UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

LORENA DE OLIVEIRA FONSECA

A PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE REDUÇÃO DA DESIGUALDADE DE RENDA

SALVADOR 2010

LORENA DE OLIVEIRA FONSECA

A PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE REDUÇÃO DA DESIGUALDADE DE RENDA

Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas Orientador: Prof. Dr. Bouzid Izerrougene.

SALVADOR

2010

LORENA DE OLIVEIRA FONSECA

A PREVIDÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE REDUÇÃO DA DESIGUALDADE DE RENDA Aprovada em dezembro de 2010. Orientador: ______________________________________________________________ Prof. Dr. Bouzid Izerrougene Faculdade de Economia da UFBA _______________________________________________________________ Prof. Dr. Luiz Antônio Mattos Filgueiras Faculdade de Economia da UFBA ______________________________________________________________ Profª. Drª. Celeste Maria Pedreira Philigret Faculdade de Economia da UFBA

AGRADECIMENTOS

A minha fé incondicional, que permitiu que mesmo nos momentos mais adversos eu não

desistisse. A minha paixão pelos livros, desde criança, que trouxe boa parte do conhecimento

que levo comigo. Aos meus ideais, que ainda permitem que eu veja o mundo com olhos de

quem ainda acredita.

Aos meus pais, por ter sacrificado a maioria dos seus sonhos em nome dos meus. Sem eles eu

não seria metade do que sou. As palavras de minha mãe nas horas que eu perdia o fôlego e

desanimava foram essenciais na minha caminhada, ela me ensinou a nunca desistir. Meu pai

pela sua boa vontade inestimável. Ao meu irmão, Danilo, por ser aquele que sempre estará ao

meu lado.

A Universidade Federal da Bahia, por ter sido um sonho que carreguei desde o meu Ensino

Fundamental e que se concretizou, sendo motivo de orgulho na minha vida. Aos professores

da época de colégio, que sempre acreditaram em mim. Aos professores da UFBA que me

ajudaram a desenvolver meu senso crítico e sempre exigiram que eu oferecesse o melhor,

sendo a prova concreta que é necessário lutar para se chegar onde se quer.

À todos meus amigos, por terem tornado minha caminhada na Universidade muito mais

prazerosa e por terem me ajudado tanto, sem eles talvez eu não tivesse conseguido. Apesar de

correr o risco de ser injusta, não poderia deixar de citar alguns nomes: Ana Carolina, Itana,

Ainara, Marina e Yuri. Estes, sem dúvida, serão para sempre. A Evelin pelo incentivo ao

entrar na UFBA. E a Gabriel também, por sempre me tranqüilizar nos momentos de

preocupação.

E, por último, agradeço a Deus. A quem devo toda minha existência.

“Aquele que constrói a casa da felicidade futura edifica o cárcere do presente”.

Octávio Paz, poeta vencedor do Prêmio Nobel de literatura de 1990

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo central estudar o uso da Previdência Social como um possível mecanismo de redução da desigualdade de renda no Brasil, de forma a contribuir com a construção de um cenário menos injusto para a população brasileira. Para tal tarefa, é realizada uma análise da evolução da desigualdade de renda na segunda metade do século XX e a melhora nos indicadores na década de 2000. Uma vez exposta a trilha da desigualdade, parte-se para o âmbito da Previdência Social como uma possível amenizadora dessa realidade, colocando-se a controvérsia teórica em que está fundamentada essa questão.

Palavras-chave: Desigualdade de Renda. Previdência Social. Índice de Gini.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 – Distribuição de renda.................................................................. ........................22

Gráfico 2 – Evolução do índice de Gini nos anos 2000.........................................................23

Gráfico 3 – Evolução do índice de Theil nos anos 2000........................................................23

Gráfico 4 – Índice de Gini e redução percentual da desigualdade antes

e depois do pagamento de aposentadoria e pensões...........................................32

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Distribuição do rendimento da população economicamente ativa.

Brasil. 1960-1999........................................................................................ 17

Tabela 2 – Evolução temporal da pobreza no Brasil..................................................... 18

Tabela 3 – Evolução temporal dos indicadores de desigualdade de renda.................... 19

Tabela 4 – Parcelas do índice de Gini e o respectivo percentual, na

formação do índice de Gini global dos componentes do

rendimento domiciliar per capita.................................................................. 39

Tabela 5 – Razão de concentração na decomposição do índice de Gini no

rendimento domiciliar per capita. Brasil, de 1981 a 2001........................... 40

Tabela 6 – Decomposição do índice de Gini considerando apenas a parcela

do rendimento domiciliar proveniente de aposentadorias,

pensões e benefícios assistenciais – Brasil e regiões

demográficas – 2007..................................................................................... 48

Tabela 7 – Contribuição do rendimento de aposentadoria e pensão para o

rendimento familiar segundo situação do domicílio e

renda familiar per capita.............................................................................. 50

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................9

2 DISTRIBUIÇÃO DE RENDA............................................................................11

2.1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ........................................................................12

2.2 HISTÓRICO..........................................................................................................15

2.3 A DESIGUALDADE NA DÉCADA DE 2000 E O POSSÍVEL

INÍCIO DE UMA REVERSÃO............................................................................21

2.4 OS GASTOS REFERENTES A REDUÇÃO DA POBREZA

NO BRASIL.................................................................................................24

3 PREVIDÊNCIA SOCIAL ...................................................................................28

3.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL: A CONSTITUIÇÃO DE 1988

E A SEGURIDADE SOCIAL.........................................................................28

3.2 CONTROVÉRSIA TEÓRICA........................................................................35

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................52

REFERÊNCIAS...................................................................................................54

9

1 INTRODUÇÃO

O objetivo deste trabalho é traçar um cenário da desigualdade brasileira e a partir disso

discutir a possibilidade da Previdência Social ser instrumento de redução das disparidades de

renda no Brasil.

Após a introdução, discute-se no segundo capítulo o alto patamar estável da desigualdade de

renda no país. Inicia-se com uma apresentação da fundamentação teórica que alguns autores

elaboram para explicar essa desigualdade exacerbada no Brasil, seja no contexto de

crescimento do início da década de 70 ou no contexto instável da década de 80. Enfim,

independente das flutuações do período, a desigualdade se mantém com um vigor altivo.

Entre as contribuições de autores, apresentam-se brevemente as idéias de Fishlow, Langoni e

Bacha. Importante notar a escassez de estudos sobre as disparidades de renda para a década de

1980, dado o contexto de instabilidade do período e que resultou num desvio de atenção da

análise sobre a concentração de renda.

Ainda no segundo capítulo é exposto o histórico da desigualdade social na segunda metade do

século XX, herança de uma sociedade colonial, estratificada e escravocrata. Os fatores que

vão influenciar significativamente na amenização desse cenário são raros. A renda

concentrada na mão de poucos, dessa forma, torna-se um estigma da realidade social

brasileira e dá ao país o status internacional de uma nação conhecida por seu cenário de paz e

iniqüidade social. O presente trabalho concentra seu apanhado histórico na segunda metade

do século XX. Logo após, discute-se a mudança que ocorre na década de 2000. Depois de sua

ascensão durante a segunda metade do século XX, a desigualdade, no início do século XXI

vem sendo marcada por uma melhora dos índices, como o índice de Gini e o de Theil. Essa

melhora pode ser considerada uma nova trilha a ser construída na realidade social do Brasil.

Segundo dados do IPEADATA (2010), de 0,596 em 2000, o índice de Gini passa para 0,543

em 2009.

O terceiro capítulo expõe a noção de seguridade social na qual a Previdência está inclusa.

Inicialmente, apresenta-se um embasamento teórico e logo depois se expõe a controvérsia

teórica que envolve a utilização da Previdência para fins distributivos. São contrapostos

diversos estudos a respeito do uso da Previdência Social para fins de distribuição de renda,

tornando-a um mecanismo apaziguador do cenário desigual do Brasil. Entre os que defendem

10

o uso da mesma para tal fim argumenta-se que: a Previdência é uma forma de defesa contra as

relações de trabalho precárias; promove o crescimento econômico na medida em que garante

um consumo mínimo a uma parte considerável das famílias; reduz a pobreza ao considerar

que o beneficiado divide os recursos com o restante da família. Por outro lado, os teóricos que

são contra o uso da Previdência para tal fim, argumentam que: o intuito da Previdência Social

deve ser atuar como um seguro, em que o benefício deve ser proporcional à contribuição,

senão surgem fortes desequilíbrios das contas públicas; existem outras políticas as quais se os

recursos da Previdência fossem canalizados para as mesmas, surtiriam maior efeito no âmbito

da redução da desigualdade e pobreza.

11

2 DISTRIBUIÇÃO DE RENDA

Neste capítulo o objetivo é discutir a extensão da desigualdade no Brasil como tendência

confirmada nas últimas décadas, e seus impactos sobre a população. Abordam-se aspectos da

situação social brasileira, para que a partir disso se discuta a adoção e a eficiência da política

redistributiva que utiliza a Previdência Social como instrumento.

Internacionalmente, o Brasil não é conhecido como um país pobre, considerando-se que mais

de 75% da população mundial sobrevive com uma renda per capita inferior a brasileira. No

entanto, seu perfil distributivo encontra-se entre os piores do mundo e compara-se a países

com PIB bem inferior ao brasileiro. Dessa forma, o Brasil não é um país pobre, mas um país

que possui uma parte considerável de sua população vivendo abaixo da linha de pobreza.

(BARROS; FOGUEL, 2000). Esse panorama brasileiro contraria a realidade de outros países,

em que a pobreza é determinada pela escassez de recursos. No Brasil, a desigualdade é um

dos maiores determinantes do nível de pobreza. Dado este cenário, se fazem necessárias

políticas de combate à pobreza, considerando-se que estas no Brasil são muito interligadas a

políticas de promoção do crescimento. No entanto, o que se constata é que a redução da

pobreza é muito mais sensível a políticas redistributivas do que a políticas de crescimento

econômico (BARROS et al, 2001). O crescimento econômico deve vir acompanhado de

benefícios sociais, como redução da desigualdade social, a fim de promover o

desenvolvimento de uma sociedade.

O significado de pobreza para Barros e outros (2001) é que “pobreza não pode ser definida de

forma única e universal, contudo, podemos afirmar que a pobreza refere-se a situações de

carência em que os indivíduos não conseguem manter um padrão mínimo de vida condizente

com as referências socialmente estabelecidas em cada contexto histórico.” Assim, a pobreza

brasileira advém das condições desiguais que prevalecem entre as classes, privando uma parte

considerável da população das condições mínimas de sobrevivência.

O enfoque, neste capítulo, é expor um histórico de injustiça social que exclui uma parte

significativa da população do acesso à dignidade e cidadania, mostrando a evolução desse

cenário durante as décadas e estabelecendo relações causais entres os fatores determinantes

que promovem a desigualdade social no país. Inicialmente, já se tem como certeza que o

Brasil não é um país pobre, associando-se a pobreza predominante no país às condições

12

desiguais de distribuição de renda. A forma mais eficiente de se combater a pobreza seria

através da promoção do crescimento econômico e de políticas sociais que visam

redistribuição de renda. O enfoque nesse trabalho seria a possível utilização da Previdência

como uma política social para tal fim.

2.1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

O propósito é oferecer um embasamento teórico para as discussões relativas à desigualdade de

renda, expondo pontos de vistas distintos quanto à evolução da desigualdade no Brasil na

segunda metade do século XX. Considerando que diversas observações chegaram à mesma

conclusão – que houve um aumento considerável da desigualdade de renda – surgem diversas

interpretações sobre a origem da desigualdade de renda no Brasil.

O aumento da concentração de renda na década de 60 ocasionou o surgimento de diversas

explicações que fundamentassem essa realidade. Assim surge a chamada Controvérsia de 70,

em que três principais teses explicariam esse aumento: a de Fishlow que culpou a compressão

salarial ocorrida no Governo Castelo Branco entre 1964 e 1967; a de Langoni que mostrou

como o crescimento acelerado acabou causando uma defasagem da oferta de mão-de-obra

qualificada diante da sua demanda crescente; e a de Bacha que acusou a abertura do leque

salarial dos gerentes das firmas diante de lucros crescentes (GANDRA, 2004).

Fishlow atentou para o fato de que o crescimento não era uma medida de desempenho social e

econômico satisfatória, já que se deveria levar em conta a maneira pela qual o PIB é

distribuído pela população. A principal causa do aumento da desigualdade para Fishlow

concentrava-se nos efeitos nefastos que o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) 1 exerceu sobre o salário mínimo real e sobre o valor médio entre 1964 e 1967. As políticas

governamentais que restringiam o salário nominal e aplicavam a inflação corretiva fizeram o

salário mínimo declinar. Para ele, o principal responsável pela perda de participação relativa

dos trabalhadores na renda total era a subestimação da inflação prevista definida pela regra de

reajustes salariais o que corroía os salários. O não-repasse da produtividade integral dos

salários, depois de 1964, favorecia a participação da parcela mais rica da população na renda

total (GANDRA, 2004).

1 Para o PAEG a raiz do processo inflacionário estava na inconsistência distributiva da renda. (ALMEIDA, Niemeyer, 2001)

13

Outra explicação que concerne ao aumento da desigualdade de renda no Brasil é a abordagem

realizada por Langoni. O modelo de Langoni foi adotado pelo governo militar e neste modelo

o autor defendia que o aumento da desigualdade de renda entre 1960 e 1970 esteve associado

à rápida expansão da economia, de tal forma que o desenvolvimento econômico do Brasil

teria levado à maior concentração de renda através da complementaridade dos seguintes

mecanismos: o “Efeito Kuznets2 e a corrida tecnológica versus a defasagem na qualificação

da força de trabalho. Embora estes mecanismos fossem distintos, eles tinham o mesmo

gatilho: o processo de crescimento econômico acelerado disparado pelo processo estrutural de

industrialização (GANDRA, 2004).

