M d l d G tã PúbliModelos de Gestão...

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO

V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010

M d l d G tã PúbliM d l d G tã PúbliModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão Pública

V lé i S l dV lé i S l dValéria SalgadoValéria SalgadoGerente de Projeto

Departamento de Articulação e Inovação InstitucionalSecretaria de GestãoSecretaria de Gestão


A Administração Pública noA Administração Pública noA Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático

Os novos paradigmas para a gestão pública

Principais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor público

Gestão pública Gestão pública democrática, democrática, em cursoem curso

20032003Períodos autoritários:

Reforma do Aparelho do Estado -novos paradigmas: gestão por gestão por

lt dlt d t d19951995

,,Períodos autoritários:Centralização político-administrativa

Assembléia Nacional Constituinte:19881988

resultadosresultados e enxugamento da máquina pública

19951995

Assembléia Nacional Constituinte: Novo pacto social e federativo. Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública

19881988

Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/7Centralização no Executivo Federal

1964196419641964

Nacional-desenvolvimentismo. 19511951

Centralização no Executivo Federal

19301930 Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo.

Descentralização19511951

1930 de Estado corporativo.

Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática

Papel indispensável do EstadoFundamento:

Papel indispensável do Estado na formulação de políticas,na formulação de políticas,

na regulação da competividade e na promoção do bem comum da sociedadena promoção do bem comum da sociedade

Desafio ao Estado:Complexidade crescente dos mercados

d tõ i i l õ

Esgotamento das posições ideológicas

e das questões sociais requer novas soluções

fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição entre Estado e Mercado

Gestão Pública DemocráticaO i t d l i í i lO i t d l i í i lOrientada pelos princípios e valores Orientada pelos princípios e valores estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988

Objetivo: viabilizar o Estado Democrático deObjetivo: viabilizar o Estado Democrático de

Marco da Redemocratização do PaísMarco da Redemocratização do País

Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), que se fundamenta:que se fundamenta:que se fundamenta:que se fundamenta:

• na soberania; na cidadania;• na cidadania;

• na dignidade da pessoa humana; • nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e• nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e • no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)

Constituição Federal 1988Marco daMarco daMarco da Marco da

RedemocratizaçãoRedemocratização

“Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos fundamentais e previsão dos direitos sociais

Tecnologias sociais

Equilíbrio nas relações entre os três PoderesF t l i t d

D t li ã f d ti bilid d

Fortalecimento da capacidade executiva do Estado

Descentralização federativa: responsabilidade compartilhada das 3 esferas de governo.

Municipalização. Sistemas federativos. Tecnologias “locais”

Constituição Federal 1988Marco daMarco da

“P i E t d S i d d

Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização

“Parceria Estado e Sociedade

Cooperação Estado-Sociedade

Democracia participativa.

Cooperação Estado Sociedade Relações de confiança

Democracia participativa. Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)

Ampliação dos espaços de participação social na governança das instituições e controle social

EC 19/98 – principio da eficiência

instituições e controle social

EC 19/98 principio da eficiênciaGestão por resultadosContratos de desempenho institucionalp

Gestão Pública DemocráticaGestão Pública DemocráticaO i t õO i t õOrientações:Orientações:

Objetivos do Estado Brasileiro (art 3º da CF)Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)Construção de uma sociedade livre, justa e solidária Garantia do desenvolvimento nacionalErradicação da pobreza e marginalizaçãoRedução das desigualdadesPromover o bem de todos sem preconceitosPromover o bem de todos, sem preconceitos

Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém seráPrincípio da Legalidade: Art. 5 , Inciso II: ninguém será

obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e p p p gconverterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a ordem jurídica será organizada.

Princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)p p ( )

O i t õO i t õGestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática

Orientações:Orientações:

Valoriza o poder discricionário do Executivo: para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação

da lei de forma a obter os seus plenos efeitos na forma maisda lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente possível (CF, art.84,IV)

O espaço de discricionariedade não é um espaço à margem da lei.

Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia doaos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do

interesse público, a partir dos quais se constroem todos os demais

+ controle social nas estratégias+ controle social nas estratégias+ controle social nas estratégias

– padronização legal

+ controle social nas estratégias

– padronização legal

Necessidade de readequar o marco legal da Necessidade de readequar o marco legal da Administração PúblicaAdministração PúblicaAdministração PúblicaAdministração Pública

Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado• Centralização no Executivo Federal, • Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação

federativaSi t d i l• Sistemas de governança singulares

• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação– decisões compartilhadas

• Privilegia o controle do ato/processo administrativo• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas

(*) Apesar dos inúmeros avanços

Engessamento pós-Constituição de 88 (*)

( ) p çna Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988

• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva do período de ditadura

• Limitação das formas de atuação da Administração Pública( i ê i d i ã l l i ã d i ã(exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão da fundação pública de direito público, dentre outras)

• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, orçamento, dentre outros)orçamento, dentre outros)

Atuais desafios da Administração Pública(*)

Falta de orientação clara sobre as formas organizativas da administração pública (categorias jurídicas, modelos de governança, e

i d f i t )

Inseg rança j rídica das formas de at ação

regimes de funcionamento)

Insegurança jurídica das formas de atuação direta do Estado e de suas relações com o mercado e com a sociedade Judicialização

Criminalização do gestor público

mercado e com a sociedade. Judicialização

Criminalização do gestor público

Ineficiência. (*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo texto constitucional de 1988

N id d d f d ã dNecessidade de rever as formas de atuação do Estado para garantir a Ordem Econômica e a

Ordem Social

Ministério do Planejamento

promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual organização e funcionamento da administraçãoorganização e funcionamento da administração

pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de

entendimentos e promova a construção deconstrução deentendimentos e promova a construção de construção de soluções de consensosoluções de consenso

Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP (dentre outras)( )

Projeto Fundação Estatal

Debate: Limite da autonomia e

d l d

Gradiente: atuais formatos jurídicos da

PLP 92/2007 do controle da administração pública

APFAdministração Pública

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Fi j it l i d t i á i d j i dê i A t t t d E ti F d l

Administração Indireta

C

216Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal

Proposta de Lei Orgânica para a AdministraçãoAdministração Pública e Entes de Colaboração

Iniciativas alinhadas à Carta de Brasília

Obj tiObjetivo:

iipromover a integração entre integração entre as visões das áreas as visões das áreas

jurídicas e de gestãojurídicas e de gestão, na análise crítica das atuais

dificuldades encontradas pelo Estado na consecução dos

objetivos da Sociedade Brasileira e na formulação e formulação e çç

inovação de novos inovação de novos referenciais comunsreferenciais comuns para areferenciais comunsreferenciais comuns para a

atuação estatal.

Qual a razão dos Ciclos de debates?debates?

nem a ordemnem a ordemnem a gestão da nem a gestão da construção doconstrução do

nem a ordem nem a ordem jurídica pode ser jurídica pode ser

bidbidconstrução do construção do país pode se dar país pode se dar à revelia da leià revelia da lei

percebida como percebida como um problema para um problema para à revelia da leià revelia da lei a construção do a construção do

paíspaíspp

Necessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretos

1º Ciclo de Debates – ano 2009Limites da autonomia e do controle da Limites da autonomia e do controle da

administração públicaadministração pública..administração públicaadministração pública..

Temas:Temas:

(1) Relação entre autonomia e controle

Temas:Temas:

(1) Relação entre autonomia e controle(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder

á údiscricionário do Administrador Público

(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a ( ) qcada tipo de atividade e função pública: controle burocrático,controle burocrático, controle de resultados e ccontrole socialcontrole social

Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(2) Espaço da dimensão técnica e da di ã lítidimensão política

Valorização dos espaços de participação política do cidadãopolítica do cidadão

Implantação de mecanismos que viabilizemImplantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática

Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externoJudiciário e dos órgãos de controle externo

Limites da autonomia e do controle da administração pública.

(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos da administração públicada administração pública

f i l li ?cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a

pluralidade ou organizá-la?

Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado egerenciais de atuação do Estado e

de unificação de regimes em direção a um único e ni ersal regime de at ação para todas as áreas euniversal regime de atuação, para todas as áreas e

situações

Formas de exercício da função executiva do Estado

Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

Ordem

Ação direta do Estado

Relações de colaboração ou cooperação: m

Social

Ação direta do Estado, por meio de órgãos e

entidades públicospor meio de instrumentos de

fomento e parceria: contratos de gestão, termos de parceria e g p

convênios

Ordem

Relação interna entre órgãos e entidades hi á i d

Relações contratuais:

Econôm

hierárquica ou de tutela/supervisão

por meio de concessão, permissão ou contrato (obras,

serviços, compras e alienações) mica

Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

parceriasparceriasAção complementar ao Estado:

atividades e serviços deatividades e serviços de

parceriasparceriasAção direta do Estado: atividades e serviçosatividades e serviços

Ordeatividades e serviços de atividades e serviços de

interesse publicointeresse publico voltados para a área social

atividades e serviços atividades e serviços públicospúblicos voltados para a

área social

em Socia

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Ação indireta

contratações Ordem

Ação direta do Estado: ti id d i do Estado,

para manter a Ordem Econômica

Econôm

atividades e serviços públicos de intervenção na

área econômica Ordem Econômica

mica

Administração Pública À luz da Constituição FederalÀ luz da Constituição Federal

Atividades e serviços privativos de Estado

Ordem

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Atividades que limitam ou disciplinam direito interesse ou liberdade regulam a

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prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público (art. 78 da Lei 5 172/1966 –CTN)O

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Regime jurídico administrativo

Para limitar o uso do poder de estado

mica So

cie Para limitar o uso do poder de estado

e pelos agentes públicosEm defesa dos cidadãos e dos interesses públicos

Administração Indireta interesses públicos

Administração Pública

Atividades e serviços nãoAtividades e serviços não privativos de Estado

Ordem

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o autorização constitucional autorização constitucional expressa para a ação expressa para a ação

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P concomitante ou complementarconcomitante ou complementar da da iniciativa privada, conforme iniciativa privada, conforme disciplinam os artigos 197, 199, disciplinam os artigos 197, 199,

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202 , 209 e 227, 202 , 209 e 227, §§1º, dos 1º, dos capítulos II, III e VII da Ordem capítulos II, III e VII da Ordem S i lS i lO

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Nessas áreas o Estado tem exclusividade Nessas áreas o Estado tem exclusividade Econôm

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apenas em relação apenas em relação às atividades que às atividades que requeiram o uso do poder de políciarequeiram o uso do poder de políciam

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Regime Administrativo mais Regime Administrativo mais flexívelflexível


Atividades privativas Atividades não ==Atividades privativas de Estado privativas de Estado==

Concepção das políticas públicas Atividades e prestação de serviçosConcepção das políticas públicas, Direção, regulamentação/regulação, fiscalização/controle, coordenação

Atividades e prestação de serviços sociais ou voltados para o mercado.

Importância dos resultados alcançadosImportância do ato administrativo

Importância dos resultados alcançados(Atributos estatais definem a forma como as atividades ou serviços devem ser desempenhadas/prestadas)

Resultados e riscos sistêmicos

(+) controle da conformidade do ato d i i t ti l ã

ser desempenhadas/prestadas) Ex: universalidade, gratuidade, laicidade

Resultados e riscos localizados, administrativo em relação aos requisitos públicos (definidos no Direito Público) – Regime administrativo imposto pela lei

,individuais

(+) controle dos resultados no administrativo imposto pela lei

(-) controle de resultados, de médio e longo prazo nem sempre mensurável

( )atendimento às demandas

(-) controle do ato administrativo –R i d i i i i fl í llongo prazo, nem sempre mensurável Regime administrativo mais flexível, aberto à contratualização de resultados

Regimes : ambos públicos mas com controles ====Regimes : ambos públicos, mas com controles ====

Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal


Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos

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serviços de interesse público


Art. 175 da Constituição Federal

Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de

licitação a prestação de serviços públicoslicitação, a prestação de serviços públicos

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e g ç presponsabilidade de todos ...” …”

“A t 196 A úd é di it d t d d d E t d“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas ...”

“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família ...”

“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais ”formais e não-formais ...

