

———. 2004. Organic Law of the City of Porto Alegre.

———. “Governança Solidária Local: Documento de Referencia.” Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. http://www.governancalocal.com.br. Accessed December 12, 2007.

Santos, Boaventura Souza. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy.” Politics and Society (December).

Serageldin, Mona. 2003. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Graduate School of Design, Center for Urban Development Studies, Harvard University, Boston..

Schneider, Aaron, and Marcelo Baquero. 2006. Get What You Want, Give What You Can: Embedded Public Finance in Porto Alegre. IDS Working Paper, no. 226. IDS, Brighton, England.

Silva, Marcelo K. 2003. Associativismo e Participação Social no Orçamento Participativo: As Experiências dos Municípios de Porto Alegre, Alvorada e Gravataí. Porto Alegre: Editora UFRGS.

Silva, G.P. and Carlos E.F. Carvalho. 2006. Referenciais Teóricos para Desenvolver Instrumentos de Avaliação do Orçamento Participativo. Nova Economia 16, no. 3 (Belo Horizonte, Set/Dez): 423–51.

Solidariedade. 2003. Caminhando para um Mundo Novo. Petrópolis: Editora Vozes.

Souza, Celina. 2005. Participatory Budgeting in Brazilian Cities: Limits and Possibilities in Building Democratic Institutions. University of Birmingham Working Paper, no. 28. University of Birmingham, United Kingdom. http://www.idd.bham.ac.uk/research/Projects/urban-governance/resources.htm. Accessed Jan/08.

Souza, Marcelo Lopes de. 2000. Orçamentos Participativos e sua Espacialidade: Uma Agenda de Pesquisa. Terra Livre 15 (São Paulo): 39–58.

Torres, A.R, and G. Grazia. 2003. Experiências de Orçamento Participativo no Brasil, 1997–2000: Foro Nacional de Participación Popular. Petrópolis: Editora Vozes.

Utzig, José Eduardo. 1996. Participatory Budgeting of Porto Alegre: A Discussion in the Light of the Principle of Democratic Legitimacy and of the Criterion of Governance Performance. http://www.worldbank.org/participation/s&pa/spathematic.htm. World Bank, Washington, DC.

Waiselfiz et al. 2004. Nos Caminhos da Inclusão Social: A Rede de Participação Popular de Porto Alegre. Brasília: UNESCO.

Wampler, Brian. 2004. Brazil’s Participatory Budgeting: Decentralization, Participation, and Empowerment. World Bank, Washington, DC.

Webb, Steven. 2004. Fiscal Responsibility Laws for Sub-national Discipline: The Latin American Experience. World Bank Policy Research Working Paper 3309. World Bank, Washington, DC.

Williamson, O. 1979. Transaction Costs Economics: The Governance of Contractual Relations. Journal of Law and Economics 22:233–61.

Williamson, O. 2000. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature 38:595–613.

World Bank. 2003. Enabling Environment for Civic Engagement in PRSCs. Social Development Note, no. 82. World Bank, Washington, DC.

———. 2004. World Development Report: Making Services Work for Poor People. Washington, DC: Oxford University Press and The World Bank.

———. 2006. Brazil: Inputs for a Strategy for Cities. Report #35749PR. World Bank, Washington, DC.

Verle, João E., and Lulciano Brunet. 2002. Construindo um Novo Mundo: Avaliação da Experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre - Brasil. Porto Alegre: Ed. Guayí.

Verle, João. 2003. Mensagem do Prefeito. In Resoluções do IV Congresso da Cidade (Porto Alegre: PMPA).

Zamboni, Yves. 2007. Participatory Budgeting and Local Governance: An Evidence-Based Evaluation of Participatory Budgeting Experiences in Brazil. Working Paper (May 28, 2007). http://siteresources.worldbank.org/INTRANETSOCIALDEVELOPMENT/Resources/Zamboni.pdf. Accessed Jan/08.

21

Núñez, Tarson, and Luciano Fedozzi. 1993. Quem é Quem no Orçamento Participativo: Interpretação de Dados Quantitativos da População que Participa do OP em Porto Alegre. Mimeo.

Olegário, Filho, B. Assis, CRC/PMPA, CIDADE, and Gianpaolo Baiocchi. 1999. Quem é o Público do Orçamento Participativo: Seu Perfil, Porque Participa e o que Pensa do Processo. Porto Alegre.

Osório, Pedro Luis da Silveira. 2003. Comunicação e Cidadania: A Contribuição da Administração Popular de Porto Alegre para um Novo Modelo de Comunicação Política e Governamental. Dissertação de Mestrado em Comunicação Social. Porto Alegre: UFRGS.

Pereira, Bresser. 1981. A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia. São Paulo: Editora Brasiliense.

Plummer, Janelle. 2000. Municipalities and Community Participation: A Source Book for Capacity Building. Virginia, USA: DFID (Department for International Development), GHK International, Eartthscan Publications.