Em relação ao aumento da desigualdade, Langoni considera que o desenvolvimento

econômico gera um processo de desequilíbrios, caracterizado por uma contínua transformação

dos setores tradicionais (de baixa produtividade) em setores modernos (de alta produtividade).

Esses desequilíbrios que se exacerbariam em fases de crescimento acelerado (decorrentes dos

altos investimentos do processo de desenvolvimento econômico), faziam com que a demanda

de novos fatores se deslocasse sobre uma oferta relativamente inelástica a curto e médio

prazo, cuja conseqüência é o aparecimento de quase-rendas, tanto para o capital humano

como para o capital físico. Ou seja, o fato da força de trabalho do setor primário migrar para o

setor moderno aumentaria a concentração de renda como um todo. Mas este efeito seria

temporário, pois uma vez que a renda média aumentasse e que a taxa de crescimento se

estabilizasse, a desigualdade cairia (GANDRA, 2004).

Langoni montou um modelo em que o aumento da concentração pessoal da renda estava

baseado numa corrida entre a expansão tecnológica dos novos setores modernos, que

acelerava a demanda por mão-de-obra qualificada, e o atraso do sistema educacional do país

que tornava inelástica a sua oferta no curto prazo. O modelo de Langoni se tornou o modelo

oficial, adotado pelo governo militar, para explicar a causa do aumento da desigualdade de

renda.

2 Langoni é influenciado pelo trabalho de Kuznets e dado que o Brasil estava passando por um processo de mudança estrutural e de elevado crescimento econômico, Langoni assume a hipótese de que a relação entre crescimento econômico e distribuição de renda assumiria um formato de U-invertido. A concentração aumentaria na fase inicial do desenvolvimento econômico, até o momento em que a população migraria para os setores mais produtivos. A desigualdade cairia no ponto em que a economia tivesse setores predominantemente de alta produtividade e um aumento da renda per capita. (GANDRA, 2004)

14

Outra abordagem é a de Bacha, que estabeleceu uma relação entre a posição gerencial

ocupada e o salário diferenciado que é oferecido. A atenção foi focada na distribuição

funcional e na distribuição pessoal da renda. O aumento da escala das firmas (impulsionado

pelo processo de desenvolvimento industrial) exigiu sistemas gerenciais mais amplos e

complexos, o que fez elevar relativamente o peso dos trabalhadores white-collars na

economia como um todo. Como, teoricamente, a remuneração deste tipo de trabalhadores é

vinculada aos lucros e como os capitalistas, nessa época, possuíam maior poder de barganha

frente aos outros trabalhadores (pouco qualificados), os donos do capital e os white-collars

foram os que mais ganharam relativamente na década de 60. Também, o aumento da

complexidade das firmas e das relações hierárquicas fez elevar o leque salarial dos white-

collars. De um modo geral, Bacha mostrou que a posição na ocupação interferia na

desigualdade de renda, algo que é inerente a lógica da acumulação capitalista.

Adicionalmente, ele aceitava a tese de Fishlow. Além do aumento da desigualdade ser lógico

ao sistema capitalista, o governo teve sua parcela de culpa no processo no que concerne ao

cenário econômico (BONELLI; RAMOS, 1993).

Dessa forma, o debate que tem lugar no Brasil nos anos 70 acerca das razões do aumento da

concentração de renda reproduziu dois conjuntos de idéias: a teoria do capital humano (TCH)

e os efeitos da política econômica.

A TCH assumiu a explicação do aumento na desigualdade de renda num contexto de

desenvolvimento industrial e oferta de trabalho inelástica. Quanto às explicações alternativas

à TCH, são enfatizados os efeitos da política econômica para o aumento observado na

desigualdade, em que se destacou: o papel da política salarial sob condições inflacionárias

como as dos anos 60 e a não-neutralidade da política econômica em geral no período; a

importância do lucro das empresas para os salários gerenciais; fatores relacionados à evolução

cíclica da atividade econômica; variáveis relacionadas ao funcionamento de mercados

imperfeitos (BONELLI; RAMOS, 1993).

Qualquer teoria que tenha deixado de considerar que a renda do indivíduo foi resultado de um

processo complexo e multifacetado, determinado pela sua dotação inicial de riqueza,

preferências, decisões de investimento e posição social levou a uma explicação parcial da

concentração de renda e sua evolução (BONELLI; RAMOS, 1993).

15

Diferentemente da década de 60, que teve sua desigualdade interpretada pela “Controvérsia de

70”, a explicação para a desigualdade na década de 90 foi marcada por apenas um grande

modelo estrutural.3 Proposto por Ricardo Paes de Barros, este modelo de entendimento da

desigualdade pessoal da renda do trabalho inseriu um cunho langoniano (com a educação

desempenhando um papel crucial na desigualdade de renda) e absorveu parte da

“Controvérsia de 70” ao tentar captar os efeitos de variáveis ocupacionais.

Autores como Barros e Mendonça são adeptos da TCH, no entanto eles consideram que esta

não explica totalmente as origens da desigualdade de renda no mercado de trabalho, em que

há variáveis como discriminação e segmentação, e dessa forma, amplia-se o modelo

langoniano. Nesse aspecto, destaca-se a preocupação com diversas variáveis que concernem e

influenciam na distribuição de renda e se tenta evitar limitações na explicação do cenário

desigual que até os dias atuais predomina no país

2.2 HISTÓRICO

Segundo Cacciamali (2002), o histórico da desigualdade social foi herança da sociedade

colonial, estratificada e escravocrata brasileira. A concentração da terra na mão de poucos,

desde a divisão em capitanias hereditárias, iniciou um processo de concentração da renda que

se tornou marcante na evolução social do país. Formou-se um Estado que concentra a renda e

o poder na mão de poucos e configurou um cenário de abismo social que se manteve durante

séculos, atravessando regimes militares, governos democraticamente eleitos, variadas

políticas econômicas, crises políticas, econômicas e internacionais (BARROS et al, 2001).

Outro aspecto que favoreceu a renda na mão de poucos foi a concentração de capital humano

e a limitação em termos de políticas sociais. O enfoque deste trabalho se concentrou nessa

limitação e buscou retratar o papel da Previdência como uma possível amenizadora, ou não,

desse cenário desigual.

O Brasil apresentou um crescimento acelerado a partir da década de 50 quando o seu setor

industrial desenvolveu-se de forma acentuada e seguiu essa tendência até a década de 80,

3 É chamada atenção para a possível ausência da década de 80 no que tange às explicações para a desigualdade do período, já que este foi marcado por um cenário acentuadamente desigual. Dadas as flutuações macroeconômicas do período, num cenário de crise, a explicação para a desigualdade ficou em segundo plano. A maior preocupação da época concentrou-se no esforço de conter os altos índices inflacionários e manter a estabilidade econômica.

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quando o país é atingido pela crise da dívida externa e cessa sua capacidade de financiar-se

internacionalmente. No entanto, o crescimento econômico do período não é acompanhado por

uma evolução dos indicadores sociais. Esse quadro se manteve durante toda a segunda metade

do século XX, em que se alternaram períodos de estabilidade e variações nos indicadores

sociais. Segundo Cacciamali, “o país apresenta um perfil distributivo da renda extremamente

desigual, entre os piores do mundo, sendo notado no cenário internacional do último século

como um paradigma de simultaneidade entre paz política e iniqüidade”. (CACCIAMALI,

2002).

Apesar da crescente desigualdade na segunda metade do século XX, esse processo não teve a

mesma intensidade em todas as décadas, sendo mais intenso nas décadas de 60 e 80, mas

consideravelmente menor na década de 70. Outro aspecto importante ficou em torno da

diferença da natureza da desigualdade entre as décadas: Nos anos 60, os grupos mais

atingidos foram aqueles situados na parte central da distribuição de renda, enquanto nos anos

80 os grupos mais atingidos foram àqueles situados no extrato inferior da distribuição.

Enquanto o coeficiente de Gini varia mais nos anos 60 do que nos anos 80, a razão 10+/10-

varia mais nos anos 80 do que nos anos 60, confirmando que as mudanças no meio da

distribuição foram mais importantes durante a década de 60 e as mudanças no extrato inferior

da distribuição foram mais presentes na década de 80. Dessa forma, o aumento da

desigualdade causou maior impacto sobre a pobreza na década de 80. Enquanto a camada

mais pobre foi a que mais sofreu com o aumento da desigualdade nos anos 80, na década de

60 a classe média foi a mais atingida (BARROS; MENDONÇA, 1995).

A distribuição de renda no Brasil se agravou ao longo das décadas, tendo como determinantes

os fatores estruturais e a inexistência de políticas distributivas contínuas e consistentes

(CACCIAMALI, 2002). A tabela 1 diagnostica a evolução do perfil distributivo ao longo da

segunda metade do século XX. Observa-se um crescimento acentuado do índice de Gini até o

fim da década de 80, e uma queda durante a década de 90. Uma possível explicação para esta

queda foi a redução do índice inflacionário, o qual reduziu as perdas salariais através da

estabilização da economia. Na mesma década, houve também queda da renda apropriada

pelos 10% mais ricos da população.

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Tabela 1 – Distribuição do Rendimento da População Economicamente Ativa. Brasil. 1960-19994

Percentis 1960 1970 1980 1985 1990 1995 1999 10% mais Pobres

1,9 1,2 1,2 0,9 0,8 1,1 1,2

30% mais Pobres

5,9 6,2 6,2 5,3 4,6 5,6 6,2

50% mais Pobres

17,4 15,1 14,1 13,1 11,2 13,0 13,9

30% mais Ricos

66,1 71,7 73,2 74,6 76,4 74,5 73,1

10% mais Ricos

39,6 46,5 47,9 47,7 49,7 48,2 46,8

1% mais Ricos

12,11 14,51 13,5 13,3 13,9 13,4 13,0

Índice de Gini

0,497 0,565 0,592 0,660 0,620 0,592 0,576

Fonte: CACCIAMALI, 2002, p.13

Da década de 70 para a de 80 ocorreu uma queda no ritmo da concentração de renda, em que

o índice de Gini passou de 0,565 para 0,592, ou seja, houve um aumento relativamente

reduzido do índice de Gini quando comparado ao dos outros anos. Essa queda se justificou

pelo crescimento econômico ocorrido na década de 70, no aumento nas taxas de emprego e na

reivindicação do movimento sindical por melhores salários. Apesar de tudo, os segmentos

ricos da sociedade se apropriaram de taxas de crescimento da renda superiores aos demais. No

final dessa década, o cenário brasileiro de estabilização, crescimento do emprego e eminência

de uma democratização política trazia perspectivas animadoras quanto à futura distribuição de

renda (CACCIAMALI, 2002).

No entanto, o cenário da década de 80 foi marcado pela crise da dívida externa, e a década

ficou conhecida como a década perdida. O índice de Gini aumentou de 0,592 para 0,660 e

reduziu-se apenas no primeiro ano da década de 90 para 0,620. O contexto socioeconômico

do período foi caracterizado pelas altas taxas de inflação, instabilidade das instituições e

aumento da dívida pública. Já a década de 90 foi marcada pela introdução dos ideais

neoliberais, êxito no controle da inflação e maior abertura ao mercado externo

(CACCIAMALI, 2002).

Ao longo das décadas de 70 e 80, a desigualdade permaneceu acentuada. Os distúrbios

macroeconômicos como a inflação, a indexação e a instabilidade institucional favoreceram

4 O valor do índice de Gini sofre variações de acordo com a fonte utilizada.

18

esse panorama, na medida em que se configuraram como mecanismos de transferência de

renda aos estratos superiores e corroboraram com a limitação para implantar políticas sociais

redistributivas que atingissem áreas estratégicas da concentração de renda, como a estrutura

fundiária, a educação e o acesso ao crédito e à tecnologia. A implantação do Plano Real, em

1994, trouxe estabilidade de preços à economia e propiciou uma amenização do cenário

desigual da sociedade brasileira, de forma que aumentou o poder de compra da população. A

iniciativa de abertura comercial que foi introduzida na década de 90, contrapondo-se à

substituição de importações das décadas anteriores, teve um papel importante no combate à

inflação. Por outro lado, essa abertura ocasionou invasão de produtos importados e falência de

várias empresas, o que caracterizou aumento do desemprego. A alta taxa de juros a fim de

manter o fluxo de capital internacional para o país também inibiu as atividades de empresas

brasileiras. Nesse contexto, percebeu-se uma redução da ocupação formal e aumento das

atividades informais, deteriorando o mercado de trabalho brasileiro.

Nas décadas de 1980 e 1990, os níveis de pobreza mantiveram um comportamento estável. Os

valores mais exacerbados da pobreza nesse período estiveram na década de 80, em que estes

estavam ancorados na recessão do período. As quedas nos indicadores da pobreza nessas duas

décadas foram pontuais e registradas através dos impactos do Plano Cruzado e do Plano Real,

nos anos de 1986 e 1994, respectivamente. A tabela 2 demonstra que ao longo das duas

décadas a pobreza reduziu-se, passando, em termos percentuais, de 39,6% para 34,1%

(BARROS et al, 2000). No entanto, com o aumento da população também houve aumento do

número de pobres no país. O novo patamar foi atribuído aos benefícios do pós Plano Real, a

partir de 1995.