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Governança pública Go ernança pri ada+ +Poder Estatal Iniciativa privada

Atividade privativa Estado Atividade de interesse público

Governança pública Governança privadaPatrimônio exclusivamente público Patrimônio exclusivamente privado

Recursos privados Recursos diretos do Orçamento Público pç

Normas de Direito Público -Regime Administrativo

Normas de Direito Civil -Regime Privado


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rAd Insegurança jurídica

nas relações internas da d i i t ã úbli

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de fomento e parceria



Comissão de JuristasComissão de JuristasComissão de JuristasComissão de JuristasInstituída pela Portaria MP nº 426,Instituída pela Portaria MP n 426, de seis de dezembro de 2007

Proposta de Lei Orgânica Proposta de Lei Orgânica para a Administraçãopara a Administraçãopara a Administração para a Administração Pública e Entes de Pública e Entes de C l b ãC l b ãColaboraçãoColaboração

Objetivo é obter sob o olhar jurídico qualificado

a) um balanço das limitaçõeslimitações

Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,

a) um balanço das limitações, limitações, contradições, fragilidades e contradições, fragilidades e potencialidadespotencialidades d f t j ídi dpotencialidadespotencialidades dos formatos jurídicos da administração pública e de e de parceria com a sociedade civilcom a sociedade civil

b) i õi õ novanovab) proposições para uma proposições para uma nova nova estruturação da administração estruturação da administração públicapública, mais orgânicaorgânica e sintonizada com e sintonizada com o texto constitucional deo texto constitucional de 1988 - paradigmas paradigmas da gestão por resultados, descentralização e da gestão por resultados, descentralização e participação socialparticipação social, nele presentes

Composição da Comissão de Juristas :Comissão de Juristas :

ALMIRO DO COUTO E SILVA

CARLOS ARI SUNDFELDCARLOS ARI SUNDFELD

FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO

MARIA COELI SIMÕES PIRES

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETROMARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTOPAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO

SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA

O documento final apresentado pela Comissão de Juristas épela Comissão de Juristas é autoral, elaborado com total autonomia científica semautonomia científica, sem quaisquer interferências do G F d l t t ãGoverno Federal e, portanto, não reflete posicionamentos do Ministério.

“Houve ampla liberdade de avaliação da matéria, não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas pelo poder público ou interferência de qualquer

t i ”outra origem.”

Proposta jurídica:Proposta jurídica: Debate com gestores: Debate com gestores: Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores

Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estad al e m nicipalEspecificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiramIncorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educaçãoRegimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal etc

Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais:controle estatais:

da área de atuação estatal, etc.

controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público Debate com profissionais do direito público ––AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU

Debate junto à AcademiaDebate junto à Academia

AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU

Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade

Lei ordinária Lei ordinária -- Estrutura dividida em 5 TítulosEstrutura dividida em 5 Títulos::

Titulo I: disposição preliminar:Define objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da leiDefine objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da lei

Tit l II t t d tid d t t iTitulo II: trata das entidades estataisAutarquias, fundações, empresas, subsidiáriasContrato de autonomia controle social

Titulo III: trata das entidades paraestatais

Titulo IV: trata das entidades de colaboração(contrato de colaboração)(contrato de colaboração)

Titulo II: disposições finaistu o d spos ções a s

Titulo II: trata das entidades estatais

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2)2) Conceitua autarquia

1)1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado

Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado

3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de ) p p ç

fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)

b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação independe de dotação inicial de bensindepende de dotação inicial de bens

4) Amplia conceito de “subsidiária”

5) Regulamenta o contrato de autonomia

6) Controle social)

Algumas das questões não abordadas:Algumas das questões não abordadas:participação do Poder Público nos órgãos decisórios participação do Poder Público nos órgãos decisórios de entidades civis sem fins lucrativosde entidades civis sem fins lucrativosinstituição de entidade civil sem fins lucrativos em instituição de entidade civil sem fins lucrativos em conjunto com o particularconjunto com o particular

f ff f óóestatuto das figuras interfederativas estatuto das figuras interfederativas –– consórcios, consórcios, fundações e empresasfundações e empresas

i ã t l d fi i t f d tii ã t l d fi i t f d tisupervisão e controle das figuras interfederativassupervisão e controle das figuras interfederativasCiclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de implantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasempresa de propósito específicoempresa de propósito específicosupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriasconsórcios públicos consórcios públicos Controle social: participação da sociedade nosControle social: participação da sociedade nosControle social: participação da sociedade nos Controle social: participação da sociedade nos sistemas de governança dos órgãos e entidadessistemas de governança dos órgãos e entidades

O texto está abertoO texto está aberto

às críticas e sugestõesàs críticas e sugestões

A Secretaria de GestãoA Secretaria de Gestão convida a todos para o pdebate

Participe!Participe!www.planejamento.gov.br

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MUITO OBRIGADA.MUITO [email protected]

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