Pont, Raul. 2000. Um Caminho Seguro para o Futuro da Cidade. In Resoluções do III Congresso da Cidade. Porto Alegre: PMPA.

Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. 2007. Manual Metodológico Instrumentos de Articulação entre Planejamento Territorial e Orçamento Participativo. Belo Horizonte. http://www.pbh.gov.br/noticias/redeurbal9/manual_met_portugues_.pdf. Accessed June 2007.

Prefeitura Municipal de Porto Alegre. 2007. A Cidade Cuidando da Cidade: Primeiro Caderno de Prestação de Contas 2005/2005. Porto Alegre: Secretaria de Coordenação Política e Governança Local.

———. 2004. Organic Law of the City of Porto Alegre.

———. “Governança Solidária Local: Documento de Referencia.” Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. http://www.governancalocal.com.br. Accessed December 12, 2007.

Santos, Boaventura Souza. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy.” Politics and Society (December).

Serageldin, Mona. 2003. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Graduate School of Design, Center for Urban Development Studies, Harvard University, Boston..

Schneider, Aaron, and Marcelo Baquero. 2006. Get What You Want, Give What You Can: Embedded Public Finance in Porto Alegre. IDS Working Paper, no. 226. IDS, Brighton, England.

Silva, Marcelo K. 2003. Associativismo e Participação Social no Orçamento Participativo: As Experiências dos Municípios de Porto Alegre, Alvorada e Gravataí. Porto Alegre: Editora UFRGS.

Silva, G.P. and Carlos E.F. Carvalho. 2006. Referenciais Teóricos para Desenvolver Instrumentos de Avaliação do Orçamento Participativo. Nova Economia 16, no. 3 (Belo Horizonte, Set/Dez): 423–51.

Solidariedade. 2003. Caminhando para um Mundo Novo. Petrópolis: Editora Vozes.

Souza, Celina. 2005. Participatory Budgeting in Brazilian Cities: Limits and Possibilities in Building Democratic Institutions. University of Birmingham Working Paper, no. 28. University of Birmingham, United Kingdom. http://www.idd.bham.ac.uk/research/Projects/urban-governance/resources.htm. Accessed Jan/08.

Souza, Marcelo Lopes de. 2000. Orçamentos Participativos e sua Espacialidade: Uma Agenda de Pesquisa. Terra Livre 15 (São Paulo): 39–58.

Torres, A.R, and G. Grazia. 2003. Experiências de Orçamento Participativo no Brasil, 1997–2000: Foro Nacional de Participación Popular. Petrópolis: Editora Vozes.

Utzig, José Eduardo. 1996. Participatory Budgeting of Porto Alegre: A Discussion in the Light of the Principle of Democratic Legitimacy and of the Criterion of Governance Performance. http://www.worldbank.org/participation/s&pa/spathematic.htm. World Bank, Washington, DC.

Waiselfiz et al. 2004. Nos Caminhos da Inclusão Social: A Rede de Participação Popular de Porto Alegre. Brasília: UNESCO.

Wampler, Brian. 2004. Brazil’s Participatory Budgeting: Decentralization, Participation, and Empowerment. World Bank, Washington, DC.

Webb, Steven. 2004. Fiscal Responsibility Laws for Sub-national Discipline: The Latin American Experience. World Bank Policy Research Working Paper 3309. World Bank, Washington, DC.

Williamson, O. 1979. Transaction Costs Economics: The Governance of Contractual Relations. Journal of Law and Economics 22:233–61.

Williamson, O. 2000. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature 38:595–613.

World Bank. 2003. Enabling Environment for Civic Engagement in PRSCs. Social Development Note, no. 82. World Bank, Washington, DC.

———. 2004. World Development Report: Making Services Work for Poor People. Washington, DC: Oxford University Press and The World Bank.

———. 2006. Brazil: Inputs for a Strategy for Cities. Report #35749PR. World Bank, Washington, DC.

Verle, João E., and Lulciano Brunet. 2002. Construindo um Novo Mundo: Avaliação da Experiência do Orçamento Participativo em Porto Alegre - Brasil. Porto Alegre: Ed. Guayí.

Verle, João. 2003. Mensagem do Prefeito. In Resoluções do IV Congresso da Cidade (Porto Alegre: PMPA).

Zamboni, Yves. 2007. Participatory Budgeting and Local Governance: An Evidence-Based Evaluation of Participatory Budgeting Experiences in Brazil. Working Paper (May 28, 2007). http://siteresources.worldbank.org/INTRANETSOCIALDEVELOPMENT/Resources/Zamboni.pdf. Accessed Jan/08.

21

Brasil – Unidade de Gerenciamento do PaísUnidade de Desenvolvimento Sustentável

Região da América Latina e do CaribeBanco Mundial