Tabela 2 – Evolução Temporal da Pobreza no Brasil

Ano Percentual de Pobres

Número de Pobres (em milhões)

1977 39,6 40,7 1978 42,6 45,2 1979 38,8 42,0 1980 43,2 50,7 1982 43,2 52,0 1983 51,1 62,8 1984 50,5 63,6 1985 43,6 56,9 Continua

19

Conclusão Tabela 2 – Evolução Temporal da Pobreza no Brasil

1986 28,2 37,6 1987 40,9 55,4 1988 45,3 62,6 1989 42,9 60,7 1990 43,8 63,0 1992 40,8 57,3 1993 41,7 59,4 1995 33,9 50,2 1996 33,5 50,1 1997 33,9 51,5 1998 32,8 50,3 1999 34,1 53,1

Fonte: PNADs de 1977 a 1999 apud BARROS, HENRIQUES E MEDONÇA, 2001, p.3

A pobreza no Brasil não deve ser associada à ausência de recursos, dado que a renda per

capita do país é superior a de 2/3 do resto do mundo. Cerca de 64% dos países tem renda per

capita inferior à brasileira e cerca de 77% da população mundial vive nesses países. Pode-se

dizer que o Brasil é um dos países que tem melhores condições de enfrentar a pobreza, dado

que não possui escassez de recursos. A renda per capita brasileira é superior à linha de

pobreza nacional, sendo assim, a pobreza brasileira está associada à concentração de renda.

(BARROS et al, 2001). Quando se utiliza a razão entre a proporção da renda apropriada pelos

10% mas ricos e a proporção da renda apropriada pelos 40% mais pobres, comparando-se 55

países, constata-se que a razão para o Brasil fica em 30, ou seja, os 10% mais ricos no país

tem cerca de 30 vezes mais renda do que os 40% mais pobres. Dessa forma, o Brasil possui

uma posição de destaque, no cenário internacional, no que tange à desigualdade (BARROS;

MENDONÇA, 1995).

Tabela 3 – Evolução Temporal dos Indicadores de Desigualdade de Renda

Ano Coeficiente de Gini

Razão entre a Renda Média dos 20% mais Ricos e dos 20% mais

Pobres

Razão entre a Renda Média dos 10% mais Ricos e a dos

40% mais Pobres

1977 0,62 27,5 26,8 1978 0,60 31,3 25 1979 0,60 32,9 25,2 1981 0,59 24 21,8 1982 0.59 25,6 23 Continua

20

Conclusão Tabela 3 – Evolução Temporal dos Indicadores de Desigualdade de Renda

1983 0,60 25,7 23,5 1984 0,59 23,6 22,4 1985 0,60 25,5 23,6 1986 0,59 24 22,1 1987 0,60 27,6 24,4 1988 0,62 30,9 27,2 1989 0,64 34,3 30,4 1990 0,62 31,2 26,9 1992 0,58 26,7 21,8 1993 0,60 28,8 24,5 1995 0,60 28 24,1 1996 0,60 29,8 24,6 1997 0,60 29,2 24,5 1998 0,60 28,6 24,2 1999 0,60 27,2 23,3

Fonte: BARROS, HENRIQUES E MENDONÇA, 2001, p.16

Na Tabela 3 se constata a relativa estabilidade da desigualdade nas três décadas, em que o

índice de Gini se manteve constante – observou-se nos dados a constância dos indicadores em

um patamar elevado – apesar de todo o contexto macroeconômico instável do período

analisado. O período de 1977 até 1981 caracterizou-se pelo aumento da renda per capita,

redução da desigualdade e aceleração inflacionária no fim da década de 70. Os anos de 1981 a

1985 foram marcados basicamente pela recessão e elevação da desigualdade num contexto

inflacionário. Já o período 1985 a 1989 registrou um aumento adicional da concentração em

um meio alternado por momentos de crescimento e recessão, hiperinflação e congelamento de

preços e salários (BONELLI; RAMOS, 1993). Essa relativa estabilidade seria benéfica caso o

índice de Gini não demonstrasse que o patamar no qual se estabilizou foi reflexo de uma

sociedade extremamente desigual e que essa desigualdade, quando contraposta com políticas

econômicas, encontrava-se em segundo plano pelas autoridades.

O Brasil chega ao século XX ostentando um dos piores índices de desigualdade na

distribuição de rendimentos do mundo. A desigualdade parece ter aumentado

independentemente do contexto macroeconômico. Tanto os anos 60 como os anos 70 foram

períodos de crescimento acelerado da renda e do emprego. O contraste desses períodos com

os anos 80 é gritante. No entanto, o aumento da desigualdade conforme indica o índice de

Gini foi aproximadamente da mesma magnitude nas décadas de 70 e 80 (BONELLI;

21

RAMOS, 1993). Dessa forma, colocam-se os dois lados, representados pelo crescimento

econômico e distribuição de renda, que configuram fenômenos distintos.

No contexto da evolução da desigualdade, em que não há reversão da situação na segunda

metade do século XX, Cacciamali destaca:

Altos índices de desigualdade encontram-se associados a uma pior qualidade de vida, inclusive para os mais ricos. Caracterizam-se como sociedades mais violentas, restritas em suas possibilidades de constituir ambientes com elevada produtividade sistêmica e que apresentam multifacetados e elevados índices de desperdício no uso de recursos, seja na conservação do meio ambiente; na depredação urbana; na qualidade dos bens e serviços produzidos; na instabilidade dos contratos e negócios; nos valores oportunistas de conduta social etc. (CACCIAMALI, 2002, p.23).

Para a autora os principais elementos que se realimentavam e que impediam um quadro

redistributivo no país eram: 1) a elevada concentração de riquezas no país tanto em termos de

capital físico como em capital humano - nesse aspecto repensa-se Langoni -, a qual impedia

um sistema social melhor distribuído e com alta produtividade, dado a reprodução sistemática

da situação desigual; 2) o interesse das classes dominantes para que houvesse manutenção de

privilégios; 3) a ausência histórica de políticas públicas que visassem mudanças estruturais e

distributivas, e; 4) o baixo nível de educação formal brasileiro, que impossibilitava os

trabalhadores auferirem maiores ganhos e concomitantemente concentrava a renda na minoria

que possuía acesso a educação, desarticulando o sistema organizacional político e social

(CACCIAMALI, 2002).

2.3 A DESIGUALDADE NA DÉCADA DE 2000 E O POSSÍVEL INÍCIO DE UMA

REVERSÃO

Depois de sua ascensão durante a segunda metade do século XX, o início do século XXI foi

marcado por uma melhora significativa nos índices que retratavam a desigualdade no país.

Essa melhora não representou, num primeiro momento, grandes mudanças no panorama

social brasileiro. No entanto, dado o histórico brasileiro marcado pela concentração de renda,

visto desde a concentração de terras no início da colonização, essa mudança no índice de

desigualdade poderia estar construindo uma nova trilha para a evolução da sociedade

brasileira. Segundo Dedecca e outros (2008), a queda que aconteceu tem um caráter mais

longo e está inserida num contexto de recuperação econômica.

22

Os sinais de queda da desigualdade, que se manteve estagnada desde a década de 70,

começaram a se manifestar no começo do milênio, como exposto no Gráfico 1. A parcela dos

50% mais pobres quanto à apropriação da renda era de 12,5% em 2001, 13,9% em 2004 e

14,1% em 2005, como é demonstrado no gráfico abaixo. Enquanto a participação dos 50%

mais pobres cresceu no início do século XXI, os 10% mais ricos perderam participação nesse

período passando de 47,2% do total da renda apropriada em 2001 para 45,1% em 2005

(NERI, 2006).

Gráfico 1 – Distribuição de Renda Fonte: NERI, 2006, p.11

O índice de Gini apontou para uma queda da desigualdade a partir de 2001, passando de

0,596, neste ano, para 0,569 em 2005, chegando em 2009 a 0,543 (ver gráfico 2). Essa

evolução, apesar de importante, não retirou do Brasil a posição de destaque no cenário

internacional relacionado à desigualdade social, com o status de um dos países com maior

índice de desigualdade de renda do mundo. Segundo informações de Barros e outros (2007),

dos 74 países para os quais existiam informações sobre a evolução do coeficiente de Gini ao

longo da década de 90, menos de ¼ foram capazes de reduzir a desigualdade a uma

velocidade superior à alcançada pelo Brasil entre 2001-2005. No entanto, apesar desse

contexto, a desigualdade brasileira permaneceu elevada: A parcela apropriada pelo 1% mais

rico da população (que abrange a elite proprietária da renda no país) foi da mesma magnitude

que a apropriada pelos 50% mais pobres. Também, é interessante notar que 64% dos países

tinham, no momento da análise, renda per capita inferior à brasileira e 43% dos países tinham

a renda per capita dos 20% mais pobres menor que dos 20% mais pobres brasileiros

(BARROS et al, 2007).

23

Gráfico 2 – Evolução do Índice de Gini nos Anos 2000.

Índice de Gini - Anos 2000

0,5960,589

0,583

0,572 0,5690,563

0,5560,548

0,543

0,51

0,52

0,53

0,54

0,55

0,56

0,57

0,58

0,59

0,6

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ano

Índi

ce d

e G

ini

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IPEADATA

Gráfico 3 – Evolução do Índice de Theil nos Anos 2000.

Índice de Theil Anos 2000

0,727 0,710 0,686 0,665 0,659 0,644 0,624 0,608 0,597

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ano

Índi

ce d

e T

heil

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IPEADATA

Apesar dessa visível evolução, houve controvérsias teóricas no que se referem aos efeitos

dessa redução sobre o bem-estar social. As abordagens principais se resumiam a três: Barros

et al (2006) e Hoffmann (2006) que acreditavam que a queda da pobreza aconteceu de forma

intensa, resultado da redução da desigualdade social. Já Dedecca (2006) considerou que a

queda é significativa, mas não promoveu grandes mudanças na estrutura social do Brasil,

dado que o aumento do rendimento médio da população – indicador do bem-estar da

população - só recentemente acompanhou a queda da desigualdade. Salm (apud

24

CACCIAMALI, 2009) considerou que as reduções de pobreza e desigualdade que ocorreram

nos últimos anos não tem efeitos sobre o bem-estar social. Apesar de ter discordado dos dois

discursos extremistas – Barros e Hoffman; e Salm – Cacciamali, ao analisá-los, expôs a

seguinte visão:

A magnitude da queda da desigualdade de renda nacional e regional não foi capaz, como era de se esperar nesse curto prazo analisado, de alterar significativamente o padrão de bem-estar social brasileiro medido pelo consumo familiar. Políticas sociais com impactos no curto prazo sobre a distribuição podem ser combinadas com políticas macroeconômicas de longo prazo, tais como a expansão da produtividade do trabalho e o crescimento do rendimento médio dos mercados de trabalho nacional e regional. Naturalmente que essas políticas sociais e macroeconômicas se potencializam num ambiente de crescimento econômico mais acelerado. (CACCIAMALI; CAMILLO, 2009, p.18).

Mesmo com essa importante evolução nos últimos dez anos, como visto nos gráficos 1 e 2, é

essencial que o país mantenha o caminho e continue adotando estratégias de manutenção

dessa tendência. Essa evolução somente pode ser consolidada e constituir em reflexos visíveis

para a sociedade no longo prazo. Segundo Barros e outros (2007), cerca de 90% dos países

ainda apresentam distribuições menos concentradas que a do Brasil.

2.4 OS GASTOS REFERENTES A REDUÇÃO DA POBREZA NO BRASIL

Mesmo com as mudanças relativas que ocorreram nos índices de desigualdade no início do

século XXI, Neri (2006) constata que:

A alta desigualdade de renda talvez seja a nossa principal chaga e, ao mesmo tempo, essa mesma desigualdade abre espaço para a implementação de um espectro mais amplo de ações contra a miséria. Alta desigualdade significa que a pobreza pode ser reduzida por meio de transferências de renda. Por exemplo, na Índia, país muito pobre, mas razoavelmente igualitário (índice de Gini de 0,29, ou seja, metade do brasileiro) não há solução para a erradicação da miséria a não ser o crescimento. No caso brasileiro, políticas contra a desigualdade são um importante aliado na redução da pobreza. (NERI, 2006, p.14).

É nesse ambiente que o presente trabalho se propôs a analisar a política social referente à

Previdência Social como uma possível amenizadora desses distúrbios na medida em que tem

englobado em sua estrutura a possibilidade de canalizar recursos para as camadas pobres da

sociedade, podendo corroborar – ou não – para a mudança desse quadro.

25

A estratégia mais eficiente para redução da pobreza seria a combinação de políticas que

promovessem o crescimento econômico e políticas de redistribuição da renda. E sabe-se que a

redução da pobreza é mais sensível a variações na distribuição de renda. Haveria

possibilidade de sintonizar crescimento e distribuição de renda através do uso de políticas

sociais, em que se utilizaria o recurso proveniente do crescimento econômico e o dirigiria para

as camadas pobres da população, em que os resultados trariam redução da pobreza.

No Brasil, a proporção de miseráveis (indivíduos que vivem com menos de R$121,00 por mês – a preços da Grande São Paulo em Outubro de 2005 –, quantia necessária para suprir apenas as suas necessidades alimentares básicas) cairá dos 22,77%, de 2005, para 21,94% em 2006, uma queda de 3,62%, se a renda per capita nacional crescer 3% ao ano em termos per capita. A redução seria ainda maior caso esse crescimento viesse de mãos dadas com alguma redução da desigualdade. Se a expansão de 3% fosse combinada com uma queda de 0,007 ponto de porcentagem do índice de Gini (de 0,568 para 0,561), que, grosso modo, corresponde à queda observada entre 2002 e 2003, a miséria brasileira cairia cerca de 8,44%. A proporção de miseráveis passaria para 20,85%. Ou seja: os 41 milhões de pobres iniciais se reduziriam em 3,5 milhões. Vale assinalar que a queda mencionada apenas levaria a desigualdade brasileira, medida pelo índice de Gini, de 0,568 para o nível de 0,561 [...] Considerando-se um período mais longo, a pobreza poderia ainda recuar substantivamente mesmo que o País deixasse de crescer. Se, nos próximos quatro anos, a desigualdade brasileira repetir a trajetória do último triênio (queda de 0,02 no índice de Gini), a proporção de miseráveis cairá em 20,33% contra os 13,28% daquela obtida no cenário de crescimento de 3% ao ano puro (ou 4,5% de crescimento, ao ano, do PIB total). Reduzir a desigualdade num contexto de crescimento econômico parece mais factível em termos de economia política do que em períodos de recessão, quando perdas estão sendo repartidas. (NERI, 2006, p. 15-16).

Os gastos sociais são de extrema importância para reduzir a pobreza no país, a partir do

momento que o país possui recursos o suficiente para combater a pobreza nacional. O

problema da ineficiência no combate à pobreza pode estar atrelado ao mau uso das políticas

sociais.

No Brasil, existem quatro setores onde os gastos sociais mais se concentram: Previdência

Social, Benefícios a Servidores Públicos, Educação e Saúde. Dado que os servidores públicos

não constituem a parcela mais pobre da população, esse gasto não é considerado como uma

política social de assistência aos pobres. É importante ressaltar que a questão dos dispêndios

em políticas sociais está ancorada à duas magnitudes: acesso e gastos. Assim, os mais pobres

podem ter maior acesso aos programas, mas não receberem os maiores benefícios. É nesse

aspecto que se evidencia o caráter progressivo da Previdência, em que quem contribuiu mais,

26

receberá mais. Sendo assim, o uso da Previdência para com os mais pobres é questionada e

abre-se espaço para o debate entre diversos autores em que uns defendem o uso da mesma

para redução da pobreza, e outros questionam seu uso para tal fim.

É possível reduzir a pobreza sem aumentar qualquer nível de gastos na área social. O

redesenho de programas públicos adequados é uma tarefa complexa. Essa conclusão parece

auspiciosa na medida em que aponta para uma solução do problema da pobreza que depende

mais do aperfeiçoamento das políticas públicas do que da elevação dos gastos. Isso se torna

relevante em momentos de ajuste fiscal (BARROS; FOGUEL, 2000).

No dilema entre equidade e crescimento, observa-se que a adoção de políticas baseadas em

transferência de renda sem o devido controle pode levar a um aumento das despesas públicas,

que por sua vez leva ao incremento da carga tributária e da taxa de juros, contribuindo para o

aumento da dívida pública e travando o crescimento econômico, conseqüentemente

restringindo a possibilidade de redução da desigualdade (NERI, 2006).

Uma forma eficiente de constatar a contribuição de diferentes tipos de renda é não só medir

suas taxas de crescimento, mas também as suas ponderações na renda total e na renda dos

pobres. Seria medir a elasticidade da contribuição de uma transferência pública específica

para a melhora do bem-estar a respeito do seu custo fiscal, obtendo uma dimensão de sua

eficiência quanto a atingir as classes menos favorecidas e orientando as políticas sociais. É

com esse argumento que muitos defendem a efetividade de outras políticas sociais em

detrimento da seguridade social, dizendo que a Previdência não possui um efeito tão eficiente

na distribuição (NERI, 2006).

No próximo capítulo, discute-se o uso da Previdência Social como uma política que tem por

objetivo reduzir a pobreza na sociedade brasileira. Inserida no conceito de proteção social,

afirmando-se na Constituição de 1988, a Previdência assume um compromisso de

universalização de seus benefícios a fim de garantir bem-estar a parcela da população que

estaria desprotegida e a margem social caso a mesma não existisse. Ela estaria inserida num

contexto de política de combate a pobreza e promoção da redução da desigualdade. Mais a

frente discute-se o surgimento da Previdência Social, os princípios os quais ela se ancora e as

controvérsias teóricas que a envolvem.

27

3 A PREVIDÊNCIA SOCIAL

3.1 PREVIDÊNCIA SOCIAL: A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A SEGURIDADE SOCIAL

Depois de exposto o quadro da desigualdade social brasileira no capítulo anterior, em que se

mostrou a necessidade de medidas que venham a solver esse cenário, neste capítulo colocam-

se em contraposição teórica autores que divergem entre si sobre a manutenção dos ideais

solidários e universais da Previdência e a racionalização dos seus gastos. Antes disso, é

exposta a essência da Previdência – enquadrada no contexto de seguridade social e

consolidada na Constituição de 1988 – como forma de esclarecer de que forma ela sofre as

variações de ordem teórica que a envolve.

Historicamente, a seguridade social começou a emergir com o advento da Revolução

Industrial, num momento em que houve aumento considerável dos infortúnios relacionados a

acidentes de trabalho, o que tornou a questão social mais complexa. Nesse contexto, na

maioria das vezes, a culpa era atribuída ao trabalhador e o ônus da perda da capacidade de

trabalho recaía sobre a família. No entanto, dado que a situação não estava atribuída a um

caso isolado e era observada no âmbito coletivo, passou a ser vista sob a ótica do direito

social5. A solução encontrada organizou-se em um sistema baseado na técnica do seguro, em

que todos contribuíam a fim de cobrir os segurados e constituiu um sistema de solidariedade

intra e intergeracional. A seguridade social estaria presente para todos aqueles que não

podiam ou não conseguiam encontrar meios de sustento pelo trabalho, o que a tornava um

meio de evitar que esses indivíduos tivessem um padrão de consumo abaixo do necessário à

sobrevivência. No Brasil, esse conceito foi inserido tardiamente, uma vez que a proteção

social já era uma visão bem conhecida no mundo. Ela se consolidou na Constituição de 1988,

apesar do contexto mundial de expansão do ideal neoliberal.

5 O direito à Previdência Social está dentre os Direitos Sociais estabelecidos na Constituição Federal, no Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo II, Artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

28

Apesar do contexto tardio em que o Brasil se encaixou no sistema de proteção social6, este

não era um conceito recente. Após a crise de 1929, que veio a arrasar diversos segmentos

sociais, se fez necessária uma política que alavancasse o contexto econômico e social da

época. Foi nesse momento de fragilidade que surgiu a teoria keynesiana7, pregando a

intervenção estatal na economia como forma de estímulo aos diversos setores da sociedade.

Assim, segundo definição de Vianna apud Gentil (2006)

(...) a sociedade se solidariza com o indivíduo quando o mercado o coloca em dificuldades. Mais precisamente, o risco a que qualquer cidadão, em princípio está sujeito – de não conseguir prover seu próprio sustento e cair na miséria – deixa de ser problema meramente individual, dele cidadão, e passa a constituir uma responsabilidade social, pública. O Estado de bem-estar assume a proteção social como direito de todos os cidadãos porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituição e desenvolvimento. (p.77).

A Previdência Social faz parte de um arranjo institucional que inclui também a saúde e a

assistência, em que a finalidade primordial é assegurar o trabalhador em momentos de

infortúnios relacionados à sua vida laboral e velhice. Esse arranjo institucional define-se

como seguridade social e tem por objetivo dar suporte aos cidadãos que estão fora do

mercado de trabalho por motivos alheios a sua vontade ou envelhecimento. No Brasil, a

Constituição de 1988 manifesta os preceitos referentes à proteção social, com fins de aumento

da cobertura previdenciária e vinculação do piso do benefício ao salário mínimo. Esses dois

aspectos configuram a tentativa, na Constituição de 1988, de trazer ampliação das garantias

sociais ao cidadão brasileiro.

A Organização Internacional do Trabalho (OIT) na Convenção nº 102, expressa que a

seguridade social é:

A proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou

6 A Constituição de 1988, onde se afirma a Seguridade Social, já surge num momento em que começavam a emergir movimentos de distanciamento do antigo Estado de bem-estar social. A década de 1990 já estava marcada por políticas de cunho neoliberal. (APOLLO, 2010, p.55) 7 A teoria keynesiana parte, em sua análise, da constatação de que o pleno emprego, em uma economia capitalista, não é uma situação permanente ou única de equilíbrio. Ao contrário, o desemprego involuntário não só pode existir como pode ser uma condição persistente, que se estenda ao longo do tempo, o que o caracterizaria como sendo de equilíbrio. Este fato implica que o livre mercado pode não levar automaticamente ao pleno emprego, pelo menos no curto prazo, e, portanto, justifica políticas econômicas contra o desemprego. (DATHEIN, 2000)

29

enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos.

Por outro lado, a seguridade social é um ingrediente necessário, mas insuficiente para retirar

da base da escala social uma parcela numerosa da população. Restaria a injustiça social que

deriva da desigualdade de oportunidades e da sobrevida com desesperança – marcos de um

capitalismo construtor de exclusão política e econômica – mesmo que houvesse educação e

saúde gratuitas, salário-desemprego, Previdência Social e outras formas de amparo nas

proporções necessárias para atender a grande parte dos trabalhadores carentes espalhados pelo

país (GENTIL, 2006). Dessa forma, a seguridade social é importante na medida em que atua

como uma apaziguadora da realidade desigual.

A Previdência Social está inclusa no conceito de seguridade social, no entanto, é aquela se

diferencia por guardar consigo o aspecto contributivo – exceto em caso de Previdência Rural

– enquanto que a seguridade social está preocupada em suprir todos àqueles que se encontram

em necessidade. Dessa forma, como cita Vianna

O conceito de Seguridade Social, com efeito, tem um significado diverso do conceito de Previdência Social. Previdência é um sistema de cobertura dos efeitos de contingências associadas ao trabalho, resultante de imposição legal e lastreado nas contribuições dos afiliados para seu custeio; tem por objetivo ofertar benefícios aos contribuintes – previdentes – quando, em ocasião futura, ocorrer perda ou redução da capacidade laborativa dos mesmos. Já a Seguridade é um sistema de cobertura de contingências sociais destinado a todos os que se encontram em estado de necessidade, não restringindo os benefícios nem aos contribuintes nem à perda da capacidade laborativa; auxílios a famílias numerosas, pensões não-contributivas, complementações de renda, constituem benefícios de seguridade porque ou não resultam de perda/redução da capacidade laborativa ou dispensam a contribuição pretérita. (VIANNA, 2005, p.2-3).

A universalização da cobertura com uniformidade de tratamento dos trabalhadores somente se

consolida com a Constituição de 1988. Os que defendem as medidas estabelecidas na

Constituição consideram que seu alcance seria efetivo para redistribuir renda e reduzir as

desigualdades que sempre marcaram o Brasil (O PERÍODO... 2006). Na medida em que

associa as ações de Previdência, assistência, e saúde num corpo integrado e se estrutura com

base no princípio da universalidade da cobertura e atendimento, o sistema de proteção social

definido na Constituição Federal prevê garantias contra contingências sociais que ameacem a

sobrevivência do indivíduo. Na Seguridade prepondera o contrato social e os direitos sociais,

em que a necessidade do cidadão prima sobre suas eventuais contribuições para o sistema. A

30

Seguridade Social brasileira, conforme concebida é, portanto, promotora de uma distribuição

menos desigual de renda e acesso a bens (DIEESE, 2007).

Segundo a Constituição de 1988, artigo 193, “a ordem social tem como base o primado do

trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”. Dessa forma, por estar inclusa no

contexto da seguridade social, entende-se a Previdência Social como uma responsabilidade

para com a sociedade, ou seja, uma responsabilidade que engloba aqueles indivíduos que de

alguma forma contribuíram para o desenvolvimento econômico8, cita-se:

É fundamental se reconhecer que a Previdência Social é uma conquista social essencial, que se consolidou após a 2ª Guerra Mundial com a constituição do Bem-Estar Social na Europa. É o reconhecimento de que o trabalho é um custo inevitável para a produção capitalista e a reprodução do capital. E é um custo tanto quando os trabalhadores estão na ativa tanto quando se aposentam. Portanto, a Previdência é um direito social, que juntamente com muitos outros, limitou a tendência, que é inerente a lógica de funcionamento do capitalismo, de exploração sem limites da força de trabalho. É um avanço extraordinário conquistado pela sociedade; é a defesa das condições de vida das pessoas quando elas não podem mais trabalhar, ou não têm a mesma capacidade de exercer a atividade produtiva. (FILGUEIRAS; LOBO, 2003, p.733).

Ao considerar que o sistema previdenciário brasileiro está consolidado na Constituição de

1988, em que esta se inspira nos ideais do welfare state9, sabe-se que um das suas metas é

abranger a maior parte da população do país, dado seu caráter de lei e direito social. O sistema

previdenciário brasileiro conta com aproximadamente 59,6% da população economicamente

ativa (PEA), na condição de segurado. Isto corresponde a 55,9 milhões de pessoas,

distribuídos entre aposentadorias e pensões do Regime Geral de Previdência Social (RPGS) e

os regimes próprios do funcionalismo público de todas as esferas do Governo, além dos

segurados especiais. A cobertura previdenciária brasileira é, atualmente, a segunda maior da

América Latina (IPEA, 2009 apud MIRANDA, p.52). Em 1970, havia 7,6 milhões de

segurados; em 1980, 23 milhões. Nesse aspecto, destaque para os segurados rurais, que

aumentou seu contingente entre 1991 e 1994, e chegou a 40% do total dos benefícios

8 Nesse aspecto, não se está referenciando a questão da contribuição do trabalhador para com a Previdência, mas somente sua contribuição socioeconômica. 9 O welfare state foi uma construção da sociedade européia do pós-Segunda Guerra Mundial e correspondeu ao estabelecimento de um pacto social que implicou na acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais de forma a proporcionar padrões de vida mínimos à população. O Estado passou a promover a integração social, garantindo tipos mínimos de renda (seguro contra doença, velhice, invalidez, acidente de trabalho, desemprego e morte) e também subsídios alimentares, saúde, educação, habitação, que foram assegurados a todo cidadão não mais como caridade, mas como direito de cidadania (VIANNA, 1998).

31

emitidos. Nesse âmbito, destaque para a vinculação ao salário mínimo – “61% da quantidade

de aposentadorias e pensões e 31% do valor total pago estavam associados a pagamentos a

indivíduos que recebiam exatamente 1 SM em 2003.” O sistema previdenciário pode ser

utilizado como um poderoso instrumento de combate a pobreza, principalmente quando se

trata de sua vinculação ao salário mínimo – apesar de argumentos contrários, que dizem que

esse piso do beneficio não promove a redução da desigualdade e a camada mais pobre da

população não está localizada entre os idosos (Giambiagi et al., 2004). Em 2008, os gastos

previdenciários foram responsáveis por uma queda de 7,1% no índice de Gini. O percentual

de pobres aumentaria em quase 21 milhões, ou seja, de 11,38% para 29,18% da população

caso a Previdência não existisse. (MIRANDA, 2010, p.69-70).

Gráfico 4 – Índice de Gini e Redução Percentual da Desigualdade Antes e Depois do Pagamento de Aposentadorias e Pensões Fonte: Disoc/IPEA com base nos microdados das PNADS. Elaboração: IPEA (2009) apud MIRANDA, 2010, p.70

Estruturando-se em um sistema de repartição simples – em que a geração atual através de

contribuições garante a renda dos atuais aposentados –, de caráter universal e ancorado no

salário mínimo a Previdência Social brasileira se coloca como uma matriz de recursos a uma

parcela considerável da população brasileira. O caráter universalista garante uma possível

desvinculação do aspecto contributivo que um sistema de seguro tem intrínseco e a

vinculação com o salário mínimo coloca o indivíduo em um patamar mínimo de

sobrevivência. O cidadão deve receber benefícios conforme suas necessidades, em que o

caráter contributivo passa a ocupar uma posição secundária e a meta é a redução da pobreza.

É exatamente neste ponto que vários estudiosos do assunto entram em discordância.

Quanto a seu caráter contributivo, é estabelecido no Artigo 195 da Constituição Federal de

1988 que toda a sociedade é responsável pelo financiamento da Seguridade Social, de forma

32

direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do

Distrito Federal e dos municípios, e das seguintes contribuições sociais: I) dos empregadores,

da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei sobre a folha de salários,

faturamento ou lucro; II) trabalhadores e demais segurados da Previdência Social; III) receitas

de concursos, e; IV) importador de bens e serviços do exterior. Entre as contribuições que

financiam a seguridade, incluem-se a COFINS, PIS/PASEP, CPMF (até 2007), CSLL. Para o

subsistema previdenciário, foram criadas contribuições específicas, incidentes diretamente

sobre a remuneração ou a renda dos trabalhadores e sobre a folha de pagamentos, incidente,

neste caso, sobre o empregador (TAFNER, 2007).

A idéia subjacente ao orçamento da Seguridade Social encontra paralelo em uma proposta

feita por Myles (2002) apud Miranda (2010): todos os benefícios de caráter assistencialista

devem ser financiados não somente através de contribuições específicas sobre aqueles que

trabalham, mas através de general revenue – advinda de impostos sobre a renda, consumo e

outras taxas – ou seja, um financiamento compartilhado de maneira mais ampla entre a

sociedade – no caso da Previdência, recaindo sobre os trabalhadores e também sobre os

aposentados. Entretanto, Myles tem cuidado de explicar que tais receitas devem ser geradas

levando em consideração o princípio da capacidade de pagamento – o que, certamente,

excluiria os mais pobres de arcar com esse ônus.

O sistema de seguridade social brasileiro, ao garantir uma pensão mínima para os

beneficiários – através do salário mínimo e universalização no artigo 194, inciso I – tem efeito

muito poderoso como redutor da pobreza nas famílias brasileiras. Em síntese, a seguridade

social é considerada por muitos analistas como um programa social de transferência de renda

que impacta a vida familiar, reduzindo efetivamente o grau de pobreza no país, ainda que o

mesmo resultado pudesse ser obtido com custos menores, caso houvesse maior flexibilidade

na fixação do valor de benefícios e maior rigor na sua concessão. No entanto, devem-se

estabelecer limites à concessão de benefícios, sobretudo em um país caracterizado por elevado

grau de pobreza e desigualdade. Um país que conta com muitos pobres e tem um elevado grau

de desigualdade tem que ser seletivo com os recursos destinados às políticas sociais e

monitorá-las, sob pena de reforçar as iniqüidades existentes (O PERÍODO... 2006).

Considerando este último argumento, o ponto de vista defendido por alguns autores é que,

apesar da Constituição de 1988 ter iniciado um intenso processo de reformas na legislação, ao

33

longo dos anos o que se tem visto é que a política de combate à desigualdade via sistema de

seguridade estaria com seus dias contados. Os argumentos utilizados são que sua potência

quanto redutor das desigualdades é limitada. Aumentos no valor dos benefícios são limitados

quanto aos aspectos de financiamento, por outro lado a cobertura é quase universal e a relação

de contribuintes seria restrita. Assim, apesar de ter estendido o sistema de proteção a

praticamente toda a população idosa e portadores de necessidade especiais que viviam com

renda per capita inferior a 25% do salário mínimo, a proteção social teria apresentado sinais

de esgotamento fiscal. Este último argumento é discutido por vários autores, em que se

questiona o real esgotamento dos recursos concernentes a Previdência.

Partindo da controvérsia do uso da Previdência Social como possível instrumento redutor das

desigualdades, a partir de seus preceitos de renda mínima e universalização, é exposto o

debate da eficiência da mesma como tal. Sabe-se que a essência da Previdência Social se

ancora na assistência aos cidadãos. Segundo Miranda (2010, p.48):

Todo sistema previdenciário, independente da forma como é organizado, possui um importante objetivo: a suavização do consumo ao longo do tempo, de forma que o indivíduo, ao atingir o fim de sua vida laboral, possa continuar obtendo rendimentos que permitam a continuidade de seu consumo, de maneira a satisfazer suas necessidades.

No entanto, as diversas mudanças ocorridas durante a década de 90 – conhecida como de

cunho neoliberal – abriu o debate da Previdência quanto ao seu uso para fins de distribuição

de renda. Por sorte, ao contrário do outros países da América Latina, o Estado brasileiro

manteve sob sua custódia o sistema previdenciário, e dessa forma, preservou o aspecto

solidário da Previdência Social brasileira consolidado na Constituição de 1988. No entanto, o

debate é mantido: de um lado, colocaram-se os fiscalistas defendendo o equilíbrio das contas

previdenciárias; do outro, os universalistas que viam a Previdência como um meio de prover

recursos aos setores mais necessitados.

A Previdência “organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação

obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”, ao

impor rígidos critérios de equilíbrio, limitaria a finalidade redistributiva da seguridade social e

poderia vir a colocar em risco alguns tipos de aposentadorias, em especial aquelas cujos

valores de beneficio não guardam relação direta com contribuições acumuladas. A lógica de

equilíbrio financeiro e atuarial é muito mais adequada ao conceito de “seguro” previdenciário

34

como direito individual e, portanto, em última instância, está em contradição com a

concepção dos benefícios da Seguridade como direitos de cidadania (DIEESE, 2007). É nesse

aspecto que se sustenta a controvérsia teórica que envolve o sistema previdenciário e coloca

em debate a eficiência da mesma para fins distributivos e sua capacidade de sustentar-se

financeiramente.

3.2 CONTROVÉRSIA TEÓRICA

O tema Previdência Social oferece opiniões divergentes quanto ao seu uso para fins de

distribuição de renda e, possível redução das desigualdades. Neste capítulo essas divergências

são objetos de estudo, de forma que se procura ver diferentes pontos de vista de autores sobre

o tema. O propósito aqui não é chegar a uma verdade absoluta, mas compartilhar de opiniões

distintas dos autores e ver em que medida as suas opiniões se justificam. Dessa forma, coloca-

se a questão: a Previdência seria um instrumento eficiente da redução das desigualdades

sociais?

Existem vários argumentos que destacam o caráter redistributivo da Previdência, entre eles

citam-se: A Previdência como um instrumento de redução da pobreza e desigualdade social;

Sua atuação como forma de defesa contra as precarização das relações de trabalho, e; A

redução da desigualdade traz ganhos em termos de crescimento econômico. Observa-se que

só pelo fato de se enquadrar no conceito de seguridade social, a Previdência já tem um caráter

intrinsecamente social na medida em que garante uma renda mínima e tem caráter universal.

Sendo que, sistemas previdenciários que têm como característica mais relevante o

funcionamento como um seguro é considerado Bismarckiano10. Já um sistema que priorize as

funções distributivas, tendo como objetivo redução da desigualdade e da pobreza é

considerado como Beveridgiano11.

Segundo diversos autores, a Previdência é um instrumento poderoso de distribuição de renda,

de forma que, por estar inclusa no conceito de seguridade social, ela compartilha do aspecto

10 Por enfatizar o aspecto de seguro , pode-se dizer que a preocupação maior aqui é com o aspecto contributivo. Ou seja, de acordo com este princípio, só quem contribui financeiramente tem direito à cobertura dos riscos sociais como: doenças, invalidez, maternidade, velhice, morte e acidentes e doenças ligados ao trabalho. 11 Propunha aumento das despesas com proteção social e combate à pobreza, preconizando direito universal de todos os cidadãos. Pode-se dizer que foi o embasamento para a seguridade social no mundo. (APOLLO, 2010, p.44)

35

seguro e guarda em si a relação contribuição/beneficio, e o aspecto social em que é permitido

seu uso para fins de transferência de renda intra e intergeracional. Controversamente, para

outros autores, a Previdência é um meio ineficiente de distribuição de renda na medida em

que este não é o seu propósito e argumentam que existem outros mecanismos muito mais

eficientes para cumprir a meta de redução da desigualdade.

O conceito de seguridade que a OIT concebe pautou a Constituição Federal de 1988. Segundo

o conceito, a importância de se ter um aparato de assistência social, incluindo a Previdência

Social, está no entendimento que a seguridade social é instrumento de transformação e

progresso social, ao invés de constituir obstáculo ao progresso econômico. Vista por esse

aspecto, a Previdência, inserida no conceito de seguridade social, poderia ocupar o espaço de

uma política de distribuição de renda, dando razão aos argumentos daqueles que defendem a

Previdência para tal fim. No contexto socioeconômico, a “seguridade social significa a

proteção que a sociedade proporciona a seus membros [...] dando aos indivíduos e às famílias

a tranqüilidade de saber que o nível e a qualidade de sua vida não serão significativamente

diminuídos, até onde for possível evitá-lo, por nenhuma circunstância econômica ou social”.

ANFIP apud DEDECCA et al, 2006)

Quanto ao acesso, a Constituição de 1988 quando referencia o sistema de seguridade social

amplia o direito de acesso à Previdência mesmo àqueles que não contribuíram ao longo da

vida, e destaca o seu caráter distributivo e social sobre o caráter contributivo. Assim, o

Regime Geral da Previdência (RGPS) é estendido a todos os trabalhadores que aderem o

sistema. Dessa forma, apesar do princípio contributivo constar na Constituição de 1988, a

Previdência pode ser vista segundo Oliveira

Na prática, os sistemas de previdência social implantados, inclusive o brasileiro, raramente têm seus conceitos e objetivos claramente explicitados. São na realidade sistemas híbridos com os componentes da abordagem de seguro e os redistributivos-assistenciais mesclados de tal forma, que se torna extremamente difícil definir um único padrão. (1982, p.2).

O conceito de Oliveira relaciona-se com a idéia de que a Previdência guarda consigo um

aspecto redistributivo que está mesclado com seu aspecto contributivo (defendido pelo status

de seguro). Isso, de certa forma, acaba por gerar conflitos e opiniões divergentes quanto ao

uso da Previdência como instrumento redistributivo, já que para transferir para o mais

36

necessitado é necessário retirar daquele que contribuiu mais. Segundo Oliveira (1982), a

solução encontrada foi manter a aparência de um seguro, que com o status de tal beneficia

aqueles que contribuíram e distribui os riscos dessa forma, mas que, no entanto, faz

transferência intra e intergeracionais. Ou seja, tanto de uma geração para outra através do

regime de repartição quanto entre a mesma geração através do mais rico para o mais pobre. A

prevalência do aspecto distributivo também poderia retirar o incentivo daqueles que

contribuem, já que seus recursos estariam sendo direcionados àqueles que não contribuíram.

A Previdência Social no Brasil é formada pelo Regime Geral de Previdência Social, Regime

Próprio da Previdência Social e Previdência Complementar. O RGPS, analisado sob o aspecto

redistributivo, traz impactos quanto à redução da pobreza no país, sendo responsável pela

retirada de milhões de pessoas da condição de pobreza. Este impacto se concentra sobre a

população idosa e, através da divisão da renda entre familiares, traz benefícios a todas as

faixas etárias. Seu papel social está na melhoria da distribuição de renda e fomento ao

desenvolvimento econômico, principalmente na zona rural – manifestando-se através da

Previdência Rural. O RPPS, vinculado aos servidores públicos e militares, possui um regime

diferenciado do RGPS. A Previdência complementar atribui sua operacionalização à iniciativa

privada, baseando-se em regime de capitalização e não possuindo fins redistributivos.

Dessa forma, a partir deste conceito, se diz que a Previdência Social, através do RGPS, é uma

das formas de se garantir, aos cidadãos beneficiados pela mesma, equidade e acesso às

condições mínimas de sobrevivência e inclusão na sociedade, retirando da linha de pobreza

milhares de brasileiros. No entanto, há quem discorde desse conceito social da seguridade em

que a Previdência se encaixa, principalmente quando se trata do financiamento desses

recursos redistributivos e da eficiência na redução da pobreza. Essa discordância seria uma

visão limitada dado que existem outros fatores, como a rolagem da dívida pública e a

manutenção de altas taxas de juros, que reduzem os orçamentos dos programas sociais e das

políticas públicas (FILGUEIRAS; LOBO, 2003).

Diamond (1977) aponta a redistribuição de renda como uma das justificativas para a

existência de sistemas públicos de Previdência, em que a Previdência seria um mecanismo de

política pública de caráter distributivo. Para o autor, o imposto de renda seria imperfeito em

termos de redistribuição de renda, pois restringiria a mensuração da renda do indivíduo a um

instante do tempo, não conseguindo, assim, ser definida sua necessidade ou capacidade de

37

pagamento, que se alteraria ao longo do ciclo de trabalho. Já a Previdência pública, em alguns

países como o Brasil, define uma fórmula para o beneficio a ser concedido (após a

aposentadoria), a qual é baseada apenas em uma média dos anos nos quais os indivíduos

tiveram os seus maiores rendimentos, e não exatamente em uma função dos seus rendimentos

ao longo de todo o seu ciclo de trabalho. Assim, em termos intrageracionais, a Previdência

funcionaria como um mecanismo de redistribuição complementar ao imposto de renda. Em

termos intergeracionais, o aumento dos benefícios relativo a um fundo pequeno (típico de

sistemas de repartição) geraria uma redistribuição de gerações mais jovens para as gerações

mais velhas, visto que nesse tipo de sistema os mais jovens financiam os mais velhos. Esta

redistribuição seria apropriada se fosse esperado que gerações mais velhas fossem mais

pobres em média ou porque determinadas gerações passaram por períodos de maior recessão

(DIAMOND apud MOURA et al, 2008).

Quando o tema é seguridade social, o público recebe informações importantes e muitas vezes

contraditórias: de um lado, os que defendem o atual sistema postulam que seus efeitos sociais

são importantes e ajudam a reduzir a pobreza; do outro estão aqueles que, embora reconheçam

os efeitos positivos ocorridos no combate à pobreza, consideram que esses efeitos hoje são

inexistentes e indicam que os custos crescentes e as falhas das ações governamentais tendem

mesmo a comprometer a existência futura do sistema. O dissenso é a marca do debate. Não se

trata obviamente de resolver a questão ou eliminar o debate – até porque parte dele decorre de

posições político-ideológicas e não de aspectos técnicos ou factuais da questão -, mas é

necessário apresentar os principais argumentos e indicadores sociais disponíveis para,

posteriormente, detalhar as questões com vista à busca de novos caminhos (O PERÍODO...,

2006).

A partir desse debate, surgem diversos posicionamentos quanto ao uso da Previdência dentro

do contexto de seguro social. Entre as contribuições quanto ao uso da Previdência como um

mecanismo de redução da desigualdade da distribuição da renda no país, levando-se em conta

as que são a favor e contra, reproduz-se algumas.

A primeira é o estudo de Ferreira (2006), em que é avaliada a contribuição das aposentadorias

e pensões para a desigualdade da distribuição do rendimento domiciliar per capita no Brasil,

em que se conclui que as mesmas contribuem para o aumento da desigualdade da distribuição

de renda no país.

38

O estudo do autor apresenta resultados obtidos para a desigualdade de renda e a

decomposição do Índice de Gini de 1981 a 2001. Através da decomposição do índice de Gini,

observa-se a participação de cada componente na formação do Gini Global. A partir dos

dados obtidos através dessa decomposição, se enfatiza a participação das aposentadorias e

pensões nesse período, a fim de mostrar se a mesma aumenta ou reduz o índice de

desigualdade.

Tabela 4 – Parcelas do índice de Gini (G) e o respectivo percentual, na formação do índice de Gini global dos componentes do rendimento domiciliar per capita. Brasil de 1981 a 2001

Parcelas do Índice de Gini e as suas Respectivas Porcentagens

Trabalho Principal

Outros Trabalhos

Aposentadorias e Pensões

Aluguéis Doações Juros etc Total

Ano

G % G % G % G % G % G % G %

1981 0,468 80,4 0,02 3,5 0,054 9,3 0,023 3,9 - - 0,017 2,9 0,582 100

1983 0,471 79,3 0,024 4,1 0,063 10,5 0,02 3,4 - - 0,016 2,7 0,594 100

1984 0,467 79,4 0,025 4,3 0,06 10,3 0,019 3,2 - - 0,016 2,8 0,587 100

1985 0,479 80,5 0,025 4,2 0,061 10,3 0,015 2,5 - - 0,015 2,5 0,595 100

1986 0,48 81,9 0,026 4,5 0,05 8,5 0,019 3,2 - - 0,011 1,9 0,586 100

1988 0,512 83,3 0,025 4,1 0,047 7,6 0,016 2,6 - - 0,015 2,4 0,616 100

1989 0,511 80,6 0,028 4,4 0,06 9,5 0,021 3,3 - - 0,014 2,2 0,634 100

1990 0,486 79,4 0,029 4,7 0,068 11 0,019 3,2 - 0,01 1,2 0,612 100

1992 0,446 76,9 0,022 3,8 0,081 14 0,011 1,9 0,002 0,3 0,018 3,1 0,58 100

1993 0,461 76,5 0,025 4,2 0,082 13,6 0,009 1,5 0,002 0,3 0,023 3,9 0,602 100

1995 0,461 77 0,027 4,5 0,084 14 0,018 3 0,002 0,4 0,007 1,1 0,599 100

1996 0,461 76,8 0,027 4,5 0,084 14 0,019 3,2 0,002 0,3 0,007 1,2 0,6 100

1997 0,462 77 0,025 4,2 0,089 14,8 0,017 2,8 0,002 0,4 0,005 0,8 0,6 100

1998 0,446 74,5 0,024 4 0,1 16,7 0,019 3,2 0,003 0,5 0,006 1,1 0,598 100

1999 0,437 73,7 0,022 3,7 0,107 18,2 0,018 3 0,002 0,4 0,006 1 0,592 100

2001 0,434 73 0,025 4,3 0,112 18,8 0,015 2,6 0,003 0,4 0,005 0,8 0,594 100

Média 0,468 78,1 0,025 4,2 0,075 12,6 0,017 2,9 0,002 0,4 0,012 2 0,598 100

Fonte: IBGE – dados individuais das PNADs de 1981 a 2001 apud FERREIRA, 2006, p.257

A partir dos dados da tabela 4, traça-se um perfil da participação de cada componente na

renda domiciliar per capita através da decomposição do valor médio e a participação

percentual dos componentes do rendimento domiciliar per capita. Esse perfil é importante por

dar uma idéia da participação de aposentadorias e pensões na renda domiciliar per capita e

destaca a importância da mesma como uma política social de combate à desigualdade social

no país.

A decomposição aponta que as aposentadorias e pensões contribuem com a segunda maior

parcela nos rendimentos, e demonstra o aumento de sua participação no rendimento

39

domiciliar per capita, principalmente a partir de 1989, os valores mantêm esse ritmo até o

final da década de 90 e início da década de 2000. De acordo com os dados apresentados, o

índice de Gini se mantém elevado durante todo o período analisado, mostrando que a renda

domiciliar per capita é mal distribuída e, dessa forma, configura um panorama de

desigualdade de renda (FERREIRA, 2006). A partir do momento que o rendimento de

aposentadorias e pensões contribui como a segunda maior parcela da renda per capita, é

imprescindível analisar sua participação na concentração da renda e mensurar se a mesma age

como apaziguadora das desigualdades ou vem reforçar o fenômeno concentrador.

Tabela 5 – Razão de Concentração na Decomposição do Índice de Gini no rendimento domiciliar per capita. Brasil, de 1981 a 2001

Razão de Concentração do Rendimento (C) Componente do

Rendimento 1981 1983 1984 1985 1986 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001

0,566 0,577 0,572 0,582 0,574 0,608 0,620 0,595 0,565 0,589 0,587 0,588 0,591 0,585 0,579 0,581 0,768 0,759 0,797 0,804 0,808 0,787 0,808 0,796 0,758 0,765 0,766 0,784 0,767 0,748 0,745 0,785 0,569 0,609 0,588 0,597 0,564 0,573 0,615 0,632 0,576 0,579 0,586 0,580 0,585 0,599 0,603 0,603 0,778 0,797 0,812 0,812 0,833 0,801 0,882 0,820 0,802 0,784 0,813 0,802 0,796 0,803 0,803 0,797

- - - - - - - - 0,368 0,423 0,399 0,436 0,380 0,413 0,354 0,395

TP OT AP A D J

0,757 0,639 0,592 0,593 0,571 0,643 0,673 0,629 0,839 0,858 0,789 0,815 0,769 0,764 0,695 0,539

Gini Total 0,582 0,594 0,587 0,595 0,586 0,616 0,634 0,612 0,580 0,602 0,599 0,600 0,600 0,598 0,592 0,594

Fonte: IBGE – dados individuais das PNAD’s de 1981 a 2001 apud FERREIRA, 2006, p.256 TP: Trabalho Principal; OT: Outros Trabalhos; AP: Aposentadorias e Pensões; A: Aluguéis; D: Doações; J: Juros etc.

Na tabela 5 expõe-se a razão de concentração dos componentes do rendimento domiciliar per

capita, denotado na tabela como C, de 1981 a 2001. Ressalta-se que o período engloba

importantes mudanças políticas e econômicas no país, como a “década perdida”, o advento no

neoliberalismo e as eleições diretas.

Um componente da renda contribui para aumentar a desigualdade quando a razão de

concentração for maior que o índice de Gini. As aposentadorias e pensões crescem na

primeira metade dos anos 80, recuam em 1986, e voltam a crescer a partir de 1988. Nos anos

90, a razão de concentração cresce entre 1992 e 1995, recuam em 1996 e voltam a crescer no

final dos anos 90. Ela apresenta razão de concentração menor que o índice de Gini global em

9 dos 16 anos analisados. Observa-se que, no final da década de 1990 e início do século XXI,

as aposentadorias e pensões deram uma contribuição maior para a desigualdade da

distribuição do rendimento domiciliar per capita. Em todo o período analisado, a razão de

concentração para aposentadorias e pensões não apresenta recuos significativos, a tendência é

de crescimento (FERREIRA, 2006).

40

Dessa forma, a conclusão chegada por Ferreira (2006), através dos dados da PNAD

trabalhados é que a redução da desigualdade é praticamente desprezível no período. O

rendimento das aposentadorias e pensões, segundo maior entre todos os rendimentos,

corrobora com a situação na medida em que tende a reproduzir a distribuição de renda no

Brasil e age como determinante da desigualdade. Segundo Ferreira:

A razão de concentração das aposentadorias e pensões, particularmente a partir de 1998, é maior do que o índice de Gini e superior a razão de concentração do rendimento do trabalho principal. Esses resultados mostram que os rendimentos de aposentadorias e pensões, administradas pelo Governo Federal, estão contribuindo para aumentar a desigualdade da distribuição de renda no Brasil, mostrando que há necessidade de reforma do sistema previdenciário. È importante notar que um componente dos rendimentos que está diretamente sujeito a normas e leis, como as aposentadorias e pensões, esteja contribuindo para aumentar a desigualdade da distribuição de renda. (FERREIRA, 2006, p. 259).

A análise sob a ótica de Ferreira (2006) desperta a questão que a contribuição da Previdência

como reforço da desigualdade tem embasamento nas normas e regras que regem a Previdência

no Brasil, na medida em que estas configuram regimes especiais distintos para algumas

categorias, como o funcionalismo público e o privado. Constitui-se, assim, um fator de

diferenciação, o qual reduz a essência de equidade que a Previdência deve carregar e

configura uma âncora para a perda de eficiência da mesma. Quanto a outro aspecto que

normalmente atrai críticas é a não correspondência contribuição/benefício, no entanto, esse

aspecto é motivo de controvérsia já que ele próprio é uma forma de se reduzir a desigualdade

quando retira daquele que contribui mais – e provavelmente auferiu ganhos maiores durante a

vida – e transfere àqueles que contribuem menos ou não contribuem – caso da aposentadoria

rural. Sendo assim, este último aspecto deve ser analisado com maior cuidado.

Dessa forma, segundo Ferreira (2006), as causas de o sistema previdenciário brasileiro ser

regressivo estão relacionadas à aposentadoria mais precoce, expectativa de vida maior e

maiores salários no fim do ciclo de vida trabalhista dos beneficiários que possuem maior nível

de renda. Todos esses fatores aliados tornam a distribuição de renda pior. Outro aspecto que

viria a corroborar com a situação seriam os regimes especiais que formam o contexto

previdenciário brasileiro, que privilegia alguns setores e desafia os aspectos de solidariedade e

redistribuição, causando redistribuição invertida da renda. A solução estaria em rever os

critérios dos diferentes regimes previdenciários, privilegiando valores de equidade e

41

distribuição de renda, através da orientação das políticas para os mais pobres, que rondam a

essência do sistema previdenciário como um seguro social (FERREIRA, 2006).

Algumas medidas nos últimos vinte anos foram tomadas na tentativa de reverter o quadro, no

entanto, elas não atingiram os pontos cruciais. A Reforma Constitucional nº 20 teve

preocupações maiores com o ajuste fiscal, e não se preocupou com a concessão de benefícios

para os funcionários públicos. Não houve alterações na distribuição dos benefícios de

aposentadorias e pensões, manteve-se o perfil de distribuição de renda no país, em que se

concentra a maior parte do valor dos benefícios nos segmentos mais ricos da sociedade.

Ferreira defende a adoção de conceitos e fundamentos da Previdência Social que busque

reduzir as diferenças no valor dos benefícios dos trabalhadores, em que não se deve limitar à

atenção aos aspectos distributivos do sistema (FERREIRA, 2006).

Filgueiras e Lobo (2003) expõem outro ponto de vista, quanto a diferenciação do RGPS e

RPPS. A diferença que é concebida no valor das aposentadorias dos servidores e dos

trabalhadores do setor privado se deve a existência de distintas regras para ambos. As

diferenças de valor se devem à natureza heterogênea do mercado de trabalho brasileiro, no

qual cerca de 70% dos trabalhadores ocupados recebem até três salários mínimos. Dessa

forma, a maior parte das aposentadorias é muito baixa porque reflete o mercado de trabalho.

Portanto, a concentração de renda nas aposentadorias adviria da concentração de renda na

sociedade e no mercado de trabalho.

Também contrapondo Ferreira, a imposição de normas rígidas para o equilíbrio da

Previdência e o ajuste fiscal pode comprometer alguns tipos de aposentadorias, especialmente

aquelas que não guardam relação com o aspecto distributivo. Dessa forma, esse aspecto se

voltaria mais para o conceito de seguro da seguridade social, contrapondo-se ao conceito de

seguridade como direitos de cidadania (DIEESE, 2007).

Moura e outros compartilham da opinião de Ferreira, de forma que vêem a Previdência como

um instrumento ineficiente de distribuição de renda. Durante o XVI ENCONTRO

NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, ABEP, 2008, Caxambú, Mg, foi discutida,

pelos autores, a funcionalidade da Previdência Social:

(...) concluímos que as mudanças nas regras previdenciárias têm gerado uma melhora na desigualdade somente para os grupos mais idosos entre 1987 e 1996. Para os outros grupos a tendência é de estabilidade do sistema,

42

e na análise de 1996 e 2006, para todas as coortes o sistema também tem se mantido estável. Assim, ao contrário de parte da literatura, sistemas previdenciários não são bons mecanismos de distribuição de renda. (MOURA et al, 2008, p.1).

Moura e outros (2008) visam testar a propriedade distributiva da Previdência, em que

procuram responder quanto à progressividade ou regressividade da mesma, na medida em que

o Brasil é colocado como um país que possui um índice elevado de desigualdade social. Os

autores defendem que nos últimos anos houve um aumento substancial de beneficiários da

Previdência Social, dado o crescimento da população da base da pirâmide etária. Então, se a

Previdência realmente possui um caráter distributivo e progressivo, dever-se-ia esperar

redução na desigualdade de renda. No entanto, não é isso o que vem acontecendo, segundo

eles, com o índice de Gini mantendo-se estável por quase duas décadas. O sistema de

repartição, apesar de contribuir para a redução da pobreza, necessita de uma reforma nos

países que adotam esse modelo, entre eles o Brasil. Neste, parte dessa reforma foi realizada

em 2003. Dessa forma, “ao contrário de parte da literatura, sistemas previdenciários não são

bons mecanismos de distribuição de renda” (MOURA et al, 2008). Por outro lado, caso a

Previdência Social fosse retirada do âmbito de política social, sem dúvidas existiriam perdas

sociais.

Tafner (2006), no propósito de analisar o efeito dos benefícios de aposentadorias e pensões

sobre a desigualdade e a pobreza, faz um exercício de simulação que procura diagnosticar

esses efeitos. Segundo seu trabalho, o rendimento médio domiciliar per capita das pessoas que

recebem os benefícios de aposentadoria e pensão é maior do que aqueles que não recebem os

benefícios, principalmente entre os 10% mais ricos da população. Observa-se que a faixa de

aposentadorias acima de 10 salários mínimos é maior nas famílias com rendas maiores, cerca

de 15% dos domicílios mais ricos possuem aposentados com esse valor de beneficio.

No exercício de simulação realizado, o autor utiliza da mesma quantidade de recursos

financeiros disponíveis e verifica se há possibilidade de redução do caráter concentrador do

sistema através da implantação de outras regras previdenciárias. Para tal, ele considera que

todos que usufruem dos benefícios continuem a recebê-los, mas com redução do seu valor.

Sabe-se que as maiores aposentadorias se concentram nas camadas mais ricas e mais

escolarizadas da população e que, em sua maioria, se aposentam mais cedo, dessa forma, há

transferências de renda (TAFNER, 2006).

43

Os resultados obtidos por Tafner (2006) mostram que enquanto os grupos mais pobres tem

ganhos expressivos de renda, os segmentos de renda mais alta apresentam perdas

relativamente insignificantes. Na utilização do mesmo volume de recursos é possível recorrer

a mecanismos distributivos mais eficientes com a finalidade de reduzir a pobreza e a

desigualdade. A razão de renda média entre os 20+ e 20- reduziu-se de 21,9% para 18,9% e a

de 10+/40- de 19,5 para 17,9.

Dessa forma, a idéia defendida por alguns analistas de que a Previdência deve ser entendida

como um programa de renda mínima universal, com caráter assistencial e redistributivo, sem

correspondência contributiva, em que as contribuições devem ser pagas conforme a

disponibilidade de cada indivíduo, e os benefícios recebidos conforme a necessidade 12 é algo

que deve ser analisado com atenção dado que é motivo de embate entre diversos autores,

como é exposto.

Entre os argumentos mais utilizados para a defesa da Previdência como “renda mínima” ou

como um programa sem correspondência contributiva é o seu caráter de redução da pobreza e

da desigualdade social, tanto no âmbito individual quanto no familiar (TAFNER, 2006).

De acordo com alguns analistas, de fato a Previdência Social atua fortemente na redução da

pobreza individual e familiar e também na desigualdade e, realmente, após o pagamento das

aposentadorias a pobreza é reduzida. Essa redução, no entanto, não deve conduzir a um

pensamento equivocado em que por reduzir a pobreza, a Previdência seja um instrumento

correto e eficiente de ser utilizado para tal fim e que produza os melhores resultados. Para

defender tal idéia, Tafner (2006) coloca em análise a capacidade de a Previdência agir como

redutor da pobreza e sua eficiência nesse aspecto. Ao citar o artigo 201 da Constituição

Federal, em que “os planos de Previdência Social, mediante contribuição, atenderão, nos

termos da lei a: (...)”, o autor destaca as evidências contributivas que a Previdência Social

possui e sua condição contributiva estabelecida em termos de lei, e coloca em cheque a

Previdência que atua somente como mecanismo sem correspondência distributiva. O segundo

ponto que o autor questiona é a capacidade da Previdência de não somente atingir os pobres,

mas atingir aos mais pobres, de forma que sua capacidade de distribuição de renda fosse

12 (DELGADO; CARDOSO JR., 2000; DELGADO, 2005; LAVINAS, 2006, entre outros) apud TAFNER, 2006.

44

maximizada. O autor considera que a Previdência está muito aquém quanto à sua eficácia e

eficiência, caso fosse, de fato um programa de transferência de renda.

Um terceiro aspecto enfatizado por Tafner (2006) é quanto à capacidade da Previdência

reduzir a pobreza familiar. Ao contrário do que alguns autores defendem de que a renda

recebida pelo idoso é dividida com seu núcleo familiar, o autor diz que esse

compartilhamento está muito aquém do imaginado, devendo haver mais competição entre as

gerações pelos recursos. Ele mostra através de dados que a pobreza entre crianças e jovens

(até 18 anos) é mais de três vezes que a entre idosos (pessoas com 65 anos ou mais). Dada

essa situação, ele defende, ao mostrar por simulações13, que se parte dos recursos da

Previdência fossem deslocados para os mais pobres – jovens e crianças – poderia haver uma

maior redução do grau de pobreza da sociedade.

No entanto, o menor nível de pobreza atingido nos anos 90, em que entre os fatores que

corroboraram com essa realidade estariam os ganhos obtidos com a Previdência, não leva a

crer, apesar da sua eficiência comprovada através de dados, que ela seria a melhor forma de

política de redução da desigualdade de renda no país. Menor nível de pobreza não significa

que a atuação das políticas públicas sociais esteja atuando sobre a camada mais pobre da

população, isso seria uma falha na redução da pobreza. A Previdência se incluiria nessa falha

na medida em que prioriza o atendimento àqueles que possuem carteira assinada, deixando à

margem os trabalhadores informais ou desempregados e que, provavelmente, na velhice,

devem ser os mais necessitados de assistência social. Políticas como o Bolsa Escola, Bolsa

Família, seriam mais eficientes ao atingir as classes mais pobres da população, e abririam

possibilidade de um maior aproveitamento dos recursos públicos, concomitante, essas

políticas perderiam a eficiência perante as aposentadorias devido à vinculação desta o salário

mínimo. Por outro lado, ironicamente, a cobertura da Previdência, baseada em princípios

solidários, seria muito generosa e utilizaria recursos que em outras políticas, estariam surtindo

maior efeito para redução da desigualdade.

Por outra linha de raciocínio, pode-se dizer que há consenso que as aposentadorias e pensões

contribuiriam para reduzir a pobreza no país. Entre os fatos interessantes que acompanhariam

o caminho percorrido pela Previdência nos anos de 1990 e 2000, cita-se o aumento da

13 Para mais detalhes ver TAFNER (2006)

45

cobertura após sua consolidação na Constituição de 1988 e o aumento do valor real dos

benefícios dado a estabilidade econômica do pós Plano Real. Esses dois fatores foram

primordiais na atuação da Previdência como redutora da pobreza.

Contrariamente ao que defendem autores como Tafner e Ferreira, há a corrente dos autores

que defendem a Previdência como um instrumento de distribuição de renda e ressaltam os

benefícios que a mesma traz quanto à redução da pobreza e desigualdade social no país.

Entres estes autores está Dedecca e outros (2006) que voltam sua preocupação para a

importância dos benefícios da Previdência para atenuação da fragilidade de renda destas

famílias.14 A partir de um contexto econômico e social que dificulta a entrada no mercado de

trabalho dos que possuem idade ativa, a renda dos inativos se torna peça importante para

retirar famílias do limite da pobreza.

A partir dos dados da PNAD de 2004, traça-se um perfil das famílias mais carentes em que

estas são comparadas com o total das famílias e verificados os efeitos das rendas de

aposentadorias e pensões para a redução da pobreza e da desigualdade. Defende-se que as

mudanças ocorridas na década de 90 ocasionaram redução dos postos de trabalho e

favoreceram o empobrecimento da população. Dessa forma, os rendimentos provenientes da

aposentadoria vinculados ao valor do salário mínimo seriam importantes na medida em que

manteriam um padrão de vida mínimo as famílias beneficiadas. Os baixos rendimentos

obtidos por essas famílias seriam resultado da baixa inserção no mercado de trabalhado

formal e das atividades precárias em que essas famílias se envolvem. Lembra-se que além do

baixo rendimento que estes trabalhadores auferem, ao estarem inseridos na precariedade do

mercado de trabalho, eles também estão à margem da proteção trabalhista, tendo acesso à

mesma somente quando se aposentarem através do auxilio previdenciário de origem não

contributiva (DEDECCA et al, 2006).

Dessa forma, o exercício que os autores desenvolvem confirma que a Previdência Social vem

sendo um mecanismo relevante para a superação da precariedade da situação socioeconômica

das famílias de baixa renda e, portanto, da situação de pobreza extrema. A menor dependência

das famílias de baixa renda da política social depende do crescimento econômico e de seus

efeitos dinâmicos sobre o mercado de trabalho. Um crescimento econômico sustentável

14 Trabalho apresentado no XV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú – MG – Brasil, de 18 a 22 de setembro de 2006.

46

diminuiria a dependência das famílias de baixa renda da política social e reduziria o papel da

Previdência Social para as famílias de baixa renda, sem incorrer em perda de proteção social

(DEDECCA et al, 2006).

Dada a importância da renda advinda das aposentadorias e pensões, e por ser o maior

orçamento individual dentre as políticas públicas do Estado brasileiro, em que atinge um

grande número de famílias, a Previdência adquire impactos em termos de distribuição de

renda. A partir deste contexto, Rangel e outros (2009) analisam o poder distributivo dos

benefícios da Previdência Social, em que o gasto previdenciário influencia sobre a

desigualdade de renda.

Os autores, dada a complexidade do sistema previdenciário brasileiro, resolvem fazer uma

análise segregada dos benefícios, analisando particularmente os efeitos da RGPS e da RPPS já

que os dois regimes possuem regras de acesso e valor de benefícios distintos. Alem da divisão

nos dois subsistemas previdenciários, há uma divisão do RGPS em dois subsistemas: para

segurados de fraca ou pouca capacidade contributiva e outro para segurados com maior

capacidade contributiva. No primeiro caso, há os benefícios da Previdência Rural e dos

segurados do meio urbano cuja posição é de baixa remuneração; No segundo caso, têm-se os

segurados das camadas urbanas com rendimentos superiores ao salário-mínimo, em que o

valor da aposentadoria guarda relação com suas contribuições ao longo de sua vida laborativa.

Quanto à distribuição de renda, para o primeiro caso seriam benefícios distributivos; para o

segundo caso seriam neutros (RANGEL et al, 2009).

Para prosseguir no objetivo de analisar a importância da renda familiar proveniente de

aposentadorias e pensões para a distribuição de renda, separa-se essa parcela da renda em

duas: as de valores até um salário mínimo e as de demais valores e calculam-se os

coeficientes de concentração dessas parcelas na renda domiciliar através da decomposição do

índice de Gini (RANGEL et al, 2009).

47

Tabela 6 – Decomposição do índice de Gini considerando apenas a parcela do rendimento

domiciliar proveniente de aposentadorias, pensões e benefícios assistenciais – Brasil e regiões

geográficas – 2007

Participação (φ)

Razão de Concentração

(C)

Parcela de Gini

φ C %

Regiões

<=1SM >1SM <=1SM >1SM <=1SM >1SM <=1SM >1SM

Gini

Norte 4,50% 7,30% 0,236 0,7229 0,0107 0,0527 2,01 9,87 0,5337 Nordeste 9,50% 12,10% 0,2955 0,7656 0,0281 0,0925 4,98 16,4 0,5641 Sudeste 3,30% 15,00% -0,0728 0,5965 -0,0024 0,0895 -0,47 17,23 0,5198 Sul 4,00% 13,80% -0,0634 0,5711 -0,0025 0,079 -0,5 15,73 0,5023 Centro-Oeste

2,90% 9,40% 0,027 0,7255 0,0008 0,0679 0,14 11,89 0,5715

Brasil 4,50% 13,40% 0,0359 0,6589 0,0016 0,0883 0,29 15,95 0,5534 Fonte: RANGEL et al, 2009, p.6

Na tabela 6, os autores analisam os benefícios de valor até 1 salário mínimo e benefícios

superiores a 1 salário mínimo. Destaca-se a participação dos benefícios na renda total do país,

sendo de quase 18%. A região Nordeste é a que possui maior peso dos benefícios na renda

total. Nos benefícios que superam o salário mínimo, a razão de concentração é maior do que o

índice de Gini, contribuindo para elevar a desigualdade de renda. Controversamente, os

benefícios até um salário mínimo reduzem a concentração de renda. Dessa forma, fica

evidente a diferença, em termos de progressividade, entre os benefícios de até 1 salário

mínimo (em sua maioria os de Previdência Rural e Assistencial) e os demais. Quando se trata

do caráter concentrador dos benefícios acima de um salário mínimo, isto ocorre mais nos

benefícios concedidos pelo RPPS. Uma possível explicação para esse fato seria a

correspondência entre os valores de contribuição e recebimento para os benefícios da

Previdência no âmbito do RGPS, ao contrário da RPPS que é altamente regressiva em relação

ao índice de Gini. Assim, pode-se afirmar que as aposentadorias pagas pelo RGPS contribuem

para a redução das desigualdades (RANGEL et al, 2009).

Compartilhando desse ponto de vista, Maia e outros (2008) analisam os impactos da

aposentadoria sobre a redução da desigualdade e da pobreza, e enfatizam o efeito da mesma

sobre a pobreza rural. A hipótese central do trabalho dos autores é de que “as aposentadorias e

pensões cumprem importante papel no rendimento das famílias mais pobres e das áreas rurais,

contribuindo principalmente para a redução da pobreza nas regiões mais precárias do país”.

(MAIA et al, 2009).

48

Os autores analisam os impactos dos rendimentos das aposentadorias sobre a desigualdade de

renda e pobreza no Brasil. A partir da segregação das famílias entre rurais e urbanas, se vê a

influência das aposentadorias e pensões sobre as famílias mais pobres e localizadas em

regiões mais privadas de recursos. Possuindo como referência a ampliação dos benefícios

trazida pela Constituição de 1988, como a âncora dos benefícios no salário mínimo e o acesso

dos idosos com renda inferior a ½ salário mínimo aos benefícios previdenciários, a análise é

feita para os anos de 1995 e 2006 baseando-se nos dados da PNAD e a linha de pobreza nas

sugestões do Relatório do Desenvolvimento Mundial. Assim, há um diagnóstico do impacto

da parcela dos rendimentos de aposentadoria e pensão no total da renda das famílias e sua

responsabilidade em tirar famílias de condição de pobreza.

A metodologia utilizada divide as famílias em urbanas e rurais e são divididas novamente

quanto à sua renda per capita considerando todas as formas de rendimento. Após esse

procedimento, as famílias são divididas entre aquelas que possuem algum aposentado na

família e aquelas que não possuem. Segundo dados apresentados, sete de cada dez brasileiros

com rendimento proveniente de aposentadoria ou pensão dependiam exclusivamente desta

forma de renda, em que uma parcela considerável continua inserida no mercado de trabalho

como ocupados ou desempregados. Também, parcela predominante tem nos rendimentos

provenientes de aposentadoria ou pensão sua fonte exclusiva de renda pessoal. O trabalho

associado ao recebimento do beneficio previdenciário é menor entre os aposentados que

fazem parte de famílias com renda familiar per capita mais baixa, enquanto a maior incidência

do desemprego é entre os aposentados e pensionistas de baixa renda (MAIA et al, 2009).

Destaca-se a importância da renda proveniente de aposentadorias e pensões nas famílias de

baixa renda, em que essa renda corresponde a cerca de 2/3 da renda total familiar. Assim, caso

não houvesse esse rendimento a vida das famílias estaria comprometida. A desvinculação do

piso da aposentadoria e pensão do salário mínimo provavelmente também causaria impactos

negativos na vida dos beneficiários, principalmente os que se concentram nas camadas mais

baixas de rendimento, em que cerca de 50% dos aposentados e pensionistas urbanos auferiam

ate o salário mínimo, esse patamar ficando em 92% para os domicílios rurais (MAIA et al,

2009).

49

Tabela 7 – Contribuição do Rendimento de Aposentadoria ou Pensão para o Rendimento Familiar segundo Situação do Domicílio e Renda Familiar Per Capita

Menos de 1/2

De 1/2 a menos de

1

De 1 a menos de

2

De 2 a menos de

3

De 3 a menos de

5

De 5 a menos de

7

De 7 a menos de

10

De 10 ou mais

Total

Urbano 66,1 53,3 52,6 49,3 45,4 44,1 40,8 26,7 50,9 Rural 62,5 49,7 49,1 49,6 28,6 25,0 49,8 3,6 49,5 Total 65,2 52,5 52,0 49,3 44,6 43,6 41,0 24,8 50,7

Fonte: MAIA et AL, 2008, p.6

A tabela 7 mostra que quanto maior a renda familiar per capita, menor a contribuição das

aposentadorias e pensões para essa situação. Diferentemente, a contribuição das

aposentadorias e pensões na renda das famílias com rendas menores é proeminente. Observa-

se que a contribuição das aposentadorias na renda das famílias é maior na área urbana do que

na rural.

As famílias que possuem aposentados têm uma parcela maior da população acima da linha de

pobreza do que as famílias que não têm aposentados, assim, as aposentadorias contribuem

para eliminar um grande número de famílias das condições de pobreza. Observa-se que nas

áreas rurais esse impacto é mais intenso e que houve aumento da renda das aposentadorias e

pensões no total de renda das famílias (justificado pelo ganho do salário mínimo no período).

É realizada uma simulação para mensurar o impacto das aposentadorias e pensões para

reduzir a pobreza: considerando que em 2006, 21% da população urbana e 49,5% da

população rural se encontravam abaixo da linha de pobreza, caso não houvesse os

rendimentos previdenciários estas porcentagem passariam para 32% e 63%, respectivamente

(MAIA et al, 2008).

As aposentadorias e pensões cumprem importante papel na renda das famílias brasileiras, e a sua participação na renda das famílias brasileiras aumentou, em detrimento da renda proveniente do trabalho, correspondendo a cerca de 20% do total em 2006 [...] Aumentou principalmente a importância dos rendimentos de aposentadorias e pensão nas áreas rurais, onde houve uma substancial queda da renda proveniente do trabalho. (MAIA et al, 2008, p.7-10).

No início da década de 90, com a ascensão de Collor ao poder e os princípios neoliberais, há

uma tendência a desconstrução dos pilares da seguridade social, a proteção do indivíduo

perante a sociedade. No entanto, felizmente, o Brasil não adotou o mesmo caminho que países

latino-americanos, mantendo o sistema de proteção social público. Utilizando dados de 1997,

50

a ANFIP apud Vianna (2004), revelou que o salário mínimo da aposentadoria retira da

condição de pobreza milhões de municípios brasileiros, existindo municípios que tem sua

economia movimentada basicamente através desses recursos.

Dessa forma, segundo Vianna (2005),

A Previdência Social contribui, ademais, no combate à pobreza, promovendo inclusão social. Encontra-se numa publicação oficial a seguinte afirmação ‘a redução dos níveis de pobreza durante a década de 90 ocorreu, fundamentalmente, a partir da combinação da estabilização econômica com o aumento das transferências de recursos da Previdência Social’. Em 1999, 34% dos brasileiros vivam abaixo da linha de pobreza; se não fosse a Previdência seriam 45,3%. Ou seja, 18,1 milhões de pessoas deixariam de ser pobres por causa da Previdência Social.

A autora também destaca a importância dos benefícios de caráter não contributivo da

seguridade social, em que estes atuam sobre a pobreza e na redução das desigualdades.

Exemplo desse aspecto é o impacto da Previdência Rural quanto à redução da pobreza no

campo. Outro ponto, é que a pobreza no Brasil não é idosa, em que apresenta índices de

pobreza inferiores às demais idades, sendo justificado pela renda que fazem jus de

aposentadorias e pensões e dada a alta cobertura desse sistema. No entanto, em longo prazo, o

sistema previdenciário que beneficia segmentos da população idosa de baixa renda não tem

estado na agenda governamental, sendo substituído por políticas sociais como Bolsa Família,

com caráter de curto prazo (VIANNA, 2005).

O presente trabalho buscou as diferentes fundamentações teóricas que sustentam o objetivo da

Previdência Social e seu uso para fins distributivos. Por estar inclusa no conceito de

seguridade social, a Previdência abre possibilidades para ser utilizada para fins de

redistribuição de renda. O questionamento da efetividade da mesma para tal fim é que foi

exposto através do posicionamento de diversos autores, que se complementam ou mesmo se

contradizem. Há argumentos que defendem o uso da Previdência para tal fim, a partir do

momento que se constata através de dados que a mesma reduz a pobreza; outros argumentos

enfatizam que a Previdência Social reduz a pobreza, mas de forma ineficiente, em que outras

políticas sociais cumpririam esse objetivo atingindo melhores resultados. No entanto, o que se

observa é que nos últimos anos, a política previdenciária tem perdido espaço para as políticas

assistenciais desvinculadas do salário mínimo, reduzindo o papel da Previdência como

instrumento de distribuição de renda no país, principalmente entre os idosos.

51

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente trabalho foram abordados aspectos referentes à distribuição de riquezas no país,

expondo o período da segunda metade do século XX e a primeira década do século XXI.

Diagnosticou-se que, apesar de possuir uma desigualdade de renda acentuada a qual atravessa

séculos, o Brasil coloca-se como uma nação que possui recursos o suficiente para retirar da

pobreza parte considerável de sua população. Mesmo com o crescimento econômico

acentuado durante uma parte considerável da segunda metade do século XX, a partilha dos

ganhos com esse crescimento não foram realizadas de forma eficiente, como refletido na

estabilidade dos indicadores sociais do período.

Nos anos 60 o maior impacto da desigualdade foi sobre a classe média, nos anos 70 com o

crescimento econômico e a luta dos sindicatos por melhores salários, a concentração de renda

diminuiu o seu ritmo. Já nos anos 80 o contexto mudou consideravelmente, aconteceu a crise

da dívida externa, aumentaram os índices inflacionários e a dívida pública. Nos anos 80 a

instabilidade era algo inevitável, dado esse contexto. Nos anos 90 implanta-se o Plano Real, a

amenização da inflação suaviza a concentração de renda. Mesmo assim, o Brasil chegou ao

século XX com um dos piores índices de distribuição de renda do mundo.

Na primeira década do século XXI surgiram sinais de um novo caminho a ser trilhado. Houve

aumento da velocidade da queda do índice de Gini quando comparado a outros países, apesar

do índice ainda se encontrar em um patamar elevado. Políticas sociais associadas a políticas

econômicas de curto prazo foram importantes como contribuintes dessa nova perspectiva. É

imprescindível manter esse caminho, a fim de que haja evolução no quadro social marcado

pela injustiça e exclusão. Nesse contexto, é importante manter os recursos da Previdência e

reduzir a pobreza, concomitantemente tentando manter a harmonia com os princípios fiscais.

Assim, mesmo com a evolução benéfica que ocorre nesse período recente, é importante a ação

de políticas sociais. É nesse âmbito que a Previdência Social se encaixa como um possível

instrumento para tal. Como um conceito inserido no âmbito da seguridade social, a

Previdência teve seus princípios consolidados na Constituição de 1988 e consagrou-se como

universalista, vinculada ao salário mínimo e de caráter contributivo. Na seguridade social as

necessidades primam sobre as contribuições, dessa forma, a Previdência assumiu um

52

importante papel de provedora de recursos aos idosos e àqueles sem condições de inserção no

mercado de trabalho durante as últimas décadas.

Por outro lado, outros autores defendem que a potência da Previdência com redutora das

desigualdades é limitada, há limites quanto ao seu financiamento e cobertura universal dado

que seus contribuintes são restritos. Nesse contexto, é que se desenvolveram opiniões

divergentes no que tange ao uso da Previdência para tal fim, constituindo um debate que está

longe de finalizar-se.

Pode-se dizer, que muito mais que um simples seguro, para que a Previdência assuma um

caráter de política social, ela deve manter suas características: solidariedade inter e

intrageracional, universalista e piso atrelado ao salário mínimo. Caso algum desses elementos

sejam desconsiderados corre-se o risco de se perder o fim redistributivo da Previdência

Social. Levando-se em conta que nos últimos vinte anos houve uma progressiva redução da

desigualdade social brasileira, é possível afirmar que a Previdência desempenhou um

importante papel nesse contexto, dado que sua ampliação aconteceu basicamente a partir da

década de 90 e após sua consagração na Constituição de 1988. Dessa forma, considerar

apenas o princípio contributivo da Previdência e supervalorizar seu aspecto fiscal, deixando

de lado o universalismo e seu uso como uma política de distribuição de renda, é retroagir no

tempo, desperdiçar os avanços obtidos nos últimos anos, colocando os interesses do capital

acima dos interesses sociais.

53

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